臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1754號101年8月16日辯論終結原 告 台北富邦商業銀行股份有限公司代 表 人 蔡明忠（董事長）訴訟代理人 黃日燦律師
陳博建律師孫德至律師被 告 行政院體育委員會代 表 人 戴遐齡（主任委員）訴訟代理人 謝天仁律師複 代理人 吳佩玲律師上列當事人間有關彩券事務事件，原告不服行政院中華民國100年8 月18日院臺訴字第1000101797號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠財政部為發行運動特種公益彩券，依公益彩券發行條例第4
條第2 項、行為時運動特種公益彩券管理辦法（民國95年10月25日訂定發布，98年12月30日發布廢止，下同）第3 條規定，由被告提出申請，經財政部96年5 月31日台財庫字第0960350846號公告徵求本國銀行擔任運動特種公益彩券發行機構（下稱財政部徵求公告），由原告、中國信託商業銀行股份有限公司、高雄銀行股份有限公司參與甄選結果，財政部於96年10月2 日以台財庫字第09603514141 號公告指定原告擔任運動特種公益彩券發行機構，發行期間至102 年12月31日止，除經該部同意外，應於97年4 月15日前發行。財政部旋依原告之申請，以96年11月9 日台財庫字第09600466290號函同意延至97年5 月2 日前正式發行。
㈡原告於97年3 月3 日（發文日期）提出97年度運動特種公益
彩券發行計畫，經被告於97年3 月25日及27日開會審議後，以97年4 月9 日體委綜字第0970006821號函表示修正意見，財政部乃以97年4 月15日台財庫字第09700213410 號函請原告依被告之修正意見辦理。原告旋於97年5 月2 日發行運動特種公益彩券，並於97年8 月提出97年度運動特種公益彩券發行計畫修訂本。
㈢原告於97年10月23日（發文日期）提出98年度運動特種公益
彩券發行計畫，經財政部97年11月27日台財庫字第09700561
960 號函轉被告97年11月25日體委綜字第0970024671號函之修正意見；原告再於97年12月10日（發文日期）提出修正後之98年度運動特種公益彩券發行計畫，經財政部97年12月26日台財庫字第09700609361 號函轉被告97年12月22日體委綜字第0970024389號函略以，除涉及財務規劃相關內容外，餘業經被告原則同意。
㈣嗣原告依行為時運動特種公益彩券管理辦法第6 條及財政部
徵求公告之公告事項（下稱公告事項）規定，於98年10月30日以北富銀總彩字第0980003976號函，檢送99年度運動特種公益彩券發行計畫（下稱99年度發行計畫）報請財政部及被告鑒核。被告於98年12月24日召開研商99年度發行計畫會議（下稱研商會議）審議後，以98年12月28日體委綜字第0980032758號函送研商會議紀錄，原則同意99年度發行計畫內容，及請原告依研商會議決議修正，並配合運動彩券發行條例及運動彩券管理辦法將於99年1 月1 日施行，修正為「99年度運動彩券發行計畫」函報被告同意。其後，被告再以99年1 月21日體委綜字第0990000794號及99年3 月5 日體委綜字第0990004104號函請原告儘速報核，惟未據原告辦理，被告乃依運動彩券管理辦法第2 條規定，以99年6 月7 日體委綜字第09900114922 號函請原告於99年6 月30日前將修正後99年度發行計畫送被告核備，以免違反運動彩券發行條例第24條規定。原告遂於99年6 月29日以北富銀總彩字第0991001425號函送99年度發行計畫修訂本（以下亦稱99年度發行計畫），經被告99年7 月9 日體委綜字第0990013893號函以原告所報除有關「前言」及「各章節內容涉及財務規劃部分」以下列方式辦理外，餘原則同意：（一）原告所提99年度發行計畫第3 頁前言中有關其所提主張或請求部分，請原告依據各該案件審議情形據以辦理，無須列於99年度發行計畫中。（二）有關99年度發行計畫財務規劃核列部分，請依原告參與財政部徵求公告時所提運動特種公益彩券發行企劃書（下稱發行企劃書）第16章核列發行目標。
