臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1728號101年1月31日辯論終結原 告 震安科技有限公司代 表 人 鄭信發訴訟代理人 吳奎新 律師複代理人 陳添信 律師被 告 公平交易委員會代 表 人 吳秀明（主任委員）訴訟代理人 侯文賢
蔡聰勇陳蓬芳上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國100 年
8 月10日院臺訴字第1000101095號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告（自民國101 年2 月6 日起改制為獨立機關，並更名為「公平交易委員會」）依據檢舉調查結果認定原告為銷售瓦斯防震器，刻意隱匿身分，以贈獎活動招徠無預期交易心理之民眾參加說明會，復對商品價格為不當之陳述，再由業務員跟隨民眾至住家進行強力推銷，迫使民眾在自由意思受到壓抑之情況下作成交易決定，其整體銷售行為，為足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以被告100 年4 月14日公處字第100050號處分書（下稱原處分）命原告自原處分送達之次日起立即停止前項違法行為，並處原告罰鍰新臺幣（下同）400 萬元。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：㈠原告於舉辦說明會時，從未告知或暗示為政府機關或公益團
體，雖剛開始舉辦說明會時未於會場內表示公司名稱，然經相關單位輔導後，原告於其後每場說明會即有將公司名稱明確顯示於會場宣傳布條上，並於發送之傳單型錄內加印原告公司名稱、地址及電話，嗣後與客戶簽訂買賣契約時，契約上均有公司之名稱，從未假借政府名義銷售，而係由公司業務員以舉辦說明會之方式加強一般民眾之瓦斯安全常識及宣傳瓦斯防震器之優點，原處分及訴願決定指稱原告有刻意隱匿身分之行為，要屬無據，亦與事實不符。其次，原告與客戶簽訂之買賣契約上有載明原告公司名稱，並經雙方確認後始簽訂，且原告於說明會時即告知民眾瓦斯防震器1 組2 個價格為7,990 元，雖以「買一送一」口號來招攬民眾，惟「買一送一」係廣告宣傳招來手法，如同「跳樓流血大拍賣」般，一般民眾可預期此為廣告手法，非影響其決定交易之重要因素，就買賣契約之成立要件即交易內容之價格與標的物，民眾並無誤判之虞，何來受欺罔可言？再者，民眾於付款前，已就產品來源、產品價格、產品保固、到府安裝等因素再予考慮後始付款，從而，原告並無隱匿重要交易資訊，原處分及訴願決定認原告以積極欺瞞或消極隱匿重要交易資訊致引人錯誤之方式，而從事交易行為云云，實有違誤。
㈡原處分及訴願決定認定原告以「強力推銷之方式迫使民眾在
自由意思受到壓抑之情況，而為交易之決定」，惟現今一般業務於推銷產品時，皆會使出渾身解數以達到產品銷售之目的，此乃高度競爭之資本主義市場所必須，然原告公司並無任何「強迫、脅迫、煩擾、恐嚇或壓抑交易相對人自由意思」之行為，原告業務員僅於產品說明會結束後，對有意願安裝產品之客戶作進一步之說明，若民眾沒有意願購買，原告亦僅再多介紹產品好處，使交易相對人考慮是否購買，從未強迫、脅迫、煩擾、恐嚇或壓抑交易相對人自由意思而致客戶簽訂買賣契約，況且原告亦提供7 日內退費之服務，若交易相對人決定不購買，原告亦不會再強求或不予退費而強迫其購買，然被告並未說明原告係以何種脅迫等方式逼民眾購買、哪些客戶是遭原告所脅迫，即逕自認定民眾決定是否交易之自由意思受到壓抑，有不備理由之違法，訴願決定亦有違法不當之處。
㈢被告以原告「自96年初即進行此種銷售方式，銷售範圍遍及
臺灣，平均每天辦理4 場次說明會，每場次約10位民眾參加，平均每月銷售150 至360 組（即每月銷售300 至720 個），所銷售瓦斯防震器每個價格在3,200 至4,000 元不等，每月平均銷售額為120 萬元，98年1 至10月即有遍布各地之13
8 位民眾提出退款要求」認定足以影響市場交易秩序，惟依臺灣瓦斯器材同業公會之統計，96年至99年登記有案之瓦斯調節器（含防震器）共計售出3,862,000 個，依被告之推算，原告市佔率僅為0.3 ％至0.8 ％（以每月銷售300 至720個計算），實不足影響交易市場，另被告以98年1 至10月全臺有138 位民眾要求退款，而認定民眾係在原告不當之銷售方式完成交易云云，然顧客嗣後要求退款，其理由眾多，甚至毋庸任何理由即可要求退款，原告亦同意其退款，更顯示原告並無任何強迫銷售或不予退款之不當行為，而客戶要求退款為其消費者之權益，不等同其要求退款即為原告有不當銷售之行為，被告混為一談，是無可採。
