臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1651號100年12月15日辯論終結原 告 蘇蕭玉英被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚（縣長）住同上訴訟代理人 陳河泉律師上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國100年7月27日台內訴字第1000124194號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、事實概要：㈠緣原告所有坐落桃園縣○○鄉○○段○○○號土地（以下簡稱
系爭土地）位於「龍潭都市計畫」之農業區，前經桃園縣政府警察局龍潭分局（以下簡稱龍潭警分局）於100年1月7日，查獲訴外人阮玉如於其向原告所承租坐落系爭土地上違規搭建之鐵皮屋（建物尚坐落桃園縣○○鄉○○段15、102-1地號土地，所有權人為交通部公路總局）經營「玉如越南小吃店」（門牌號碼：桃園縣○○鄉○○路○○○號之1），涉有違反都市計畫土地使用分區管制規定之情形，乃於100年1月11日以龍警分行字第1009004507號函（以下簡稱龍潭警分局100年1月11日函）移請被告所屬城鄉發展處（以下簡稱被告城鄉處）處理，並經桃園縣龍潭鄉公所於100年1月20日以龍鄉城字第1000001809號函（以下簡稱龍潭鄉公所100年1月20日函）查報違規使用現況及面積等，復經農業主管機關即被告所屬農業發展局（以下簡稱被告農發局）於100年1月26日以府農管字第10000036017號書函（以下簡稱被告農發局100年1月26日書函）認定於系爭土地上之違規建物經營「玉如越南小吃店」，非屬農舍之使用細目，未符都市計畫法規定等語。被告乃於100年2月11日以府城行字第1000049930號函（以下簡稱被告100年2月11日函）請使用人阮玉如陳述意見，並於100年3月10日至現場會勘屬實，被告遂於100年3月24日以府城行字第1000111442號裁處書（以下簡稱被告100年3月24日裁處書）處使用人阮玉如新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並命停止非法使用暨限期1個月內恢復原狀，另以副本通知系爭土地所有權人即原告善盡土地所有權人管理權責，如再經查獲未停止使用或未按期限恢復原狀者，將另依都市計畫法第79條規定併罰之。
㈡嗣龍潭警分局於100年3月31日，再次派員至上開地點實施臨
檢，發現阮玉如仍繼續非法經營「玉如越南小吃店」使用，乃於100年4月7日以龍警分行字第1009004570號函（以下簡稱龍潭警分局100年4月7日函）報請被告城鄉局處理。被告認阮玉如所營「玉如越南小吃店」係違規經營視聽歌唱業、飲食店，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，遂依都市計畫法第79條規定，於100年4月20日以府城行字第1000149781號裁處書（以下簡稱被告100年4月20日裁處書1）處使用人阮玉如12萬元罰鍰，並命其停止非法使用暨限期1個月內恢復原狀，另於同年月日以府城行字第1000149774號裁處書（以下簡稱被告100年4月20日裁處書2，即原處分）處原告罰鍰6萬元，並命停止非法使用暨限期1個月內恢復原狀。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：（原告未於言詞辯論期日到場，依其前所提
起訴狀及陳報狀所載主張及陳述如下。）㈠被告於100年3月10日至系爭土地現場辦理會勘時，雖僅以口
頭告知原告本件違規使用情形，然原告於會勘後即速與使用人阮玉如聯繫，請其速覓妥新址，其雖表達搬遷困難，惟原告仍要求儘快處理。
㈡嗣原告於100年3月26日收受被告100年3月24日裁處書副本通
知，即與阮玉如聯繫，告知事涉嚴重，強烈要求與其立即終止租約，請其遷離現址；然阮玉如仍堅稱新址難覓，無法即刻遷離，請原告寬限數日。原告係迫於阮玉如所有設備物品仍堆置於現址，而無法恢復原狀，惟仍積極催促其速覓新址，迨雙方於100年4月16日達成口頭協議，阮玉如即於當日停止營業並開始搬遷，且雙方於100年4月19日合意簽訂終止租賃契約，俟阮玉如遷離後，原告即將系爭土地恢復原狀，並未有任何拖延情事。被告陳稱原告無任何具體改善作為，其不作為係有過失云云，誠為不實指控。
㈢且被告以100年3月24日裁處書副本通知原告善盡土地所有權
人管理職責，並要求其於1個月內恢復原狀。經查原告於100年4月23日恢復原狀，未逾1個月期限，詎被告竟於期限未屆前，即於100年4月20日以原處分裁處原告6萬元之罰鍰，於法不合；並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠本件事實經過:
⒈系爭地段14、15、102-1地號土地位於「龍潭都市計畫」之
