臺北高等行政法院裁定
100年度訴字第1649號101年1月19日辯論終結原 告 張福根訴訟代理人 王歧正律師
沈元楷律師被 告 臺北市士林區戶政事務所代 表 人 蕭銀城（主任）住同上訴訟代理人 鄧壽星
陳振明輔助參加人 臺北市工務局新建工程處代 表 人 黃一平訴訟代理人 陳錦豪
劉英煌劉俊妤上列當事人間門牌編釘事件，原告不服臺北市政府中華民國100年7 月27日府訴字第10009083300 號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：臺北市士林區臨溪里10鄰115 號門牌，於民國59年10月15日整編為臺北市○○區○○路○ 段471 號（下稱「系爭471 號門牌」），原告為系爭門牌房屋（下稱「系爭房屋」）之所有權人。被告約於87年至89年清查期間收到參加人轉發之「內外雙溪工程段內拆遷合法房屋補償表」（下稱「系爭補償表」），該表所載之建物門牌為「至善路2 段471 號」，備註欄註記係「全拆」，據該表拆遷日期為66年8 月，被告遂於前揭清查期間以66年8 月31日為門牌註銷日期註銷系爭門牌（下稱「系爭註銷行為」）。原告次子張晋賓（後改名為張晋堂）及長子張晋豪先後於89年6 月29日及99年4 月30日向被告申請回復系爭門牌及以系爭門牌之建物並未拆除一事向被告提出疑義，被告則於89年6 月30日以北市士戶二字第8961046400號函請參加人查明66年度內外雙溪路工程段時所拆之建物究為至善路2 段470 號或471 號（下稱「89年6 月30日函」），參加人以89年7 月7 日北市工新配字第8961483400號函復被告略以：「有關當年至善路2 段471 號及470號，均曾配合施工拆遷」等語（下稱「89年7 月7 日函」）；被告又於99年5 月5 日以北市士資字第09930536100 號函請參加人查告所拆建物為何（下稱「99年5 月5 日函」），並於99年5 月14日北市士戶資字第09930565100 號函復張晋豪（下稱「99年5 月14日函」）。原告不服系爭註銷行為，提起訴願，經臺北市政府以府訴字第10009083300 號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：參加人於66年進行內外雙溪路拓寬工程時，道路兩側分別有伊所有門牌號碼為至善路2 段470 號（下稱「系爭470 號門牌」）及系爭471 號門牌之房屋，因兩側房屋同時拆除將影響伊之生計，經伊向臺北市政府陳情後，臺北市0000000道路右側之系爭470 號門牌房屋，道路左側之系爭房屋迄今仍未拆除。而被告係以系爭補償表中已載明系爭房屋全拆為據，而認定系爭471 號門牌應予註銷，惟參加人未曾將系爭房屋應拆遷補償及系爭補償表等文件送達予伊，致伊難以查知系爭補償表之內容，且被告於註銷系爭471 號門牌前，並未進行實地調查，僅憑系爭補償表上記載不明之「全拆」，即擅自認定系爭房屋已遭拆除，自非妥適。又依系爭補償表之名推知，系爭補償表係針對內外雙溪道路拓寬工程所涉及之土地徵收及違章建築物拆遷補償等事宜而製作，而系爭補償表之製作日期為66年8 月，土地徵收條例係於89年才施行，故當時係以土地法「土地徵收」章中相關規定作為土地徵收之法源，而依當時土地法第215 條之規定，於土地徵收程序中，絕不可能於未經土地徵收之情形下，即逕行對建築改良物為徵收或補償。另系爭房屋所坐落之基地分屬臺北市○○段○○段275 、280 及282 地號土地，伊於94年7 月前仍為275 地號及282 地號土地之所有權人，若此2 筆土地於66年時即因道路拓寬所需而被徵收，土地之所有權人亦應變更為臺北市政府而非仍登記於伊名下，是系爭房屋所在之土地，自始至終均未被徵收，依土地法第21
