臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1753號102年3月14日辯論終結原 告 台北富邦商業銀行股份有限公司代 表 人 蔡明忠（董事長）訴訟代理人 黃日燦 律師
陳博建 律師孫德至 律師被 告 教育部代 表 人 蔣偉寧（部長）住同上訴訟代理人 謝天仁 律師複 代理人 吳佩玲 律師上列當事人間違反公益彩券發行條例事件，原告不服行政院中華民國100 年8 月18日院臺訴字第1000101757號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告原為行政院體育委員會（下稱體委會），嗣因行政院機關組織調整，運動彩券發行條例（下稱運彩條例）規定屬體委會之權責事項，業經行政院以民國101 年12月25日院臺規揆字第1010154558號公告自102 年1 月1 日起變更為教育部管轄，茲據教育部代表人蔣偉寧提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠財政部為發行運動特種公益彩券（下稱運動彩券），依公
益彩券發行條例（下稱公益彩券條例）第4 條第2 項、運動特種公益彩券管理辦法（95年10月25日訂定發布，98年12月30日廢止）第3 條規定，由體委會（102 年1 月1 日起，配合行政院組織改造，併入教育部更名為教育部體育署，下稱被告）提出申請，經財政部96年5 月31日台財庫字第0960350846號公告（下稱財政部徵求公告）及甄選結果，以96年10月2 日臺財庫字第09603514141 號公告（下或稱財政部指定公告）指定原告擔任運動彩券發行機構，發行期間至102 年12月31日止，除經財政部同意外，應於97年4 月15日前發行，旋依原告之申請，同意延至97年5月2 日前發行。原告於97年5 月2 日發行運動彩券。嗣原告依當時運動特種公益彩券管理辦法第6 條及財政部徵求公告之公告事項一規定，於98年10月30日檢送99年度運動特種公益彩券發行計畫（下稱發行計畫）報請財政部及體委會核准。其間，運彩條例於98年7 月1 日制定公布，並自99年1 月1 日施行，該條例第2 條明定主管機關為被告。被告爰於98年12月24日召開研商原告所報99年度運動特種公益彩券發行計畫會議（下稱研商會議）作成決議，並以98年12月28日體委綜字第0980032758號函（下稱98年12月28日函）送原告及財政部。
㈡旋被告以原告所提99年度發行計畫前經體委會98年12月24
日研商會議審議完竣原則同意，並請原告依研商會議決議修正後再行報核，其後並以99年1 月21日體委綜字第0990000794號函（下稱99年1 月21日函）及99年3 月5 日體委綜字第0990004104號函（下稱99年3 月5 日函）請儘速報核，惟原告未據辦理，乃依運彩辦法第2 條第1 項規定，以99年6 月7 日體委綜字第09900114922 號函（下稱99年
6 月7 日函）請原告於99年6 月30日前將修正後99年度發行計畫送體委會核備，以免違反運彩條例第24條規定。原告據於99年6 月29日檢送99年度發行計畫修訂本，經被告99年7 月9 日體委綜字第0990013893號函（下稱99年7 月
9 日函）以所報除有關前言及各章節內容涉及財務規劃部分以下列方式辦理外，餘原則同意：⒈所提99年度發行計畫第3 頁前言中有關其所提主張或請求部分，請依據各該案件審議情形據以辦理，無須列於99年度發行計畫中。⒉有關99年度發行計畫財務規劃核列部分，請依參與財政部徵求公告時所提運動特種公益彩券發行企劃書（下稱發行企劃書）第16章核列發行目標。
㈢原告於99年10月14日以其應運動彩券經銷商代表要求，規
劃自99年11月1 日起停辦運動彩券會員通路銷售業務，並依實際銷售型態模式，繳納僅有實體投注通路銷售型態模式之盈餘，並補足盈餘差額。另被告迄未核准直營店銷售通路，請扣除其及受委託機構通路（直營店）未開辦之財務規劃額度，並比照公益彩券依國內經濟景氣影響因素，同意減免99年度10% 之預計發行運動彩券盈餘幅度。經被告以99年10月20日體委綜字第09900248171 號函（下稱99年10月20日函）回復原告，以被告前已以99年7 月9 日函核定原告99年度發行計畫第4 章核有實體通路及會員通路；原告未經同意，逕予發布通路型態改變，顯已違反運彩辦法第2 條第3 項規定，請於99年10月31日前更正，改正情形請函報體委會，並依原99年度發行計畫辦理。因原告未改正，迭經被告以99年11月5 日體委綜字第0990002800
9 號裁處書（下稱第1 次處分）、99年11月26日體委綜字第0990032546號裁處書（下稱第2 次處分）及99年12月10日體委綜字第0990034652號裁處書（下稱第3 次處分），各處原告罰鍰新臺幣（下同）5 萬元、10萬元及15萬元，並分別請原告於99年11月25日、99年12月9 日及99年12月20日前，依被告99年7 月9 日函復99年度發行計畫第4 章核有實體通路及會員通路發行計畫更正，及將改正情形函報被告。因原告仍未依限改正，被告乃以原告違反運彩辦法第2 條第3 項規定，依運彩條例第24條第1 款規定，於99年12月21日以體委綜字第0990034882號裁處書（下稱原處分），處原告罰鍰15萬元，並請原告於99年12月26日前，依被告99年7 月9 日函復99年度發行計畫第4 章核有實體通路及會員通路發行計畫更正，並將改正情形函報被告。原告不服原處分，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告99年度發行計畫依法無須被告核准，更無非經主管機關同意不得變更之問題：
⒈99年1 月1 日運彩條例及運彩辦法施行前，並無特別法
之規範，而係以公益彩券條例第4 條第2 項授權之運動特種公益彩券管理辦法為法源依據。運動特種公益彩券管理辦法第6 條第1 項僅指明發行機構於發行運動彩券前，有提報發行計畫之義務並須經主管機關核准；然對於運動彩券發行後，發行機構有無提出次年度發行計畫之義務，則並未規範。原告於98年10月30日提報99年度發行計畫，非依法履踐當時之相關法令或徵求公告所課予之義務，而係提出供財政部及被告備查。準此，就行為時相關法令而言，原告提報之99年度發行計畫，自無須被告核准，變更時亦無須被告同意。
⒉現行運彩條例係於98年7 月1 日公布，99年1 月1 日開
始施行。運彩辦法係依運彩條例第5 條授權而定，依運彩辦法第22條規定，亦於99年1 月1 日開始施行。運彩條例及運彩辦法既均未定有溯及既往適用之相關規定，則依中央法規標準法第14條規定，均應自99年1 月1 日起始發生效力。原告既於98年10月30日提出系爭99年度發行計畫，該計畫自非運彩辦法第2 條第1 項所涵括，更無同條文第3 項已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更之問題。被告引用無溯及既往條款之運彩辦法第2 條第3 項規定作為裁罰依據，顯屬錯誤。
⒊此外就運動特種公益彩券管理辦法第2 條第1 項，僅首
次發行運動彩券所提之發行計畫方須經主管機關核准。其後次年度之發行計畫，新施行之運彩辦法雖課予原告提出之義務，然無需主管機關核准。是就其性質而言，該次年度發行計畫僅係單純知會主管機關之備查文件而已。被告99年6 月7 日函係請原告將修正後99年發行計畫送其核備而非核准，可知被告亦自承此等次年度發行計畫僅係備查性質，被告對其並無核准之權限。
⒋被告稱97年度發行計畫遲至該年度運動彩券發行約2 個