農業區，有土地使用分區證明書可稽，本案係龍潭警分局以100年1月11日函移送違規使用案件（玉如越南小吃，實際經營視聽歌唱業等）及龍潭鄉公所以100年1月20日函查報現況，經被告農業主管機關以被告100年1月26日書函，由被告以100年2月11日函請使用人阮玉如陳述意見，並於100年3月10日進行現場會勘，有桃園縣政府都市計畫違規使用會勘紀錄可稽，經阮玉如於100年3月18日以申請書回覆，略以「茲因阮玉如與蘇蕭玉英已依法簽有租約，其中已明示：出租人應提供『店面』並同意承租人開小吃店，今出租人以該違建物充當合法店面出租予不知情已依法簽訂租約之承租人，故自當歸責於出租人之不當行為。」云云，被告乃於100年3月24日以府城行字第1000111441號函（以下簡稱被告100年3月24日函）復阮玉如，略以「二、旨揭土地係位於龍潭都市計畫農業區，依據都市計畫法台灣省施行細則第29條規定：『農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施。…』，台端於旨揭土地違規經營小吃店（含視聽歌唱）經本府警察局龍潭分局查獲移送且經本府農業主管機關認定非屬農舍之使用細目，故台端業已違反上開規定。三、有關台端所述應歸責於出租人乙節，查台端係玉如越南小吃店之負責人（即行為人），設置小吃店本應自行查核該是否符合都市計畫土地使用分區管制及其他法令規定，本案違反都市計畫農業區土地使用分區管制規定至為明確，當依據都市計畫法規定予以裁處之。」等語，並以被告100年3月24日裁處書處其罰鍰6萬元、命停止非法使用及1個月內恢復原狀，並以副本通知土地所有權人即原告，略以「請善盡土地所有權人管理權責，本案違規興建建築物、經營『玉如越南小吃店』應停止非法使用及1個月內恢復原狀且不得再有其他違規情事，如後再經查獲未停止非法使用、未於本府規定期限內恢復原狀或再有其他違規情事者，將另依都市計畫法第79條規定併罰之。
」。
⒉嗣龍潭警分局復以100年4月7日函移送系爭土地違規使用案
件，被告遂以100年4月20日裁處書1裁罰阮玉如12萬元、命停止非法使用及限期1個月內恢復原狀，另以100年4月20日裁處書2（即原處分）處原告罰鍰6萬元、命停止非法使用及限期1個月內恢復原狀。
㈡按都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或
建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」，次按都市計畫法台灣省施行細則第14條及第29條規定：「都市計畫範圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用區，分別限制其使用：一、…九、農業區。…。」、「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農場及其相關設施，但第29條之一、第29條之2及第30條所規定者，不在此限。」。又桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準第1點規定：「為使違反都市計畫法第79條案件之裁罰符合比例原則及平等原則，特依行政程序法第159條第2項第2款規定訂定本基準。」、同裁量基準第2點規定：「違反都市計畫法第79條案件之罰鍰裁量基準如附表。」（未滿1500平方公尺：罰鍰金額6萬元整）。再按內政部91年11月21日台內營字第0910081556號函（以下簡稱內政部91年11月21日函）揭示：「為達直接處罰嚇阻行為效果，第一次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人，其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之。」。
㈢系爭土地屬63年11月30日公布之龍潭都市計畫農業區內之農
業用地，依都市計畫法台灣省施行細則第29條規定，原告未經依法申請搭建農舍，即於系爭土地搭蓋鐵皮屋，係屬違法，然縱經原告申請搭建農舍，因系爭土地位處農業區，系爭土地上之鐵皮屋亦不得作小吃店或伴唱視聽營業使用，故原告出租鐵皮屋予阮玉如經營玉如越南小吃店之行為，已違反都市計畫農業區土地使用分區管制規定，被告以100年3月24日裁處書處分使用人阮玉如，並以副本通知原告善盡土地所有權人管理權責後，復經龍潭警分局以100年4月7日函再度移送系爭土地違規使用案件，原告未依被告規定善盡土地所有權人管理權責，違反都市計畫法相關規定至為明確，原處分依法裁罰原告6萬元、勒令停止非法使用及限期1個月內恢復原狀，洵屬允當，並無違誤。
㈣原告泛稱其於100年3月10日被告現場會勘後，即速請阮玉如
速覓新址，於100年3月26日收受被告100年3月24日裁處書副本時，亦向阮玉如堅稱須終止租約云云，純屬原告片面不實辯詞，並未舉證以實其說。
㈤原告自承阮玉如於100年4月16日停止營業，惟原告將其所有
系爭土地上之鐵皮屋出租予阮玉如經營玉如越南小吃店，已違都市計畫土地使用分區管制規定，經被告以100年3月24日裁處書處阮玉如6萬元罰鍰、命停止非法使用及1個月內恢復原狀，並以副本通知原告善盡土地所有權人管理職責，亦即上開裁處書係要求使用人阮玉如立即停止非法使用，原告明知此情，卻未要求阮玉如立即停止非法使用，反同意阮玉如所請寬限數日，已有未洽，顯然原告並未善盡土地所有權人之管理權責。