5 條規定，系爭房屋自無被臺北市政府徵收補償而需全拆之可能，故被告依系爭補償表認定系爭房屋已遭全拆，而為系爭註銷行為顯有違誤等語。並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：依戶籍資料記載，原告次子張晋賓於89年6 月29日申請回復系爭門牌時，系爭門牌有2 戶設籍，一戶為張晋賓（單獨生活戶戶長），另一戶為原告（戶長）及長子張晋豪，三人為父子親屬關係，自可據以推斷原告於89年6 月29日即已知悉系爭門牌已註銷在案。又系爭門牌並無初次編釘記錄可供稽考，且經伊調閱58年11月及71年12月之航測圖，皆無法認定現有建物係66年拆除後新建或原有未拆除之建物，又若原告主張之系爭建物為66年拆除後新建之另一建物，則依臺北市道路命名及門牌編釘自治條例第10條第1 項之規定，門牌之編釘、改編，應由建築物所有權人向所在地戶政事務所申請辦理。另據伊89年6 月30日函及99年5 月5 日函請參加人所拆建物為何，依參加人回函之內容、留存之現況平面圖，以及66年度系爭補償表所載內容，原告於66年度領得新臺幣（下同）582 萬餘元之巨額補償金，拆除之建物標的依前揭參加人之函復為房屋及魚池，是系爭建物確已於66年8 月拆除等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、參加人另以：系爭房屋位於伊66年度「內外雙溪路工程」範圍內合法房屋拆遷戶，經調閱該工程竣工圖存卷資料顯示，伊確已完成道路工程範圍內之地上物拆除，惟原告所稱坐落於臺北至善段二小段275 、280 及282 地號土地上之系爭房屋，本未涉及伊道路工程範圍，非伊拆遷補償之標的。又依合法房屋拆除查報單所載，系爭房屋業經原告於限期內自行拆除完畢，依行政院59年6 月5 日台59內字第4928號令核定及臺北市政府59年9 月18日府秘法字第25627 號令發布「臺北市舉辦公共工程拆除建築物補償辦法」規定，伊業已發放臺北市○○區○○路○ 段471 號之農舍、魚池拆遷補償費共計582 萬7,718 元，並由原告具領及切結在案，是本件系爭房屋拆遷補償相關作業程序確依規定執行完竣等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭補償表影本、被告89年6 月30日函影本、參加人89年7 月7 日函影本、被告99年5 月5 日函影本、被告99年5 月14日函影本及訴願決定書影本在卷可稽（答辯卷第12至15、25至26頁、本院卷第21至26頁），堪認為真正。
六、經核本件爭點為：㈠原告提起本件訴訟是否合法？㈡被告註銷系爭門牌是否合法？本院判斷如下：
㈠原告提起本件訴訟是否合法？
1.按提起行政訴訟法第4 條第1 項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，始得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所稱行政處分者，依行政程序法第92條第1 項、訴願法第3 條第
1 項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。如對於非屬行政處分者提起撤銷訴訟，則其起訴即欠缺訴訟要件，高等行政法院應依行政訴訟法第107 條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。
2.凡行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外，此類行為首推行政內部行為，例如機關內各單位間之會簽意見，或機關與機關間交換意見之行文，均屬之（詳參吳庚著，行政法之理論與實用，99年11版，第319 頁以下）。次按書面之行政處分自送達相對人時起發生效力，行政程序法第110 條第1 項定有明文。查行政程序法雖係90年1 月1 日始施行，惟書面之行政處分以送達為生效要件，實為行政法上最基本之法理，此無論自89年7 月1 日施行之訴願法第14條第1 項「訴願之提起，應自行政處分到達或公告期滿之次日起30日內為之。」之規定或89年6 月30日以前適用之修正前同法第9 條第1 項「訴願自機關之行政處分書或決定書達到之次日起，應於30日內提起之。」之規定，均可得出此一結論。是行政機關如欲作成書面行政處分，於依法對外送達或公告之前，仍處於行政內部行為之階段，而不生所欲規制之內部效力及外部效力，行政處分自尚未成立。