月後，於97年7 月11日始確認通過等情，顯見年度發行計畫絕非前運動特種公益彩券管理辦法或現行運彩辦法所稱之經主管機關核准後始得發行之文件。原告於徵選時所提之發行企劃書，乃具體規劃雙方間行政契約之權利義務關係，為原告於發行彩券期間（即97年至102 年間）發行運動彩券之權利依據；而各年度之年度發行計畫，僅係提出以供被告參酌，以說明該年度辦理運動彩券之情形，無須另為核准或同意。原告有無辦理會員通路之法律義務，仍應回歸徵選時發行企劃書之記載，而正確解釋契約當事人之約定。
㈡縱認99年度發行計畫須經主管機關核准，被告迄未核准99年度發行計畫：
⒈按原告所提99年度發行計畫，內容環環相扣，故如被告
就發行計畫其中一部分不為同意，則該不同意之部分，即可能影響整體發行計畫之執行，進而使已同意之部分亦無法運作。被告99年7 月9 日函覆「本案所報除有關前言及各章節內容涉及財務規劃部分以下列方式辦理外，餘原則同意。」然被告此等割裂同意，顯非核准99年度發行計畫。蓋財務規劃與整體運動彩券發行計畫息息相關，被告將原告財務規劃切割不同意，原告絕無可能切割財務規劃而依所謂已核准之發行計畫辦理運動彩券業務。從而，被告99年7 月9 日函既不同意99年度發行計畫各章節內容涉及財務規劃部分，則整體年度發行計畫均有一併修訂之必要。被告自不得將99年7 月9 日函解釋為對99年度發行計畫之核准，進而跳躍主張已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更。
⒉被告針對99年度發行計畫第10章財務規劃部分，於98年12月24日99年度運動特種公益彩券發行計畫會議決議：
「有關財務規劃盈餘調整說明，修正為：『由於北富銀所報理由與98年及97年發行計畫財務規劃盈餘調整案類似，俟前二年度相關計畫核定後，另行辦理』。」然被告99年7 月9 日函針對同一年度發行計畫之同一財務規劃章節，卻要求原告依甄求時所提企劃書第16章核列發行目標，前後明顯矛盾。
⒊縱認被告得就99年度發行計畫為割裂同意，惟被告99年
7 月9 日函既已載明將該發行計畫中前言及各章節內涉及財務規劃部分排除於核准範圍之外。各章節內涉及財務規劃部分既非被告99年7 月9 日函覆部分核准之範圍，則與財務規劃密切相關之會員通路業務自非屬已核准之部分。蓋原告所提之財務規劃，包括對於運動彩券保證盈餘數額、發行期間年度銷售、獎金支出、銷售佣金、營運報酬收取率、發行損失及賠償責任準備等之估計，均將因有無會員通路業務而有不同，會員通路業務自係財務規劃之一部分。被告不得認其就會員通路業務一節已為核准，進而宣稱原告未經其同意而變更已核准之發行計畫。
⒋不論被告此等有條件同意99年度發行計畫，應自該日始
成為雙方間權利義務關係之一部；然因年度發行計畫之財務規劃部分包含當年度之發行目標及保證盈餘數額等，而該等數額必待前年度之發行目標與保證盈餘數額確定後，再依原告於發行企劃書預測之成長率及實際欲採行之銷售通路型態模式，方能計算得出。且原告於99年度將採行之銷售通路型態模式亦係以97、98年發行目標達成率作為評估之標的，若97、98年度所採銷售通路因行政延宕等致延後發行，但卻無法調整發行企劃書預測之按預估年成長率記載之各年度發行目標及保證盈餘，原告必將於99年度選擇較易達到預測目標之銷售通路型態模式。故原告方於提出99年度發行計畫時，採與98年度發行計畫之方式，暫列如銷售通路型態模式等資訊。綜此，在未能確認97、98年度發行計畫之發行目標及保證盈餘數額前，原告無從評估以後各年度所採行之銷售型態模式，亦無從依發行企劃書之預測成長率提出各年度之發行目標及保證盈餘數額。
㈢被告作成本件處分前，未依法限期令原告改善：
⒈依規定須以「令其限期改善，屆期仍未改善」為前提，
則倘原處分未經被告依法先限期命原告改善，自屬違法處分。
⒉姑不論原告自始至終未有「已核准之發行計畫，非經主
管機關同意不得變更」，原告於99年10月31日以前，根本尚未停辦會員銷售通路，所有運動彩券會員尚可藉網路方式投注運彩。故被告99年10月20日函命原告限期改善時，原告無可能採取任何所謂之「改善措施」。被告99年10月20日限期改善函文要求原告改善不存在之違法事實，難謂已依法限期令原告改善。被告既未依法於本件裁罰處分前先為合法之催告改善函文，參諸上開最高行政法院見解，自屬違法處分而應予撤銷。
㈣被告針對同一行為違法重複處罰，違反重複處罰禁止原則：
⒈一事不兩罰原則及重複處罰禁止原則，為我國憲法及行
政法之重要原則。行政機關倘對人民同一行為施以重複處罰，除須有明確法律依據以外，其立法意旨須限於「執行罰」，方有施以重複處罰之可能。
⒉被告固然爰引運彩條例第24條之規定為據，惟運彩條例
第24條僅謂被告得按次處罰，而非連續處罰或重複處罰。再者，就運彩條例第24條之立法意旨而言，其亦僅屬對過去違法行為之處罰而屬秩序罰，並非針對將來義務實現之執行罰，自無重複處罰或連續處罰之餘地。原告僅有單一停辦會員通路行為，依運彩條例第24條按次處罰乃針對過去之違法狀態所為處罰，原告至多僅能遭受一次處罰。被告連續對原告處以5 至15萬元之罰鍰，以及本件15萬元之罰鍰，顯屬違法。
㈤被告恣意而為裁罰，顯有裁量違法：
⒈行政機關於為裁量時倘與法律授權之目的不符、違背一
般法律原則，或漏未斟酌應斟酌之因素，即為違法裁量。被告99年10月20日函僅謂原告停辦會員通路之行為，係屬未經訴願機關同意而變更已同意之發行計畫等語。但被告卻無隻字片語提及，此等連續重罰之手段，其所欲維護之公益或法律目的為何，被告連續施以重罰，其目的動機令人費解。被告無從具體說明何等公益或規範目的將因原告之行為而遭危害，卻僅以「未經其同意變更發行計畫」為由而裁罰，充分顯示其將機關權威置於人民權益之上之心態，而有裁量濫用之違法。
⒉況以，原告已於99年12月7 日向被告說明停止會員通路
並不致於使消費者權益受影響，因消費者不僅仍可於經銷商通路購買運動彩券，同時經銷商已因應會員通路停止，而提升了各項服務，包括建立便利的收單系統如網路、ATM 轉帳，延長營業時間以配合運動彩券系統營運時間，提供代客兌獎服務，增加店內電腦設備與收視賽事管道等。此等服務設備與品質的提升，將提供消費者更為優質的投注環境等情。準此，即令原告停辦會員通路，對會員購買運動彩券之權益亦無任何影響，被告未審酌前開措施是否已足以取代會員通路，仍一味對原告連續處罰，顯有裁量濫用以及裁量怠惰之違法。
㈥訴願決定未闡釋何以不採納原告所主張99年度發行計畫依
法並無須被告核准之說理及相關法理依據，有怠為利益衡量與理由不備之違法：
⒈訴願決定倘怠於為利益衡量且說明理由即可能構成理由
不備之違法。訴願決定以當時運動特種公益彩券管理辦法及徵求公告一之規定，認定原告99年度發行計畫業經被告99年7 月9 日函核定，原告自有義務於99年度辦理會員通路之法律義務。然該訴願決定對於本件諸多爭點，均無相關記載，亦未說明其採取體委會說詞而不採原告主張之事實上與法律上之理由，顯有理由不備之違法。
⒉須強調者，徵求公告一之規定，非本件99年度發行計
畫須經被告同意之依據。蓋徵求公告一可知指涉對象乃發行運動彩券前之指定銀行，其必須於發行前1 個月檢附認證結果，並應於發行2 個月提出當（次）年度之發行計畫，經財政部及中央體育主管機關審查合格。此等條文乃係規範運動彩券發行前之前置準備作業（例如檢附認證結果等），與本件99年度發行計畫根本不同。
原告業已於訴願補充理由詳述，然訴願決定卻就此略而不論，逕以徵求公告一做為被告核准之法律基礎，顯有違法。
㈦本件爭點不僅涉及年度發行計畫變更，尚包括原告是否有辦理會員通路之法律義務等：
⒈本件糾紛非單一行政裁罰事件，而係被告連續以裁罰處
