臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1685號100年12月15日辯論終結原 告 華友成被 告 國防部代 表 人 高華柱（部長）住同上訴訟代理人 林志宏 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國100 年8 月4 日院臺訴字第1000101116號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序方面:原告於民國99年8 月31日，向被告申請改領輔助購宅款，經被告作成99年10月26日國政眷服字第0990014469號函略以:
「……三、查台端前於90年7 月即已完成認證選擇承購彰化縣太極新村改建基地30坪型改建住宅在案，現因改建住宅完工後房價過高，無力負擔自備款，申請變更意願為領取輔助購宅款，其所陳事由，不符合前項規定，即不得辦理變更選項，尚請諒察。……」等語，否准所請( 下稱原處分一) 。
原告不服，訴願請求被告作成核發輔助購宅款之行政處分，核其內容實質上有針對原處分一不服，而提起救濟程序之意，訴願決定亦就此部分作成駁回之決定。是訴願決定記載原告不服原處分之文號雖僅有被告國政眷服字第1000004343號函，然應認原告訴願效力及於原處分一，而應許原告對之提起行政爭訟及行政訴訟，以資救濟，此為兩造所是認( 見本院卷第183-185 、228 頁) ，合先敘明。
乙、實體方面:
一、事實概要：原告係國軍老舊眷村彰化縣民族新村（以下簡稱民族新村）原眷戶華根培之權益承受人，該村經被告規劃改（遷）建彰化縣太極新村（以下簡稱太極新村）改建基地，華根培出具經臺灣彰化地方法院（下稱彰化地方法院）公證處民國90年度認字第08378 號認證書認證之改（遷）建申請書，選擇承購改建後住宅，並選擇自費增坪上一階坪型。嗣被告於91年
7 月29日舉辦太極新村改建基地第二階段（規劃草案）說明會，說明預估房地總價、輔助購宅款、自付款及貸款等相關事項，原眷戶欲變更原改建需求選項，應於說明會後30日內，逕至法院認證變更原認證選項，並向列管單位以書面申請，逾期視為無異議維持原認證選項意願。華根培並未於前述期限內變更原認證選項。嗣太極新村改建基地完工後，被告所屬總政治作戰局軍眷服務處（下稱總政治作戰局眷服處）分別於99年1 月12日、99年3 月2 日及99年4 月6 日辦理承購原眷戶之交屋作業，原告均未辦理交屋手續。原告乃於99年8 月31日，向被告申請改領輔助購宅款，經被告作成原處分一否准所請。列管單位被告所屬陸軍司令部（下稱陸軍司令部）以99年11月12日國陸政眷第0000000000 號 函原告，以其迄未辦理交屋作業，請於文到後1 個月內辦理交屋事宜，逾期將依規定註銷眷舍居住憑證及輔助購宅權益，屬遷建村者收回房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。原告仍未據辦理。被告乃以原告經列管單位陸軍司令部通知，仍未於期限內配合辦理交屋，依國軍老舊眷村改建條例（以下簡稱眷改條例）第22條及國軍老舊眷村改建基地完工後無法辦理交屋處理原則（以下簡稱無法辦理交屋處理原則）
五、（一）、1 之（3 ）規定，於100 年3 月25日以國政眷服字第1000004343號書函註銷華根培眷舍居住憑證及原告承受之輔助購宅權益，並收回眷舍（下稱原處分二）。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告違反原告於90年7 月23日辦理法院認證「彰化縣『太極
新村』改建基地原眷戶改（遷）建申請書」時，所依據被告第一及第二階段「眷村改建說明會」之承諾事頃，致原告無力負擔額外增加之40至50萬餘元自備款，而無法辦理交屋，經原告數度以口頭及電話向被告陳情，請求依原先承諾價格辦理交屋，均無下文，被告仍公告並發函要求原告限期補辦交屋（即強制要求原告須多支付40至50萬餘元自備款始能交屋），隨後逕自註銷原告之眷舍居住憑證及原眷戶權益，原告乃令併99年8 月31日所提出之改領取輔助購宅款申請書仍未獲准許之事由，共同提起訴願，請求撤銷原處分並作出核發輔助購宅款之行政處分，然均遭駁回。因被告有多項違法事實在先，已明顯違反民法及行政程序法等相關法律規定，爰依法提起行政訴訟。此前，原告曾於99年10月5 日以相同事由提起訴願與行政訴訟，但均被以非屬行政處分（即僅為法令宣示而無行政處分事實）為由駁回，合先敘明。
㈡被告曾於眷村改建說明會多次說明並舉例承諾，可以預估工
