臺北高等行政法院判決
100年度訴字第174號100年4月13日辯論終結原 告 林樹德被 告 臺北市政府代 表 人 郝龍斌（市長）訴訟代理人 何洪丞
劉怡欣上列當事人間工會法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國
100 年1 月14日勞訴字第0990024538號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為台北市財團法人中小企業信用保證基金之員工，該產業員工顏國裕等35人於民國（下同）99年3 月29日檢具臺北市工會籌組申請書向被告登記發起籌組「臺北市財團法人中小企業信用保證基金產業工會」，經被告審查於99年4 月27日以府勞一字第09934113400 號函覆同意籌組。上開發起人即組織籌備會，辦理徵求會員、召開成立大會等籌備工作，期間，先後以99年6 月2 日（99）信保工會籌備字第4 號、99年6 月18日（99）信保工會籌備字第8 號、99年6 月29日
（99）信保工會字第3號、99年7 月6 日（99）信保工會字第
6 號函將籌備經過、會員名冊、職員略歷冊，連同章程等資料，函送被告備案，經被告審核無誤，以99年7 月14日府勞一字第09938052801 號函（下稱原處分）檢發工會登記證書暨圖記，原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並主張如下：㈠原告服務單位中少部分員工發起成立工會，然籌備會並未公
開徵求會員即逕行召開成立大會，原告察覺時即請求所屬勞工局於審查核准工會時，應先要求工會籌備會補正公開徵求會員程序。然被告未為即核准登記，即不當剝奪原告及其他同仁加入參加制訂工會章程、選舉及被選舉為工會理監事、並參與工會運作和監督工會運作之權利。故被告違法不當核准工會登記損害原告之勞工權益，是以原告雖非原行政處分相對人，訴願決定理由中認為原告屬訴願法第18條所稱之利害關係人。
㈡系爭工會成立應經公開徵求會員程序。依行政院勞工委員會
（下稱勞委會）77年6 月20日台77勞資一字第1961號函意旨，籌備會議中並非可決定不用公開徵求會員，而是討論決定「辦理會員入會申請登記之起迄日期即公開徵求會員入會之方式」，勞委會更稱將於新修正工會法施行細則明定公開徵求方式，若未依規定主管機關應不予登記。現行工會法第9條規定雖係「徵求會員」，未如新修正工會法第11條「公開徵求會員」明確，然本意並無不同，僅是新修正之工會法較為明確。且原告電詢勞委會亦未稱不用公開徵求。工會成立對相關勞工權益影響甚大，若未經合法正當程序成立工會，即屬對個別勞工權益之侵犯，應須先取得相關當事人之同意，縱法律因政策考量並無要求如此嚴格，亦應限縮在對當事人權益侵犯最小之必要範圍內以正常合理程序為之，而公開徵求會員亦是防止少數人把持工會及防範資方扶植工會重要機制，少數員工私下召開工會成立大會顯欠缺正當性。又工會法第6 條、7 條及同法施行細則第4 條、第5 條規定意旨，系爭工會應屬服務單位中臺北市組織區域之廠場工會，應不包含服務單位中之臺中市及高雄市之東南部服務中心勞工，系爭工會之常務理事、候補理事及電子郵件發信人均係中部服務中心員工，則依上開規定意旨，主管機關應由中央主管機關指定，被告應無核發系爭工會登記證書之權限。且系爭工會章程制訂簡陋，成立初期會員加入不甚踴躍，理事會竟為許多違背章程規定之決議，更欲簽訂團體協約，顯未遵守章程規定。
㈢系爭工會未經公開徵求會員程序，顯於法有違。
系爭工會於成立前未公開徵求會員，勞工局自工會籌備即派員指導，勞工局自始亦未要求應公開徵求會員，且系爭工會99年5 月27日第二次籌備會議紀錄之案由二意旨，更可知本即不打算徵求新會員始有之提案，工會籌備會及被告所屬勞工局面對原告質問，更強調不用公開徵求。然若已公開徵求，勞工局何以在行文勞委會詢問是否應以公開方式徵求會員，僅需於原告詢問時，告知原告何時以何種方式公開徵求即可。原告要求被告補正程序。被告僅稱依會議紀錄形式審查云云，顯有行政怠惰。訴願決定以電子郵件郵寄予法人之全部員工，邀請加入公會，核此行為難謂非公開徵會員方式之一種云云。