㈥原告雖稱已於100年4月19日終止租賃關係，且於100年4月20
日完成恢復，未逾1個月之期限云云。惟查被告100年3月24日裁處書處分主文為：「（一）處罰鍰新台幣6萬元整（二）停止非法使用（三）1個月內恢復原狀」，本件既經被告勒令停止非法使用，復經龍潭警分局查獲仍有違規營業行為，顯未依規定停止非法使用，依內政部91年11月21日函所揭：「為達直接處罰嚇阻行為效果，第一次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人，其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之。」，應認原告為共犯，予以裁罰，並無違誤。
㈦綜上，被告以原告未善盡土地所有權人管理權責，已違都市
計畫法台灣省施行細則第29條規定，遂依都市計畫法第79條及桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準規定，於100年4月20日以原處分命原告停止非法使用及1個月內恢復原狀，認事用法並無違誤，原告仍執陳詞，所述並無理由；並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造之爭點厥為原告是否未善盡土地所有權人之管理權責？又被告除裁罰土地使用人（即阮玉如）外，尚併同裁處土地所有權人（即原告），所為處分有無違誤？本院之判斷如下：
㈠按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採
取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」，都市計畫法第79條第1項定有明文。次按「都市計畫範圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用區，分別限制其使用：一、．．．九、農業區。．．．。」、「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施及其相關設施，．．．．。」，復分別為都市計畫法台灣省施行細則第14條、第29條所規定。又「為使違反都市計畫法第79條案件之裁罰符合比例原則及平等原則，特依行政程序法第159條第2項第2款規定訂定本基準。」、「違反都市計畫法第79條案件之罰鍰裁量基準如附表。」、「依第2、3點所定應處罰鍰之違反土地使用管制，經限期拆除、改建、停止使用或恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，第2次以上得提高罰鍰數額2倍以上，但最高總額為新台幣30萬元。」，桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準第1點、第2點、第4點亦分別明定。
㈡本件原告所有系爭土地位於「龍潭都市計畫」之農業區，其
將坐落該土地上違規搭建之鐵皮屋出租予阮玉如，經龍潭警分局於100年1月7日查獲阮玉如在該鐵皮屋經營「玉如越南小吃店」，涉有違反都市計畫土地使用分區管制規定之情形，經該分局以100年1月11日函移被告城鄉處處理，並經龍潭鄉公所以100年1月20日函查報違規使用現況及面積等，復經被告農發局以100年1月26日書函認定系爭土地上之違規建物因供經營玉如越南小吃店，非屬農舍之使用細目，被告乃以100年2月11日函請使用人阮玉如陳述意見，並於100年3月10日履勘現場屬實，遂以100年3月24日裁處書處使用人阮玉如6萬元罰鍰，並命停止非法使用暨限期1個月內恢復原狀，另以副本通知原告應善盡土地所有權人管理權責，如再經查獲未停止使用或未按期限恢復原狀者，將另依都市計畫法第79條規定併罰之。嗣龍潭警分局於100年3月31日再次派員至上開地點實施臨檢，發現阮玉如仍繼續非法經營「玉如越南小吃店」使用，乃以100年4月7日函報請被告城鄉局處理。被告認阮玉如所營「玉如越南小吃店」係違規經營視聽歌唱業、飲食店，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，遂依都市計畫法第79條規定，以100年4月20日裁處書1處使用人阮玉如12萬元罰鍰，並命其停止非法使用暨限期1個月內恢復原狀，另以100年4月20日裁處書2（即原處分）處原告罰鍰6萬元，並命停止非法使用暨限期1個月內恢復原狀。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。經查：
⑴依都市計畫法第79條第1項規定，違反相關規定者，土地或
建築物所有權人、使用人或管理人均應受罰；該規定裁處對象不祇限於使用人或管理人，其目的旨在課徵所有權人對其所有之土地或建築物合法使用與其構造及設備安全加以注意之義務，以期減少公共安全之災害，乃明定土地或建築物之所有權人負有維持及監督其所有不動產合法使用之作為義務與責任，不得因出租或其他事由，致另有使用人或管理人而免除其義務甚明。
⑵次查，前揭都市計畫法第79條規定之行政罰，係針對「不服