程款之7 折造價完成發包及眷改事宜，為參與眷改說明會之原眷戶（含原告）所周知，況被告原可於91年達成之眷改承諾，何以遲延至94年營建物價高漲時始予以發包？又未經原告（原眷戶）同意，即擅自調高工程款發包，自不能將漲價之責歸責於原告（原眷戶），且被告未依眷改條例第4 條、第9 條第3 項及眷改條例施行細則第4 條第l 項所規定之方式取得土地，證明被告除違反行政程序法第8 條誠實信賴保護原則並違反民法契約之規定外（即違約），亦未依法行政之事實。依法該改建申請書對原告已喪失拘束力，被告自不得依原申請書之選項，強制要求原告承購該基地住宅及搬離原眷舍，且依民法第100 條及第101 條第l 項之規定，對阻滯原告交屋所產生原告權利及利益上之損害，被告應負所有損害賠償之責任。
㈢原告曾就99年10月5 日所提（被以非屬行政處分為由駁回）
之行政訴訟，依起訴前緊急情事為由，於99年6 月7 日提出行政訴訟聲請停止執行狀。被告於99年6 月14日所提呈法院之答辯狀第3 頁第9 至14行內，亦闡明原告可依眷改條例第21條規定，領取完工後輔助購宅款後搬離舊有眷舍。原告鑑於隔壁及鄰近已搬遷之眷舍房屋，均因負管理責之成功領軍方限期及授意下遭雇工拆毀，民族新村所屬自治會辦公室及公共廁所亦被斷水斷電後遭破壞及拆毀，且自治會會長及鄰長等公職幹部均遭廢除，所有公物之遺失或被竊，均無人負責並管理，村內環境髒亂雜草叢生亦無人清理，嚴重惡化成廢墟及垃圾場，原告向所屬龍山里里長及彰化市公所反應，均被以民族新村已搬遷廢村為由不聞不問，而其他眷戶接受太極新村改建基地之價格新約，並進而交屋之交屋率已達98％以上，原告若堅持被告須依原契約承諾價格交屋實屬無益，對已交屋者之權益影響至鉅且範圍過廣，被告既自承原告可依眷改條例第21條之規定，領取完工後輔助購宅款，原告即無須堅持被告須依原先承諾價格辦理交屋，且原告因父親醫療疏失致死案遭臺灣彰化地方法院檢察署吃案（現為國賠案於彰化地方法院審理中），及控告微軟公司侵權之著作權案因臺灣臺北地方法院檢察署不願（或不敢）保全證據及無能力鑑定而未果（可上網藉由google等搜尋軟體，以原告之姓名搜尋此新聞），已纏訟達十年，早已無收入，原告乃於99年8 月31日向被告提出改領取完工後輔助購宅款之申請書，然被告事後竟出爾反爾，宣稱原告不符合變更之規定，更將先前告知中低收入戶及經法院宣告為禁治產者均准許變更之內規，故意限縮為惟經法院宣告為禁治產者可變吏，並以該案已進入行政訴訟之司法程序為由，須待判決結果憑辦後續即無下文。詎料，該案之行政訴訟同樣遭以非屬行政處分駁回後，被告即逕自註銷原告之眷舍居住憑證及原眷戶權益，並以原告之權益已被註銷，無權申請領取輔助購宅款，且與被告所定辦理國軍老舊眷村改建注意事項（以下簡稱改建注意事項）之內規不合為由，駁回本件改領取輔助購宅款之訴願請求，此種行政行為，除公然違法且毫無誠信外，更有以虛偽之意思表示，詐騙原告並欺瞞法院之事實，其作為與詐騙集團何異？豈是一民主法治國家之大有為政府所應為。㈣本件太極新村改建基地之眷村改建案，原告所居住之民族新
村，早有12之6 號孫杏坤（約於99年5 月搬遷）及11之11號王少甫遺眷（約於100 年4 月搬遷），於該眷村改建案完工後，先後由辦理法院認證時之選擇承購改建後住宅，改選擇領取輔助購宅款並獲被告准許，進而領取該款項後搬遷之先例。鈞院於99年11月17日之裁定理由第三項亦言明「至於該眷村是否有逾期未搬遷之原眷戶，及應否註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，皆應由主管機關依個案情形具體認定」。若果真如被告所言，有完全不能變更選擇權之硬性規定，則該眷村改建案既已完成規劃，何來91年7 月29日之第二階段改建說明會後，能給予30日期限之變更選擇機會呢？被告既自承於第二階段改建說明會後，曾給予已辦理法院認證之原眷戶30日期限變更機會，亦顯見被告對契約之基本規範，非一無所知，況本件並非原告不願辦理交屋，實乃被告違約逼迫原告須多繳交新台幣( 下同)40 至50萬餘元高額價款，以非法手段阻滯原告交屋所致。
㈤依民法第153 條「當事人互相表示意思一致者，無論其為明
示或默示，契約即為成立。」，況原告早已將同意改建之申請書送請法院公證，被告即應遵守所有基本法律規範。易言之，任何牽涉雙方權利與義務之變更事項，均須獲得雙方同意始可為之，片面更改約定即屬違約。姑且不論被告所承諾預估工程款之7 折即可完成發包，為參與該改建說明會之原眷戶所周知，該91年7 月29日太極新村改建基地第二階段（規劃草案）說明書第7 點亦載明「房屋工程造價以每坪6 萬元為上限」，然本件眷村改建案完工後之造價，每坪竟高達
7 萬5 千餘元，已違反每坪造價6 萬元上限之約定，且為虛增高比例公共設施之計算所得，自據被告所編印「國軍老舊眷村改建條例暨相關法規」房屋建造成本之試算說明，為原坪型加30％公設比後，再加6 坪車位，為計算坪數之基準，然依此試算公式，本件眷村改建案之公設比竟高達60％，已有欺瞞灌水之實，若加以還原計算，本件眷村改建案每坪之造價更高達10餘萬元。
㈥再則，其預估工程發包預算為該說明書中所明定，且已超出