然工會籌備會第二次籌備會議記載，已有籌備委員上信保基金網站廣徵會員等語，其依據系99年5 月27日「你是勞工尊嚴的守護者、你是勞資和諧的好幫手」電子郵件，附加檔為「成立工會之情境分析」及「工會會員略歷冊」。然並無籌備委員上信保基金網站廣徵會員公告徵求新會員，按服務單位內部網站刊登公告訊息需一定程序申請核准，個別籌備委員應不可能獲准刊登廣告。縱係因收受電子郵件而加入，然電子郵件方式亦不屬公開徵求會員之行為。且系爭電子郵件係以私人名義發出，顯與工會籌備會無涉。且系爭電子郵件亦無法看出工會公開徵求會員，且電子郵件寄信人亦無此權限。當時原告審視電子郵件內容後，亦僅認仍係於發起籌組工會階段，以電子郵件方式公告周知效果明顯不足。且本件資方亦未阻撓，甚且多所協助，可知並無不能公開徵求之實際困難。
三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠法律依據：工會法第9 條：「發起組織工會，應有第六條所
規定人數之連署，向主管機關登記。發起人應即組織籌備會，辦理徵求會員、召開成立大會等籌備工作。工會組織完成時，應將籌備經過、會員名冊、職員略歷冊，連同章程各一份，函送主管機關備案，並由主管機關發給登記證書。工會職員之選舉，由上級工會派員監選，主管機關派員指導。其無上級工會者，由主管機關派員監選並指導。」工會法施行細則第9 條：「工會籌備會成立後，應於三個月內召開成立大會，必要時得函准主管機關延長之；但延長之期間不得逾三個月。」行政院勞工委員會77年6 月20日台77勞資一字第11961 號函：「依工會法施行細則第九條規定，工會籌備會成立後，應於三個月內召閞成立大會。工會籌備會為期順利辦理會員入會，如期完成成立大會之工作，依會務自主原則，可於籌備會議中討論決定辦理會員入會申請登記之起訖日期及公開徵求會員入會之方式。」行政院勞工委員會99年7月9 日勞資一字第0990076978號函：「工會法第9 條第1 項規定，發起組織工會應有第六條所規定人數之連署向主管機關登記。發起人應即組織籌備會，辦理徵求會員、召開成立大會等籌備工作。同條第2 項規定，工會組織完成時，應將籌備經過、會員名冊、職員略歷冊，連同章程各一份，函送主管機關備案，並由主管機關發給登記證書。準此，辦理徵求會員係工會籌備階段之法定程序，雖法未明文規定應如何辦理徵求會員之方式，惟參酌本會77年6 月20日台77勞資一字第11961 號函略以，工會籌備會為其順利辦理會員入會，如期完成成立大會之工作，依會務自主原則，可於籌備會中討論會員入會申請之起訖日期及公開徵求會員之方式。故本案請貴局查明該工會籌備期間，有無依會務自主原則辦理工會法第9 條徵求會員之程序，並本權責核處。」㈡按工會法第9 條第1 、2 項規定以及行政院勞工委員會99年
7 月9 日勞資一字第0990076978號函釋。另依據該會所送資料顯示，該會籌備委員陳昭賢於99年5 月27日以標題為：「你是勞工尊嚴的守護者、你是勞資和諧的好幫手」之電子郵件，連同成立工會的情境分析及工會會員略歷冊等附件，寄信予全公司員工，邀請其加入工會。是日（5 月27日）適逢該會召開第二次籌備會，依據會議紀錄討論事項第二案決議：「已有籌備委員上信保基金網站廣徵新會員，因此訂定成立大會開會日15日前，即99年6 月7 日為新會員申請截止日，如有新會員，將召開第三次籌備會議審查其資格。」於此期間，有兩位員工申請加入工會，該會復於99年6 月17日召開第三次籌備會，由籌備委員針對新加入工會者進行會員資格審查並討論成立大會相關事宜。顯見該會之籌備委員透過電子信件通知全公司員工邀請入會，籌備會亦於第二次籌備會議中討論辦理會員入會申請登記之起訖日期及說明徵求會員入會之方式，並由籌備委員做成相關決議。基上，被告悉依工會自主原則，尊重該會於籌備期間討論徵求會員之方式，已符合工會法第9 條「辦理徵求會員」之規定。被告於99年7 月14日府勞一字第09938052801 號函核發工會登記證書予臺北市財團法人中小企業信用保證基金產業工會自屬洵法有據。況該會之籌備委員透過電子信件通知全公司員工，籌備會亦於第二次籌備會議中做成相關決議，原告不宜逕自加以認定此等方式是否屬公開，以及公開之程度，更非原告以當事人之交談內容及其他同事以不知情為由，即可逕稱該會於籌備期間未公開徵求會員。
㈢工會法第9 條第2 項規定，工會法有關工會登記，係採形式