3.又按「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之。」行政程序法第72條第1 項前段定有明文。而於行政程序法施行前，關於書面行政處分之送達，應依93年5 月19日修正前之公文程式條例第13條規定：「機關致送人民公文，得準用民事訴訟法有關送達之規定。」基此，無論於90年1 月1 日行政程序法施行前、後，書面行政處分均應向應受送達人之住居所或在會晤處所送達，行政處分始能生效，僅其法律之依據不同而已。
4.經查，被告於87年至89年清查期間作成系爭註銷行為（被告已無法查考註銷門牌之確實日期）後，即應準用民事訴訟法第136 條第1 項前段「送達，應受送達人之住、居所、事務所或營業所行之。但在他處會晤應受送達人時，得於會晤處所行之。」之規定，向原告送達註銷系爭471 號門牌之處分書。惟被告於註銷系爭471 號門牌之際，僅屬紙上作業及輸入電腦，並未作成註銷之公文書，亦未以書面、口頭或公告通知原告，為兩造所不爭執（本院卷第45、93頁），可知被告所為系爭註銷行為，仍處於行政內部行為階段，揆諸前揭規定及說明，行政處分尚未成立及生效。從而，原告對於非屬行政處分之系爭註銷行為提起撤銷訴訟，於法不合，應予裁定駁回。
5.至原告所舉改制前行政法院53年判字第79號、55年判字第
159 號、55年判字第300 號判例、89年度判字第665 號判決、最高行政法院90年度裁字第926 號裁定、90年度判字第1676號判決、本院92年度訴字第5444號判決（均係針對已作成書面處分，且已送達相對人，惟因無法證明收受日期，或因送達予非應受送達人，致無從起算訴願期間，故均認不生訴願逾期之問題）、81年度判字第1805號判決（針對已依法公告並生效之徵收處分，縱土地所有權事實上未收受通知，亦僅生無從起算訴願期間之問題）之原因事實，均與本件被告並未針對註銷系爭471 號門牌作成任何書面處分，且根本並未送達、公告或宣示之情形迥然不同，自不得比附援引，另被告固因誤認系爭註銷行為屬於行政處分，而先後以99年12月2 日北市士戶登字第09931411
300 號函、100 年8 月24日北市士戶登字第10031052300號函通知原告，如各自該當行政處分之要件，原告自得依法提起行政救濟，與系爭註銷行為是否為行政處分無涉，原告自不得倒果為因，而據以認系爭註銷行為屬行政處分。是原告補提上開資料，聲請再開辯論，並無必要，附此敘明。
㈡綜上所述，被告所為之系爭註銷行為，既因未作成書面處分
並對原告送達或對外公告，而未對原告直接發生權利義務取得、變更或喪失之法律效果，應屬被告機關內部行為之性質，而非屬被告對原告所為之行政處分，自不得為撤銷訴訟之標的，是原告對於非屬行政處分之系爭註銷行為提起本件撤銷訴訟，其起訴欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107 條第
1 項第10款所規定不備其他要件而不能補正之情形，應予裁定駁回。又關於系爭註銷行為及訴願決定是否合法，應否予以撤銷，乃訴之有無理由之實體要件，基於先程序後實體之訴訟原則，本件起訴既為不合法，自無再審究關於系爭註銷行為及訴願決定是否合法，應否予以撤銷之實體要件。本件被告應依審判長於言詞辯論期日闡明之意旨，儘速作成書面行政處分並依法向原告送達，俾便原告得以依法提起行政救濟，並利法律關係早日安定，併此敘明。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107 條第1項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 9 日
臺北高等行政法院第六庭
審 判 長 法 官 闕銘富
法 官 黃桂興法 官 張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 2 月 9 日
書記官 陳可欣