當時房屋建造所需工程款之一般水準而有所寬裕，始有被告承諾以其7 折價即可完成發包之情事，被告未即時予以發包，放任延宕多年之後，以營建物價飛漲為由，在未經過原告（即原眷戶）同意，且未重新調查給予變更選擇之機會，即擅自調高工程款預算予以發包，事後將漲價之責歸責於原告，將漲價之金額強制要求原告負擔，並進而做出註銷原告權益之行政處分，更是與法不合而涉有詐欺。若此種做法為合法，則往後建商大可以超低價隨意販賣預售屋，待完工後再大幅調高售價要求繳交，否則不予以過戶，購屋者若有不從，即可以不履行交屋義務為由，將所有訂金及預付款等沒入，豈不天下大亂？㈦再依民法第98條「解釋意思表示，應探求當事人之真意，
不得拘泥於所用之詞句。」，即無論前述改建說明書如何做模糊預留空間，給予一方事後可以任意曲解之敘述，亦不妨礙原告與被告締約當時，對被告承諾可以預估工程發包預算之7 折價加以發包，所達成之共識與認知。若非此所述，則被告自始即懷有詐欺之意，依民法第92條第1 項前段「因被詐欺或被脅迫，而為意思表示者，表意人得撤銷其意思表示。」原告亦有拒絕接受原選擇之權力。
㈧次查，被告公告發函要求原眷戶搬遷及辦理交屋之期限內
，原告即依法提出訴願及行政訴訟，欲循法律所規定之程序加以解決，但皆被以非屬行政處分為由駁回，該公告與函件既非屬行政處分，原告又有何遵循之義務呢？行政院於前述訴願決定書第2 頁第10行至12行亦稱「不生影響原眷戶權益之法律上效果」，難道法令之解釋可以隨時因時因人而異，並可隨使用來沒收人民財產嗎？況且原告亦早已將改領取輔助購宅款之申請書及搬遷切結書提交被告，並無任何拒絕搬遷或阻撓拆除或違反眷改條例之事實；相對被告違反眷改條例第4 條、第9 條第3 項，暨違反眷改條例施行細則第4 條第1 項規定，違法向國有財產局價購土地並炒高土地成本之事實俱在，被告仍執意註銷原告之權益，實屬違法違憲。
㈨末查，本件眷村改建案之改建申請書，為經過法院公證而
具有實質強制力之契約約定，屬民法第247 條之1 附合契約並受其規範。被告違約未經原眷戶同意即擅自調高工程款預算予以發包，除可於上述改建說明書計算得知外，亦為被告函覆原告之陳情書說明內所自承，行政院訴願審議委員會所執「無成立契約關係可言」一詞，已逾越其職權範園，更失其公正性，並與行政程序法第8 條相互背道而馳，無庸再行贅述。民法所保障者，為一民主法治國家之公民，生存所需之各種基本權利與義務，任何逾越民法之條例與法規命令，均為侵害公民權，係屬違憲而無效之規定，行政程序法第158 條第1 項第l 款及第2 款，對無效之法規命令亦訂有明文。被告既已違法並違約在先，事後徒執一詞，強以曲解眷改條例及不適用於本件之內規（即改建注意事項），註銷並沒收原告依法享有並受憲法保障之個人產權權益，誠屬枉然，其以法律位階較低之法規，肆意凌駕於民法與憲法之上，更屬荒謬。其餘被告違反行政程序法第4 條、第7 條、第8 條、第10條之規定甚明，無庸一一列舉贅述，併予敘明。
㈩上述原告提起訴願及行政訴訟被駁回之要求原眷戶交屋搬遷
公告公佈後，畏懼被告勢力而勉強同意交屋並搬遷之原眷戶眷舍房屋，陸續被以房屋須淨空為由，在負責管理之成功領軍方限期及授意下遭雇工拆毀，尚未搬遷之住戶，有遭小偷入侵竊取物品之情事發生，原告基於守望相助，均協助出面報案處理（有管區八卦山派出所之110 報業記錄可稽），竟引起涉嫌入侵之拆屋工人不滿，遭其設計以木凳圍毆成重傷，致頭骨碎裂血腫急診留觀住院2 天，回家後自行休養將近半年，並造成牙齒陸續脫落進食困難及頭痛、頭暈、手腳容易痲痺等後遺症，至今仍無法復原，原告因擔心害怕其再度藉口前來騷擾，只能草草與其和解，所得僅2 萬餘元賠償，尚不足以支應醫藥費及療養所需。此期間原告擺放住家門口所苦心種植10餘年之盆裁，亦陸續遭竊賊偷光，遊民以撿拾廢棄物為由肆意騷擾，原告住家之電話線亦連續被剪斷2 次，近日更有不良少年於半夜凌晨3 點多以烤肉為名前來，欲縱火而未遂，加上廁所等公共設施均早已被拆屋工人拆毀，致家中無廁所之原告無廁所可用，並被迫長期居住於廢墟環境髒亂、雜草叢生，無人清理及管理之不安全生活環境中，飽受身心重創之痛苦與折磨煎熬，暨以原告於84年即曾擔任羽田機械股份有限公司電腦中心副課長兼部門行政與最高技術主管位階計算，依行政訴訟法第7 條合併請求被告給付精神損害賠償及權益損害賠償，慰撫金每年新台幣( 下同)100萬元整。
㈩綜上所述，原處分及訴願決定均有違誤之處，為此，原告提起本件行政訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成就本件國軍老舊眷村改建案，核發原告太極新
村改建基地完工房地總價之原階28坪輔助購宅款及自99年
8 月31日起，至清償日止，按年息百分之五計算利息之行政處分。
⒊被告應給付原告150 萬元。
4.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠程序部分：
