臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1587號101年1月5日辯論終結原 告 京庚健康世界股份有限公司101分公司代 表 人 黃順財（董事長）訴訟代理人 劉立恩 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 丁育羣（局長）住同上訴訟代理人 賴淑華
林琬瑄上列當事人間建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國100 年
7 月14日府訴字第10009078200 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於臺北市○○區市○路○○號6 樓之1 建築物（下稱系爭建物）經營「101 World Gym 健身俱樂部」，系爭建築物領有92使字第0168號使用執照，核准用途為會議室、文康活動中心（水上活動設施）等，屬建築物使用類組及變更使用辦法第2 條規定之D 類休閒、文教類第1 組（D-1）供低密度使用人口運動休閒之場所，依建築物公共安全檢查簽證及申報辦法第3 條附表一規定，系爭建物應於民國（下同）99年7 月1 日起至99年9 月30日止辦理99年度建築物公共安全檢查簽證及申報。案經被告發現系爭建物有未辦理99年度公共安全檢查簽證及申報之情事，核認原告違反建築法第77條第3 項規定，乃依同法第91條第1 項規定，以100年3 月8 日北市都建字第10063995200 號函，處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並限期於文到次日起1 個月內補辦申報（下稱原處分1 ），該函於100 年3 月11日送達。嗣原告仍未依限補辦公共安全檢查簽證及申報，被告乃復以100 年
4 月22日北市都建字第10067322100 號函，處原告12萬元罰鍰，並再限期於文到1 個月內完成申報，逾期被告將依建築法規定執行停止供水供電處分（下稱原處分2 ，以上原處分
1 及原處分2 下合稱原處分），該函於100 年4 月26日送達。其間，原告不服前開原處分1 ，於100 年4 月8 日經由被告向臺北市政府提起訴願，同年4 月21日補正訴願程式，同年5 月10日追加不服前開原處分2 ，同年6 月7 日補充訴願理由，均遭決定駁回。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
１、訴願決定、原處分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：99年8 月5 日系爭建物取得99年變使字第124號使用執照後，系爭建物是否仍應依建築物公共安全檢查簽證及申報辦法第3 條附表一規定，為定期申報？本件原告有無故意過失，應否裁罰？
四、兩造主張之理由：
（一）原告主張之理由：
１、訴願決定書中，採用建築法第70條第1 項之主張，認定被告並無任何違法不當裁罰之情事，而不顧原告所主張內政部86年10月1 日台(86)內營字第8681761 號函意旨。訴願決定書採用營建署91年12月4 日之會議紀錄，作為認定原告補需補辦簽證的依據。惟查，被告對此依據之認定並非適法，內政部乃營建署之上級機關，依內政部營建署組織條例之規定，營建署對外之公文，除依照部定辦法督導進行事項、暨曾經報部核准事項兩種情形外，均須以內政部名義行之。但系爭營建署之會議暨路既非以內政部名義行之，充其量不過作為其內部之參考，倘若內政部公函與營建署的會議紀錄有所衝突，應依營建署之上級單位即內政部公函辦理始屬正確。被告不當引用內政部營建署91年12月12日營署建管字第0912919450號函對原告不當裁罰，殊屬非是。
２、被告所引用之營建署會議紀錄，乃營建署僅針對某件個案討論，會議紀錄內曾無任何隻字片語係對建築物公共安全檢查簽證及申報進行通案的討論或決議。為此被告之原處分暨訴願決定，均屬無中生有，擅將個案研究逕行擴張為通案之決議。故被告扭曲營建署會議紀錄的內容，便宜刑事而為明顯不當的擴張解釋。
３、內政部營建署91年12月12日營署建管字第0912919450號函檢附91年12月4 日會議紀錄的效力不應高於內政部86年10月1 日台(86)內營字第8681761 號函釋。上述營建署91年12月4 日會議紀錄並未對外公佈而發生法律效力，不是行政命令，僅是行政規則。內政部營建署的內部行政規則不得推翻上級機關內政部系爭86年對外函釋。且原告是善意信賴內政部系爭86年函釋，應有信賴保護原則之適用。
