臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1686號100年12月15日辯論終結原 告 有限責任宜蘭縣南方澳漁貨生產合作社代 表 人 韓文龍（理事主席）被 告 宜蘭縣政府代 表 人 林聰賢（縣長）住同上訴訟代理人 黃逸軒
莊寓淨上列當事人間有關漁業事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100 年8 月9 日農訴字第1000131194號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以其辦理共同運銷需要，對於社員提供之漁貨與直接供應出口或加工者進行拍賣、競標、比價或議價等服務，於民國99年3 月25日函請行政院農業委員會（下稱農委會）核示其可行性。因原告所詢之服務業務已與蘇澳區漁會依農場品市場交易法所設立之魚市場業務重疊，且經函詢被告並無增設批發市場之規劃，農委會爰以99年4 月27日農漁字第0991208874號函說明其服務業務已有違農產品市場交易法相關規範。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，提起行政訴訟，經本院99年12月31日99年度訴字第1624號裁定以前開函非屬行政處分，裁定駁回。原告復於100 年4 月12日以其經奉准辦理共同運銷業務，因業務需要，向被告請求同意其可辦理提供拍賣、議價等服務。經被告以100 年4 月21日府農漁字第1000050564號函復原告，略以原告所陳辦理共同運銷需要進行拍賣、議價等服務案，業經農委會99年4 月27日農漁字第0991208874號函及被告99年2 月12日府農漁字第0990001003號函復在案，請依前揭函釋辦理（下稱系爭函）。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠⒈原告領有合作社登記證，依照合作社法及農民團體共同運
銷輔導獎勵監督辦法申辦漁貨共同運銷業務，及遵照農產品市場交易法第21條第1 項第1 款規定辦理社員與直接供應出口或加工者廠商之服務。
⒉原告第1 次於99年3 月25日南風字第0990021 號函，專案
申請辦理社員漁貨供應運銷，因需要進行拍賣、競標、比價及議價之服務，及第2 次100 年4 月20日以陳情書請求准予原告對社員辦理共同運銷，因需要可進行拍賣、議價、比價及議價之服務，共2 次提訴願均被以非行政處分駁回，據查其原因為蘇澳區漁會為保障其既得利益，於召開理、監事會時，全體跑到被告去吼叫、咆哮、吵鬧，導致政府官員心生畏懼不敢面對公益與正義，苟全於暴力，犧牲原告社員權益；又查被告所屬漁業管理所行文農委會請示有關一個漁會轄區可否設置2 個批發市場的問題，經獲否定答覆。而農委會漁業署徵詢被告所屬漁業管理所意見後，基於尊重地方政府的意見做同樣的裁示，拒絕原告做拍賣、議價、比價、競價及定價之服務，在沒有法源的依據之下，以如此迂迴來回的函復，作出不同意的決定顯然是陰謀圈套。到底原告應如何做才會得到政府主管部門正確的行政處分，應請政府主管部門正確告知，對於人民陳情案件勿誤導實問虛答，不做正面的回答，如此不作為以至於無法正式進入行政訴訟程序請求裁判投訴無門產生民怨，在原告認為此2 次的函復意思相同，政府主管部門對同一問題的表態明確，視同行政處分，應無可置疑，請明鑑。
㈡⒈原告為使漁貨共同運銷業務有效順利進行，於100 年4 月
12日陳情書呈被告所屬漁業管理所請求允許於業務範圍內可進行拍賣、議價等之服務。依照農民團體共同運銷輔導獎勵監督辦法第3 條及農產品市場交易法第21條第1 款規定，農民團體辦理共同運銷視同第1 次批發交易，免於當地農產品批發市場為之，又原告服務對象限定為社員與直接出口或加工者之漁貨共同運銷業務，與農產品批發市場又所區別極為明確，依法有據。
⒉依照農產品市場交易法施行細則第11條第1 項第3 款及第
12條第4 款，係指規定同一漁會轄區不得有2 處批發魚市場相同「營運單位」，又依照農產品市場交易法第1 條所謂農民團體係指農會、漁會、產銷合作社，而且原告領有合法的執照，並未經營批發漁市場，也並未被規定不得有拍賣、競標比價及定價等類似諸多交易必須之服務行為，按批發市場買受人為向政府領有承銷人執照之商人，而共同運銷之買受人，依照農產品市場交易法第21條第1 款規定，為社員及直接出口商及加工廠商，其服務對象不同，所以批發市場及共同運銷區隔極為明顯。