按行政訴訟法第7 條固規定，提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。惟依該條規定合併提起損害賠償之訴，須其請求之損害賠償，與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提關係或因果關係，否則即不合乎訴訟經濟考量而令得合併提起之立法目的。原告訴之聲明第三項顯與原告訴請撤銷被告原處分註銷民族新村華培根眷舍居住憑證及原告承受之輔助購宅權益之行政處分（原告訴之聲明第一項部分），以及原告訴請被告應核發輔助購宅款4,060,325 元及自99年8 月31日起至實際撥款日止按年息百分之五計算之利息（原告訴之聲明第二項），並無一定之因果關係存在，是原告訴之聲明第三項應不符合行政訴訟法第7 條之規定，不得合併提起。
㈡實體部分：
⒈有關原告訴之聲明第一項部分，即原告訴請撤銷被告原處分，並無理由：
⑴查原告為選擇承購太極新村改建基地興建完工住宅之原
眷戶權益承受人，即應於被告通知之交屋期日配合辦理簽約、繳交自備款、交屋作業，然原告並未於前述通知之交屋期日前來配合辦理簽約、繳交自備房地價款、交屋作業，此為原告於其訴願書中所自承在案（原告訴願書第1 頁倒數第11行至倒數第8 行記載) 。又原告一再片面爭執房地總價過高，以及被告未依太極新村改建基地第一、二階段說明會所說明之房地總價為最終配售之房地總價為由，拒絕配合簽約、繳交價款及交屋作業，職是，原告顯有改建注意事項第伍點規定之情形，自屬不同意改建之眷戶，被告因此依據眷改條例第22條第1項及無法辦理交屋處理原則五、一、1 之（3 ）規定，以原告為不同意改建之眷戶，作成系爭原處分撤銷原告所承受原眷戶華根培之眷舍居住憑證及原眷戶權益，依法核無違誤。
⑵原告訴稱其未配合辦理簽約交屋作業，無非係以太極新
村改建基地所興建住宅之完工決算配售房地總價過高，與被告先前辦理彰化縣太極新村第一階段、第二階段改建說明會所說明之估算房地總價有懸殊差異云云。惟查，依眷改條例第20條第1 項規定、眷改條例施行細則第18條第1 項規定，可知，被告依眷改條例配售承購住宅原眷戶之房地總價，應悉依前述規定計算，而並不能以尚未完工決算前所舉辦之改建說明會概估、概算之資料為決定房地總價之依據，況且被告所製作之太極新村改建基地第二階段說明書，雖有預估可能的房地總價，但已於說明書第七點中明白告知「興建房屋預估房地總價、輔助購宅款、自付款及貸款：各項數值係依建築師事務所規劃草案報告書內容，房地工程造價以每坪6 萬元為上限，土地成本以90年公告現值為計算基準，並採平均值計算，其數額僅供參考，……」，且該說明書附表四備註三亦記載「所列工程發包預算均為假設值，實際應以國防部核定發包決算價為準。」，因此原告等對於第二階段說明書中所預估之房地總價與將來實際完工決算之房地總價會有所差異，應當有所認知，自不能於事後執詞主張房地總價與第二階段說明書所預估之房地總價差異過大，作為其拒絕配合辦理簽約交屋改建作業之正當理由。且房地總價與原眷戶自付款，可能因工程物價漲跌而發生變動，亦屬眾所周知，是故原告對於其自付款有增加可能，自非事前無法預料，自不符合情事變更原則之要件，此亦有最高行政法院100 年度裁字第1554號裁定可資參照。
⑶參照本院100 年度訴字第360 號確定判決理由，原告主
張其依第2 階段說明書已與被告就該說明書所記載原眷戶應自負之自備款成立民法第153 條之契約合意，被告片面違反兩造已成立之契約合意云云，自非可採。⑷再者，原眷戶所承購之改建後住宅，因其實際造價成本
上揚而導致房地總價及原眷戶之自備（付）款增加，相對應亦代表原眷戶所承購之改建後住宅價值增加，其房價增加之利益亦有歸屬於原眷戶之情形。況且，依眷改條例第20條第2 項規定，前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價20％為限，其有不足部分，由改建基金補助。本此，就完工決算後依法核定之實際配售房地總價，與第2 階段說明書時所預估房地總價相較雖有增加，但依眷改條例第20條第2 項規定，已由改建基金補助所增加房地總價絕大部分即80％之金額，原眷戶應自行負擔自備款之金額，乃限縮在房地總價20％為上限，顯見於第2 階段說明會後，實際完工決算之最終配售房地總價與預估房地總價相較之差額，絕大多數已由改建基金承擔，原眷戶所應自行負擔之自備款金額，於眷改條例第20條規定之法律設計中，已有相當程度之風險控管，自亦不能認因完工決算後實際配售原眷戶之房地總價及自備款與第2 階段說明書所預估房地總價及自備款為高，即認為有貫徹原定法律效果將有顯失公平之情形。況且，如任原眷戶得以預估房地總價及其自備款與完工決算後實際房地總價及自備款有所差異，即得拒絕變更其原認證承購改建後住宅之選項而改為領取輔助購宅款，並可以此為由拒絕簽約交屋，將造成被告依原眷戶原本認證承購改建住宅需求而規劃興建之住宅戶數，形成空置無法配售造成資源嚴重浪費之情形，如此反而有害於公益及資源之合理分配。