４、按司法院釋字第275 號函釋意旨，行政機關依據相關法令對人民為行政處分，須以人民有故意過失為要件，但本件原告並無故意過失。
５、被告認定內政部台86內營字第8681761號函不再適用，無據：
⑴依中央法規標準法第11條、行政程序法第158條規定，
下級機關訂定之命令，不得牴觸上級機關之命令，乃行政法之通念；命令尚且不得牴觸，機關內部之行政規則則更不待言。本案適用之法規命令，自應以內政部所訂之法規命令為依歸，要非下級機關所得擅自變更。
⑵按內政部台86內營字第8681761 號函，既已明白釋示「
業經建築主管機關公共安全檢查合格或建築物新領得使用執照變更使用執照者，其一年內免再辦理公共安全檢查簽證及申報」，系爭建物於99年8 月5 日為使用執照之變更，有被告所發給之99年變使字第124 號「變更使用執照存根」及系爭建物之92使字第168 號使用執照之「使用執照附表（一）使用執照變更登記欄」之記載可稽。是依前揭內政部之函釋，原告於使用執照之變更後，免於1 年內再次辦理公共安全檢查簽證及申報，洵無疑義。
⑶被告所引據之內政部之下級機關營建署91年12月12日營
建管字第0912919450號函所檢送之會議紀錄資料稱「按建築物辦理變更使用執照，依新修正之建築法第73條執行要點規定檢討之項目，無法全部函括建築物公共安全檢查簽證範圍，且二者適用法源不同；是以本案新領得變更使用執照之建築物，不得適用本部86年10月1 日台
（86）內營字第8681761 號函示：其當次或一年內免再辦理建築物公共安全檢查簽證及申報之規定」，而以上開會議記錄認定為系爭之內政部函已不再適用。
⑷營建署既係內政部之下級單位，其所作成之會議紀錄縱
得被認定為行政規則或法規命令，亦無推翻上級單位所作函釋之效果；倘內政部之命令與其下級位營建署之會議紀錄在文義上產生衝突，依法亦僅得適用內政部之函釋。被告不當引用，殊屬非是。
６、本案適用信賴保護原則。查，司法院大法官釋字第525 號解釋、法務部99年11月30日法律字第0999049530號函，是知，信賴保護原則乃攸關憲法上人民權利之保障及法秩序之安定，其適用須具備⑴須有使人民信賴之國家行為（系爭內政部之函釋屬於足使人民信賴之國家行為自係無疑）、⑵須人民因信賴而作出具體的信賴行為，且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係（本件原告於99年當年未另行辦理系爭之申報，復係直接遵循內政部之法規命令之結果），嗣復該國家行為如有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失、以及⑶須人民之信賴值得保護（內政部係建管相關法令之最高主管機關，以其函釋使人民理解所應遵循之法律意旨，人民對其寄予信賴，自值保護）等要件。再者，本件原告並無行政程序法第119 條所規定之各項情形，負擔處分之情形亦非不適用信賴保護原則，係被告以行政機關之強制力，毫不審酌原告之權利是否因此受損害，濫行職權，對原告極不公平，為維護法之安定性及信賴保護原則，原處分應撤銷之。
７、行政機關應依行政自我拘束原則之規制，適用內政部台(86)內營字第8681761 號函。平等原則為憲法第7 條所明定，作為支配國家各機關職權之原則，行政法上又被稱為一般法律原則、行政法之一般原則。司法院釋字第571 號解釋理由書甚至對總統發布之緊急命令，亦闡釋須受平等原則之拘束，前述原則並於行政程序法第5 條所明定，亦即各機關在行使職權係屬行政行為者，當必須受到行政程序法第6 條之拘束。學理上並進一步導出行政自我拘束原則，乃要求法治國之國家機關為行政行為時，必須公平之，若依照事件之本質，無法做不同處理之明顯依據時，即不得為差別待遇，以使人民對國家機關予以信賴。最高行政法院93年1392號判例亦採相同見解。本件營建署函釋之性質既屬無拘束力之會議紀錄，且未經首長簽署並登載於公報，效力有嚴重疑義。故行政機關有適用內政部台(86)內營字第8681761 號函之義務。主官機關不得以系爭建物申請使用變更之部分不急於系爭建物全部部分為由，課以罰鍰。此舉有違平等原則，侵害法之安定性，使民眾對法之信賴蕩然無存。
８、原告欠缺違法認識之可能性，應免除其處罰。按行政罰法第8 條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政上之義務時，仍不得免除其行政處罰之責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。本件被告未將該會議紀錄由首長簽署並登載於政府公報，原告不得而知其有違法之可能，進而信賴主管機關原有之函釋。請體察本件原告違法認識可能性，為免除處罰之判決。