㈢⒈凡有交易及交易過程均難免會有拍賣、議價、比價、定價
及競價，否則即無法完成買賣交易，難道，主管機關排除上述方法外，依什麼法規可以輔導另類的交易模式？請明確告知。
⒉綜觀，合作社依照農產品市場交易法及農民團體共同運銷
輔導獎勵監督辦法合作辦理漁貨共同運銷服務漁民，並未規範不得與農產品市場交易法服務項目重疊。
⒊產銷合作社與漁會經營批發市場本為競合的兄弟關係，法
規上並未牴觸，同樣是服務造福生產者，一般零售市場議價叫價拍賣也經常出現，例如全臺灣最有名的基隆崁仔頂魚市場，在基隆區漁會轄區內經營的業績全國第一，為提高魚貨價格造福生產者，其拍賣、議價、批發、競價、比價及殺價，所有服務應有盡有並超越批發市場經營對象均為不特定客戶。被告99年2 月12日府農漁字第0990001003號函及農委會漁業署徵詢被告所屬漁業管理所而做出的函覆農委會99年4 月27日農漁字第0991208874號函，純係公務員個人意識有違公平交易法第10條第4 項規定，不得濫用市場地位之行為。
㈣南方澳漁港約有漁船近700 艘，因漁業風險大，收入不穩定
，參與漁業勞動及經營的人口相對減少。實際從事漁撈人數約為本國籍1,000 人上下，僱用外籍船員也約為1,000 人左右，但經查蘇澳區漁會的會員居然有2 萬多人，也就是沒有從事漁業的假漁民有95％，其佔據漁民團體組織，假漁民為取得廉價的勞健保資格，虛胖嚇人，主管政府部門卻未做有效的管控，使得假漁民鳩佔鵲巢，真漁民的福利嚴重被剝奪，我們不禁要問社會公益與正義何在？造成國家與真漁民的損失，原告領有合法經營執照依法辦理漁貨共同運銷業務領有執照維護合法的產銷秩序，如再被打壓漁民要何去何從？如何才能達到漁有、漁治、漁享的優質環境。
㈤綜上所述，原處分及訴願決定均有違誤之處，為此，原告提
起本件行政訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及系爭函均撤銷。被告應作成核准原告依農產品交易法第21條第1 款及農民團體共同運銷輔導獎勵辦法規定，於辦理漁貨共同運銷服務時，因對社員與直接供應出口或加工者於進行漁貨交易時，可從事拍賣及議價、批價、定價等服務之行政處分。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠農政單位為維持農產品在市場上之價格及供銷平衡，已在農
產品市場交易法第21條明文規定，農產品之第1 次批發交易，除有該條第1 項各款情形外，應將農產品送交當地農產品批發市場進行批發交易。
㈡原告自99年起即依農產品市場交易法第21條第1 項第1 款規
定，以共同運銷為由，申請將漁產品直接供應出口或加工並進行拍賣、競標、比價或議價等服務，免將漁產品送交當地魚市場進行批發交易，於99年3 月25日原告以南風字第0990
021 號函詢農委會，申請於蘇澳區漁會轄區辦理拍賣、競標、比價或議價等服務。惟該等服務已與農產品批發市場業務內容重複，經農委會徵詢被告意見，因當地已設有蘇澳區漁會經營管理之南方澳漁港魚市場，尚無再增設其他魚市場需要。農委會於同年4 月27日以農漁字第0991208874號函復原告，原告收受該函表示不服，向行政院提起訴願，經行政院審議為「不受理」之決定，原告循序向貴院提起行政訴訟，業經貴院判決「駁回」在案。
㈢本案係原告再次依農產品市場交易法第21條第1 項第1 款規
定向被告申請共同運銷相關服務，被告遵照貴院99年12月31日99年度訴字第1624號裁定意旨，參照農委會99年3 月19日農漁字第0991204179號函說明三提示「應避免共同運銷被不當操作，規避農產品第1 次批發交易應在交易當地農產品批發市場之情形發生」，援用農委會99年4 月27日農漁字第0991208874號函及被告99年2 月12日府農漁字第0990001003號函回復原告。
㈣按行政程序法第92條第1 項規定：「本法所稱行政處分，係
指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」本案係依據農委會相關函釋，就農產品市場交易法相關規定為法律上之解釋與陳述，並非本於行政權對人民所為發生法律效果之單方行政行為，非屬行政處分，被告之訴不合法且無理由。