㈣被告認定原告於96年初即以上述方式銷售至今，惟98年間臺
東縣政府即曾以原告不當銷售為由移送被告調查，被告調查後認定原告未違反公平交易法，顯見被告就原告之銷售方式，前後為不同事實之認定。況被告認定原告有欺罔及顯失公平之行為，其認定依據竟係以問卷調查之方式為之，其真實性及有效性令人質疑，因受訪者毋須負法律責任，而問卷調查之問題設計是否有先入為主之偏頗，及該問卷調查有無做信度及效度分析等等，被告均未說明；另雖有受訪談者之訪談內容，惟姑不論渠等所述內容是否屬實，訪談者大多非親自在場見聞者，而係轉述傳聞家人之說詞，不無有誇大、渲染之嫌，被告未予查核，均照單全收，足證被告就認定事實之調查草率及專斷，有明顯暇疵，實難令人信服。是原告之行為，並不符合被告94年2 月24日公法字第0940001299號令發布之「行政院公平交易委員會對於公平交易法第24條案件之處理原則」（下稱公平交易法第24條案件處理原則）第6點就「欺罔」、「顯失公平」與「足以影響交易秩序」等不確定法律概念所闡示之情形。
㈤另被告辯稱已審酌原告動機、目的及預期之不當利益、違法
行為對交易秩序之危害程度、持續期間、違法行為所得利益、事實之規模、經營狀況、營業額及其市場地位、違法類型是否曾經中央主管機關導正或警示、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰、違法後悛悔實據及配合調查態度等其他因素，始對原告裁處上開罰鍰云云，惟上開因素具體內容為何，原處分均未說明，遑論如何審酌，原處分認定事實所憑之方法有明顯瑕疵，所據以作成之認定亦多與事實不符。退步言，原告資本額僅500 萬元，縱認原告有違反公平交易法之行為，第一次即對原告裁罰400 萬元，實屬過重，觀之其他類似行政案例，從未有如此高額之罰鍰，原告年收入雖有高達1,000 多萬元，但扣除人事、購入器具、開模、稅款等成本後，所得實不多，被告裁處高額罰鍰有違比例及平等原則等語。並聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被告答辯略以：㈠按公平交易法第24條規定所謂「欺罔」，係指對於交易相對
人，以積極欺瞞或消極隱匿重要交易資訊致引人錯誤之方式，從事交易之行為；所謂「顯失公平」，係指以顯失公平之方法從事競爭或商業交易者，常見行為類型如：以脅迫或煩擾交易相對人方式，使交易相對人於決定是否交易之自由意思受到壓抑之情形下，完成交易行為；另所謂「交易秩序」，則係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。
㈡由於「瓦斯防震器」等瓦斯安全器材非屬民生必需品，民眾
無法從日常生活用品採購市場，獲得該等商品之用途、價格等資訊，而銷售業者之違法銷售模式多樣，被告爰訂有「行政院公平交易委員會對於瓦斯安全器材銷售案件之處理原則」（下稱瓦斯安全器材銷售案件處理原則）以周知業者知所遵循，該處理原則第4 點規定：「瓦斯安全器材業者不得有下列欺罔或顯失公平之行為：㈠藉瓦斯防災宣導、瓦斯安全檢查、公益團體或政府補助等名義或機會，使消費者誤認者。㈡以欺瞞或隱匿瓦斯安全器材商品價格、數量、品質、功能、特色或使用之限制等重要交易資訊，使消費者誤認者。」第5 點規定略以：「……瓦斯安全器材業者違反第4 點，且足以影響交易秩序者，構成公平交易法第24條之違反。」原告主要係以販售「瓦斯防震器」為業，由於一般社會大眾普遍對瓦斯安全常識欠缺以及對瓦斯災害恐懼，基此，倘原告藉瓦斯防災宣導之名義，使消費者誤認為政府辦理之宣導說明會，而推銷是項產品，並於銷售過程中以欺罔或煩擾之方式，使民眾之自由意思受到壓抑情形下完成交易，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定。
㈢原告銷售瓦斯防震器之行為違反公平交易法第24條規定：
⒈原告邀請民眾參加說明會時，未主動表明身分及目的為銷售商品之資訊，致消費者誤認：
⑴據原告自承，原告公司業務員在覓得場地後，即針對附