（二）被告主張之理由：
１、系爭建物現況用途為休閒文教類第1 組（D-1 ），為「供低密度使用人口運動休閒之場所」，按「建築物公共安全檢查簽證及申報辦法」規定，99年度應於規定期間內（7月1 日至9 月30日）辦理建築物公共安全檢查簽證及申報。惟系爭建物經被告調查發現並未辦理99年度建築物公共安全檢查簽證及申報，經被告審認原告業已違反建築法第77條第3 項規定（即未辦理建築物公共安全檢查申報），爰依建築法第91條第1 項規定，以原處分1 處原告6 萬元罰鍰，並再限於文到次日起1 個月內補辦手續，逾期未辦理即加重連續處罰，並限期停止使用。惟原告於期限內仍未補辦，故被告以原處分2 依同法第91條續處原告12萬元罰鍰，並再限於文到次日起1 個月內完成申報手續，逾期被告將依建築法規定執行停止供水供電處分。從而，被告已秉權責與專業，依法定程序於兼顧原告權益與公共利益下詳予審議，並無違誤。
２、原告理由主張按內政部86年10月1 日台（86）內營字第8681761 號函釋：「……凡於建築物公共安全檢查簽證及申報期限內，經建築主管機關公共安全檢查合格或建築物新領得使用執照變更使用執照者，其當次得免再辦理檢查簽證及申報……」。是依該函釋，原告自99年8 月為使用執照之變更後，系爭建物得免再辦理當次之公共安全檢查簽證及申報云云。按內政部營建署（函）91年12月12日營署建管字第0912919450號檢送之會議結論：「按建築物辦理變更使用執照，依新修正之建築法第七十三條執行要點規定檢討之項目，無法全部含括建築物公共安全檢查簽證範圍，且二者適用法源不同；是以本案新領得變更使用執照之建築物，不得適用本部86年10月1 日台（86）內營字第8681761 號函示：其當次或1 年內免再辦理建築物公共安全檢查簽證及申報之規定。」查本案原告所主張之變更使用部分，僅就系爭建築物之2 處原挑空區樓板補平，原挑空面積取消，並增加樓地板面積99.8平方公尺（原有面積1558.58 平方公尺變更為1658.38 平方公尺），經被告於系爭建物99年8 月間辦理變更使用執照時，僅就系爭建物申請變更使用之部分即增加樓地板面積99.8平方公尺範圍內，審查主要構造、室內隔間及建築物主要設備等是否與設計圖樣相符，尚不及於系爭建物全部使用面積1658.3
8 平方公尺範圍內之防火區劃等防火避難設施及昇降設備等設備安全類等項目之檢查。是以前揭內政部86年函釋所載「新領得變更使用執照者，其當次得免再辦理公共安全檢查簽證及申報」乙節，因辦理變更使用執照規定檢討之項目，無法全部函括建築物公共安全檢查簽證範圍，且二者適用法源不同，依前開內政部營建署91年12月12日營署建管字第0912919450號函送會議紀錄，已決議不再適用。
從而，原告援引經決議不再適用之內政部函釋作為訴訟理由，引喻失據，實不可採。
３、按建築法第77條第3 項及建築物公共安全檢查簽證及申報辦法第3 條附表一，其立法意旨乃為全面維護建築物之公共安全，使建築物之所有權人、使用人負有定期委請具檢查資格者檢查簽證後，並向當地建築機關申報其結果，以盡維護建築物公共安全之責任。是以本案原告於新領得變更使用執照後仍應依建築法辦理公共安全檢查簽證及申報，惟原告未依期限辦理，從而，被告依建築法第77條第3項及同法第91條處原告罰鍰，於法並無不合。
４、末查行政機關對人民不履行行政法上義務時，迫其履行義務或督促使其與履行義務同一狀態，所採取之方式與程度，均應符合比例原則，於能迫其履行實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法實施之，不得逾必要之程度，此為行政程序法第7 條所明定，故於適用建築法規定予以處分時，自宜參酌。原告未辦理99年度建築物公共安全檢查簽證及申報違反建築法第77條第3 項規定，依法自應適用建築法第91條第1 項第4 款規定予以處分。為貫徹前揭法律規定之旨趣、保護公益及考量該建築物之公共安全狀態與嚴重程度，被告依建築法第91條第1 項規定，按其影響公共安全程度連續科處罰鍰並再限於文到次日起1 個月內完成申報手續，逾期被告將依建築法規定執行停止供水供電之處分，顯未逾比例原則。
