臺北高等行政法院判決
100年度訴字第154號100年4月28日辯論終結原 告 蔡仲禮被 告 法務部代 表 人 曾勇夫（部長）住同上訴訟代理人 熊南彰上列當事人間申報公職人員財產事件，原告不服行政院中華民國99年11月25日院臺訴字第0990106318號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於97年間，係任職於總統府擔任公共事務室主任，屬行為時公職人員財產申報法第2條第1項第5款（原處分書誤繕為第12款，被告業於99年11月17日以法政決字第0991113318號函更正）所定應申報財產之人員，惟原告於97年申報財產時，卻漏報其與配偶即訴外人李淑貞所有坐落美國馬里蘭州洛克維爾市之16813 George Washington
Dr.Rockville, MD 20853建物1筆不動產（以下簡稱系爭建物），價值美金646,500元（折合新臺幣21,363,592元），並漏報渠等共同以該建物向美國WELLS FARGO銀行（WELLSFARGO BANK,N.A.）抵押貸款之債務美金492,409.57元（折合新臺幣16,271,674元，以下簡稱系爭債務），合計新臺幣（下同）37,635,266元。經被告審認結果，依行為時公職人員財產申報法第12條第3項規定，於99年6月8日以法財申罰字第991106125號處分書（以下簡稱原處分）處原告罰鍰740,000元。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告於97年12月24日申報財產時，其配偶李淑貞業就系爭房
屋與訴外人ShuHuiThomas締結一紙480,000美元價額之不動產買賣契約，並收受定金5000美元，藉以償還其於美國銀行以系爭房屋所設定之抵押貸款517,200美元之大部分債務，是原告自始即認其已處理系爭房屋，故未將系爭房屋及債務列入財產申報表中。蓋買賣契約業已成立，並有交付訂金事實，並定有履約期間，故有公職人員財產申報法第12條第3項規定所稱「正當理由」，並無違反該規定之「故意」。又原告於98年10月遭停職，奉總統府通知主管離職需重新申報財產時，即已將系爭房屋及債務列入財產申報表中，概因原告認該當之「正當理由」業已失卻，其有將系爭房屋及債務列入財產申報之義務，足見原告自始即無違反公職人員財產申報法第12條第3項規定之「故意」。
㈡退步言之：
⑴「一行為不二罰」乃現代民主法治國家基本原則，係避免因
法律規定之錯綜複雜，致人民同一行為受數不同法規之處罰，而受過度不利後果（參最高行政法院99年度判字第1250號判決）。按行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」。
⑵本件公職人員財產申報法針對一行為違反數行政法上義務規
定之處罰鍰者，未有特別規定，故應依行政罰法第24條第1項「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處」之規定裁處之。又行政罰法第24條所定「一行為」，包括「自然一行為」及「法律上之一行為」；至於違法事實是否為「一行為」，乃個案判斷問題，並非僅就法規與法規間之關連，或抽象事實得予抽象判斷，係必須就具體個案事實情節，依據行為人主觀犯意、構成要件之實現、受侵害法益及所侵害之法律效果，斟酌被違犯行政法上義務條文之文義、立法意旨、制裁等意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定之（參鈞院97年度訴字第3179號判決；法務部96年10月4日法律字第0960034138號函；洪家殷著「行政罰法論」2006年11月2版1刷，第145頁；林錫堯著「行政罰法」2005年6月初版1刷，第51頁以下參照）。
⑶準此，本件未為申報之系爭房屋及基於該屋之系爭債務，就
具體個案事實情節本屬指涉同一權利客體之權利取得所生之債務負擔，兩者間具有直接時空關係，當第三人以自然方式觀察時，可認其整體活動係單一之綜合作為，實屬自然之一行為（參見洪家殷，行政罰一行為與數行為問題的探討—以行政罰法施行後之實務見解為中心，月旦法學雜誌第155期，2008年4月）。
⑷惟所謂一行為不兩罰原則者，乃指同一行為不得受2次以上