近住家散發載有敘述地震引起之災害之傳單及會後摸彩對獎單，招徠附近民眾參加說明會，業務人員未穿著制服亦未佩戴識別證，並刻意不主動表明原告之事業名稱及銷售商品之目的。上開說明會內容提及臺灣地震災多像有921 地震、日本阪神地震，花蓮前一陣子有20餘次，講解地震、火災安全觀念等，因無任何可以顯露原告身分之相關資訊，致民眾誤以為原告之說明會是政府機關辦理的。而據民眾指稱，原告在邀請民眾參加說明會前，曾表明係以「南部水災賑災說明會」、「以政府名義因應颱風造成重大傷亡而舉辦說明會」、「瓦斯防爆與安全的說明會」、「政府關心民眾」等名義，致民眾誤以為是政府相關機關辦理之說明會。復據被告之問卷調查顯示，57.89 ％民眾認為原告以舉辦瓦斯安全講習說明會為名義，36.84 ％民眾認為原告宣稱係政府機關或公益團體舉辦之推廣活動。
⑵是原告未於宣傳單載明其身分，且說明會現場亦無任何
可以顯露原告身分之擺設及相關資訊，民眾僅依據原告業務人員口頭宣稱之名義，及說明會現場所置放之瓦斯桶及瓦斯爐等獎品，此足使一般消費者誤認係政府相關機關為鼓勵民眾參加，而提供獎品之宣導說明會。⒉有關原告主張「買一送一」屬廣告宣傳招來手法，民眾應可預期，故非影響交易決定之重要因素乙節：
⑴依據原告所提出之說明書記載，原告銷售瓦斯防震器每
個售價為4,000 元；復據原告接受調查時到陳明，如民眾僅買1個，則以4,000元銷售，且有500 元之議價空間。再據被告之調查，實際上諸多民眾購買1 個瓦斯防震器之價格在3,200元至4,000元不等，並無以7,990 元購買1個之情況。
⑵依原告所提出其於說明會現場發送民眾填寫之「優待登
記卡」所示，其上除「姓名」、「電話」、「地址」及「有效日期」等欄位，暨載有「享受福利：⒈特加1000萬責任保險。⒉5 年免費安全服務。⒊不定期安全檢修。高雄總公司……」等文字外，並無任何價格及優惠內容，而民眾能得知明確價格資訊之時機，是在業務員安裝瓦斯防震器後，提示民眾支付款項的「申請安裝單」上才有價格標示之資訊。復據問卷調查結果顯示57.89％的民眾指稱原告聲稱買一送一，52.63 ％的民眾指稱原告宣稱限量免費安裝贈送。由上開民眾對於原告所銷售瓦斯防震器之價格說詞，顯見原告為達銷售目的，對於價格之表述不同。再對照被告至原告營業地點現場，取得原告副總經理柯良陞同意提供之類似業務員銷售方式之教戰守則文件亦有記載，如民眾詢問「要做什麼？要錢嗎？要買嗎？」業務員答稱「現在有送1 個，要教您怎麼使用。」，且原告亦自承於說明會上宣稱1 個售價為7,990 元，聽說明會者可享「買一送一」或限量優惠，突顯原告確實有欲以此不實陳述手法積極欺罔民眾之行為。可知原告對於所銷售瓦斯防震器之價格為不當之陳述，致使民眾立於交易資訊不對等之地位與其交易，自屬影響交易相對人決定交易之資訊。
⒊原告所屬業務員跟隨民眾至住家強力推銷，迫使民眾在自由意思受到壓抑之情況下，而為交易決定：
⑴據被告問卷調查，42.11％ 民眾指稱購買原告之瓦斯防
震器之因素係因業務員強力促銷，52.63％ 之民眾指稱係因原告所屬業務員長時間促銷致疲憊下（死纏爛打、連拐帶騙、有被恐嚇的感覺、強行安裝不願拆除、以為是政府規定強制安裝等因素）不得不購買原告所推銷之瓦斯防震器。另有民眾指稱，說明會結束後，因有1至3位業務員跟隨至其家中，其中2位在推銷時，另1位已在安裝，迫使民眾不得不付錢購買了事。
⑵依上開民眾指稱情形，復對照在原告營業處所取得類似
業務員銷售方式之教戰守則文件，載有「衝動寫的、立刻帶走、黃金5 秒鐘」、「帶人用跑的，能快就快，讓客戶沒有思考空間」，民眾對於業務員跟隨至住家所詢問「要做什麼？要錢嗎？要買嗎？」時，業務員則答稱「現在有送1 個，要教您怎麼使用，您住這邊，還是那邊？」，又針對業務員安裝後，請民眾付費時，倘民眾質疑「不是贈送的嗎？」，業務員則答稱「對，今天有多送1 個。」，民眾直到業務員安裝完成後，始獲告知須支付對價。原告上開手法之目的，莫不是希望民眾因價格資訊之不對稱及囿於原告之業務員已進入家中推銷瓦斯防震器，且在5 至15分鐘短暫時間內完成安裝之氛圍下，迫使民眾因畏懼地震引發之瓦斯外洩疑慮及無經驗之交易心理，而無奈或衝動購買，即為迫使民眾在自由意思受到壓抑之情況下而為之不當之強力推銷方式。
是以，原告辯稱被告原處分未見說明何以強力推銷，將使民眾之自由意思受到壓抑而被迫為交易之決定，而逕自認定民眾於決定是否交易之自由意思受到壓抑云云，顯無可採。
⒋被告綜合原告陳述、問卷調查結果及其他相關事證，認定