分為手段（迄今被告業已對原告連續裁罰共計14次，且現仍持續為裁罰行為），命原告須辦理會員通路。是本件爭議之爭點尚包括：原告依法律或依契約有無任何辦理會員通路之法律義務。
⒉原告於甄選時提出包括申請書、切結書、發行企劃書等
多項文件，財政部及被告據此同意並指定原告為運動彩券發行機構，雙方意思表示已合致，且上開文件已具體形塑雙方間法律關係而為原告發行運動彩券之依據。嗣於履約階段，原告依上開文件規劃之時程及通路等提出各年度發行計畫供被告備查，並依該等計畫發行各該年度運動彩券並繳納保證盈餘。被告審酌各年度發行計畫時同樣均要求原告：依發行企劃書之規劃將通路及財務規劃等記載於各年度發行計畫內，兩造顯然均依原告於甄選時所提出之發行企劃書及嗣後依此提出之年度發行計畫行使權利、履行義務。綜此，原告與被告間之法律關係，非被告單方指定原告為發行機構而為行政處分，而乃由雙方共同參與、討論、並進而具體化雙方間權利義務，自屬「雙方行為」之行政契約。
⒊再者，關於運動彩券發行機構之決定，財政部及被告於
96年5 月31日公告徵求有意擔任發行機構之民間企業，而於徵求公告中將應具之資格─徵求公告一，及決定之程序─徵求公告五、六公告周知，並於同年9 月3 日給予參與競爭者向甄選委員陳述意見之機會。由上開程序觀之，財政部及被告於甄選運動彩券發行機構時，顯係參照行政程序法第138 條規範相關之程序，原告與被告間之法律關係應係行政契約。
⒋原告於上開文件中，同意負擔若干義務，包括發行時程
、3 種不同銷售通路型態模式、3 種銷售通路型態模式之不同年成長率、及所對應之各年度應上繳之保證盈餘；財政部因此指定原告為97年至102 年期間運動彩券之發行機構，並授予原告就運動彩券之獨佔發行權，故上開文件業已形成兩造間公法上權利義務關係之內容，而為行政契約之書面。
⒌另於原告針對97年與98年度保證盈餘爭議所提起之訴願
案件，被告提出行政訴願答辯狀與補正訴願答辯狀等4份書狀，均表明雙方間就運動彩券發行事宜為行政契約。又針對97年及98年保證盈餘補繳事宜，被告於100 年
2 月21日函命原告另請依法定利率（年利率5%）自行核算自99年9 月15日起之逾期利息；上開年利率5%之逾期利息既無法律依據，被告顯係依雙方間之行政契約，依行政程序法第149 條規定準用民法第203 條規定而為之請求，被告前任代表人亦曾公開表示原告與被告間屬行政契約之法律關係。
⒍至於被告改稱雙方間之法律關係並非行政契約，肇始於
100 年間被告將97年及98年保證盈餘案移送行政執行前，曾函詢法務部有關行政契約債權債務關係而為行政執行之可行性。被告於知悉法務部以100 年法律決字第1000002226號函後，方驚覺行政契約關係有礙其遂行行政執行之目的，甚至使其無法恣意而為行政處分逼迫原告就範，故其方始改稱兩造間法律關係應為行政處分。
⒎原告於發行企劃書第16章已明確載明未來有可能僅以實
體通路銷售運動彩券，而不辦理會員通路。原告於96年12月5 日依當時運動特種公益彩券管理辦法第10條規定，檢具會員、電話投注及網際網路投注作業管理要點及發行機構虛擬（會員）通路銷售佣金收入回饋計畫，送財政部及被告，並經被告於97年8 月5 日同意在案，財政部並於同年10月31日指示依被告上開函文辦理，原告基此取得以會員通路銷售運動彩券之權源。然原告雖有開辦會員通路之權利，非意味原告即有永續辦理會員通路之義務。況財政部於97年10月31日同意會員通路時，援引被告97年8 月5 日函，以為同意會員通路之先決條件，而被告97年8 月5 日函及同年8 月1 日之會議紀錄均已載明「本回饋計畫實施至本（97）年底」。從而，回饋計畫及相關作業要點縱經原告提出，僅使原告於辦理會員通路時，得依此經被告同意之回饋計畫及投注作業管理要點為之，該等文件亦須定期檢討調整，非謂一經提出後原告即有辦理會員通路之義務。
⒏再者，97年11月11日開辦會員通路時尚有效之運動特種
公益彩券管理辦法第10條、現行運彩條例第11條均僅授權發行機構「得」辦理會員通路及欲辦理會員通路時所應遵循之程序，並未課予發行機構有辦理會員通路之義務。財政部徵求公告一更明揭「指定銀行或受委託機構直接銷售彩券，其直接銷售處所，合計不得超過依本公告一㈨遴選之經銷商家數10% ，並應研提對具有工作能力身心障礙者、原住民及低收入單親家庭之僱用計畫或回饋機制，報經財政部洽中央體育主管機關同意後實施」；直接銷售彩券依財政部96年7 月3 日之釋示：「含直營之實體通路及虛擬通路」，故徵求公告亦僅規範發行機構欲以直營或會員通路之方式銷售運動彩券時，所須遵循之程序，惟並未課予發行機構有辦理會員通路之義務。
㈧契約雙方間之權利義務關係應以發行企劃書為準；年度發行計畫非原告發行運動彩券之權源或依據：
⒈如前所述，原告乃本於兩造間之行政契約，依甄選時之
所提報共計17冊之發行企劃書、申請書與切結書等文件而發行運動彩券；年度發行計畫則非原告發行運動彩券之法律權源，僅係提供行政機關參考，以便行政機關瞭解原告於各別年度運動彩券之發行，是否本於雙方間之契約約定（即甄選時發行企劃書）之記載。若原告有任何悖離甄選時發行企劃書之行為，則被告應本於行政契約之約定而向原告提起行政訴訟方為正途。
⒉甄選時之運動特種公益彩券管理辦法第6 條規定乃係規
範運動彩券發行前之發行計畫（即原告所提具之甄選時發行企劃書）應經主管機關核准，而非各年度之年度發行計畫。99年1 月1 日施行之運彩辦法第2 條亦僅規定出須主管機關核准者，乃首次發行運動彩券前之發行計畫；其後之年度發行計畫，原告僅有提出之法律義務，而無須再經主管機關同意或核准。是無論就相關法規之文義解釋，或就兩造間之履約行為，均指出：年度發行計畫非運動特種公益彩券管理辦法或運動彩券管理辦法所稱之經主管機關核准後始得發行之文件，更無所謂已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更之問題。原告發行運動彩券之權利依據，以及須經被告同意者，實係甄選時所提出之發行企劃書及申請書、切結書等相關文件；被告對此知之甚詳，故於相關往來函文，多次要求原告應依發行企劃書之記載（而非年度發行計畫）而為運動彩券相關發行事宜。
㈨關於97及98年度之發行目標及保證盈餘數額，財政部及被告已於以下函文同意調整，並復（副）知原告：
⒈財政部於97年12月29日召開公益彩券監理委員會第37次
會議肯認原告之保證盈餘繳納義務得因銷售通路遲延及未開通而減免。財政部並於98年1 月8 日將前開會議紀錄以臺財庫字第09703522160 號函副知原告。被告於98年3 月2 日函明白採納上開財政部公益彩券監理委員會第37次會議幕僚單位之見解。被告98年6 月22日函再次肯認原告之保證盈餘繳納義務得因銷售通路遲延及未開通而減免。被告亦於98年7 月23日以體委綜字第0980016326號函轉知原告。被告98年9 月11日函文財政部並副知原告，應就不同銷售期間及銷售通路之財務規劃，請原告就不同起算點提供相關資料，俾利後續核辦，該函副本於98年9 月15日送達原告，3 度肯認原告之保證盈餘繳納義務得因銷售通路遲延及未開通而減免。財政部98年9 月21日臺財庫字第09800499060 號函要求原告依被告98年9 月11日函辦理，財政部之函文並於98年9 月23日送達原告。財政部98年12月30日臺財庫字第09800655280 號函文要求原告依被告98年12月22日函辦理，4度同意扣減未開通通路部分相對應之保證盈餘。被告99年9 月7 日之向原告催繳97年度保證盈餘知函文中，亦
5 度確認原告之保證盈餘繳納義務得因銷售通路遲延及未開通而減免。
⒉由前開財政部及被告之函文可知，因銷售通路遲延或未