書面審查，凡符合法定要件及法定程序者，當依法核准成立並發給登記證書，至是否由特定人所主導以及是否為資方所扶植，則非被告所能置喙。蓋工會乃人民團體，依多數決之民主程序議事，工會職員依工會法定有任期，工會章程亦得隨時依法定程序加以修訂。且凡符合資格者，均能隨時加入工會成為會員，並享有參與工會之種種權利，並無原告所述少數把持與欠缺正當性之疑慮。故主管機關對於登記之申請，僅需於工會組織完成時，就其所提出之籌備經過等書件審查，倘符合工會法之規定，即應准為登記。該會從申請登記制召開籌備會議，悉依工會法及相關程序進行，主管機關並無法律依據加以駁回或得以要求補正，被告悉依工會自主原則，尊重該會於籌備期間討論徵求會員之方式，原處自屬有據，更無原告所指審查時不做為之違法。且現行工會法第9條暨總統公布尚未施行之工會法修正條文第11條對於工會登記籌組階段徵求會員之規定，有「公開」之文字差異，其意義自屬有別。縱現行工會法第9 條並未規範徵求會員之方式，顯然為法律未規範之範圍，此乃屬立法之範疇，被告應無違誤。而工會組織係勞工行使團結權之體現，法令賦予工會有相當權利係為使勞工團體有與資方對等協商之力量，亦為促使勞工能藉此權利而積極參與工會，並藉以提升勞動條件、保障勞工權益，此乃勞工團結權之真諦，無論工會於籌組期間或業已成立，凡具有勞工身分資格者，均能隨時加入工會成為會員，並藉由工會團結會員。並非原告以其非工會會員之身份及立場指稱工會之成立剝奪其個別勞工之權益云云，此乃對團結權之認識未明且曲解甚大。
㈣觀諸本案，主要繫因於原告主張工會於籌備期間應以公開方
式徵求會員，並以該會係由少數特定人所主導為由，認為其欠缺正當性，更剝奪大多數個別勞工之權益。惟觀陳昭賢君確實於99年5 月27日工會籌備期間以標題為：「你是勞工尊嚴的守護者、你是勞資和諧的好幫手」之電子郵件信件寄予全體員工，邀請員工加入工會，實符以公開方式徵求會員。又依主管機關之立場，行政機關本當依法行政，不得逾越法令規定為違法之處分。工會法第9 條並無對工會徵求會員之方式為規定，該會於籌備會期間亦有多次討論徵求會員。且工會係人民團體，依多數決之民主程序議事，並非如原告所述由少數人把持，另工會之籌組過程及要件於工會法中皆定有明文，該會所報核之資料均符合法令規定，主管機關依法行政，依所報資料加以審核，凡符合法定要件及法定程序者，當依法核准成立，故本府函核發工會登記證書自屬洵法有據。
四、本院判斷如下：㈠按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權
利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。其中所謂之「權利」或「法律上利益」，係指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中以法規範之力量，來加以保障或提供實現手段（權利）的特定範圍利益；而所謂「利害關係人」，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。又提起行政訴訟之當事人不適格者為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴，最高行政法院78年度判字第2320號判決可資參照。準此，若非中央或地方機關之行政處分相對人，或非行政處分相對人以外之利害關係第三人，逕行提起行政訴訟法第4 條第1 項之撤銷訴訟，即屬當事人不適格，應認其訴為無理由而以判決駁回之。
㈡訴外人台北市財團法人中小企業信用保證基金顏國裕等35名
員工於99年3 月29日檢具臺北市工會籌組申請書向被告登記發起籌組「臺北市財團法人中小企業信用保證基金產業工會」，經被告審查於99年4 月27日以府勞一字第09934113400號函覆同意籌組。上開發起人即組織籌備會，辦理徵求會員、召開成立大會等籌備工作，嗣工會組織完成，乃先後以99年6 月2 日（99）信保工會籌備字第4 號、99年6 月18日（99）信保工會籌備字第8 號、99年6 月29日（99）信保工會字第3 號、99年7 月6 日（99）信保工會字第6 號函將籌備經過、會員名冊、職員略歷冊，連同章程等資料，函送被告備案，經被告審核，以原處分檢發工會登記證書暨圖記等情，有上開函文檢附資料及原處分等件影本在卷為憑，原處分係對訴外人台北市財團法人中小企業信用保證基金產業工會所為確認法律上地位之處分，原告顯非處分相對人；而原告又尚非上開工會會員，此確認處分當不損害原告任何法律上之權利或利益，亦難認原告為該處分之利害關係人。