原告刻意隱匿身分，以贈獎活動，招徠無預期交易心理之消費者參加說明會，復對於商品價格為積極欺瞞或消極隱匿，再以業務員跟隨民眾至住家，進行強力推銷之方式，迫使消費者在自由意思受到壓抑之情況下，而為交易決定，核其整體銷售行為，為足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，洵無違法不當之處。
㈣原告訴稱其銷售行為不足以影響市場交易秩序，無公平交易法第24條之適用乙節：
⒈按公平交易法第24條規定所稱之「足以影響交易秩序」，
係指事業之欺罔或顯失公平行為於過去、現在及未來對於整體交易秩序之影響，案件行為是否足以影響交易秩序，考量因素包括受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項，或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有公平交易法第24條之適用。另公平交易法第24條之適用並不以產生實害為前提，只要該行為實施後，在客觀上構成顯失公平為已足，此有最高行政法院94年度判字第543 號判決可供參稽。是以，公平交易法第24條之保障並不限於過去、現在之損害，尚須保護包括未來、潛在交易相對人，故即使既存受害人少，倘對於交易秩序有潛在影響可能性者，被告仍非不得介入處理。
⒉有關原告陳稱依照臺灣瓦斯器材同業公會之統計，96年至
99年登記有案之瓦斯調節器（含防震器），共計售出3,862,000 個，原告市占率僅為千分之3 ～8 ，並不足以影響交易秩序云云，惟原告自承其平均每月銷售系爭瓦斯防震器300 個至720 個，一年銷售3,600 個至8,640 個，是以，原告以前述不當銷售手法經年以來已銷售逾萬個系爭瓦斯防震器，若從購買人數觀察，自已構成「足以影響交易秩序」，而上揭原告提出之臺灣瓦斯器材同業公會統計資料之正確性容有疑義，其企圖以「市占率」遮掩其以不當手法銷售逾萬個瓦斯防震器之目的甚明，有混淆視聽之嫌。
⒊本案應就受害人數之多寡、受損害之程度等事項考量是否
足以影響整體交易秩序，而非就交易糾紛數量占原告成交數之比例而論，依據宜蘭縣政府彙整其他各縣市政府受理有關原告消費爭議申訴案件，2 年內已累積高達105 件，受害民眾遍及各縣市，就原告假藉政府機關名義辦理防災說明會，使民眾不疑有異而參加，直至原告到府安裝，民眾始知需付費之過程，指證歷歷；復據原告自承，自96年初即以此種銷售方式販售系爭商品，銷售範圍遍及全臺，平均每天辦理4 場次說明會，平均每月銷售150 至360 組（即每月銷售300 至720 個），所銷售瓦斯防震器每個價格在3,200 至4,000 元不等，每月平均營業額約120 萬元，概算原告之瓦斯防震器每年平均銷售額逾千萬。雖原告表示多數爭議案件已達成和解，惟此僅表示原告與消費者雙方當事人間經協調獲致共識，但並不代表已達和解即無違反公平交易法之情事，被告仍依法論處，並無不當。⒋另有關原告指稱98年間臺東縣政府以原告不當銷售為由，
移送被告調查，而當時被告認定原告不違法，顯見被告前後有不同之認定事實云云；但被告對於原告所指該案件，業依法以親自電訪及發公函等方式調查，僅因該案之申訴民眾因其請求退款之目的已達到，不願配合具體陳明銷售經過，而無法驗證原告陳述內容是否為真，囿於事證不足，暫予結案，以待進一步獲有事證，即得論處。嗣宜蘭縣政府於98年移來本件民眾申訴資料，已具體指稱原告於說明會現場宣稱「1 個7,990 元」、「買一送一」，當民眾表示僅願購買1 個，價格卻為4,000 元，不管民眾購買意願，業務員均跟隨至民眾住家強力推銷等不當行銷行為，被告爰進行調查，就宜蘭縣政府所提供之民眾資料，製發問卷調查、取得民眾陳述紀錄，並至原告營業處所訪查，取得原告類似業務員銷售方式之教戰守則等具體事證，認定原告之銷售行為核已違反公平交易法第24條規定，原告上開指稱係意圖混淆以卸責，殊不可採。
㈤有關原告訴稱原處分以問卷調查方式，認定原告有欺罔及顯失公平之行為乙節：
⒈依行政程序法第36條規定，有關證據之調查係採職權進行
主義，由行政機關依職權運用可掌握之資料來源，以闡明事實之存在或不存在，故其得使用之證據方法，原則上應不受限制，至於調查之方法為何，自應由行政機關視具體個案需要選擇之。然此非謂行政機關就其所選擇調查證據之方法或調查證據之結果，需於作成處分前一一提示予受調查者始符合程序正義之要求。此參諸司法院釋字第488號、第491 號解釋，就正當法律程序於「行政程序」中之適用，僅一再強調作成決定前應踐行「聽取陳述意見程序」、「給予申辯機會」、「處分書應附記理由」、「表明救濟方法、期間、受理機關」等意涵自明。被告於本件調查期間，函請原告提出書面答辯、到被告處作成陳述紀錄，依法踐行調查程序並注意當事人權益，足證於調查程序中原告實已受充分陳述意見及答辯權利之保障，並無妨礙其陳述意見或侵害防禦權利行使之情況。