之處罰，亦即禁止行政機關對違反行政法上義務規定而應受處罰者之同一行為，以相同或類似之處罰種類為多次處罰（參最高行政法院97年度裁字第1211號裁定）。又依司法院大法官會議釋字第503號解釋意旨所揭：「納稅義務人違反作為義務而被處行為罰，僅須其有違反作為義務之行為即應受處罰；而逃漏稅捐之被處漏稅罰者，則須具有處罰法定要件之漏稅事實方得為之。二者處罰目的及處罰要件雖不相同，惟其行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。是違反作為義務之行為，同時構成漏稅行為之一部或係漏稅行為之方法而處罰種類相同者，如從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰，始符憲法保障人民權利之意旨。」。
⑸本件依公職人員財產申報法第5條第1項第1款及第3款之規定
，原告所違反之2款申報義務，處罰要件雖不相同，處罰目的、處罰性質與種類卻皆相同，故其僅須從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰，始符憲法保障人民權利之意旨。然被告竟依公職人員財產申報法第12條第3項規定及98年9月14日修正發布之公職人員財產申報案件處罰鍰額度基準，將2款義務違反之金額「合併計算」，而非依行政罰法第24條第1項所定「依法定罰鍰額最高之規定裁處」，違反一行為不二罰原則，原處分應屬違法，被告自應予撤銷原處分並另作成罰鍰新台幣12萬元之行政處分；並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠本件原告漏報其與配偶所購系爭房屋及債務之事實，除原處
分書所附證據資料外，並有原告補提之房屋所有權狀、房屋購買契約、銀行貸款契約可稽，且經司法院公務員懲戒委員會99年度鑑字第11719號議決書認定在案，有前開議決書1份可查，又原告就上開違反行政法上義務行為之情，自始即不否認，堪信原告違規事實無誤。
㈡按公職人員及其配偶之財產應一併申報乃法定義務，本應忠
實履行，而要求公職人員申報財產之規範目標，最低限度即在要求擔任特定職務之公職人員，其個人、配偶及未成年子女之財務狀況可供公眾檢驗，進而促進人民對政府施政廉能之信賴。依修正前公職人員財產申報法第11條第1項規定：
「公職人員明知應依規定申報，無正當理由不為申報，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，其故意申報不實者，亦同」，所謂「其故意申報不實者，亦同」，已明定處罰申報不實者，以「故意」為其構成要件，然不以「明知」之直接故意為限，亦包括間接故意，此有最高行政法院92年度判字第78號判決意旨足參，再參酌刑法第13條第2項有關「間接故意」之規定，若申報人未確實瞭解相關法令，並詳細查詢財產現狀，即率爾申報，放任可能不正確之資料繳交至受理申報機關，應屬可預見將發生申報不實之結果，而具有申報不實之間接故意，即使其財產來源正當，或並無隱匿財產之意圖，仍符本法「故意申報不實」違章行為之「故意」要件（最高行政法院92年度判字第1813號判決及96年度判字第856號判決意旨參照)。是原告漏報之境外房產，於申報時既仍未依法移轉與他人所有，即屬其名下財產，自仍應依法申報，要無疑義，否則負申報義務之公職人員，不盡檢查義務，隨意申報，均得諉為疏失而免罰，或任令以買賣契約之簽訂卸責，則公職人員財產申報法之規定將形同具文。
㈢次按公職人員應申報之財產包括不動產及一定金額以上之債
務等，公職人員財產申報法第5條第1項定有明文，足徵不動產及債務屬各別應申報之財產項目，應分別計算其價額及餘額。是行政罰法第24條第1項固規定，一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰最高之規定裁處，惟本件原告係於97年度申報財產時漏報系爭房產及債務，其違反誠實申報義務之行政法上義務行為者乃該次申報義務，無從割裂觀察，與一事不二罰概念無關，原處分以其漏報之系爭房屋及債務數額併計37,635,266元，依被告於98年9月14日以法令字第0981109600號令修正頒行之「公職人員財產申報案件處罰鍰額度基準」第4點規定，及「公職人員財產申報案件處罰鍰額度基準第4點裁罰金額對照表」，科處原告740,000元，於法並無不合，原告所為主張，尚有誤解；並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點厥為原告漏未申報系爭建物不動產及系爭債務，是否該當於公職人員財產申報法第12條第3項規定之「故意申報不實」？又被告所為原處分，併計原告漏報之系爭建物價值及系爭債務數額，作為罰鍰額度基準考量，是否有違行政罰法第24條第1項「一行為不二罰」規定？本院之判斷如下：