５、按建築法第91條第1 項第4 款規定，是以凡違反建築法第77條第3 項之事由，即處違規人6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止違規人使用，且於必要時並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除。查本案系爭建物未依規定辦理99年度建築物公共安全檢查簽證及申報，業已違反建築法第77條第3 項規定，爰依同法第91條第1 項第4 款及「臺北市政府處理違反建築法事件統一裁罰基準」第3 點附表第19項第1 欄(D1 類組健身服務業) ，處原告6 萬元罰鍰（即原處分1 ），並再限於文到次日起1 個月內補辦手續，逾期未辦理即加重連續處罰，並限期停止使用。惟原告未於期限內補辦99年度建築物公共安全檢查簽證及申報( 違反建築法第77條第3 項) ，是以被告再依同法第91條第1 項第4 款及「臺北市政府處理違反建築法事件統一裁罰基準」第3 點附表第19項第1 欄(D1 類組健身服務業) ，續處原告12萬元罰鍰（即原處分2 ），並再限於文到次日起1個月內完成申報手續，逾期被告將依建築法規定執行停止供水供電處分。從而，被告依建築法之規定連續處罰原告，自屬合法有據。
６、有關原告主張本件應適用內政部86年10月1 日台（86）內營字第8681761 號函之內容乙節：
⑴按建築法第73條關係變更使用之規範與同法第77條關係
建築物公共安全之維護，兩者目的不同，規範內容亦不同，故上開內政部函認新領使用執照或變更使用執照者，其一年內得免再辦理公共安全，其連結是否有當已有疑慮，故其所屬營建署方召會研商，作成不再適用之決議，乃回復法律適用之正軌。原造僅就組織層級論述，未及上開二條之體系及目的為之，實不足採。
⑵又原告所云「被告對原告所為之裁罰係依據內政部營建
署91年所為之會議暨路」，乃容有誤解，被告係依據建築法第77條第5 項及建築物公共安全檢查簽證及申報辦法第3 條之規定，作為裁處原告之法源依據。又該檢查簽證及申報辦法全文，並無放寬申報之規定。
⑶依最高行政法院95年判字第317 號判決意旨，按平等原
則要求行政機關對於事務本質上相同的事件作相同的處理，乃形成行政自我拘束原則，故憲法上的平等原則係指合法的平等，並不包含違法的平等。行政先例必須是合法的，乃行政自我拘束的前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤的請求權。⑷綜上，本件被告係基於維護公益（保障人民生命、身體
及財產不受侵害）及考量該建築物之公共安全狀態與嚴重程度所為之處分，於法並無不合。
７、有關原告主張本件有司法院釋字第275號解釋之「過失」之適用乙節。查被告於99年8 月5 日所核發之99變使字第
12 4號變更使用執照存根附表，注意事項第1 點：請依建築物公共安全檢查簽證及申報辦法規定定期辦理申報，已明確告知原告於領得變更使用執照號仍應依照建築物公共安全檢查簽證及申報辦法辦理公共安全手續，即應每1 年
1 次，於7 月1 日起至9 月30日止辦理建築物公共安全檢查簽證及申報，是以原告主張其自始依據內政部之函釋辦理公共安全檢查簽證，而無過失，實難評採。況行政罰法公佈施行後，已明定不得因不知法規而免除行政處罰責任，原告自難據此卸責。
理 由
一、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按「（第1 項）主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府……。」「（第1 項）建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應自接到申請之日起，十日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本。」「（第2 項）建築物應依核定之使用類組使用……。（第4 項）第二項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關對於申請變更使用之檢查及發照期限，依第七十條之規定辦理。」「（第1 項）建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。（第3 項）供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報……。（第5 項）第三項之檢查簽證事項、檢查期間、申報方式及施行日期，由內政部定之。」「（第1項）有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：……（第4 款）四、未依第七十七條第三項、第四項規定辦理建築物公共安全檢查簽證或申報者。」建築法第2 條第1 項、第70條第1 項、第73條第2 項前段及第4 項、第75條、第77條第1 項、第3 項及第5 項、第91條第1 項第4 款定有明文。