⒉問卷調查性質上屬於抽樣問卷調查，目的在探求本件事實
，故問卷調查結果重點在於其所顯示之百分比對待證事實所具有之證據價值。有鑒於原告究竟有無以藉地震防災講習之名行銷售之實之作法，往往因原告、消費者雙方各執一辭，事後求證甚為困難，爰針對原告之銷售方式及過程進行問卷調查。被告並針對回收之問卷中有註明聯絡方式且願意接受被告訪談的民眾，進一步訪談做成陳述紀錄，讓民眾陳述參加原告舉辦之說明會之經過，也經民眾閱覽簽名確認，以充分實際瞭解原告整體銷售過程。且被告調查過程中，亦函請原告提出書面答辯、到會作成陳述紀錄，依法踐行調查程序並注意原告權益，給予原告充分陳述之機會，針對民眾與原告之雙方說辭進行驗證，並未單方面聽信民眾之陳述，被告實已善盡調查之能事，原告辯稱之詞顯無足採。
㈥關於原告指稱原處分未備裁罰金額之理由、不符比例原則乙節：
本件罰鍰金額之決定，係被告依據公平交易法第41條前段規定及其施行細則第36條規定而行使裁量權，參酌原告自96年初即以上揭行銷方式銷售瓦斯防震器，範圍遍及全臺，平均每天辦理4 場次說明會，平均每月銷售150 至360 組（即每月銷售300 至720 個），所銷售瓦斯防震器每個價格在3,20
0 至4,000 元不等，原告自承每月平均營業額約120 萬元，概算原告每年平均銷售額逾千萬元等因素，爰處原告400 萬元罰鍰，於法洵無違誤，亦無違於比例原則等語。並聲明為無判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點為被告審認原告銷售瓦斯防震器之行為，符合足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平之情形，而違反公平交易法第24條規定，適用裁處時同法第41條規定作成原處分，處以原告罰鍰400 萬元，認事用法有無違誤？
五、本院判斷如下：㈠按公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦
不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」裁處時同法第41條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新臺幣10萬元以上5,000 萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」同法施行細則第36條規定：
「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：
一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。
八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」次按公平交易法第24條案件處理原則第5 條規定：「本條所稱交易秩序係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。判斷『足以影響交易秩序』時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用。至單一個別非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。」第6 條規定：「本條所稱欺罔係對於交易相對人，以積極欺瞞或消極隱匿重要交易資訊致引人錯誤之方式，從事交易之行為。前項所稱之重要交易資訊，係指足以影響交易決定之重要交易資訊；所稱引人錯誤，則以客觀上是否會引起一般大眾所誤認或交易相對人受騙之合理可能性（而非僅為任何可能）為判斷標準，同時衡量交易相對人判斷能力之標準，以『合理判斷』為基準（不以極低之注意程度為判斷標準）。其常見行為類型如：……㈡不實促銷手段。㈢隱匿重要交易資訊。」第7 條第2 款、第3 款規定：「本條所稱『顯失公平』：係指『以顯失公平之方法從事競爭或商業交易』者。其常見之具體內涵主要可分為3 種類型：……㈡以不符合社會倫理手段從事交易之行為：常見行為類型如：以脅迫或煩擾交易相對人方式，使交易相對人於決定是否交易之自由意思受到壓抑情形下，完成交易之行為。