⑸綜上，原告對於完工決算後之實際配售房地總價及自備
款與第2 階段說明書中所預估之房地總價及自備款有產生差異之可能，且原告應負擔之自備款係以將來完工決算時所依法核定之自備款金額為準，並非事前無法預見，且預估之房地總價及自備款與將來實際配售房地總價及自備款即令有所差異，但貫徹原有法定效果，亦應無顯失公平之情形，故本件應無情事變更原則之適用。
⒉有關原告訴之聲明第二項部分，即原告訴請被告應核發其
輔助購宅款4,060,325 元，及自99年8 月31日起至實際撥款日止按年息百分之五計算之利息，亦無理由：
⑴原告等另訴請准其改領取完工後輔助購宅款云云。惟原
告之原眷戶輔助購宅權益業經被告以系爭原處分撤銷在案，原告既已不享有原眷戶權益，自應無可領取之輔助購宅款可言。
⑵又縱假設原告之原眷戶權益未經撤銷，惟眷改條例第21
條第l 項固規定，原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。然該規定乃適用於原眷戶向主管機關以書面表示同意改建並經法院認證時，即選擇放棄承購改建後之住宅，自願領取輔助購宅款後搬遷者，方有適用。至於原眷戶向主管機關以書面表示同意改建並經法院認證表明選擇承購改建後之住宅，眷改條例中並無原眷戶於行使其選擇權後，仍可任意變更其選擇之法令依據存在。
⑶再依被告頒布之改建注意事項肆、國軍老舊眷村改建條
例第21條規定，原告要求改領取完工後輔助購宅款並訴請被告應依其申請作成核准處分，顯與前揭改建注意事項規定有違，並無理由。另本院95年度訴字第3979號確定判決，亦肯認原眷戶於以書面向主管機關行使其選擇權，選擇承購改建後住宅，即無權在行使其選擇權後再任意變更其選擇而申請改領取輔助購宅款，且被告頒布之前揭改建注意事項肆、眷改條例第21條部分之一、二等規定，乃主管機關就原眷戶表示改建意願之期限等執行眷改條例之細節性、技術性事項所為規定，且應注意原眷戶於提出經法院認證之改（遷）建申請書表達意願後，即不得申請變更意願，並未逾越母法增加法律所無之限制，要無違反法律保留原則可言。是原告等無權申請變更其認證選擇承購改建後住宅而改為領取輔助購宅款放棄承購住宅，應屬明確。
⒊有關原告訴之聲明第三項部分，即原告請求給付精神及權益損害賠償慰撫金部分：
⑴原告雖主張其被迫居住於廢墟、垃圾堆，致生命受威脅
之不安全環境，認其權益受有損害，因此請求被告給付精神及權益慰撫金云云。
⑵惟查，被告並無違法行政作為致原告之「權利」受損之
情形，原告所指之權益亦無法律依據存在，被告請求原告應賠償精神及權益慰撫金，應無理由。
㈢綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、太極新村改建基地第二階段（規劃草案）說明書、說明會時程表、被告辦理國軍老舊眷村改建興建住宅社區房地買賣契約書、太極新村改建基地完工房地總價決算表、原告99年8 月31日申請書、相關照片影本、國軍眷舍管理表、陸軍第十軍團司令部91年10月25日91品裝字第10548 號令、彰化地方法院公證處90年度認字第08
378 號認證書、原告太極新村改建基地原卷戶改（遷）建申請書、被告辦理太極新村改建基地住宅社區完工交屋說明書、太極新村改建基地住宅社區完工交屋通知、陸軍第十軍團99年3 月19日陸十軍眷字第0990002633號函、陸軍司令部10
0 年1 月20日國陸政眷字第1000000395號呈、陸軍司令部99年11月12日國陸政眷第0000000000號函、太極新村改建基地房地總價審議提報資料、被告99年10月26日國政眷服字第0990014469號函、總政治作戰局眷服處99年2 月9 日通知單等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：被告以原告經列管單位陸軍司令部通知，仍未於期限內配合辦理交屋，依眷改條例第22條及無法辦理交屋處理原則五、（一）、1 之（3 ）規定，作成原處分註銷華根培眷舍居住憑證及原告承受之輔助購宅權益，並收回眷舍，是否適法? 被告以原告申請變更意願為領取輔助購宅款，不符合改建注意事項第4 條第2 項規定，否准原告申請，是否適法?本院判斷如下：㈠按眷改條例第2 條第1 項規定: 「本條例主管機關為國防部