㈢原告雖主張其係財團法人中小企業信用保證基金之員工，原
處分未審核上開工會籌備過程中未公開招募會員此違法情狀，遽為核發登記證書，不當剝奪原告參加制訂工會章程、選舉及被選舉為工會理監事、並參與工會運作和監督工會運作之權利云云。然則：
1.撤銷訴訟之所以以權利或法律上利益受損害為起訴條件，其作用之一在於排除民眾訴訟，非主張個人利益受損害者，不得起訴，作用之二在於藉此區隔權利與法律規範之反射效果（即法規之目的在於保障公共利益而非個人私益，不過因法規有此規定對個人利益亦產生一種附隨效果）。
當然，傳統上的權利與反射利益二分法，作為辨別撤銷訴訟之訴訟權能，固有其簡便之處，但對個人權益之保障則有欠周延，如何判斷法律所規範之目的純係為維護公益，或亦兼有保護個人權利之作用，此參考司法院釋字第469號解釋文：「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第二條第二項後段，向國家請求損害賠償。」及該號解釋於理由書第二段就如何判斷法規規定之目的係為保護人民之法益與否，有所闡釋：「至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」可見已揭示係採客觀主義及整體關連性之體系解釋方法，即學說上所謂規範保護理論方法，合先敘明。
2.工會乃人民團體，係以保障勞工權益，增進勞工知能，發展生產事業，改善勞工生活為宗旨，凡具有勞工身分資格者，無論工會於籌組期間或業已成立，均能隨時加入工會成為會員，並藉由參與工會章程訂定（修改）、工會理監事選舉（改選）等多數決之民主程序議事，以實現上開保障勞工全體權益之宗旨，此勞工團結權之體現，工會法第12條前段即宣示，凡在工會組織區域內，年滿16歲之男女工人，均有加入其所從事產業或職業工會為會員之「權利與義務」，但並未規定凡合於資格之員工均得「籌組工會」。蓋籌組工會程序，不過係前揭勞工團結權行使之開端，而非結束，更非藉此遂行勞工個人於工會內部權力或資源分配，甚或藉此取得宰制產業地位之手段。不論工會籌組人為何，成立後，凡合於資格者，均得為會員，也由於工會運作本以長期經營且會員不固定為其常態，理論上，籌組工會程序縱有瑕疵，亦因全體產業員工隨時得加入為會員，透過民主程序議事而予補正。原告為上開產業之受雇人員，當然得參與上開工會，成為會員後，其會員參加制訂工會章程、選舉及被選舉為工會理監事，參與並監督工會運作之權利均得行使，其為工會法所保障之勞工團結權，殊不因原處分而有所損失。
3.誠然，工會法第8 條明定同一區域或同一廠場內之產業工人，或同一區域之職業工人，以設立一個工會為限。苟原告所屬產業已成立工會，原告即喪失另籌組工會之可能，但此為工會本質為「勞工團結權行使」之使然，無既有工會外另有一不同立場工會成立之餘地。原告縱於訴外人顏國裕等員工為工會籌備時，亦同時籌備成立工會，依工會法第8 條立法意旨，當然應二者合併為籌備，而非相互「競爭」，而由被告「擇優」或「擇速」予以備查立案，是原告與訴外人顏國裕等人間所籌設之工會也無所謂「競爭者」訴訟關係。原告容或因原處分致有礙於參與工會籌備工作時機之掌握，但此僅是事實上之利害關係，而非法律上權利或利益因原處分之作成而受有直接之影響，以前揭規範保護理論方法而言，由於工會法所保障者為勞工團結權，而非勞工個人籌組工會而為發起人之權利，更不可能因個別勞工籌組工會之機會受有影響，即認該規範保護之對象乃上述事實上利害關係人。原告為工會法所保障之權利，既不因原處分而受有影響，原告逕依行政訴訟法第4條之規定提起撤銷訴訟，為當事人不適格至明。
五、綜上，原處分並非以原告為相對人，原告也不因原處分而有任何權利或法律上利益受損，提起本件撤銷訴訟，為當事人不適格，其訴顯無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 27 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 4 月 27 日
書記官 徐子嵐