㈢濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為：具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為。常見行為類型如：⒈市場機能失靈供需失衡時，事業提供替代性低之民生必需品或服務，以悖於商業倫理或公序良俗之方式，從事交易之行為。⒉資訊未透明化所造成之顯失公平行為。」瓦斯安全器材銷售案件處理原則第4 點規定：「瓦斯安全器材業者不得有下列欺罔或顯失公平之行為：㈠藉瓦斯防災宣導、瓦斯安全檢查、公益團體或政府補助等名義或機會，使消費者誤認者。㈡以欺瞞或隱匿瓦斯安全器材商品價格、數量、品質、功能、特色或使用之限制等重要交易資訊，使消費者誤認者。」第5點第2項規定：「瓦斯安全器材業者違反第4 點，且足以影響交易秩序者，構成公平交易法第24條之違反。」㈡經查：原告係辦竣有限公司登記之營利事業，前因被檢舉銷
售瓦斯防震器涉有違反公平交易法之情事，案經宜蘭縣政府移送被告調查後，審認其自96年初起迄98年間，在臺灣各地銷售瓦斯防震器之行為，有刻意隱匿身分，並以贈獎活動招徠無預期交易心理之民眾參加說明會，復對商品價格為不當之陳述，再由業務員跟隨民眾至住家進行強力推銷，迫使民眾在自由意思受到壓抑之情況下作成交易決定之情形，核屬足以影響交易秩序之欺罔及顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃適用當時之同法第41條前段規定，以原處分命原告立即停止上開違法行為，並處以罰鍰400 萬元，原告不服，提起訴願，復經決定駁回等情，有卷附原告公司基本資料查詢表（見本院卷第6 頁）、高雄市政府核發之96年2月9 日高市府建二商字第28302441號營利事業登記證（見本院卷第26頁）、被告對原告公司職員王廷伃、張慶容、柯良陞及負責人鄭信發之調查紀錄（見原處分卷甲第739 至743頁、第756 至759 頁、第762 至765 頁、第767 至770 頁及第783 至785 頁）、宜蘭縣政府受理之消費爭議申訴資料表（見原處分卷乙1 第3 至9 頁）及申訴人明細表（見原處分卷乙1 第10至17頁）、被告對買受人之問卷調查表（見原處分卷乙1 第27至31頁及第55至165 頁）、原處分（見本院卷第14至19頁）、行政院100 年8 月10日院臺訴字第1000101095號訴願決定（見本院卷第20至25頁）可稽，堪予認定。
㈢原告主張原處分違法，應予撤銷云云，其理由無非以：⒈原
告舉辦說明會從未表示或假借政府機關或公益團體名義，雖原先未揭示公司名稱，然經相關機關輔導之後，即在說明會場之宣傳布條上顯示公司名稱，並於傳單型錄內加印原告公司名稱、地址及電話，且與客戶簽訂買賣契約亦記載公司名稱，並無原處分所指之刻意隱匿身分之行為；再者，原告於說明會即告知民眾瓦斯防震器1 組2 個價格為7,990 元，雖宣稱「買一送一」以招攬民眾，但此乃宣傳手法，為一般民眾可預期，非屬影響其決定交易之重要因素，民眾並無誤判之虞，非屬欺罔，而民眾係就產品來源、產品價格、產品保固、到府安裝等因素考慮後再行付款，原告並無隱匿重要交易資訊；⒉原告銷售業務員僅對客戶多加介紹安裝產品之好處，使其考慮是否購買，從未強迫、脅迫、煩擾、恐嚇或壓抑交易相對人自由意思而致客戶簽訂買賣契約，且原告允許
7 日內可退費，若交易相對人決定不購買，原告並未強求或不予退費，以強迫其購買，原處分認定原告對民眾決定交易之自由意思予以壓抑，自屬有誤；⒊原告銷售瓦斯防震器之市佔率僅為0.3 ％至0.8 ％（以每月銷售300 至720 個計算），實不足影響交易市場，且原告亦同意買受人要求退款，不能因98年1 至10月計有138 位民眾申訴要求退款，即認定原告係以不當銷售方式完成交易，而足以影響市場交易秩序；⒋被告前就臺東縣政府98年間移送原告不當銷售瓦斯防震器違反公平交易法乙案，經調查後並未認定成立，自不得事後再為不同事實之認定，被告以問卷調查方式進行調查，其真實性及有效性亦有疑義，被告調查存有草率及專斷之瑕疵；⒋被告對原告裁處400 萬元之罰鍰，並未說明其所據之具體因素為何，且被告對於第一次之違規行為人即裁罰如此高額，尚未見諸其他類似案例，況且原告年營業收入雖高達1,
000 多萬元，但須扣除人事、購入器具、開模、稅款等成本，所得實不多，被告裁處高額罰鍰有違比例及平等原則等情詞，為主要論據。
㈣惟按事業招攬客戶交易有無構成欺罔或顯失公平之情形，應
