臺北高等行政法院判決
100年度訴字第17號100年3月16日辯論終結原 告 新創藝工程有限公司代 表 人 郭自行（董事）訴訟代理人 張靜怡律師被 告 經濟部代 表 人 施顏祥（部長）訴訟代理人 溫榮清
戴德潤上列當事人間礦業法事件，原告不服行政院中華民國99年12月22日院臺訴字第0990107086號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）99年4 月6 日申請在東沙島周圍海域（東沙環礁國家公園除外）設定石油、天然氣礦探礦權，案經被告審查，以其中南海區域位於與鄰近國家及地區聲稱之經濟海域重疊部分，具有強烈的國際政治、國土、主權宣示及潛在國家經濟利益，由民間設權無能力解決可能之紛爭且與政府既定計畫核有衝突，乃依礦業法第28條第1 項規定，以99年8 月20日經授務字第09920113130 號處分書（下稱原處分）不予核准。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，被告並應就原告99年4 月6 日申請於東沙島周圍海域（東沙環礁國家公園外）設定石油、天然氣礦探礦權，作成核准之行政處分。並主張如下：
㈠綜觀「礦業法第二十八條第一項第三十八條第二款及第五十
七條第一項妨害公益之認定原則」（下稱公益認定原則）。僅「一、礦業申請地與各級政府已核定公共建設計畫有衝突者。」較接近行政院及被告駁回之原告申請之理由。惟被告駁回原告申請之理由，僅言及「……南海海域位於與鄰近國家及地區所稱之經濟海域重疊部分，因具有強烈的國際政治、國土、主權宣示及潛在國家經濟利益，由民間設權無能力解決可能之紛爭且與政府既定計畫核有衝突」；訴願決定之理由則將「潛在國家經濟利益」、「與政府既定計畫核有衝突」排除在訴願決定為原處分之理由中。按原處分否准之理由中，經濟海域重疊；具有強烈的國際政治、國土、主權宣示；潛在國家經濟利益；民間設權無能力解決可能之紛爭均與公益認定原則無關。
㈡原處分之「與政府既定計畫核有衝突」與公益認定原則中「
礦業申請地與各級政府以核定公共建設計畫有衝突者。」仍有不同。被告以之為理由予以否准，顯有違誤。
⒈按各級政府核定公共建設計畫，有其法定的程序，其中「
行政院所屬各機關中長程個案計畫編審要點」有其明確規範；公共工程委員會針對業經核定之公共建設計畫，亦均有成立公共建設督導會報，監督計畫預算執行與品質督導情形均按期上網公告執行及督導成效。觀諸被告答辯意旨，顯見被告認定即是以該決議（即政府既定計畫）為五大「公益認定原則」中之業經核定之公共建設計畫。訴願機關亦與被告為相同認定，可知被告及訴願機關認為違反政府既定計畫，即係違反業經核定之公共建設計畫，而屬違反礦業法第28條第1 項第38條第2 款及第57條第1 項妨害公益，意謂我們國家根本不需要「法律」，只要「既定計畫」即可。
⒉被告98年6 月12日會議，決議指定由中油公司儘速提出海
域礦區申請，亦流於形式。蓋被告乾脆直接決議「指定由中油有該海域之『探礦權』、及『採礦權』」，因為決定礦業法該兩權利之主管機關即為「被告」，被告既然都「內部決議」，還特別註明「以密件處理之會議」。且礦業法於92年12月31日修正，依該次修正草案總說明已明確道出「無保留設定國營礦業權之必要」之立法原則，因為被告等主管單位仍然我行我素，認定該等礦業權需「指定」給中油（國營單位），且即使中油遲延於原告提出申請時（被告會議於98年6 月12日指定，原告於99年4 月9 日提出申請）仍未提出申請，被告仍然會悖於法律規定（礦業法明文規定以申請時點為判斷原則），將中油的權益提前到98年6 月12日，主管機關「指定」之時，且以此「指定」之時作為「政府已有既定計畫」並進而跨過立法機關及其他公共工程的審議機關、監督機關及公告機制，逕行認定為「各級政府已核定公共建設計畫」，將被告內部會議的「指定行為」等級一舉提升到「各級政府已核定公共建設計畫」且架空「礦業法」。顯然已經違背礦業法於92年12月31日修正之立法意旨㈢處分駁回之理由中除「與政府既定計畫核有衝突」外其餘「