從犯」所設之行政秩序罰，該條項並未對行政罰故意或過失設有特別規定，僅須違反作為義務，而不以發生損害或受危險為其要件，亦即，依法有作為或不作為義務，一經違反，即構成行政罰之要件；參照依法院大法官會議釋字第275號、495號解釋意旨，為顧及行政目的之實現，另設「推定過失」之制度，如有違規事實存在，除行為人能舉證證明其無責任條件（即無故意或過失）外，即應受罰。又所謂過失，乃以指行為人對違章事實之產生（如系爭土地之違法使用）「應注意」且「能注意」而「不注意」為其構成要件：其中「應注意」中所討論者乃屬「客觀注意義務」之具體內容問題，由於行政法上，客觀注意義務之產生均源自於行政實體法之抽象規定，是本件原告即負有此一義務，殆無疑義。
⑶再查土地之使用，於非都市計畫時固係以地目作為管制標準
，然土地一旦納入都市計畫後，依區域計畫法施行細則第12條規定，其使用悉依都市計畫法管制，不再以原土地地目為準則，亦即係以土地使用分區作為管制判別基準。就本件言，系爭土地坐落在63年11月30日公布實施之龍潭都市計畫區域內，係屬被告城鄉處之管轄範圍，為農業區用地，此觀桃縣府城鄉局100年11月9日(100)桃縣城行字第34435號都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書（參見被證一）「都市計畫案名（發布實施日期）土地使用分區（或公共設施用地）」欄記載即明。
⑷經查農業區土地僅得於符合都市計畫法臺灣省施行細則第29
條規定，且經縣（市）政府（在本案情形即為被告）審查核准後，始得作為核准之用途使用。本件系爭土地係屬龍潭都市計畫農業區內之農業用地，原告未依首開法條規定申准即逕行搭建系爭鐵皮屋，本即於法不合；又縱原告係依法申請搭建農舍，因農舍之使用細目為農家住宅、農舍附屬設施、農產品之零售、農作物生產資財及日用品零售等項，始可認定符合都市計畫法規定（被告農發局100 年1 月26日書函說明欄二、參照），而本件原告將系爭鐵皮屋出租予阮玉如供作經營「伴唱視聽歌唱業、飲食店」之用，核與農舍之使用細目相去甚遠，故系爭農業區土地確有違規使用之事實，堪以確定。
⑸原告雖對阮玉如確有在系爭違規搭建之鐵皮屋經營「玉如越
南小吃店」，並供作伴唱視聽歌唱業、飲食店之使用等節固不爭執，惟以被告以100年3月24日裁處書副本通知其善盡土地所有權人管理職責，並要求其於1個月內恢復原狀，則其於100年4月23日恢復原狀，既未逾1個月期限，被告竟以原處分裁處其6萬元罰鍰等，即屬違誤，自應予撤銷云云資為主張。然查：
①按物之所有人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排
除危害者，是物之所有人在干預行政法上是否成為責任人之判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責，必須擔負排除危害的責任。
②依都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括土地或建
築物所有權人、使用人或管理人，非僅以處罰行為人為限，是該規定實即授權行政機關得依個案情形，就裁處對象為選擇之裁量。就本件言，被告係對系爭土地使用人（阮玉如，100年4月20日裁處書1）及土地所有權人（原告，100年4月20日裁處書2《即原處分》）併予處罰。
③第以身為權責機關之被告，考量國家為達到保護公益之目
的及法律所賦予之任務，於必要時本得採取最能有效排除違法使用狀態之措施；且都市計畫法第79條之規定，裁處對象包括土地或建築物所有權人、使用人或管理人，非僅以處罰行為人為限；原告既為系爭土地之所有權人，依物權對世原則，其對系爭土地之狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，自得要求其負擔義務。
④則被告以100年3月24日裁處書副本，業已告知原告應善盡
土地所有權人管理權責（另同時通知桃園縣○○鄉○○段
15、102-1地號土地所有權人交通部公路總局），立即停止違法使用系爭土地及於1個月內恢復土地原狀，並明白教示「本案『如再經查獲未停止使用』或未依本府規定期限內恢復土地原狀者，本府將另依都市計畫法第79條規定『併罰』之」，復經被告裁處系爭土地使用人（即阮玉如）在先，惟系爭土地仍再經查獲「未停止非法使用」，因認原告確有未善盡土地所有人管理權責之事實，遂以100年4月20日裁處書2（即原處分）予以處罰，經核其手段與其目的係有合理之關聯，尚與憲法第7條平等原則及第23條比例原則無違，復該當於前開教示『併罰』之要件，於法即無不合。原告所稱其於100年4月23日恢復原狀，尚未逾1個月期限，被告不應對其處罰云云，顯係忽略本件再次遭查獲「未停止非法使用」之違規營業使用事實，要無可取。
綜上所述，本件被告所為原處分（即被告100年4月20日裁處書2），揆諸首揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、民事訴訟法第385條第1項前段、行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 29 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 12 月 29 日
書記官 劉 育 伶