臺北高等行政法院裁定
100年度訴字第1617號原告 楊書育（兼王正強、李深白、梁福星、楊黃淑貞之被選定
當事人）被 告 國防部代 表 人 高華柱（部長）訴訟代理人 張靈秀上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國100 年9 月8 日院臺訴字第1000101255號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告等於民國100 年5 月16日繕具訴願書經由被告向行政院提起訴願，主張被告依國軍在臺軍眷業務處理辦法、國軍軍眷業務處理辦法分配眷舍之行政處分自始違法；被告停發非眷戶房補費，或眷戶因當事人退役後仍准予無償居住眷舍之處分自始違法；並請求被告應依行政程序法情事變更原則將所有眷舍資格重新審核；及請求被告應對房補費與眷舍居住權之差別待遇為合理對待，經訴願管轄機關行政院以原告等非就具體事件之行政處分提起訴願，其訴願不合程式，乃以100 年9 月8 日院臺訴字第1000101255號訴願決定書予以不受理，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：㈠國防部眷村分配政策涉新臺幣（下同）6,
000 億元預算，為公共利益重大之事項，需由法律授權，眷村之性質屬行政公物，皆係被告主管機關單方給予利益之給付行政措施，依司法院釋字第443 號解釋，給付行政倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，然眷村改建涉及公共利益之重大事項無疑，應有法律保留之適用，惟國軍軍眷業務處理辦法僅係被告依職權發布之法規命令，是以，眷舍分配欠缺法律授權，違反法律保留而自始無效，其內部分配亦違反憲法平等原則，將利益為不當之分配而實質違憲。國防部關於軍眷業務機關相關組織違反中央法規標準法第5 條第3 款、第6 條及中央行政機關組織基準法第4 條規定，無組織法更遑論行為法，是其所為之行政處分亦屬非法。且被告將軍眷服務處之業務移轉至軍備局，已違反國防部總政治作戰局組織條例第3 條及國防部軍備局組織條例第3 條各款掌理事項，亦違反法律明確性及法治國原則。又國防部分配眷舍行為依預算法第92條規定，未依組織法令設立之機關，不得編列預算，而依42年6 月20日公布之預算法第22條及第23條之規定，軍眷業務管理處未依預算法擅自處分國有財產，無償予十數萬眷戶使用，應自始無效。且國軍軍眷業務處理辦法亦屬違法且無效，該辦法欠缺法源依據，並違反行政程序法第159 條及第174 條之1規定。另眷村改建並違反國有財產法及審計法，就國有財產法第52條之規定，眷村土地之讓售應屬該法之非公用財產類土地，故必須經審計機關之同意並依法為之，本件眷村改建其權源僅為國防部令頒之國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點，豈能單憑行政規則而影響國家6,000 億元預算之支出，是依審計法第55條、第56條及第57條規定，審計機關有應作為而不作為之實。㈡國民政府遷臺後，軍方依國軍在臺軍眷業務處理辦法替部分軍人及眷屬安排住所，但分配規則反覆，致部分軍眷始終無法獲配，所謂國軍在臺軍眷之保障對象為部分有屋之臺籍職業軍人，晚婚或家眷少之隨國民黨來臺軍人始終無法獲配，是國軍眷村政策已背離原始目的並賦予部分人士特權。又房補費之差別待遇與被告之差別待遇，政府對有家眷軍人之房屋政策分別為眷村政策及房租津貼補助，未獲配眷舍者於服役中有房租補助費，獲配眷舍者除退役後可持續居住眷舍外，甚可由政府編列預算補助改建，原建戶竟還可核發房屋補助費及搬遷費，顯係歧視未獲配眷舍者。且軍人退役後，原眷村眷戶之「眷戶居住權」尚未消滅，亦受司法院釋字第485 號解釋所肯認，足見政府對來臺軍眷之照顧持續至退役後，然對非眷村軍人退役後無自有房屋前其房租補助費立即終止，違反平等原則。是被告應按憲法照顧軍人生活之意旨賦予無房地之軍眷「眷舍居住權」或相關補助。故原告主張被告停發非眷戶房補費之行為違反平等原則應為無效，並應補發非眷戶房補費。㈢分配眷舍之分配原則違反一般法律原則、行政法規、憲法平等原則且信賴利益不存在。因無人能預料日後政府將大規模將國產變更為眷村居民之私有財產，但屬政府之既定政策，即應除新檢視該行政處分之合法性，故應因情事變更政府應重新審視眷舍分配，雖據司法院釋字第485 號解釋，改建條例係依憲法增修條文第10條基本國策中，政府對軍人生活保障之規定而訂定，但豈能因當初獲配眷舍資格與否而致今日數百萬元甚至千萬元之利益差異？因國軍老舊眷村改建條例卻使政府花費6,00
0 億元照顧原屬經濟優勢之眷戶，實已對公益造成重大危害，故依行政程序法第123 條第4 款規定，被告應廢止所有眷舍分配之行政處分，政府應重新審視之，否則被告實有假借對國軍生存照顧而實為圖利之嫌。又國軍在臺軍眷業務處理辦法乃被告之內部行政規則，在改建條例訂定後形同圖利特定族群，當年獲配眷舍者實無得預料政府將花費6,000 億元進行改建，眷戶亦未有能分配國有財產之預期，且根據國軍在臺軍眷業務處理辦法，其子女亦不得繼承，故無信賴基礎、信賴表現及信賴亦不值得保護。況眷舍違建戶豈有就地合法之理？因其本質乃非法建築物，被告應要求拆屋還地，竟怠忽職守造就日後可以改建條例取得配舍之權，此裁量濫用之行政處分應屬自始無效。㈣國防部之差別待遇違反平等原則，有濫權之嫌。政府對有家眷軍人之房屋政策分別為眷村政策及房租津貼補助，未獲配眷舍者於服役中有房租補助費，獲配眷舍者除退役後可持續居住眷舍外，甚可由政府編列預算補助改建，原眷戶竟還可核發房屋補助費及搬遷費，顯係歧視未獲配眷舍者。