經濟海域重疊；具有強烈的國際政治、國土、主權宣示；潛在國家經濟利益；民間設權無能力解決可能之紛爭」之理由，均與被告自己頒佈的五大「公益認定原則」不相干，顯違礦業法28條第1 項、行政程序法第4 、8 條規定及「行政機關自我拘束原則」。
⒈原告申請之「探礦權」之礦區範圍乃位於北緯20度以北北
緯21度以南、東經118 度以西東經116 度30分以東」，而菲律賓專屬經濟海域，侷限在「北緯20度以北/ 東經118度以西」的東南方，未越過「北緯20度以北/ 東經118 度以西」的西北方，此對照據菲律賓官方所公布的經濟海域圖形之經緯度圖形與原告申請案之經緯度表比較圖可知，本件申請案並無與菲律賓經濟海域重疊。又根據中國大陸提交聯合國大陸架劃界委員會有關中國南海U 形疆界線大陸架海洋主權海圖可知，不論是中油在59年10月15日所申請的第一至第五礦區，或是98年底申請的「第一礦區增設礦區」，均在中國大陸的專屬經濟海域內。惟被告於89年底礦業法修訂與海域石油探採條例廢止，重新核准中油公司五大經濟海域時，並未將與中國大陸「經濟海域衝突」問題列為「公共利益」考量之依據。
⒉被告礦務局之官方網站陳述，59年10月15日公布台灣中油
公司所申台灣海峽及台灣北方海域（東海）水深在200 公尺以內之大陸礁層，先行將24萬平方公里之「海域石油礦區」劃為五大礦區計49地塊，設定國營石油礦業權，交由台灣中油公司籌劃經營。台灣中油公司遂於98年底申請將台灣西南部深水區約13萬平方公里納入為第一礦區，初步規劃與外資合作進行深水探勘，其附圖稱此為「增設礦區」，中油公司的網站上亦為相同的記載；觀諸該中油98年底「增設礦區」的經緯度，恰好與菲律賓西元2009年根據國會通過法條所畫出來的經濟海域重疊，中油98年底「增設礦區」有大部分與菲律賓經濟海域重疊，中油既然於98年底申請（依時間推算應該是99年核准），且為與菲律賓經濟海域重疊之「礦區」，被告完全不認為經濟海域重疊是任何與「公共利益」有關的事項，而為核准，被告以沒有與菲律賓經濟海域重疊之原告聲請礦區案，卻以「與菲律賓經濟海域重疊」為理由駁回，顯然違法。
⒊觀諸媒體報導中海油與中油公司合作大事記可知，台灣中
油公司自62年至今在「兩岸重疊經濟海域」進行海域探勘開發已超過38年，卻從未引發任何『經濟海域衝突』事件，顯見兩岸之間早有默契。本件原告申請設定的礦區位於我國實質佔領控制的東沙島（領土）東側，且緊鄰「台灣海峽第一礦區增區」的西方，自屬我國的「專屬經濟海域」和「大陸礁層」主權範圍，中國大陸斷不可能提出抗議。中油於99年初取得「第一礦區增設礦區」後，不但未引發「經濟海域衝突」，且中油公司更準備用該礦區的部分權利和中國大陸交換礦區合作探勘石油天然氣，更積極落實馬英九總統所提競選政策。
㈣按我國「中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法」第6 條規定