。」第22條第1 項規定: 「規劃改建之眷村，其原眷戶有4分之3 以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」第29條規定：「本條例施行細則，由主管機關定之。」國防部依同眷改條例第29條授權，制定施行細則，其中第13條第1 規定︰「為配合眷村改建，原眷戶應於主管機關公告期間內搬遷，未於期限內主動搬遷者，視為不同意改建，由主管機關依本條例第22條規定處理。」又改建注意事項第伍( 三) 點規定: 「凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改( 遷) 建作業者，均屬本條例所稱『不同意改建之眷戶』」無法辦理交屋處理原則「三、適用對象：經主管機關審認核定列屬已認證同意改建且經確認為各改建基地之承購戶（即符合眷改條例第3 條所稱原眷戶、第5 條權益承受人、第26條比照原眷戶權益及第23條違占建戶身分資格者），及依第17條標售處分之得標人，適用之。四、處理時機：（一）承購戶：以國防部通知『補辦交屋』之最後期日為準，按處理程序處理之。…五、處理原則：1.處理程序：（1 ）各軍種列管單位應將前項之適用對象於2 週內彙整名冊陳報國防部備查，另製作公文書敘明未完成交屋之權利義務、交屋最後期限、時效逾期之處理等，依行政程序法規定送達當事人；其為不能送達而具公示送達原因者，得依申請准為公示送達。前述公文書所訂交屋最後期限，自送達或公示送達發生效力之日起，以1 個月為限。…（3 ）國防部應於2 個月內依眷改條例第22條之規定註銷原眷戶眷舍居住憑證及原眷戶權益，以雙掛號送達當事人。2.效力：依眷改條例第22條暨注意事項第5 之3 點規定，註銷居住憑證及原眷戶權益，屬遷建村者收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」㈡次按司法院釋字第557 號解釋明白揭示：「行政機關、公立
學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」基於同一理由，國防部對於軍眷眷舍房地之管理及處理本得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。惟因立法者基於社會政策考量而制定眷改條例保障原眷戶優於其他一般國民之權益，然無論如何，國軍老舊眷村之改建，本質上仍係國防部對於軍眷眷舍房地之管理及處理，其基於管理權人地位，對於軍眷眷舍之土地如何改建、規劃及利用，乃至於對於原眷戶補助購宅款之計算，只要未與眷改條例抵觸或有違於原眷戶間之平等，本得自為規範。況且，眷改條例所創設之原眷戶法律地位，優於其他一般國民，眷舍改建配售更是典型給付行政，原眷戶權益在層級化法律保留原則體系，應屬低密度法律保留，是以眷改條例第29條既已概括授權國防部就施行細則為規定，國防部就眷改措施，本應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，也應有其整體性考量之自由形成空間。核諸上開施行細則、注意事項及處理原則等規定，既無悖離眷改條例之處，且係辦理國軍老舊眷村業務細節性、技術性規定，乃屬規範母法授權範圍事項之行政命令，核均無悖於法律保留原則，行政機關依此行政，即屬合法，應予尊重。
㈢查原告之父華根培係民族新村原眷戶，出具90年7 月23日經
彰化地院公證處認證之改（遷）建申請書，選擇承購改建後住宅，並選擇自費增坪上一階坪型，原告於91年間經核准承受輔助購宅權益。嗣太極新村改建基地完工後，迭經總政治作戰局眷服處於99年1 月12日、99年3 月2 日及99年4 月6日辦理承購原眷戶之交屋作業，原告均未配合辦理交屋手續，復經列管單位陸軍司令部以99年11月12日國陸政眷第0000000000號函通知原告補辦交屋作業，仍未據辦理等事實，有國軍眷舍管理表、91年7 月29日太極新村改建基地第二階段（規劃草案）說明書、原眷戶改（遷）建申請書、彰化地院公證處90年度認字第08378 號認證書、陸軍司令部99年11月12日國陸政眷第0000000000號函及其送達證書影本等件附卷可稽( 見本院卷第115-121 頁) ，堪以憑認。本院質之原告並未於被告通知之交屋期日前來配合辦理簽約、繳交自備房地價款、交屋作業，此為原告於其訴願書中所自承在案（原告訴願書第1 頁倒數第11行至倒數第8 行記載) ，答稱: 「我沒有簽約」等語( 見本院卷第184 頁筆錄) 。則被告以原告經通知辦理交屋作業，逾期仍未配合辦理，屬不同意改建之眷戶，乃依眷改條例第22條第1 項及無法辦理交屋處理原則五、（一）、1 之（3 ）規定，註銷華根培眷舍居住憑證及原告承受之輔助購宅權益，揆諸首揭規定，於法尚無不合。
㈣原告雖主張依民法第153 條規定，任何牽涉雙方權利與義務
之變更事項，均須獲得雙方同意始可為之，片面更改約定即屬違約。被告曾於眷村改建說明會多次說明並舉例承諾，可以預估工程款之7 折造價完成發包及眷改事宜，況被告原可於91年達成之眷改承諾，何以遲延至94年營建物價高漲時始予以發包？又未經原告同意，即擅自調高工程款發包，致原告無力負擔額外增加之40至50萬餘元自備款，而無法辦理交屋，自不能將漲價之責歸責於原告云云。惟按「原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣( 市) 轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之69點3 為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之20為限，其有不足部分，由改建基金補助。