㈠按「下列公職人員，應依本法申報財產：．．．五、各級政
府機關之首長、副首長及職務列簡任第十職等以上之幕僚長、主管；公營事業總、分支機構之首長、副首長及相當簡任第十職等以上之主管；代表政府或公股出任私法人之董事及監察人。．．．」、「公職人員應申報之財產如下：一、不動產、船舶、汽車及航空器。二、一定金額以上之現金、存款、有價證券、珠寶、古董、字畫及其他具有相當價值之財產。三、一定金額以上之債權、債務及對各種事業之投資。公職人員之配偶及未成年子女所有之前項財產，應一併申報。申報之財產，除第1項第2款外，應一併申報其取得或發生之時間及原因；其為第1項第1款之財產，且係於申報日前5年內取得者，並應申報其取得價額。」，行為時公職人員財產申報法第2條第1項第5款、第5條分別定有明文。
㈡次按「本法第5條第1項各款所列應申報之財產，包括在中華
民國境內、境外之全部財產。」、「本法第5條第1項第1款及第7條第1項第1款、第3項所稱不動產，指具所有權狀或稅籍資料之土地及建物。」、「本法第5條第1項第3款所稱債權，指對他人有請求給付金錢之權利；所稱債務，指應償還他人金錢之義務；．．．」，復分別為行為時公職人員財產申報法施行細則第11條、第12條、第13條所規定。又按「．
．．有申報義務之人無正當理由未依規定期限申報或故意申報不實者，處新臺幣6萬元以上120萬元以下罰鍰。其故意申報不實之數額低於罰鍰最低額時，得酌量減輕。．．．」，亦為行為時公職人員財產申報法第12條第3項所明定。
㈢本件原告於97年間，係任職於總統府擔任公共事務室主任，
屬行為時公職人員財產申報法第2條第1項第5款所定應申報財產之人員，於97年申報財產時，卻漏報其與配偶李淑貞所有坐落美國之系爭建物（價值美金646,500元，折合新臺幣21,363,592元），並漏報渠等共同以該建物向美國WELLSFARGO銀行（WELLS FARGO BANK,N.A.）抵押貸款之系爭債務美金492,409.57元（折合新臺幣16,271,674元），合計37,635,266元，有原告97年財產申報表及其所提供坐落美國之系爭建物不動產、抵押貸款等相關資料等件影本附於原處分卷可稽。
㈣原告對其確未申報系爭建物及向美國WELLS FARGO BANK,N.
A.之貸款債務之事實固不爭執，惟以其主觀上並無漏報之故意，因系爭建物於申報當時已與賣方簽約賣出，符合公職人員財產申報法第12條第3項規定之正當理由，自無隱匿財產不報之故意；且因公職人員財產申報法第5條第1項第1款及第3款規定屬於同一種申報義務，應從一重處罰，不應重複處罰，是本次申報關於債務部分，基本上與系爭建物不動產係基於同一個權利客體所為之行為，雖然處罰要件不同，但其管制目的與處罰之目的、種類、性質均相同，被告所為原處分併計漏報之系爭房屋及債務數額，有違行政罰法第24條第1項「一行為不二罰」之規定，自應予撤銷云云資為主張。然查：
⑴公職人員財產申報制度立法意旨在藉由據實申報財產，端正
政風，確立公職人員清廉之作為及建立公職人員利害關係之規範，一般人民亦得以得知公職人員財產之狀況，故重在公職人員須依法據實申報財產。是以，公職人員若未能確實申報財產狀況，即使其財產來源正當或並無隱匿財產之意圖，無論其申報不實係基於直接故意或間接故意，均符公職人員財產申報法故意申報不實違章行為之「故意」要件，合先說明。
⑵次按公職人員財產申報法第12條第3項後段所稱「故意申報
不實」，係指已辦理財產申報，但申報內容因申報人故意短報、漏報、溢報或虛報而不正確者而言。且因公職人員財產申報，目的乃為端正政風，確立公職人員清廉之作為，故公職人員財產申報不實之可罰性，乃在於公職人員未誠實申報其依法應申報之財產內容，致影響民眾對其個人及政府施政作為之信賴。從而公職人員是否有申報不實之故意，自不以行為人是否有故意「隱匿」該應申報之財產（含消極財產）為要件，最高行政法院亦著有96年度判字第856號判決可資參照。