（二）依建築法第73條第4 項授權主管機關訂立之行為時「建築物使用類組及變更使用辦法」（下簡稱使用辦法）第2條第1 項及第2 項規定：「建築物之使用類別、組別及其定義，如下表：（節錄）┌──────┬───────┬───┬──────┐│類別 │組別定義 │類別 │組別定義 │├──┬───┼───────┼───┼──────┤│D類 │休閒、│供運動、休閒、│D-1 │供低密度使用││ │文教類│參觀、閱覽、 │ │人口運動休閒││ │ │教學之場所。 │ │之場所。 │└──┴───┴───────┴───┴──────┘
「前項建築物使用類組之使用項目表如附表一。」附表一建築物使用類組使用項目表（節錄）┌────┬───────────────────┐│ 類組 │ 使用項目舉例 │├────┼───────────────────┤│ D1 │1.……健身服務場所（三溫暖除外）……。│└────┴───────────────────┘
１、上開使用辦法並未逾越法律授權，且係就建築法規定之建築物如何區分組別、類別及各自定義等枝節性、技術性規範，核未違反法律保留原則，被告據為本件建築行政，本院自予尊重。
２、又按：⑴有關建築法第73條執行要點於85年8 月13日由內政部臺內營字第8584718 號函令訂定公布施行；⑵嗣於86年10月1 日內政部發布台(86)內營字第8681761 號函（詳下述四）。⑶嗣於91年10月22日再由內政部營建署以（九一）臺內營字第0910086347號函修正發布前開有關「建築法第73條執行要點」全文15點。⑷91年12月12日內政部營建署再發布營署建管字第0912919450號函（詳如下述五）。⑸93年10月8 日前開有關建築法第73條執行要點，因前述使用辦法之訂立，而由內政部營建署以（九三）臺內營字第0930086838號令廢止（詳被告提出附本院卷145 頁以下之法律沿革資料）。
（三）依據建築法第77條第5 項授權訂定之行為時「建築物公共安全檢查簽證及申報辦法」（下簡稱簽證申報辦法）下開規定，並未逾越法律授權，且為健全建築物公共安全檢查及申報制度，提昇行政作業效能，針對建築物應辦理公共安全檢查之申報期間、建築物檢查簽證結果為提具改善計畫書之處理規定、後開附表有關建築物防火避難設施類之檢查簽證項目、定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員辦理檢查之規定、「檢查及申報期間」欄位訂定、主管建築機關受理建築物公共安全檢查簽證結果申報之作業方式及查核項目及專業機構與人員檢查簽證項目、上開建築物申報查核結果之處理、及相關團體協助辦理建築物申報查核及複查事項等枝節性、技術性規定，並未違反法律保留原則，被告援為本件建築行為之法令依據，本院亦予尊重。
１、簽證申報辦法第1 條規定：「本辦法依建築法（以下簡稱本法）第七十七條第五項規定訂定之。」第2 條第1 項規定：「（第1 項）本辦法所稱建築物公共安全檢查申報人（以下簡稱申報人），為建築物所有權人或使用人。」第
3 條規定：「建築物公共安全檢查申報期間及施行日期，如附表一。」第4 條第1 項、第3 項規定：「（第1 項）經中央主管建築機關認可之專業機構或人員應依建築物公共安全檢查簽證項目辦理檢查，並將檢查簽證結果製成檢查報告書。（第3 項）第一項建築物公共安全檢查簽證項目，如附表二。」第5 條規定：「申報人應備具申報書及檢查報告書向當地主管建築機關申報。」
２、附表一建築物公共安全檢查申報期間及施行日期（節錄）┌──────┬──────────────────┐│類別 │D類 ││ ├──────────────────┤│ │衛生、福利、更生類 │├──────┼──────────────────┤│組別 │D-1 │├──────┼──────┬───────────┤│規模 │樓地板面積 │三百平方公尺以上 │├───┬──┼──────┴───────────┤│ │頻率│每一年一次 ││檢查申│ │ ││報時間├──┼──────────────────┤│ │期間│七月一日至九月三十日止起（第三季） │├───┴──┼──────────────────┤│施行日期 │八十六年七月一日起 │└──────┴──────────────────┘