㈤綜上論述，系爭函及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、原告100 年4 月12日陳情書、農委會99年4 月27日農漁字第0991208874號函、被告99年
2 月12日府農漁字第0990001003號函、原告99年3 月25日南風字第0990021 號函、農委會漁業署99年3 月31日漁四字第0990120365號函、被告99年4 月9 日府農漁字第0990002946號函、行政院99年7 月19日院臺訴字第0990099817號訴願決定、農委會99年3 月19日農漁字第0991204179號函、本院99年12月31日99年度訴字第1624號裁定、宜蘭縣合作社登記證（原告）等件分別附訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」行政訴訟法第4 條第1項定有明文。而此所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明或就法令所為之釋示，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，亦有最高行政法院（89年7月1 日改制前為行政法院）44年判字第18號、59年判字第24
5 號、62年裁字第41號判例意旨可資參照。
六、次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟（第1 項）。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟（第2 項）。」行政訴訟法第5 條定有明文。按上開規定所謂「依法申請」，係指法令有賦予人民申請之權利。蓋對行政機關課予作為義務，自須有法令上之依據，若法令未賦予人民得為此申請之權利，其申請即無理由。至於原告提起應為行政處分之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第19
5 條第1 項及第200 條第2 款、第3 款及第4 款規定，應以判決行之。」最高行政法院97年度裁字第2148號裁定意旨參照。
七、再按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5 條第1 項、第2 項定有明文。而所謂「依法申請之案件」，係指人民依法有權請求行政機關為准駁之行政處分者而言，至單純陳情、檢舉、建議或請求等，則不包括在內。故若非「依法申請之案件」，行政機關之答覆即不生准駁之效力，自非行政處分；若無行政處分存在或非人民依法申請之案件，即不得據以提起訴願及行政訴訟（最高行政法院98年度裁字第276 號裁定參照）。
八、復按「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣( 市) 為縣( 市) 政府。」、「本法用辭定義如左：一、農產品：指蔬菜、青果、畜產、漁產與中央主管機關指定之其他農、林、漁、牧業產品及其加工品。二、農產品批發市場：指每日或定期集中進行農產品交易之機構。三、農民：指直接從事本法所稱農產品生產之自然人。四、農民團體：指依法組織之農會、漁會及農產品生產運銷合作社、合作農場。」、「農產品之運銷，得由農民團體辦理共同運銷。其方式分下列兩種：1.以供應再販賣或加工為目的之批發交易。2.以供應直接消費者為目的之零售交易。」、「農產品第一次批發交易，應在交易當地農產品批發市場為之。但有左列情形之一者，不在此限：一、農民團體共同運銷，直接供應出口或加工者。二、農民以其農產品直接零售者。三、當地尚未設農產品批發市場者。四、經直轄市、縣( 市) 主管機關專案指定或核准農民直接供應出口或加工者。」「有左列情事之一者，處新臺幣3,000 元以上18,000元以下罰鍰；其領有許可證者，並得廢止許可證︰一、違反第18條第2 項規定者。二、違反第21條規定者。