：「在中華民國專屬經濟海域或大陸礁層從事生物資源或非生物資源之探勘、開發、養護、管理，應依中華民國法令之規定申請許可。」；第按1982年聯合國海洋法公約「第Ⅵ部分大陸架、第ＸＶ部分爭端的解決」之規定及與國際慣例，海洋主權重疊的相鄰國家得各自在其大陸礁層設定海域礦區以宣示主權，再依據該聯合國海洋法公約之規定及與國際慣例方式處理。原告申請案之申請標的（東沙島東側礦業權範圍）隸屬我國領海基線向外延伸200 浬內之「大陸礁層」與「經濟海域」，除了和中國大陸之海洋主權有部分重疊外，並無與其他國家發生「強烈的國際政治、國土及主權宣示」問題。且礦業法第二節，「礦業權之設定及展限」（礦業法第15條至第33條）明確闡明礦業權之申請設定，不論民間或國營企業，皆由被告審查與核定，並核發「探（採）礦執照」和「礦場登記證」，自無「由民間申請設定」或「由政府機關（中油公司）申請設定」區別其「礦業權之申請設定」處理的「權利內容」或「程序複雜」，被告並不致因礦業權者係為「民間」或「國營企業」不同身分，而改變其主管機關權責。倘若未來果真發生礦業主權紛爭，被告之責任亦不因之有任何減免，故根本不存在「由民間設權無能力解決可能之紛爭」的問題。
㈤聲請調查證據：
⒈證據方法：請被告提出訴願決定中所提及之「該部98年6
月12日東海資源開發小組及南海資源開發小組第2 次會議」內部文件會議紀錄全文乙份。
⑴待證事實：原處分是否違反上揭公益認定原則而屬違法處分。
⑵說明：按行政訴訟法第163 條第1 項第1 款、第4 款及
第164 條分別定有明文。本件被告所主張之「秘密文件」，依據前揭說明及法條規定，均「未有應該秘密」之情形。
⒉聲請鈞院調閱經濟部提供中油公司於98年底針對「第一礦
區增設礦區」的整份申請文件資料，及經濟部核准文函乙份。
待證事實：經濟海域重疊並非妨害公共利益之情形。
三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠按礦業法第28條第1 項規定，「主管機關認為設定礦業權有
妨害公益者，不予核准」；復按被告95年5 月24日經礦字第09502780920 號令發布「礦業法第28條第1 項、第38條第2款及第57條第1 項妨害公益之認定原則」，已臚列5 點妨害公益之情形。
㈡關於被告行政處分書所提「與政府既定計畫核有衝突」部分
，係指依被告98年6 月12日「東海資源開發小組」及「南海資源開發小組」第二次會議（以密件處理之會議）討論事項，案由二：臺灣中油股份有限公司申請設定東沙島與太平島海域油氣礦區可行性評估報告以及中油公司對於政府在東沙島和太平島劃定礦區建議案之決議：為維護我國在南海之主權與主權權利，並強化我國在此區域開發之事實，本案由中油公司儘速向經濟部提出海域礦區之申請案，俟審核符合礦業權設定之法定要件後，再提請本小組討論。關於「東海資源開發小組」及「南海資源開發小組」，係係國家安全會議就海域情勢以97年8 月26日秦諮永字第097340048 號函指示相關部會及被告成立之專案小組之二，因海域情勢是涉國家安全及利益，故國家安全會議將前述函核定為國家機密保護法第4 條第3 款規定之「機密」（即洩漏後足以使國家安全或利益遭受損害事項）。故「東海資源開發小組」及「南海資源開發小組」會議之文件，亦依此列為「機密」等級，該小組會議並非被告之內部會議。
㈢依前述「東海資源開發小組」及「南海資源開發小組」第二
次會議討論事項案由二之決議，業已指定由台灣中油公司提出申請，故原告申請案與該決議（即政府既定計畫）核有衝突，符合被告95年5 月24日經礦字第09502780920 號令發布「礦業法第28條第1 項第38條第2 款及第57條第1 項妨害公益之認定原則」第1 點規定（礦業申請地與各級政府已核定公共建設計畫有衝突者）之意旨，即原告申請設定礦業權案有妨害公益，被告依礦業法第28條第1 項規定不予核准，尚無不合。
㈣東沙島周圍海域之地理位置係位於與鄰近國家及地區所聲稱