開通（包括運動彩券發行遲延、經銷商通路及會員通路遲延開通，以及直營店未開辦等事由），財政部與被告已多次表示，相對應之保證盈餘數額應予減免。此等減免非源自於行政機關之恩賜或優惠，而係正確解釋徵求公告一有關保證盈餘之規定而得之結論：原告僅依發行企劃書之記載負擔保證盈餘；倘原告無法依發行企劃書所規劃時程開通各項通路，則無負擔發行企劃書所規劃保證盈餘之法律義務。
⒊就原告對97年度與98年度保證盈餘應予調降之請求，被
告分別於98年9 月11日及同年12月22日函文肯認得為調整在案，財政部嗣後分別於98年9 月21日及同年12月30日，將上開被告函文轉知原告，並要求原告依被告之意見辦理。未料，原告於99年5 月26日親赴被告詳細說明相關數據及98年度保證盈餘之合理扣減計算方式後，被告竟出爾反爾，不顧各項不可歸責於原告事由，片面推翻上開意見及指示，而命原告繳納發行企劃書所載保證盈餘，顯有違行政程序法第8 條之誠信原則。
㈩被告辯稱原告於甄選會議中保證必然辦理會員通路，顯屬曲解事實：
⒈兩造間法律關係龐大且繁雜，單就甄選時之發行企劃書
即多達17冊之數。原告於甄選評審會議中，限於發言時間，無法涵蓋所有發行企劃書內之所有細節，而僅能為摘要式之簡要陳述；原告於被告會議中，無隻字片語排除發行計劃書之各項規劃，原告與被告針對發行運動彩券所生爭議，則仍應回歸原告所提具之申請書、切結書、發行企劃書等書面記載，而非曲解原告於甄選會議中之簡短陳述。
⒉原告於甄選時固曾提及「保證208 億，我想我們絕對是
莊嚴的保證承諾」之語，乃指在所有通路（即採取有實體投注通路及電話投注通路與網路投注通路之銷售型態模式，簡稱模式一）均如期開辦（即依原始規畫於97年
4 月15日所有通路全數開辦）之情況下，原告所負擔之保證盈餘承諾。若原告自97年發行彩券以降，3 項銷售通路均如期開辦，即有按甄選企劃書所示達成208 億元保證盈餘之可能。惟原告97年、98年乃至99年，均無法按照發行企劃書模式一之規劃而發行（包括虛擬通路嚴重遲延，直營店通路迄今尚未獲同意等），則原告採取之銷售通路與保證盈餘，自應回歸發行企劃書所載：「以當年實際採行之通路型態模式，所對應之該年度銷售量預估，作為該年度彩券盈餘80% 之保證」。
⒊此外，原告本欲力求3 種銷售通路全數開辦，以模式一
方式經營運動彩券，不僅提供政府最大數額之保證盈餘，亦有助於原告營收，無奈財政部與被告之行政延宕，使運動彩券於開辦之初即無法依原定規劃而開辦所有銷售通路，亦無法達到多項銷售通路互相拉抬促銷之群聚效應，導致運動彩券開辦之初銷售量便即銳減。對此不可歸責於原告之情事，原告自有權依發行企劃書之規劃，依每年度實際情況調整銷售型態模式。被告扭曲原告於甄選時之簡要口頭陳述，卻對發行企劃書第16章所為之白紙黑字約定視而不見，對原告委實不公。
⒋依發行企劃書中所載之發行時程表原定相關投注管理要
點應於96年10月31日前核准，並於97年4 月15日正式開辦；惟被告於96年10月間要求原告就開辦會員通路所需之作業管理要點召開公聽會，課予原告法規所無之義務，原告被迫乃於同年11月14日、15日及16日辦理3 場公聽會後，而必須至96年12月5 日方得檢送包括「會員作業管理要點」、「直營店及電話投注中心聘僱身心障礙者、原住民及低收入單親家庭計畫」、「發行機構銷售佣金收入回饋計畫」等予財政部及被告，請求其同意。被告於97年1 月15日召開協商會議，竟又決議要求原告於提報回饋計畫及僱用計畫前，需先與相關弱勢團體協商，此項要求再一次超出徵求公告範圍，加重原告籌備虛擬通路之阻力與負擔，導致虛擬通路延滯。原告與相關弱勢團體經多次協商後且被迫提高回饋比例後，於97年6 月2 日檢送被告及財政部，經被告審查後，於同年
8 月5 日函復財政部其已同意修正。然財政部竟於同年
8 月12日函文被告在運動彩券專法未制定前，尚不宜開辦。凡此種種，均係原告於提出發行企劃書等參與甄選時所無法預見之情事，非但使會員通路於開辦之初即延宕長達7 個月，而影響當（97）年度之發行目標及保證盈餘數額；更因無法與其他銷售通路依發行企劃書所載於97年4 月15日同時開辦，致原告依發行企劃書所載預測成長率之基數大幅減少，而遞延影響至98年至102 年之發行目標及保證盈餘數額。
⒌原告為給予經銷商最大之照顧，於發行企劃書中規劃當
會員投注機制之年度營業額達不同銷售水準時，將給予經銷商不同程度之回饋比例。以會員投注年銷售量於30億以下時，回饋比例為1.2%。然被告迫於經銷商之壓力，竟令原告於與相關經銷團體協商後，逕於97年8 月1日命原告就網路通路應提撥銷售額2.5%、電話通路應提撥銷售額1%作為回饋金。此等回饋比例，已遠高於原告於發行企劃書之原始規劃。體委會於97年8 月1 日命原告提高前開回饋金比例時，乃註明「本回饋計畫實施至本（97）年底，屆期將依銷售市場狀況、回饋結果再行檢討調整」。然97年底後之98年度之回饋比例，雖經98年3 月3 日座談會及98年9 月8 日第2 次座談會，被告仍作成維持現行回饋機制之結論，是原告自97年11月11日開辦會員通路至99年11月1 日停辦會員通路止，均持續被迫繳納遠高於發行企劃書所規劃之回饋金比例。原告既不堪此等沉重財務沉荷，亦不甘雙方間契約約定遭被告片面更動，爰依發行企劃書第16章之記載，於99年11月1 日起選擇「僅有實體投注通路之銷售型態模式」而停辦會員通路，於法有據。
⒍於原告開辦會員通路前，經銷商、財政部均反對原告開
辦會員通路。原告本於保障弱勢經銷商以照顧其生計之初衷，參酌會員通路之銷售狀況，經審慎評估並參酌該兩次座談會所徵得之外部意見與聆聽弱勢經銷商之訴求後，始慎重決定停辦會員通路。此舉並非禁絕消費者之投注管道，實乃本於提升實體經銷商之銷售數量以落實保障其經營與生計之初衷所為之決策。
原處分以運彩條例第24條第1 款及運彩辦法第2 條第3 項之規定而為裁罰法令依據，顯屬錯誤：
⒈兩造間乃係本於行政契約法律關係，故僅「首次發行運
動彩券前」之發行企劃書須經主管機關同意（進而締結契約）。而往後之年度發行計畫，雖須提出以供主管機關查核，然僅係供其參考之性質，無須再經行政機關之同意，更無「已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更」之問題。本件原告未曾變更發行企劃書，被告卻以此而為裁罰，認事用法均有錯誤。
⒉此外，被告主張原告未經同意而變更之99年度發行計畫
，原告早於98年10月30日即已提出，被告竟以生效在後之法規，強行套用於生效前之法律事實，不僅違反上開中央法規標準法第14條及運彩辦法第22條之明文，更已違反法治國原則及依法行政原則，顯不足採。
⒊徵求公告一指涉對象乃發行運動彩券前之指定銀行，
其必須於發行前1 個月檢附認證結果，並應於發行前2個月提出當（次）年度之發行計畫，經財政部及主管機關審查合格。此等條文乃係規範運動彩券發行前之前置準備作業（例如檢附認證結果等），與本件99年度發行計畫根本不同。縱令依徵求公告一，原告有提出「年度發行計畫」供被告審核之義務，然無「已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更」之拘束，則即令嗣後原告變更99年度發行計畫，仍無違反徵求公告一之規範，被告不得聯結至運動彩券發行條例第24條第1 款之法律效果而為行政裁罰。
是原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應返還15萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