」、「本條例第20條所定房地總價及第23條所定成本價格，依下列方式計算：一、房屋部分：依房屋及公用建築之建造費、工程管理費、墊款利息、有關稅捐及其他建築有關必要費用之總額與房屋自用總面積之比例，分戶計算之。二、土地部分：以房屋建造完成當期公告土地現值計價後，按各戶之應有持分比例計算之。前項土地不屬於本條例第4 條第2項者，應以土地取得地價為準，包含墊款利息、開發費用及有關稅捐。」眷改條例第20條第1 項、第2 項及同條例施行細則第18條分別有明文規定。準此，關於眷村改建，其房地總價及成本價格，暨原眷戶可獲得之輔助購宅款與自備款負擔金額之計算，法律已有明定。原眷戶所承購完工後新建住宅之房地總價及其輔助購宅款，悉依眷改條例第20條及同條例施行細則第18條規定為據，尚未完工決算前所舉辦之改建說明會概估、概算之資料，並非決定房地總價之依據。且91年7 月29日太極新村改建基地第二階段（規劃草案）說明書第7 點已載明「興建房屋預估之房地總價、輔助購宅款、自付款及貸款均係預估，依建築師事務所規劃草案報告書內容，房屋工程造價以每坪6 萬元為上限，土地成本以90年公告現值為計算基準，並採平均值計算，其數額僅供參考……」等事項，另其附表3 太極新村各坪型房地總價、輔助購宅款、自付款、貸款參考對照表及附表4 太極新村各坪型房地總價依建築工程發包預算與土地成本預估參考對照表，其備註欄亦載明「所列數值係依建築師規劃草案報告書內容為計算基準，其數額僅供參考，並採平均值計算；所列工程發包預算均為假設值，實際應以被告核定發包決算價為準」等事項
(見訴願卷第6-8 頁) 。是被告業已於上開說明書中詳細載明所列房地總價、輔助購宅款、自付款、貸款等各項金額為預估，實際仍應以將來核定決算價為準，故原告對於第二階段說明書中所預估之房地總價與將來實際完工決算之房地總價會有所差異，應當有所認知，尚無原告所稱未經原眷戶同意即自行調高工程發包預算，並追加未列明於改建說明會計價項目之物價指數調整數等情事；亦難謂被告係以該概估金額已與原告達成意思表示合致。故原告此部分之主張，均無可採，自難以此作為拒絕交屋之正當事由，亦與行政程序法第4 條、第7 至第10條之規定無違。
㈤況查，原眷戶華根培係尉士官階，其原階級配售坪型為28坪
型住宅，而華根培於其太極新村改建基地原眷戶改（遷）建申請書，係選擇依規定申購改建基地尉階28坪型住宅乙戶，並自費增坪至校階30坪型( 見本院卷第117 頁) 。依被告91年7 月29日彰化縣「太極新村改建基地」第二階段（規劃草案）說明書附表三所示，尉、士官階28坪型之預估房地總價為3,909,500 元，原階配售28坪型之自行負擔自付款為781,
900 元，而自費增坪至校階30坪型之房地總價為4,436,000元，自費增坪30坪型之自付款總額為1,308,400 元( 見本院卷第235 頁) 。嗣被告98年12月30日國政眷服字第0980018969號令（陸軍司令部99年1 月8 日國陸政眷字第0990000138號令轉發，見本院卷第238 頁）核定之完工決算分戶房地售價表記載，原告之實際完工決算原階28坪型房地總價為5,014,611 元，原階配售28坪型之自行負擔自付款為1,002,923元，而自費增坪至校階30坪型之房地總價為5,372,798 元，自費增坪30坪型之自付款總額為1,361,110 元。另由於其後太極新村改建基地取消第20次變更設計（即戶外增設無障礙電梯不施作），而重新再修正減列完工決算房地總價及完工決算分戶售價表（見本院卷第247 頁），依被告99年8 月2日國政眷服字第0990010253號令（見本院卷第248 頁）修正之完工決算分戶房地售價表所示，原告之實際完工決算原階28坪型房地總價為5,000,154 元，原階配售28坪型之自行負擔自付款為1,000,031 元，而自費增坪至校階30坪型之房地總價為5,357,308 元，自費增坪30坪型之自付款總額為1,357,185 元。是故，原告依原眷戶華根培所選擇承購並自費增坪至30坪型所需給付之自付款總額，於第二階段說明書中所預估之金額為1,308,400 元，與被告98年12月30日國政眷服字第0980018969號令核定原告自費增坪至30坪型之自付款總額1,361,110 元相較，所增加之自付款金額為52,710元，若與被告99年8 月2 日國政眷服字第0990010253號令修正核定原告自費增坪至30坪型之自付款總額1,357,185 元相較，所增加之自付款金額為48,785元，並無原告主張額外增加之40至50萬餘元自備款之情事，原告此部分之主張，容有誤會。