⑶本件原告自承其與配偶李淑貞僅憑中華民國護照，並未持其
他美國政府相關機關或單位據以核發之居留證等證明文件資料，即可在西元2005年（即民國94年）間，逕向美國WELLSFARGO BANK,N.A.銀行，以在美國所買受之系爭建物不動產（價值美金646,500元，折合新臺幣21,363,592元）抵押貸款美金492,409.57元（折合新臺幣16,271,674元）等情，核與原告所提供予被告審查之系爭坐落中華民國境外（即美國馬里蘭州洛克維爾市）建物不動產相關資料影本（包括銀行貸款、FIXED/ADJUSTABLE RATE NOTE、REGIONAL SALESCONTRACT《即買賣契約》等）大致相符，自堪認為真正。是原告在97年12月30日為97年申報財產時，確有漏報上開於西元2005年（即民國94年）即已購買並移轉所有權登記坐落中華民國境外之系爭建物不動產，及向美國銀行抵押貸款之一定金額以上之債務之事實，即堪以認定。
⑷原告雖稱因其認系爭建物業經訂約售予他人，故不在財產申
報範圍內云云。惟查我國物權係採登記生效主義，此觀民法第758條「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」及土地法第43條「依本法所為之登記，有絕對效力。」規定即明。復按土地法第43條所謂依本法所為之登記，有絕對效力之規定，其旨在於保護善意第三人，因信賴登記機關之登記，而為交易之交易安全（司法院院字第1919解釋參照）；是該條所謂登記有絕對效力，係為保護第三人起見，將登記事項賦與絕對真實之公信力，並非於保護交易安全之必要限度以外，承認事實上不存在之權利，最高法院亦著有94年度台上字第66號判決可資參佐。另就不動產登記言，所謂債權契約，於契約當事人間固難謂不生拘束力，惟未經移轉不動產所有權登記予真正所有權人前，尚不生所有權變動之效果，仍應認登記名義人為所有權人，亦即不動產所有權之歸屬悉以地政機關所為之物權登記為斷。本件系爭建物雖坐落於美國，但仍非不得參酌我國上開法條規定、解釋及判決意旨暨法理說明加以判斷，先予陳明。
⑸經查本件原告係於西元2005年（即民國94年）購入系爭建物
不動產並據以向美國WELLS FARGO銀行辦理抵押貸款，其時，原告之身份為我國駐外人員，衡之常情，其所具備之知識經驗較一般人豐富，本不容諉為毫不知悉上述債權契約與不動產登記效力之差異。且系爭建物不動產雖係坐落於中華民國境外之美國，但原告與其配偶李淑貞既可在其駐美期間，僅單持中華民國護照，即順利購買系爭建物不動產並予以移轉所有權登記，復另持以向美國之銀行辦理抵押貸款，按理，當對在美國買賣不動產之流程具有相當程度之認識與瞭解，豈有不知光訂定買賣契約與進一步移轉不動產所有權登記之差異性，所言僅跟買家簽約，系爭建物不動產即不在財產申報範圍內云云，顯與經驗法則及論理法則相悖，委無可採。
⑹參以原告坦承其配偶李淑貞（即Lee Shu-Chen）係於2008年
（即97年）8月13日簽訂合同，將系爭建物出售予Shu HuiThomas，約定簽約後90日內過戶，惟買方屆期表示其未獲銀行貸款要求展延，嗣於2009年1月間始解除契約等情，亦據提出報告及REAL ESTATE PURCHASE CONTRACT（RESIDENTIAL）等件影本為證（參原處分卷第39頁至第48頁）。由原告係於97年7月28日返國任職，其配偶李淑貞則於簽訂上開買賣契約後之97年8月20日回國入境等情以觀，衡諸常情，李淑貞斷無不將上情告知原告之理，迨原告於97年12月30日為97年申報財產時止，亦當對買方可能無法依約履行甚為清楚（蓋毫無貸款、過戶等跡象或程序），渠等既仍為系爭不動產之所有權人（按：迄今仍為原告與其配偶李淑貞共有），復以所有權人之地位，提供該建物向美國 WELLS FARGO BANK,
N.A.辦理抵押貸款在案，反觀出售予Shu Hui Thomas之REALESTATE PURCHASE CONTRACT（RESIDENTIAL），並未生任何所有權異動之法律效果，乃原告可掌握並深切明瞭之事實狀態，縱所言予買家展延過戶一節為真，原告亦未善盡必要之查詢，竟僅憑債權買賣契約，即率爾申報，應屬可預見將發生申報不實之結果，仍任由其發生，自屬間接故意，其有該當於法定據實申報義務之違章要件，甚為顯然；所稱已賣掉系爭建物，即不在財產申報範圍內云云，顯係避重（系爭建物所有權並無異動事實）就輕（強調訂立債權買賣契約之法律效力）之詞，殊無足取。