四、被告則以：99年度發行計畫應適用99年1 月1 日施行之運彩條例及運彩辦法，需經主管機關核准，是99年度發行計畫非經其同意不得變更。且依司法院釋字第620 號解理由書，所謂非真正溯及既往，係指法規構成要件事實雖於法規生效前即已開始發展，惟於法規生效後始完成而產生法規效果之情形，原則上不在法規禁止溯及既往之範圍內，是依不真正溯及既往原則觀之，99年1 月1 日施行之運彩辦法，對於原告於98年10月30日所提出之99年度發行計畫自發生回溯性之效力。為因應運彩條例及運彩辦法於99年1 月1 日施行，於98年12月22日邀原告參與協商會議，其中就未結案件處理情形，會議中達成共識：「99年度發行計畫因計劃執行期間，運動彩券發行條例已正式施行，爰由體委會本權責並依新法規範於12月24日召開會議研議。」是原告對於99年度發行計畫應適用新法相關規定，知之甚詳。又參照財政部徵求公告及財政部96年7 月3 日台財庫字第09603510610 號函之內容，發行機構每年度必須提報發行計畫，至為灼然。原告參與甄選前明知每年度提報次年度之發行計畫，今於取得運動彩券發行權後，反稱無逐年提出發行計畫之法律義務，顯然前後矛盾。況依運動特種公益彩券管理辦法第6 條之規定，原告應於每年度發行運動彩券前，依企劃書內容提出發行計畫，並經主管機關洽中央體育主管機關核准；欲變更發行計畫，須經主管機關洽中央體育主關機關同意後始可變更。另原告未經其同意停辦會員通路，等於變更已經核定之99年度發行計畫，違反運彩辦法第2 條第3 項規定，其依法命其改正，原告逾期未改正，其依運彩條例第24條第1 款裁罰，於法有據。此外，原告未經其同意，擅自停辦會員通路，其亦已多次發函通知原告限期改正，原告仍置之不理，其遂依運彩條例第24條之規定按次處罰，且其裁罰之金額均係於法律授權之範圍內，故其並無違反一事不二罰原則及裁量逾越之情形。再者，原告參與運動彩券發行機構之甄選時，保證開通3種銷售通路與6 年208 億元之保證盈餘，更主張3 種通路間已有良好規劃，今反稱因會員通路與經銷商爭利，進而停辦，實屬前後矛盾。至於本件兩造間之法律關係為行政處分或行政契約，與本件裁罰並無關聯，且無論係財政部徵求公告或運動特種公益彩券管理辦法等相關規定，均足以認定兩造間之法律關係為行政處分，縱使認為雙方間之法律關係為行政契約，原告仍應受到參與甄選時開通3 種銷售通路及保證盈餘之拘束等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，有財政部96年5 月31日徵求公告、原告96年7 月31日申請書、原告96年7 月31日切結書、財政部96年10月2 日指定公告、原告99年度發行計畫、被告99年7 月9 日函、原告99年8 月24日北富銀總彩字第0991003609號函、被告99年9 月8 日體委綜字第0990021713號函、原告99年10月14日北富銀總彩字第0991005348號函、被告99年10月20日函、被告第1 次處分、第2 次處分、第3 次處分、原告99年11月23日北富銀總彩字第0991006107號函、原告99年12月7 日北富銀總彩字第0991006337號函、訴願決定及原處分等件附於原處分卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點為：被告以原告違反運彩辦法第2 條第3 項規定，依運彩條例第24條第1 款規定，處原告罰鍰15萬元，並請原告於99年12月26日前，依被告99年7 月9 日函復99年度發行計畫第
4 章核有實體通路及會員通路發行計畫更正，並將改正情形函報被告，是否適法有據。
六、本院之判斷：㈠按「為舉辦國際認可之競技活動，得申請主管機關核准發
行特種公益彩券；特種公益彩券之發行、銷售、促銷、開兌獎作業、管理及其他相關事宜之辦法，由主管機關定之。」為88年6 月28日修正施行之公益彩券條例第4 條第2項所規定。財政部為發行運動特種公益彩券，依上開規定，以95年10月25日財政部台財庫字第09503519220 號令發布施行運動特種公益彩券管理辦法，該辦法第1 條規定：「本辦法依公益彩券發行條例（以下簡稱本條例）第4 條第2 項規定訂定之。」第6 條規定：「（第1 項）發行機構發行運動彩券前，應先擬具發行計畫，報經主管機關洽中央體育主管機關核准後，始得發行。（第2 項）前項發行計畫應載明下列事項：一、中央體育主管機關所指定之國際認可競技活動。二、發行機構名稱、受委託機構名稱及委託事項與期限。三、運動彩券遊戲標的、遊戲規則。
四、運動彩券名稱、價格、發行頻率、發行期數、發行期間及銷售地區。五、運動彩券預計發行額度、發行張數。
六、銷售方法及促銷策略。七、獎金結構及公布方式。八、賽事公告、作業流程、監督措施與賽事過程及結果公布之方式。九、兌獎方式及手續。十、預估獎金支出、銷管費用及其計算方式。十一、運動彩券遊戲標的之安全控管事項。十二、運動彩券遊戲標的賽事異動狀況之處理措施。十三、發行運動彩券可產生問題之預防及停止發行時之善後處理措施。十四、其他經主管機關及中央體育主管機關指定之事項。（第3 項）已核准之發行計畫，非經主管機關洽中央體育主管機關同意，不得變更。」㈡嗣為健全運動彩券之發行與管理事宜，健全相關法制，立
法院制定運彩條例，於98年7 月1 日公布，並定自99 年1月1 日起施行（嗣於100 年1 月26日修正第21條、第29條）。而運動彩券發行條例第1 第1 條、第2 條、第5 條、第24條第1 款及第28條第1 項分別規定：「為振興體育，並籌資以發掘、培訓及照顧運動人才，健全運動彩券發行、管理及盈餘運用，特制定本條例。」「本條例所稱主管機關為中央體育主管機關。」「運動彩券之發行、銷售、促銷、賽事過程與其結果之公布、兌獎、管理及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」「有下列情事之一者，應令其限期改善，屆期仍未改善者，處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、發行機構違反依第
5 條所定辦法有關發行、銷售、促銷、兌獎或管理規定。」第28條第1 項「由財政部依公益彩券發行條例第4 條第
2 項指定發行運動特種公益彩券之發行機構，本條例公布施行後，依本條例繼續發行至中華民國102 年12月31日止。」被告依上開運彩條例第5 條規定，於98年12月9 日發布運彩辦法，定自99年1 月1 日起施行，而前揭運動特種公益彩券管理條例則於98年12月30日廢止。運彩辦法第1條規定「本辦法依運動彩券發行條例（以下簡稱本條例）第5 條規定訂定之。」第2 條規定「（第1 項）發行機構應於首次發行運動彩券前2 個月提出發行計畫，經主管機關核准後始得發行，其後應於次年度發行前2 個月提出。（第2 項）前項發行計畫應載明下列事項：……（第3 項）已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更。」（按：第2 條第1 項、第3 項於101 年10月25日修正為：「〈第1 項〉發行機構應於各該年度發行運動彩券前2 個月提出各該年度發行計畫，其內容應經主管機關審查並核准後據以發行。……〈第3 項〉已核准之發行計畫，非經主管機關同意，不得變更或停止發行。」）㈢就本件新舊法之適用及原處分有違反法律適用禁止溯及既往部分：
⒈原處分認原告未經被告同意，即擅自變更99年度發行計
畫，違反運彩條例第24條第1 款、運彩辦法第2 條第3項之規定；惟原告則主張其於98年10月30日即已提出99年度發行計畫，然運彩辦法係自99年1 月1 日起始施行，故被告以生效在後之法律，適用生效在前之事實，違反法律不溯及既往原則等情。
⒉按法治國原則為憲法之基本原則之一，首重人民權利之