３、附表二建築物公共安全檢查簽證項目表（節錄）┌─────┬─────────┬──────────┐│ 項次 │ 檢查項目 │ 備註 │├─────┼─────────┼──────────┤│（一）防火│1.防火區劃 │一、辦理建築物公共安││ 避難│ │全檢查之各檢查項目，││ 設施├─────────┤應按實際現況用途檢查││ 類 │2.非防火區劃分間牆│簽證及申報。…… ││ ├─────────┤ ││ │3.內部裝修材料 │ ││ ├─────────┤ ││ │4.避難層出入口 │ ││ ├─────────┤ ││ │5.避難層以外樓層出│ ││ │ 入口 │ ││ ├─────────┤ ││ │6.走廊（室內通路）│ ││ ├─────────┤ ││ │7.直通樓梯 │ ││ ├─────────┤ ││ │8.安全梯 │ ││ ├─────────┤ ││ │9.屋頂避難平臺 │ ││ ├─────────┤ ││ │10.緊急進口 │ │├─────┼─────────┤ ││（二）設備│1.昇降設備 │ ││ 安全├─────────┤ ││ 類 │2.避雷設備 │ ││ ├─────────┤ ││ │3.緊急供電系統 │ ││ ├─────────┤ ││ │4.特殊供電 │ ││ ├─────────┤ ││ │5.空調風管 │ ││ ├─────────┤ ││ │6.燃氣設備 │ │└─────┴─────────┴──────────┘
上開簽證申報辦法並未逾越法律授權，且係就建築法規定之建築物應於何時申報主管機關檢查、及應報請公共安全檢查簽證之各項目，如何檢查簽證等枝節性、技術性規範，核亦未違反法律保留原則，被告據為本件建築行政，本院自予尊重。又上開簽證及申報辦法之立法意旨，乃為全面維護建築物之公共安全，使建築物之所有權人、使用人負有定期委請具檢查資格者檢查簽證後，並向當地建築機關申報其結果，以盡維護建築物公共安全之責任。與前述「使用辦法」之立法目的，母法建築法之法源依據，及相關公共安全檢查簽證及申報項目的均不相同，亦應敘明。
（四）內政部86年10月1 日台內營字第8681761 號函釋：「……按建築物構造設備之公共安全檢查方式係依建築法第77條第2 項及第3 項檢查辦理或於核發使用執照、變更使用執照時檢查合格在案，是凡於建築物公共安全檢查簽證及申報期限內，經建築主管機關公共安全檢查合格或建築物新領得使用執照、變更使用執照者，其當次得免再辦理檢查簽證及申報；另於申報期限外經建築主管機關公共安全檢查合格或建築物新領得使用執照、變更使用執照者，其1年內得免再辦理公共安全檢查簽證及申報……。」（下簡稱86年函）
（五）內政部營建署91年12月12日營署建管字第0912919450號函檢附91年12月4 日為因應建築法第73條執行要點之修正，研商修正建築物公共安全檢查簽證辦法第4 條之附表規定及檢討建築物公共安全檢查簽證與申報相關事宜會議紀錄結論：「……按建築物辦理變更使用執照，依新修正之建築法第73條執行要點規定檢討之項目，無法全部涵括建築物公共安全檢查簽證範圍，且二者適用法源不同；是以本案新領得變更使用執照之建築物，不得適用本部86年10月
1 日台（86）內營字第8681761 號函示：其當次或1 年內免再辦理建築物公共安全檢查簽證及申報之規定……。」（下簡稱91函）。上開稱86年函及91年函釋，均為主管機關就已廢止之「有關建築法第73條執行要點」表示之法律見解，解釋當時建築法第73條規定，並未違反法律保留原則（合於法律解釋規定），本院均予尊重外，該二函釋規範之範圍並不相同（一為依建築法第77條辦理核發使用執照、變更使用執照，一為依建築法第73條等規定由建築物所有人辦理定期公共安全檢查等事項），二者間均由主管機關發布，核無高低位階及相互衝突問題，亦應敘明。
二、兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有原告提出之原處分書1 、原處分書2 、訴願決定書；被告提出之臺北市政府工務局92使字第0168號使用執照存根及附表、原處分書1 及送達證書、原處分書2 及送達證書、訴願決定書、被告99變使字第0124號變更使用執照存根及附表、內政部86年10月1 日台內營字第8681761 號函釋、內政部營建署91年12月12日營署建管字第0912919450號函、內政部營建署88年
9 月7 日(88)營署建字第28958 號函、臺北市政府處理違反建築法事件統一裁罰基準（均為影本）附本院卷可查，自足認為真實。
（一）原告於系爭建物經營「101 World Gym 健身俱樂部」，領有92使字第0168號使用執照（詳本院卷第70頁），依建築物公共安全檢查簽證及申報辦法第3 條附表一規定，應每
1 年1 次，於7 月1 日起至9 月30日止辦理建築物公共安全檢查簽證及申報（本件系爭99年度應於99年7 月1 日起至99年9 月30日止辦理申報）。