之經濟海域重疊部分，具有強烈的國際政治、國土、主權宣示及潛在國家經濟利益，且原告申請地點之東沙島周圍海域，係位於我國、中國大陸及菲律賓所主張之專屬經濟海域範圍內，該區域之油氣探勘，涉及與大陸合作探勘及國際外交等事務，恐非一般民間公司所能處理，又政府機關對於一般民間公司與他人簽訂之契約，亦無權監督置喙，倘因此遭致國際紛爭，將有妨害國家（公共）利益之虞。且海域石油、天然氣礦探採之風險極高，稍有不慎，除將遭致國際紛爭外，亦可能發生漏油污染等問題，由一般民間公司設權恐無能力解決，而被告所屬國營事業之中油公司自54年起就已開始籌劃進行海域探勘，不論就經驗、技術及資金等各方面，均優於原告及一般民間公司，中油公司亦能配合政府政策並受政府之監督，經中油公司提報98年6 月12日「東海資源開發小組」及「南海資源開發小組」第二次會議討論並或決議：「為維護我國在南海之主權與主權權利，並強化我國在此區域開發之事實，本案由臺灣中油公司儘速向經濟部提出海域礦區之申請案，俟審核符合礦業權設定之法定要件後，再提請本小組討論。」本件與上開決議指定由中油公司提出申請之範圍部分重疊，故被告認為原告申請設定礦業權案有妨害國家利益。
四、本院判斷如下：㈠按為有效利用國家礦產，促進經濟永續發展，增進社會福祉
，特制定礦業法，其第2 條規定中華民國領域、專屬經濟海域及大陸礁層內之礦，均為國有，非依本法取得礦業權，不得探礦及採礦；第2 章第2 節（礦業法第15條至第33條）以下，就礦業權之設定及展限有所規範，宣示人民礦業權之取得採特許制，其中第28條第1 項並明文規定主管機關認為設定礦業權有妨害公益者，不予核准。
㈡原告申請於東沙島周圍海域（東沙環礁國家公園除外）設定
石油、天然氣礦探礦權，有申請書影本在卷為憑。被告以本件申請設定石油、天然氣礦探礦權之南海區域位於與鄰近國家及地區所聲稱之經濟海域重疊部分，具有強烈的國際政治、國土、主權宣示及潛在國家經濟利益，由民間設權無能力解決可能之紛爭，且與被告98年6 月12日東海資源開發小組及南海資源開發小組第2 次會議決議由中油公司儘速提出海域礦區申請之既定計畫衝突為由，認本件設定礦業權妨害公共利益，核與卷附內政部99年6 月14日台內地字第0990120872號函附東沙島周圍各國領海海域範圍圖、外交部99年6 月
9 日外條字第09901106150 號函、被告上開會議紀錄節錄影本等件所示資料相符，被告以此否准原告申請，揆諸礦業法第28條第1項規定，並無不合。
㈢原告主張其申請並無妨害公益之處，所持立論無非申請探礦
區域並未與菲律賓經濟海域重疊，且被告既指定中油公司就同一區域申請探礦權，顯然於該處探礦無妨害公益云云。惟查，本件之爭點其實並非「於該區域探礦」是否有違公益，而係「原告於該區域探礦」是否有違公益，此係礦業法對於礦業權之取得採特許制之精神所在，注重申請主體之差異性而個別判斷，而非泛以某區域是否適合探礦採礦為申請准否之唯一論據。原告為一私人公司，資本額僅新台幣2 百萬元，有經濟部商業司公司資料查詢在卷可稽，所申請探礦範圍位於我國、中國大陸及菲律賓「聲稱」之專屬經濟海域範圍內，當然涉及主權及龐大經濟利益之糾葛，其資力、技術能否實際於該區域為探礦，已屬有疑，遑論處理因探礦引發領土、主權國際糾紛時從事談判之能力。或因礦業權視為物權（礦業法第8 條參照），具有排他性，原告遂將中油公司設定為假想敵，聲請調閱被告98年6 月12日東海資源開發小組及南海資源開發小組第2 次會議紀錄全文以及被告提供予中油公司於98年底針對「第一礦區增設礦區」的整份文件資料等文件，試圖以中油公司於該區探礦無悖公益為由，論證任何人（包括原告）取得該區礦權均不違公益，完全無視於礦業法採特許制之立法目的，其主張並無可採，其聲請證據之調查，亦無必要。
五、從而，原告主張均無可採，原處分並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 29 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 3 月 29 日
書記官 徐子嵐