維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法規原則上僅適用於在其生效後發生之事件，惟法規須與時俱進，不可能一成不變，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上之不溯及既往原則。惟所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。故新法規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果，並不牴觸「法律適用上之禁止溯及既往原則」，蓋法律構成要件事實跨越新舊法持續發生，新法縱直接適用於法律生效後繼續發生的事實，亦無法律效力溯及既往可言，僅止於現在的事實與過去的事實連結而已，又稱為事實的回溯連結，而非法律效力的溯及發生，自非「真正溯及既往」，學說上稱為「非真正溯及既往」，此向為司法院大法官會議解釋意旨所肯認（司法院釋字第574 號、第577 號、第620號解釋理由書參照）。是以，法規構成要件事實，雖於法規生效前即已開始發展，惟於法規生效後始完成而產生法規效果之非真正溯及既往情形，原則上不受法規不溯及既往原則之限制。
⒊經查，財政部於96年5 月31日徵求公告，徵求本國銀行
擔任運動彩券之發行機構，其依據雖為公益彩券條例第
4 條第2 項及運動特種公益彩券管理辦法第3 條規定；惟嗣為健全運動彩券之法源依據及相關發行與管理事宜，於98年7 月1 日公布制定運彩條例，並依行政院98年11月27日院臺體字第0980075190號令，發布自99年1 月
1 日施行。被告並依運彩條例第5 條規定，於98年12月
9 日發布運彩辦法，且訂於99年1 月1 日施行，運動特種公益彩券管理辦法則於98年12月30日廢止，已如前所述。而依首揭有關我國運動彩券相關法令之立法沿革以觀，立法者係將原先依公益彩券條例及運動特種公益彩券管理辦法規範事項，續由規範內容相同之運彩條例及運彩辦法予以承受規範。原告雖依財政部徵求公告之公告事項一之規定，於98年10月30日提送99年度發行計畫，經被告於98年12月28日原則核准，然原告實際上係自99年1 月1 日起始依99年度發行計畫銷售運動彩券。
另參酌依運彩條例第28條第1 項規定，原告自99年1 月
1 日起即應適用運彩條例及運彩辦法第2 條第3 項之規定。且酌以被告曾於98年12月22日召開運動彩券發行業務移交部會協商第2 次會議，原告業已參與，是原告亦已明瞭運動彩券業務於99年1 月1 日起依運彩條例繼續發行，此有會議紀錄及會議簽到表附卷可稽（被告答辯狀附件卷第22至26頁），可知99年度發行計畫雖係於舊法施行期間提出並經核准，惟本件違規行為卻發生於新法施行之後，亦即此項符合運彩條例第24條第1 款構成要件事實，係於新法生效施行後始完全實現，其適用運彩條例及運彩辦法，並非「真正溯及既往」，自無違反法律適用上之禁止溯及既往原則。再者，為健全運動彩券之發行與管理事宜，健全相關法制，立法者將原先依公益彩券條例及運動特種公益彩券管理辦法規範事項，續由規範內容相同之運彩條例及運彩辦法予以承受規範，於立法體例上難謂有何違誤之處，對原告既存事實未受影響，亦未侵害原告之信賴利益。揆諸前揭司法院解釋及說明，原告主張原處分違反法上情，容有誤會，要難憑採。
㈣就原告是否有提出99年度發行計畫供被告審核，且非經被告同意不得變更之義務部分：
⒈財政部為發行運動特種公益彩券，經96年5 月31日財政
部徵求公告，徵求本國銀行擔任運動特種公益彩券發行機構，經包括原告在內3 家銀行提出發行企畫書等資料提出申請，經甄選結果，財政部於96年10月2 日公告指定原告擔任運動特種公益彩券發行機構，已如前述。就原告於甄選前所提出之發行企劃，無論依行為時之公益彩券條例、運動特種公益彩券管理辦法，或嗣後之運彩條例、運彩辦法，就法條文義、立法目的觀之，悉須經主管機關審核後同意始得發行，至為明確。惟原告經公告為發行機構後，自97年起所提出之每年度發行計畫，是否須經被告審核同意，且未經同意不得變更之情，兩造就此爭執甚烈。
⒉按「（第1 項）意圖營利，辦理有獎儲蓄或未經政府允
准而發行彩票者，處1 年以下有期徒刑或拘役，得併科
3 千元以下罰金。（第2 項）經營前項有獎儲蓄或為買賣前項彩票之媒介者，處6 月以下有期徒刑、拘役或科或併科1 千元以下罰金。」刑法第269 條規定甚明。而運動彩券（含先前運動特種公益彩券）係指以各種運動競技為標的，並預測賽事過程及其結果為遊戲方式之彩券（運彩條例第3 條第1 款、98年12月30日廢止前之運動特種公益彩券管理辦法第2 條第1 款規定參照）。此種以預測賽事結果而提供高額獎金的遊戲，性質上屬一種具射倖性之賭博或博奕的活動，為犯罪行為，除經政府允准外，人民不得為之。故在刑法的規制下，彩券發行屬基於法律之國家保留事項，國家掌有彩券的發行專屬權，而此種由國家獨占之彩券發行，屬於給付行政之一環，具有公益性，其目的包括增進社會福利、振興體育、籌資以發掘、培訓及照顧運動人才（公益彩券條例第1 條、運彩條例第1 條規定參照）。準此，國家發行彩券之行為，基本上具有公法性質，而國家將彩券發行專屬權之委託行使，亦應具有公法性質。從事務之性質以觀，發行機構之甄選與指定，主要著眼於參與競逐的民間機構是否具備足夠發行彩券的主客觀條件，除是否具備足夠之資力、信用及軟硬體設備外，尚須檢視能否確保彩券發行目的（公益、社會福利等等）之達成，故應容許主管機關以作成行政處分藉以決定發行機構之可能性。因此，原告參與甄選所提出之申請文件包含發行企劃書、簡報資料、96年9 月3 日於評選委員會議之說明或保證等，均係為確保彩券發行目的（公益、社會福利等）之達成前提下，決定原告是否獲主管機關指定為發行機構之重要資料。
⒊至於彩券之發行、銷售、促銷、賽事過程與其結果之公
布、兌獎、管理及其他相關事宜，核屬細節性、技術性之事項，原則上主管機關應享有法律形式的運作自由。經查，財政部徵求公告當時之公益彩券條例第4 條第2項及授權訂定之運動特種公益彩券管理辦法第6 條第1項、第3 項規定：「為舉辦國際認可之競技活動，得申請主管機關核准發行特種公益彩券；特種公益彩券之發行、銷售、促銷、開兌獎作業、管理及其他相關事宜之辦法，由主管機關定之。」「（第1 項）發行機構發行運動彩券前，應先擬具發行計畫，報經主管機關洽中央體育主管機關核准後，始得發行。……（第3 項）已核准之發行計畫，非經主管機關洽中央體育主管機關同意，不得變更。」故財政部徵求公告之公告事項一明揭：「指定銀行……並應於發行前2 個月提出當（次）年度之發行計畫，經財政部或中央體育主管機關審查合格及核准發行計畫後始得發行。」亦即參與甄選之銀行獲指定為發行機構後，應於發行運動彩券前2 個月，先擬具當（次）年度發行計畫，報經主管機關洽中央體育主管機關核准後，始得發行；而已核准之發行計畫，非經主管機關洽中央體育主管機關同意，不得變更。
⒋核諸上開規範之目的，係因運動彩券發行計畫內容牽涉
運動彩券投注之標的賽事、投注規則、價格、發行期間、銷售方法、預計發行額度、獎金結構及公布方式等重要事項，攸關公眾利益甚鉅。而原告參與甄選時所提出之甄選企劃書第16章（被告答辯狀附件卷第79至94頁），為財務規劃及目標，就取得運動彩券發行權後之6 年發行期間財務規劃及盈餘保證等為詳細計算，相關內容自為評審之依據，亦為發行之重要規範，是原告於各年度提出發行計畫之主要目的，即係針對各年度達成甄選企劃書中目標予以詳列，以確保發行機構每年度之發行計畫與參與甄選時所提出之甄選企劃書相符，以及發行機構發行運動彩券之適法性，每年度之發行計畫自須經主管機關核准始得發行，且須經同意方得變更，俾主管機關得藉此善盡監督管理之責。今原告於獲得運動彩券專屬發行權後，竟主張財政部甄選公告並未課予原告必須逐年提出發行計畫之義務，其僅須於首次運動彩券發行前提報發行計畫經主管機關核准即為已足，而無逐年提送次年度發行計畫經主管機關核准之義務，縱主動提出亦僅屬備查性質，被告無核准權限等情，顯係事後欲規避主管機關監督之藉詞，洵不足採。