（二）系爭建物原告聲請變更，經被告審查後，於99年8 月5日發給99年變使字第124 號使用執照（詳「變更使用執照存根」本院卷第86頁）。原告認為依內政部86年函，原告自99年8 月為使用執照之變更後，系爭建物於1 年內免再辦理公共安全檢查簽證及申報，而未依前開建築物公共安全檢查簽證及申報辦法第3 條附表一規定，為99年度之定期申報。
（三）系爭建築物99年8 月5 日所核發99年變使字第124 號使用執照，被告認僅就申請變更使用之部份樓地板面積99.8平方公尺範圍內，審查主要構造、室內隔間及建築物主要設備等是否與設計圖樣相符；而參照原處分卷原告提出之變更使竣工勘驗申請書等資料，並比對系爭建物99年變使字第124 號使用執照，可知系爭建物99年變使字第124 號使用執照核發當時，系爭建築物全部使用面積1658.38 平方公尺範圍內之防火區劃等防火避難設施，及昇降設備等設備安全類等項目並未檢查。因此被告以系爭建物未依規定辦理99年度建築物公共安全檢查簽證及申報，原告違反建築法第77條第3 項規定，乃依同法第91條規定，以100 年
3 月8 日北市都建字第10063995200 號函（即原處分1 詳本院卷第75頁）裁處原告罰鍰等。嗣原處分1 送達原告後，原告未於限定期間內補辦99年度建築物公共安全檢查簽證及申報，被告乃再以100 年4 月22日北市都建字第1006
73 22100號函（即原處分2 ）裁罰原告12萬元罰鍰，並再限於文到次日起1 個月內完成申報手續，逾期被告將依建築法規定執行停止供水供電處分，嗣於100 年4 月26日（詳原處分卷第78、79頁）送達原告。原告乃循序提起本件行政訴訟。
（四）嗣原告於提出申請，經被告檢查後，於100 年5 月27日將系爭建物之「建築物防火避難設施與設備安全檢查申報結果通知書」，依法通知原告等人，主旨載明，業依規定查核完竣。說明則略以，依原告所附申報書件，查核合格，予以備查。
三、經查如前述兩造不爭執之事實，系爭建築物由原告經營「
101 World Gym 健身俱樂部」，然原告並未依建築法授權訂立之建築物公共安全檢查簽證及申報辦法第3 條附表一規定，於99年9 月30日前未辦理系爭建物「99年度公共安全檢查簽證及申報」（定期檢查），而違反建築法第77條第3 項規定，從而原處分依建築法第91條第1 項規定為原處分，參照上開本件應適用之法律說明，核未違法。
四、原告主張均無理由，分述如下：
（一）原告雖主張被告為原處分前，未予原告陳述意見之機會，違反行政程序法第39條及第102 條等規定云云。然查行政程序法第103 條第5 款明文規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。……」；經查本件原告違規未於法定期限內辦理系爭建物「99年度公共安全檢查簽證及申報」，其違規之事實（即本件行政處分所根據之事實），即本件原告就系爭建物，依法本負有在法定期間內（99年9 月30日前）辦理「定期檢查」之申報等作為義務，乃原告不辦理「定期檢查」，已經明顯違反法定應負之作為義務，換言之原告違規事實，在客觀上已經明白可以確認，從而被告未予原告陳述意見機會逕為原處分，參照前開行政程序法第103 條第5 款規定，不能認違法。
（二）原告再主張系爭建物業已於99年8 月5 日取得99年變使字第124 號使用執照，依前述「86年函」自無庸再依簽證申報辦法第3 條附表一規定為定期申報云云。然查：
１、「86年函」有關變更使用執照部分，因「建築法第73條執行要點」之廢止（詳上述本院法律見解），已非行為時有效之函令，原告引用已失效之函令主張無須再為「定期申報」云云，本非有據。從而，被告主張原告於領得99年變使字第124 號使用執照後，仍應依建築物公共安全檢查簽證及申報辦法辦理「定期申報」等語，依法有據。
２、「86年函」及「91年函」二者適用法源不同詳如前述；且「91年函」所附之會議結論：「按建築物辦理變更使用執照，依新修正之建築法第73條執行要點規定檢討之項目，無法全部含括建築物公共安全檢查簽證範圍（二者適用範圍不同），且二函釋法源依據又不同（詳上開本院法律見解）。原告主張「91年函」乃內政部下級機關營建署所發布，其效力自不能強於或高於其上級機關內政部核發之「86年函」云云，顯亦誤解上開二函釋並無高低位階及相互衝突之事實，自不能採據。又「91年函」亦明確敘明依建築法規定新領得變更使用執照之建築物，無法涵蓋依建築法規定「定期檢查」項目及範圍，因此領得變更使用執照之建築物，仍應為「定期檢查」。
３、承前述，「91年函」為主管機關之函釋，函文雖附有「會議紀錄」等，但函文本身並非會議記錄，原告主張「91年函」為會議紀錄，並非解釋性函令云云，亦有誤會。