㈥原告另請求被告應作成核發其輔助購宅款，及自99年8 月31
日起，至清償日止，按年息百分之五計算利息之行政處分等語。惟按89年6 月23日國防部（89）祥祉字第07351 號令頒之改建注意事項肆、二明定「原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願；原眷戶意願需求經認證，並經送交主管機關所屬各單位後死亡，其權益承受人亦不得再申請變更意願。」( 見本院卷第124 頁) ，而此規定於「彰化縣太極新村改建基地第2 階段（規劃草案）說明書」四、確定原眷戶認證選項㈡效力及九、一般規定㈢中業已載明「原眷戶（違占建戶）欲變更原改建需求選項者，應於本次說明會後30日內，逕至法院認證變更原認證選項……，向列管單位以書面申請，逾期視為無異議維持原認證選項意願。」、「本說明書（第2 階段）內容係詳述改建基地規劃草案構想報告，預估房地總價與原眷戶（違占建戶）預估各項可獲輔（補）助款、自備款金額，並供作辦理變更原法院認證選項之依據……，後續仍應依本條例第20條第3 項規定，於完成細部規劃設計，由國防部以書面向原眷戶說明，並辦理第3 階段（細部規劃）說明會，惟不再受理變更法院認證選項作業。」（見本院卷第233-234 頁），足證原告等已充分瞭解渠等於改（遷）建申請書內填具之認證選項，在第2 次說明會後30日，即不得再為變更。蓋眷村改建之目的係以安置原眷戶為主要目的之一，因此眷改基地之規劃，通常均依意欲承購改建完成後住宅之需求戶數而為設計，若同意原眷戶或違建（占）戶任意變更承購意願選項，勢將造成原先規劃甚至已在興建中之住宅戶數與需求不符之結果，並導致改建計畫遲遲無法核定，考量眷村改建計規劃之穩定性，以及國家資源合理、有效之分配與利用，自有必要定一變更選項意願之截止期限，以便改建計畫作業之進行，實無許可原眷戶在此之後仍得任意變更認證選項。而本件原告原居住之眷村前經規劃遷建太極新村改建基地，被告已於91年7 月29日第2 階段( 規劃草案) 說明書，明白告知原眷戶如欲變更原改建需求選項，應於第2 次說明會後30日內提出申請，逾期視為無異議維持原認證選項意願，原告既未於上開期限前申請變更改建需求選項，自係維持原認證之選項。再衡諸被告係經統計改建基地各原眷戶承購需求予以規畫改建，為敷實際供需，以發揮改建之效益，當不容原眷戶於改建完工經核算實際應自行負擔之自備款後，認改領取輔助購宅款，較為有利，即得單方恣意變更之。本件原告既已於90年7 月間以經彰化地方法院認證之書面選擇申購改建之住宅，有彰化地方法院90年度認字第8378號認證書在卷可稽( 見本院卷第117 頁) ，顯已行使其選擇權放棄領取輔助購宅款之權益，且未於第2 次說明會後30日內提出書面申請變更原認證選項，自無再主張依眷改條例第21條規定變更其選擇可言。故被告以原告申請與改建注意事項第4 條第2 項規定未合，否准原告之請求，並無違誤。
㈦末按提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或
其他財產上給付，行政訴訟法第7 條固定有明文。而其之所以規定得合併請求損害賠償或其他財產上給付，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免裁判衝突及訴訟程序重複之勞費所為之規範。故依行政訴訟法第7 條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7 條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明。經查，本件原告訴之聲明第3 項合併請求被告給付精神損害賠償及權益損害賠償150 萬元部分，須以原告聲明第1 項及第2 項有理由為據，惟原處分並無違誤，而應予以駁回，則其合併請求如訴之聲明第3 項損害賠償部分即失所附麗，應併予駁回。
六、綜上，原告所訴各節，均非可採，原處分認事用法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，並求為判決被告應作成就本件國軍老舊眷村改建案，核發原告太極新村改建基地完工房地總價之原階28坪輔助購宅款及自99年8 月31日起，至清償日止，按年息百分之五計算利息之行政處分暨應給付原告150 萬元，均為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 29 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳心弘法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 12 月 29 日
書記官 劉道文