⒌嗣運彩條例於98年7 月1 日制定公布，並定自99年1 月
1 日施行，為銜接法律制定前後之法律適用，並確保運動彩券發行之公益目的，爰運彩條例第28條規定：「由財政部依公益彩券發行條例第4 條第2 項指定發行運動特種公益彩券之發行機構，本條例公布施行後，依本條例繼續發行至中華民國102 年12月31日止。」明揭原告及主管機關（被告）於運彩條例公布施行後，應依運彩條例繼續發行至102 年12月31日止。而自99年1 月1 日施行之運彩條例第5 條及授權訂定之運彩辦法第2 條第
1 項、第3 項規定：「運動彩券之發行、銷售、促銷、賽事過程與其結果之公布、兌獎、管理及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」「（第1 項）發行機構應於首次發行運動彩券前2 個月提出發行計畫，經主管機關核准後始得發行，其後應於次年度發行前2 個月提出。……（第3 項）已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更。」是原告應於發行99年度運動彩券前2 個月提出99年度發行計畫，並經主管機關被告核准後，始得發行99年度運動彩券；且已核准之99年度發行計畫，非經主管機關被告同意，亦不得變更。原告主張99年度發行計畫依法無須被告核准，更無非經主管機關同意不得變更之問題等情，委不足採。又依公益彩券條例第4條第2 項授權訂定，98年12月30日廢止之運動特種公益彩券管理辦法第6 條：「（第1 項）發行機構發行運動彩券前，應先擬具發行計畫，報經主管機關洽中央體育主管機關核准後，始得發行。……（第3 項）已核准之發行計畫，非經主管機關洽中央體育主管機關同意，不得變更。」上開運動特種公益彩券管理辦法第6 條所稱之「發行計畫」，文義上應包括首次發行計畫及非首次發行計畫。是以縱原告如前主張其於98年10月30日所提出之99年度發行計畫，不適用99年1 月1 日始施行之運彩辦法，惟依舊法規定，發行機構即原告仍負有非經同意，不得變更已核准之年度發行計畫之不作為義務。
⒍原告雖以：依運彩辦法第2 條第1 項規定，首次發行所
提出之發行計畫須經主管機關核准，至於年度發行僅有「提出」義務等情為主張。惟按99年1 月1 日施行之運彩辦法第2 條第1 項規定：「發行機構應於首次發行運動彩券前2 個月提出發行計畫，經主管機關核准後始得發行，其後應於次年度發行前2 個月提出。」其中所謂「其後應於次年度發行前2 個月提出」，乃緊接在前段文字「發行機構應於首次發行運動彩券前2 個月提出發行計畫，經主管機關核准後始得發行」之後，應解釋為「其後應於次年度發行前2 個月提出發行計畫，經主管機關核准後始得發行」，其文義始為完整，僅因立法者為求文字精簡而有所省略。蓋提出發行計畫後，如果無須經主管機關審查核准，其提出即無意義可言。為避免上開爭議，運彩辦法於101 年10月25日修正部分條文，其中第2 條規定：「（第1 項）發行機構應於各該年度發行運動彩券前2 個月提出各年度發行計畫，其內容應經主管機關審查並核准後據以發行。（第2 項）前項發行計畫載明下列事項：……（第3 項）已核准之發行計畫，非經主管機關同意，不得變更或停止發行。」等字句，足證上開條文確為精簡而將文字省略，依文義原告提出年度發行計畫，仍須經被告審核，此部分原告之主張不足採信。
⒎綜上，從法律規定之文義解釋及立法目的觀之，原告有
提出99年度發行計畫供被告審核，且非經被告同意不得變更之義務。
㈤就原告是否有未經被告同意，變更99年度發行計畫之情事部分：
⒈經查，原告於98年10月30日以北富銀總彩字第09800039
76號函送99年度發行計畫，被告於98年12月24日召開研商會議審議後，業以98年12月28日函送研商會議紀錄，原則同意99年度發行計畫內容，及請原告依研商會議決議修正，並配合運彩條例及運彩辦法將於99年1 月1 日施行，修正為「99年度運動彩券發行計畫」函報被告同意（被告答辯狀附件卷第63至71頁）。核無原告所指被告未予同意原告99年度發行計畫之情形。其後，因被告再以99年1 月21日函及99年3 月5 日函請原告儘速報核，惟未據原告辦理，被告乃依運彩辦法第2 條規定，以99年6 月7 日函請原告於99年6 月30日前，將修正後99年度發行計畫送被告核備，以免違反運彩條例第24條規定（被告答辯狀附件卷第76頁）。原告遂於99年6 月29日以北富銀總彩字第0991001425號函送99年度發行計畫修訂本（被告答辯狀附件卷第77頁），經被告99年7 月
9 日函以原告所報除有關「前言」及「各章節內容涉及財務規劃部分」以下列方式辦理外，餘原則同意：⑴原告所提99年度發行計畫第3 頁前言中有關其所提主張或請求部分，請原告依據各該案件審議情形據以辦理，無須列於99年度發行計畫中。⑵有關99年度發行計畫財務規劃核列部分，請依原告參與財政部徵求公告時所提發行企劃書第16章核列發行目標（被告答辯狀附件卷第78頁）。核亦無原告所述被告迄未核准原告99年度發行計畫之情形。
⒉依運彩條例第5 條授權訂定之運彩辦法第2 條第2 項第
4 款規定：「前項發行計畫應載明下列事項：……四、銷售方法及促銷策略。」查上開被告核准之原告99年度發行計畫（含修訂本）所載之銷售方法已明訂：「一、通路規劃：㈠實體通路⒈經銷商⒉直營店㈡會員通路⒈電話⒉網路……」有關會員通路銷售方法之規劃。原告稱上開會員通路之規劃僅係暫列性質一節，核與該發行計畫列載之情形有間，所述委難憑採。另原告主張99年度發行計畫之記載，未改變雙方基礎法律關係之約定，其仍有權選擇採取不同銷售型態模式等情，姑不論原告得否依其參與甄選時所提出發行企劃書之3 種不同銷售型態模式予以任意選擇，本件原告於99年度發行計畫中，既已選擇包含實體投注通路（含經銷商、直營店投注通路）及會員通路（含電話、網路投注通路）之銷售型態模式，而原告發行企劃亦未有於各該「發行年度中」得再任意選擇採取不同銷售型態模式之記載，是原告主張其仍有權於「發行年度中」選擇採取不同銷售型態模式等情，亦無可採。從而，原告就上開獲被告核准之99年度發行計畫，非經被告同意，不得予以變更。
⒊又原告於99年10月14日以北富銀總彩字第0991005348號
函被告略以：其應運動彩券經銷商代表要求，規劃自99年11月1 日起停止運動彩券虛擬（會員）通路銷售業務等語（本院卷一第48至49頁），顯已違反運彩辦法第2條第3 項規定。案經被告以99年10月20日函略以：原告未經被告同意，逕予發布通路型態改變，顯已違反運彩辦法第2 條第3 項規定，請原告於99年10月31日前將改正情形函報被告，並依原99年度發行計畫辦理（本院卷一第50頁）。因原告未改正，迭經被告於99年11月5 日、99年11月26日及99年12月10日分別以第1 、2 、3 次處分，各裁處原告罰鍰5 萬元、10萬元及15萬元，並分別請原告於99年11月25日、99年12月9 日及99年12月20日前，依被告99年7 月9 日函復99年度發行計畫第4 章核有實體通路及會員通路發行計畫更正，並將改正情形函報被告。然本件原告仍未依被告處分通知於99年10月31日前改正，其屆99年12月20日仍未改善，從而被告依運彩條例第24條第1 款規定，以原處分處原告罰鍰15萬元，並請原告於99年12月26日前，依被告99年7 月9 日函復99年度發行計畫第4 章核有實體通路及會員通路發行計畫更正，並將改正情形函報被告，於法洵無不合。