且軍人退役後，原眷村眷戶之「眷戶居住權」尚未消滅，亦受司法院釋字第485 號解釋肯認，足見政府對來臺軍眷之照顧持續至退役後，然對非眷村軍人退役後無自有房屋前其房租補助費立即終止，已違反平等原則，是被告應按憲法照顧軍人生活之意旨賦予無房地之軍眷「眷舍居住權」或相關補助，被告停發非眷戶房補費之行為違反平等原則，應為無效，並應補發非眷戶房補費。㈤又本件眷村分配之行政處分，自始即屬違法，被告所為任何之分配眷舍行為皆係行政處分，並具體存在，其中許多已經終結，但仍有許多行政行為仍然存在，或可能為將來重覆發生的先例，即未來仍有同類事情發生可能與人民權利因而受侵害之可能性，行政院訴願委員會不受理理由錯誤且違法，亦違反邏輯、論理及經驗法則等情。並聲明：㈠確認被告依國軍在臺軍眷業務處理辦法、國軍軍眷業務處理辦法分配眷舍之行政處分自始違法；㈡確認被告停發非眷戶房補費或眷戶因當事人退役後無償居住眷舍之行政處分自始違法；㈢被告應依行政程序法情事變更原則將所有眷舍資格重新審核；㈣被告應對房補費與眷舍居住權之差別待遇為合理對待。
三、本院得心證之理由：
㈠、原告訴之聲明第一、二項部分：
1、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。... 十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第6 條第1 項、第
107 條第1 項第10款分別定有明文。而所謂行政處分，依行政程序法第92條規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又「提起訴願以有具體事件之行政處分為前提要件，若未確指於某年月日之何種處分有何不服，或恐將來有損害其權益之行政處分發生，預行請求救濟，均屬於法不合，自應予以駁回。」改制前行政法院亦著有31年判字第45號判例意旨可資參照。是知確認訴訟有三種，即確認行政處分無效、確認行政處分違法及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於確認行政處分無效及確認行政處分違法之訴訟，如無具體行政處分存在；於確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，如非對於具體明確之特定公法上法律關係之成立與否有所爭議而提起訴訟，即欠缺提起確認訴訟之要件，行政法院應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段規定，以其起訴不備其他要件，裁定駁回其訴。
2、原告訴之聲明第一、二項請求確認被告依國軍在臺軍眷業務處理辦法、國軍軍眷業務處理辦法分配眷舍之行政處分自始違法，及請求確認被告停發非眷戶房補費或眷戶因當事人退役後無償居住眷舍自始違法，均非係對於具體之行政處分請求確認其為違法，或對於具體明確之特定公法上法律關係之成立與否有所爭議而請求確認其為成立或不成立。而依原告起訴狀所述意旨，其係請求確認被告依國軍在臺軍眷業務處理辦法、國軍軍眷業務處理辦法所為分配眷舍之所有行政處分均自始違法，及請求確認被告停發非眷戶房補費，或眷戶因當事人退役後尚准許無償居住眷舍之所有行政處分均自始違法，且原告於本院行準備程序對其為闡明時，亦再次表明其訴之聲明第一、二項係提起確認訴訟，對於依上開辦法所為之所有行政處分及被告停發非眷戶房補費，或眷戶因當事人退役後尚准許無償居住眷舍之所有行政處分均請求確認違法（見本院卷第121 至122 頁），是原告顯非係對於具體之行政處分請求確認為違法，或對於具體明確之特定公法上法律關係請求確認其成立或不成立。又原告以相同之請求事項遽行提起訴願時，經訴願管轄機關行政院命其補正具體行政處分之文書資料時，原告亦未依法補正，益徵本件並無具體事件之行政處分或具體之公法上法律關係爭議存在，是原告遽行提起確認訴訟，即屬起訴不備要件，其訴顯非合法，應予駁回。
㈡、原告訴之聲明第三、四項部分：
1、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第5 條、第107 條第1 項第10款分別有所明定。是以，提起行政訴訟法第5 條之課予義務訴訟者，必係人民對於行政機關依法提出申請，經行政機關予以否准，或於法令所定期間內應作為而不作為，經其依法提起課予義務訴願後，仍未獲救濟者始能提起，倘未踐行該程序而逕行提起課予義務訴訟者，應認起訴不備其他要件。
2、原告訴之聲明第三項訴請被告應依行政程序法情事變更原則將所有眷舍資格重為審核；第四項訴請被告應對房補費與眷舍居住權之差別待遇為合理對待，均係請求被告機關應為一定行為，且其請求內容均屬抽象事項，並非請求被告為具體明確之行政行為，依法原即不得成為訟爭標的。且原告既係請求被告應為一定行為，即屬行政訴訟法第5 條所規範課予義務訴訟之範疇，原告於本院行準備程序時，亦表明訴之聲明第三、四項係提起課予義務訴訟（見本院卷第122 頁）。
然查，原告並未就其請求之上開事項，先行向被告機關依法提出請求，並經被告予以否准或於法令所定期間內應作為而不作為，即遽爾向被告之上級機關即訴願管轄機關行政院提起訴願，此業經原告於本院行準備程序時是認在卷（見本院卷第122 頁），核與上揭規定不合。本件原告既未經依法向被告提出請求之程序，即逕行提起訴願及課予義務訴訟，且其請求內容亦非具體明確，其起訴為不合法，且無從補正，自應裁定予以駁回。
四、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 18 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 黃 桂 興上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 1 月 18 日
書記官 李 承 翰