４、再查系爭建物99變使字第0124號變更使用執照時審查之項目，依建築物使用類組及變更使用辦法之規定，因變更前、後用途均為D1健身服務業，故所有項目均免檢討，僅就室內裝修法規檢討（防火區劃、分間牆、內部裝修材料、直通樓梯步行距離）（詳本院卷第150 頁）；然依建築物公共安全檢查簽證及申報辦法之規定，系爭建物「定期檢查」之項目（檢查簽證項目）共計16項；是二者檢查項目顯然不同。再參照上開「簽證及申報辦法」之立法意旨，原告主張系爭建物業已於99年8 月5 日取得99年變使字第
124 號使用執照，依前述「86年函」自無庸再依簽證申報辦法第3 條附表一規定為定期申報云云，自無理由。
５、又原告雖主張善意信賴內政部86年10月1 日台內營字第8681761 號函釋，有信賴保護原則之適用。惟主張信賴保護原則應具備：⑴信賴基礎，即足以引起當事人信賴之國家行為。⑵信賴表現，即當事人客觀上有針對信賴基礎之表現行為。⑶信賴值得保護等3 要件。再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護，……其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形……者，其信賴即不值得保護……」司法院釋字第525 號解釋意旨參照。經查本件系爭「86年函」早經「91年函」敘明理由而不予適用，且經廢止後，再訂立「使用辦法」取代等詳如前述；因此本件系爭「86年函」既與本件原處分引用使用辦法規範事項不同，且因前述「建築法第73條執行要點」廢止，早已無法援引適用於本件爭執，即系爭「86年函」已不足引起原告等（當事人）信賴；核與上開信賴保護要件不符，從而原告主張應受信賴保護云云，顯不可採。
（三）原告再主張無故意或過失云云：
１、按行政罰法第7 條第1 項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」所稱「故意」係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言；又所謂「過失」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生而言，二者原則上均以「違反行政法上義務之構成要件事實」為其判斷標準。且鑑於行政罰之目標在維持行政秩序，樹立有效之行政管制，以維持公共利益，因此行政罰之「過失」內涵，並非如同刑事犯罪一般，單純建立在行為責任基礎下（參見最高行政法院97年度判字第880 號判決意旨即採相同見解），自應先予敘明。
２、經查本件原告就系爭建物負有「定期申報」之（建築法上）義務而未踐履等事實，詳如本院前述，參照上開法律說明，原告違反建築法上「定期申報」義務已經確定，即原告以不作為違反作為義務，已經明確，其辯稱無故意或過失云云，自無所據。
３、再按行政罰法第8 條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」所稱「不知法規」係指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」之行為或不行為義務為何而言，並非指違反行政法上義務行為人必須對自己行為究係違反何法規之規定有所認知。是以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），則應無行政罰法第8 條但書適用之餘地。本件有關建築物應「定期申報」受檢之法律規定，已經變更多時，且原告於法律變更後，亦曾依法為「定期申報」，因此原告引用已經失效函釋，逕自主張無庸就系爭建築物再為「定期申報」云云，核亦與前述「不知法規」情事不符；從而原告據以主張無故意或過失不能受罰云云，更無理由。
五、綜上，原告為系爭建築物之使用人，自應遵循建築法等法律，依法辦理系爭建築物之「定期申報」（建築物公共安全檢查簽證及申報），原告違反該強制規定，縱然無故意，亦有過失，原處分以原告有過失為由，衡量原告違反建築法上義務應受責難程度、所生影響，及考量原告之過失態樣及其資力，為裁量罰鍰等處分，經核並未違法。訴願決定予以維持，亦無不合。原告執前詞提起本件撤銷訴訟，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法，提出未經斟酌之證據，核與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 19 日
臺北高等行政法院第三庭
審 判 長 法 官 黃清光
法 官 程怡怡法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 1 月 19 日
書記官 陳德銘