㈥就被告作成原處分是否違反一行為不二罰原則部分：
⒈本件原告未經被告同意，擅自變更已核准之發行計畫，
而停辦運動彩券會員通路之銷售方法，違反運彩辦法第
2 條第3 項之發行規定，係以持續停辦會員通路銷售運動彩券之不作為為構成要件，在恢復會員通路銷售運動彩券以前，其違規事實一直存在；且依運彩條例第24條第1 款之規定，發行機構如有違反依運彩條例第5 條授權訂定之運彩辦法有關發行、銷售、促銷、兌獎或管理規定之行為，主管機關應令其限期改善，屆期仍未改善者，即應處3 萬元以上15萬元以下罰鍰，並得按次處罰。是立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則並無牴觸。
⒉惟以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為
，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則（司法院釋字第604 號解釋足資參照）。又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨。
⒊經查，原告未經被告同意，變更經被告核准之99年度發
行計畫，於99年10月14日通知被告自99年11月1 日起停止運動彩券會員通路銷售業務（自其發文距停辦僅有17日），經被告99年10月20日函復略以，原告未經被告同意，逕予發布通路型態改變，違反運彩辦法第2 條第3項規定，命原告於99年10月31日前將改正情形函報被告，因原告未改正，並逕於99年11月1 日起停辦會員通路銷售運動彩券，被告遂於99年11月5 日、99年11月26日及99年12月10日分別以第1 、2 、3 次處分裁處原告罰鍰5 萬元、10萬元及15萬元，並命原告於99年11月25日、99年12月9 日及99年12月20日前，依被告核准之99年度發行計畫改正，及將改正情形函報被告，經審酌原告原即有開辦會員通路銷售運動彩券之業務，恢復會員通路並無任何困難，且自被告前開處分發文距所定期限尚有20日，應認被告已給予原告合理之改善期限。惟因原告仍未依限改正，揆諸前揭規定及說明，該持續之違規行為經前次處罰後，即已中斷該違規行為之單一性，後續之違規行為即屬另一違規行為，被告自得針對原告於第1 次處分作成後之持續違規行為，再依運彩條例第24條第1 款規定，於99年11月26日起按次裁處原告罰鍰。
是原告主張原處分違反一行為不二罰原則等情，亦不足採。
㈦就原處分是否有裁量恣意之違法部分：
⒈按所謂禁止恣意原則，係在禁止行政機關之行為欠缺合
理充分之實質理由，且禁止任何客觀上違反憲法基本精神及事物本質之行為（最高行政法院89年度判字第539號判決意旨參照）。次按行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，除裁量權之行使，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上應尊重行政機關裁量權之行使，而為有限度之審查，且不得就行政行為之合目的性進行審查。
⒉本件原告未經被告同意，逕予發布通路型態改變，違反
運彩辦法第2 條第3 項規定，經被告命於99年10月31日前將改正情形函報被告，並依原99年度發行計畫辦理；因原告未改正，迭經被告以第1 、2 、3 次處分，各裁處原告罰鍰5 萬元、10萬元及15萬元，並分別請原告於99年11月25日、99年12月9 日及99年12月20日前，依被告99年7 月9 日函復99年度發行計畫第4 章核有實體通路及會員通路發行計畫更正，並將改正情形函報被告。惟原告仍未依限改正，被告基於運彩條例第1 條所定增進社會福利、振興體育、籌資以發掘、培訓及照顧運動人才之公益目的，並依運彩條例第24條第1 款規定所賦予之裁量權，審酌原告於前第1 、2 、3 次處分作成後之持續違規行為所應受之責難程度（未依限改善，漠視運動彩券之發行事涉公益）、所生影響（任意停辦會員通路，致消費者無法藉由會員通路購買運動彩券，罔顧會員權益）及因違章行為所得之利益（原告已藉此主張因停辦會員通路而免計該部分之保證盈餘），並考量原告之資力（資本額達500 億元以上之國內知名銀行業者）等一切情狀後，於運彩條例第24條第1 款法定罰鍰金額範圍內，以原處分裁處原告罰鍰15萬元，並無違反禁止恣意原則及逾越權限或濫用權力之裁量違法情事。是原告主張被告未敘明連續處罰之目的，亦未見任何值得保護之法益，更未審酌其已採取多項措施妥切保護會員權益，屬裁量恣意、濫用以及怠惰之違法等情，殊難憑採。
⒊況以，運動彩券發行目的之一在於籌措資金，以發掘、
培訓及照顧運動人才，並要求發行機構於選擇經銷商時，應進用具有工作能力之身心障礙者、原住民或低收入戶，顯見運動彩券之發行及銷售事涉公益甚鉅。觀諸原告提報被告自97年5 月份起至99年12月止包括實體通路及會員通路之實際營收表（被告答辯狀附件卷第105 至
106 頁），98年11月份實際營收共1,138,466,710 元（包括實體通路940,105,850 元及會員通路198,360,860元），同年12月份則為915,036,820 元（包括實體通路741,989,650 元及會員通路173,047,170 元），惟自99年11月1 日原告停辦會員通路後，99年11月份實際營收共922,370,420 元（包括實體通路918,175,160 元及上個月底的會員通路4,195,260 元），12月份更僅剩下實體通路之實際營收889,105,425 元。足徵運動彩券實際銷售金額非但未因原告停辦會員通路而呈現成長之現象，反因實際營收銳減而對體育事業及弱勢公益團體造成不小之衝擊。是原告主張被告行使裁量權作成原處分時，未考量原告主張其雖停辦會員通路，然已提升經銷商之各項服務，使消費者有更優質投注環境，而屬裁量恣意、濫用及怠惰之違法等情，尤無足採。
七、綜上所述，原告起訴主張各節，均無足採。原告未經被告同意，擅自停辦會員通路，已違反運彩辦法第2 條第3 項規定，經被告以99年10月20日函，依運彩條例第24條第1 款規定，請原告於99年10月31日前將改正情形函報被告，並依原99年度發行計畫辦理。因原告未改正，迭經被告以99年11月5日第1 次處分、99年11月26日第2 次處分及99年12月10日第
3 次處分，各處原告罰鍰5 萬元、10萬元及15萬元，並分別請原告於99年11月25日、99年12月9 日及99年12月20日前，依被告99年7 月9 日函意旨更正，及將改正情形函報被告。
因原告仍未依限改正，被告乃於99年12月21日以原處分處原告罰鍰，並命原告於99年12月26日前依99年度發行計畫更正，並將改正情形函報被告，於法並無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告猶執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並判命被告應返還原告已繳納之15萬元罰鍰及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院詳加斟酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 4 月 11 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 李君豪法 官 鍾啟煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 4 月 11 日
書記官 吳芳靜