三、將販運商許可證、承銷人許可證供他人使用者。」農產品市場交易法第2 條、第3 條第1-4 款、第7 條第1 項、第21條及第37條分別有明文規定。可知，農民團體辦理農產品之共同運銷，有2 種交易方式，一為供應再販賣或加工為目的之批發交易，一為供應直接消費者為目的之零售交易。而農政單位為維持農產品在市場上之價格及供銷平衡，在農產品市場交易法第21條明文規定，農產品之第1 次批發交易，除有該條第1 項各款情形外，應將農產品送交當地農產品批發市場進行批發交易。故農民團體共同運銷，直接供應出口或加工者，屬農產品第一次批發交易，應在交易當地農產品批發市場為之的例外規定，違反農產品市場交易法第21條規定時，被告可依同法第37條規定，予以處罰。
九、查原告於100 年4 月12日，以其經奉准辦理共同運銷業務，因業務需要，在服務社員與廠商或出口商進行漁貨共同運銷之際，向被告請求同意其可辦理提供拍賣、議價等服務，有陳情書乙件在卷可稽( 見原處分卷第14頁) 。核其內容為請求被告作成准許其辦理提供拍賣、議價等服務之行政處分，其請求權之基礎應有法律明文規定，否則行政機關並無義務作成處分。本院請原告說明提起本件行政訴訟之請求權依據及訴訟種類，答稱: 「(.請問原告提起本件行政訴訟之訴訟種類及實體法上之請求權依據? 是撤銷訴訟? 課予義務訴訟? 或給付訴訟? 起訴的目的何在?)目的是要被告同意，因為有交易，就是離不開議價拍賣等程序。希望被告給我們一個公文同意我們，是課予義務訴訟。實體法請求權依據為農產品市場交易法第21條第1 第1 款，農民團體共同運銷輔導獎勵辦法是原告要辦理共同運銷時要遵守的程序，並沒有被告要同意的規定。」等語( 見本院卷第73頁筆錄) 。惟查，農產品市場交易法第21條第1 項第1 款係規定在「農民團體共同運銷，直接供應出口或加工者。」之例外情形下，農產品之第1 次批發交易，可不將農產品送交當地農產品批發市場進行批發交易，並非原告可請求被告作成核准其辦理提供拍賣、議價等服務之行政處分之公法上依據。本院請被告說明農產品市場交易法第21條係有關被告應作成同意之行政處分之規定嗎? 如果符合農產品市場交易法第21條第一款規定「農民團體共同運銷，直接供應出口或加工者。」需要向被告請求作成核准之行政處分嗎? 被告訴訟代理人答稱: 「不需要。過去也沒有人依第21條申請。( 問: 違反農產品市場交易法第21條規定會有什麼效果?)會造成市場上的不良競爭，也會依第37條處罰。」等語( 見本院卷第74頁筆錄) 。是原告所為之上開陳情書，核其性質非屬人民依法有權請求行政機關作為之「依法申請案件」，被告並無依原告陳情之內容為准駁或作為之法定義務。則被告於100 年4 月21日以系爭函函復原告，略以原告所陳辦理共同運銷需要進行拍賣、議價等服務案，業經行政院農業委員及被告分別以99年4 月27日農漁字第0991208874號函及99年2 月12日府農漁字第0990001003號函復在案，請依前揭函釋辦理等語，對原告並未直接發生權利義務取得、變更或喪失之法律效果，自非屬行政處分。則原告對系爭函，自不得提起訴願及本件課予義務訴訟。訴願機關依訴願法第77條第8 款規定，自程序上為不受理決定，尚無不合。
十、承前所述，原告既無請求被告作成核准其辦理提供拍賣、議價等服務之公法上請求權，則系爭函就農產品市場交易法相關釋示，純屬事實敘述及理由說明，並未對原告直接發生法律上規制效果，自非屬行政處分，原告不得對之提起行政訴訟，故其提起本件行政訴訟，請求撤銷系爭函，有行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段不備其他要件之不合法，應予駁回。
綜上，原告所訴各節，均非可採，原告提起本件課予義務訴訟
，既無公法上請求權，且系爭函並非行政處分，訴願決定予以不受理，並無違誤，原告徒執前詞，訴請撤銷系爭函及訴願決定，並求為判決被告應作成核准其於辦理漁貨共同運銷服務時，因對社員與直接供應出口或加工者於進行漁貨交易時，可從事拍賣及議價、定價、批價等服務之行政處分，為無理由，應予駁回。
本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 29 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳心弘法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 12 月 29 日
書記官 劉道文