綜合觀察其銷售產品之類別及價位、使用之手法、招攬之對象等一切情節，整體判斷之。如其行銷之產品非屬一般人均能判認之大眾化物品，而未誠實揭露全部足以影響交易決定之重要交易資訊，以使交易對象能為正確認知，即符合欺罔情形，故所稱欺罔行為之態樣並不以積極欺瞞為必要，即消極隱匿亦屬之。易言之，一般消費者對於特殊效能產品之性能及其合理價格，並未具足判斷能力，倘事業銷售產品之際，利用彼此間掌握資訊之懸殊程度，以不實促銷手段，隱匿重要交易資訊，誘使交易對象為不正確認知，進而影響其交易與否之決定，即難謂其行為非屬欺罔範疇。再者，公平交易法第24條所稱顯失公平乃指事業從事交易使用之手段悖離社會倫理而言，如事業行銷所使用之手法雖尚未達於強暴、脅迫或詐欺等違法程度，但已對交易相對人造成困擾，而壓抑其自由意思，或有明顯利用其享有市場力或資訊上之優勢地位，以進行不公平交易之情形，仍該當於顯失公平之態樣。又公平交易法兼具維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟安定與繁榮之目的，此稽之公平交易法第1條規定可明，而同法第24條旨在保障消費者交易安全及公平競爭秩序之法益，而禁止事業之欺罔或顯失公平行為，因此所稱足以影響交易秩序，並不以實已影響或發生實害為必要，僅其行為對交易秩序有影響之虞者，即該當之（最高行政法院94年度判字第543 號判決意旨參照）。另揆諸一般民眾率多恐懼居家因瓦斯外洩造成災害，亟需有安全器具以防範，但對於瓦斯安全器材之效能優劣及價位合理與否，普遍缺乏認知能力，故事業若藉瓦斯防災宣導、瓦斯安全檢查、公益團體或政府補助等名義或機會，或以欺瞞或隱匿瓦斯安全器材商品價格、數量、品質、功能、特色或使用之限制等重要交易資訊，使消費者發生混淆誤認，或為避免無謂之干擾，而與之交易者，客觀上可認足以影響交易秩序之情形，即屬違反公平交易法第24條之規定。
㈤查本件原告係將所屬業務人員依臺灣南、北兩地區分成數個
業務小組，每組約7 人左右，各組人員分別至各地推銷瓦斯防震器，其行銷方式乃先行覓取村、里附近之活動中心、廟口或其他空地作為聚眾推銷產品之場所，隨後即四處散發載有地震與科技說明會等文字內容之傳單，並宣稱參加說明會者可摸彩對獎，以招徠附近民眾與會等情，有卷附原告公司職員王廷伃、張慶容、柯良陞及負責人鄭信發於被告調查時之調查紀錄（分見原處分卷甲第739 至743 頁、第756 至75
9 頁、第762 至765 頁、第767 至770 頁及第783 至785 頁）、宣傳單（見原處分卷甲第737 頁）、樂透彩單（見原處分卷乙2 第199 頁）、原告業務員舉辦說明會之行銷現場照片（見原處分卷乙3 第673 、674 頁）可憑。再者，原告之行銷業務人員在會場上並未穿著制服或佩戴原告公司識別證件以顯示其身分，而於說明時不時宣稱「南部水災賑災說明會」、「因應颱風造成重大傷亡而舉辦說明會」、「瓦斯防爆與安全的說明會」、「政府關心民眾」等語，並刻意不明示其事業名稱及銷售商品之目的，且說明會係以為民眾講解地震及火災安全等觀念之形式表現之，甚易使與會民眾，由於認識不足，致誤以為係政府機關委託辦理，原告之行銷業務人員在各個會場誘使民眾購買之手法或向在場民眾宣稱「免費安裝」，利用其辭意不明，致使民眾誤認為安裝之工資及器材均完全免費，任其安裝後，再對民眾要求1 個4,000元，若不給付即不離去；或將1 組（兩個產品）之價格，謊稱為單一產品之價格，而謂買一送一，讓民眾誤以為確有優待之情事讓其安裝；或跟隨原不欲安裝之民眾進入其家中百般推銷不離去，民眾因恐困擾或糾紛乃應允其安裝等事實，復據多位購買者於被告書面或口頭調查時陳述明確，有渠等消費爭議申訴資料表、申訴人明細表、陳述紀錄、電話訪談紀錄表及推銷瓦斯安全器材問卷調查表、原告之瓦斯防震器進貨發票等件可稽（見原處分卷乙1 第3 至9 頁、第10至17頁、原處分卷乙1 第27至31頁、原處分卷乙1 第46至50頁及第55至165 頁、原處分卷甲第749 至750 頁）。參佐卷附原告提示業務人員推銷要領之業務手冊（見原處分卷甲第773至776 頁）亦載稱：「下場、逼單、帶人……③幫忙寫單：