⑺又查原告原係我國駐外人員，迨97年7月28日返國後，任職
於總統府擔任公共事務室主任，衡情當對其負有按年度定期申報財產之義務有所認識與瞭解（尤以在總統府，本有動見觀瞻之高度），且此應申報財產人之法定義務，乃身為申報義務人之原告所不能任意藉詞推卸。況公職人員財產申報法之立法意旨在於特定職務之公職人員應誠實申報財產，以供公眾檢驗，而與財產來源之正當性並無關聯；本件原告既係系爭建物不動產登記名義人，復於系爭97年度申報財產之前（即94年間），即已提供該建物向美國之銀行辦理抵押貸款，其雖已辦理97年度之財產申報，但申報內容因漏報而不正確，業如前述，已然該當於公職人員財產申報法第12條第3項後段所稱「故意申報不實」之構成要件，徵之最高行政法院96年度判字第856號判決，即公職人員是否有申報不實之故意，不以行為人是否有故意「隱匿」該應申報之財產（含消極財產）為要件之意旨，所稱並無隱匿財產不報之故意云云，仍無解於其違章事實之成立。
⑻再按所謂「一行為不二罰原則」，就行政制裁而言，係指違
法行為人之同一違法行為，亦即其基於單一之決定，或自然意義下之單一行為，違反數個法律；其與通常複數之違反行政義務行為，係由於各別之決意或自然意義下之複數行為有別，不得以同一事實和同一依據，給予兩次以上行政處罰。第以公職人員財產申報法第2條規定，課予公職人員負有據實申報財產之作為義務，若有違反該作為義務時，依同法第12條規定應處以罰鍰，是其處罰之標的係行為人違反前開作為義務，並非其行為或狀態，殆無疑義。原告所稱公職人員財產申報法第5條第1項第1款及第3款規定屬於同一種申報義務，應從一重處罰云云，殊屬個自見解，實無足採。
⑼復從公職人員財產申報法第5條關於應申報財產內容之規定
方面論之，凡公職人員財產申報法規定應申報財產之公職人員及其配偶暨未成年子女所有屬該法第5條第1項規定之財產，均應於公職人員財產申報中予以列報；而其中所謂債務，同法施行細則第13條雖謂「債務，指應償還他人金錢之義務」，然就所謂「他人」並無進一步之定義，況本法並無借貸對象之限制，故凡屬債務並達一定金額者，均屬應申報範圍，自甚為明白，此與一般社會通念並無二致。是本件原告與其配偶李淑貞，除係系爭建物不動產（價值美金646,500元，折合新臺幣21,363,592元）之所有權人外，既復以所有權人之地位，另提供系爭建物向美國WELLS FARGO BANK,N.A.銀行辦理抵押貸款，貸得美金492,409.57元（折合新臺幣16,271,674元），已然分別該當於公職人員財產申報法第5條第1項第1款所謂「不動產」、同條項第3款所謂「一定金額以上之債務」之意涵，原告自均應依法予以列報，至為灼然。
⑽故被告以「不動產」及「債務」係屬原告各別應申報之財產
項目，應予分別計算其價額及餘額，洵屬有據，自非就同一違章行為重複科罰，即無所謂「一事二罰」及「一行為二罰」之情形，原告所稱本件有違反一事不二罰原則情形云云，殊屬誤解。從而本件被告以原告漏報其與配偶李淑貞所有之系爭建物「不動產」及「一定金額以上之債務」財產，係屬各別應申報之財產項目，應予分別計算其價額及餘額，而依其98年9月14日法令字第0981109600號令修正頒布之「公職人員財產申報案件處罰鍰額度基準」一覽表，併計上開漏報之系爭建物不動產及上開債務數額，作為罰鍰額度基準考量，即非無憑。經核被告所為罰鍰處分金額74萬元，係在公職人員財產申報法第12條第3項規定之「處新臺幣6萬元以上120萬元以下罰鍰」法定範圍內，所為裁量尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，復無違平等原則、比例原則，於法即要無不合。
綜上所述，本件被告所為原處分，揆諸首揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應另作成罰鍰新台幣12萬元之行政處分，皆為無理由，均應予駁回。末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 12 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 5 月 12 日
書記官 劉 育 伶