我幫您寫，地址幾號（仍不忘逼單、放炮→寫到送1 個，絕（誤植為決）對不可停頓）……⑥不要盯單，衝動寫的，立刻帶走，黃金5 秒鐘⑦帶人用跑的，能快就快，讓客戶沒有思考空間，這裡一戶，╳╳，您帶我去您家，我教您怎麼使用，您住這邊還是那邊？」「Q1：要做什麼？要錢嗎？要買嗎？→現在有送一個，要教您怎麼使用，您住這邊還是那邊。Q2：住很遠！①運動一下，快→帶人動作，推動一樣……②您先等一下，立刻轉換其他客戶」「安裝……問題：⒈這麼貴！→俗啦！安全卡重要！麻煩您費用繳……（簡單應對、推動立刻補上，勿停頓，已造成事實的氣勢要維持）⒉沒那麼多錢→沒關係，您先繳一半/ 那您方便繳多少＞主導……⒊不是贈送的嗎？→對，今天有多送1 個，幫忙作介紹，您費繳一（半）※勿多話，記得推動，主導性，理所當然，積極完成（與客戶共同參與）★要認定客戶要買，讓客戶也認定我們當作他要買」「遇到的問題：⒉哪裡來的？那個單位？→我們不是那個單位，而是科技公司來宣傳，現在有新科技的辦法可以降低地震的傷害。⒊聽過了/ 賣產品→您聽過什麼？……您放心，如果在賣東西，您就不要買……。」等字樣，益證上開受訪查之購買者所述各節非虛。再衡諸被告調查多位購買者之意見顯示，有57.89 ％表示原告以舉辦瓦斯安全講習說明會為名義；有36.84 ％表示宣稱係政府機關或公益團體舉辦推廣活動；有57.89 ％表示原告聲稱買一送一，有52.63 ％表示原告宣稱可限量免費安裝贈送；而購買者買受之原因，其中有42.11 ％表示係因業務員強力促銷，有52.63 ％表示係因原告所屬業務員長時間促銷致疲憊下（死纏爛打、連拐帶騙、有被恐嚇的感覺、強行安裝不願拆除、以為政府規定強制安裝等情），可見原告確有使用易引起民眾誤認、悖離誠實信用原則之方式以推銷上開產品，且其手法果能達到使消費者與之達成交易之目的，核諸前開說明，當認原告至臺灣各地推銷上開產品，所使用之手法兼有欺罔及顯失公平之情形無訛，其行為已足以影響交易秩序，則被告審認原告整體銷售行為違反公平交易法第24條規定，自屬有據。又關於原告指稱依臺灣瓦斯器材同業公會統計之96至99年瓦斯調節器（含防震器）銷售登記有案之數量共計售出3,862,000 個，原告市占率僅為0.3 ～0.8 ％，並不足以影響交易秩序乙節，惟因是否足以影響交易秩序，並非繫於其市占率多寡為定，原告業務人員已陳明每月銷售上開產品數量自300 個至720 個不等，其一年銷售量則為3,600 個至8,640 個，顯非偶一或少數交易糾紛事件，自已成立「足以影響交易秩序」之違規要件。另原告雖質疑被告以問卷調查之適法性，但依行政程序法第36條至第39條之規定，被告本得依職權調查違規事實與證據，其調查之方式並不限於須製作書面紀錄，則被告審酌受調查對象人數之多寡、到場之可能性等因素，採行書面訪查方式，要非法所不許。至於原告指稱：98年間臺東縣政府亦曾移送被告調查原告不當銷售上開產品案件，但未經被告認定違法云云，惟因被告認定違規事實，須憑證據，上開原告被移送之案件，係因申訴人事後因原告退款而不願配合被告調查，故無證據可供認定原告違規，而予以結案，始未對原告作成裁罰處分等情，已據被告陳明在卷，而本件原告違規事證已明，自不能因其先前曾被移送涉嫌違規案件，事證不足，未受處分，即謂被告先前已審認其上開推銷手法非違法行為。
㈥又查本件原告始自96年初即為上開違規行為，迄98年10月止
，前後期間近3 年，而行銷範圍遍及臺灣各地區，每月銷售瓦斯防震器數量自150 至360 組（即300 至720 個）不等，按其每個售價3,200 元至4,000 元計算，其月平均營業額約
120 萬元，概算每年平均銷售額逾千萬元等情，已據原告職員陳明在卷（見原處分卷甲第768 至769 頁），則被告審酌原告違規之動機、目的、行為態樣及預期之不當利益、事業規模、違法後悛悔實據及配合調查等態度、應受責難程度及資力等一切情狀，依同法第41條前段規定，除命原告應立即停止前項違法行為外，並處以罰鍰400 萬元，並已於處分書載述其裁量之考量因素，自難認有違反比例原則之處。
六、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。原告違反公平交易法第24條規定之事證明確，被告依同法第41條前段規定，以原處分命其立即停止上開違法行為，並處以罰鍰400萬元，認事用俱無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 14 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 畢 乃 俊法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 2 月 14 日
書記官 林 俞 文