㈤其後，原告於99年10月14日以北富銀總彩字第0991005348號
函被告略以，其應運動彩券經銷商代表要求，規劃自99年11月1 日起停止運動彩券虛擬（會員）通路銷售業務（即電話、網路銷售業務，下同）。案經被告以99年10月20日體委綜字第09900248171 號函略以，原告未經被告同意，逕予發布通路型態改變，顯已違反運動彩券管理辦法第2 條第3 項規定，請原告於99年10月31日前將改正情形函報被告，並依原99年度發行計畫辦理。因原告未改正，迭經被告以99年11月
5 日體委綜字第09900028009 號裁處書（下稱第1 次處分）、99年11月26日體委綜字第0990032546號裁處書（下稱第2次處分）、99年12月10日體委綜字第0990034652號裁處書（下稱第3 次處分）及99年12月21日體委綜字第0990034882號裁處書（下稱第4 次處分），各處原告新臺幣（下同）罰鍰
5 萬元、10萬元、15萬元、15萬元，並分別請原告於99年11月25日、99年12月9 日、99年12月20日及99年12月26日前，依被告99年7 月9 日體委綜字第0990013893號函復99年度發行計畫第4 章核有實體通路及會員通路發行計畫更正，並將改正情形函報被告。因原告仍未依限改正，被告乃以原告違反運動彩券管理辦法第2 條第3 項規定，依運動彩券發行條例第24條第1 款規定，於99年12月27日以體委綜字第0990035869號裁處書（下稱原處分），處原告罰鍰15萬元，並請原告於99年12月30日前，依被告99年7 月9 日體委綜字第0990013893號函復99年度發行計畫第4 章核有實體通路及會員通路發行計畫更正，並將改正情形函報被告。原告不服原處分，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠兩造間之權利義務關係應以「發行企劃書」為準：
⒈兩造間就發行運動彩券之基礎法律關係為行政契約：
⑴原告於甄選時提出包括申請書、切結書、發行企劃書等多
項文件，財政部及被告據此同意並指定原告為運動彩券發行機構，雙方意思表示已合致，上開文件已具體形塑雙方間法律關係而為原告發行運動彩券之依據。嗣於履約階段，原告依上開文件規劃之時程及通路等提出各年度發行計畫供被告備查，依該等計畫發行各該年度運動彩券並繳納保證盈餘。被告審酌各年度發行計畫時同樣均要求原告依「發行企劃書」之規劃，將通路及財務規劃等記載於各年度發行計畫內，兩造顯然均依原告於甄選時所提出之發行企劃書及嗣後依此提出之年度發行計畫行使權利、履行義務。故原告與被告間之法律關係，非被告單方指定原告為發行機構而為行政處分，乃由雙方共同參與、討論，進而具體化雙方間權利義務，自屬雙方行為之行政契約。再者，關於運動彩券發行機構之決定，財政部及被告於96年間先以公告徵求有意擔任發行機構之民間企業，於徵求公告中將應具之資格及決定之程序等公告周知，並於同年9 月
3 日給予參與競爭者向甄選委員陳述意見之機會，顯係參照行政程序法第138 條規範相關之程序，原、被告間之法律關係應係行政契約。
⑵多則實務見解清楚指出，行政程序法第139 條所稱「書面
」，非以共同簽署之單一性文件為必要（最高行政法院95年度裁字第1272號裁定、99年度判字第330 號、93年度判字第814 號判決參照，最高行政法院100 年度裁字第2962號裁定，甚至以人民與第三人簽署之文件作為行政契約之一部）。若從雙方相互間之往來文件，可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉意思表示之合意者，即可認已具備書面之要件。原告於甄選時所提發行企劃書、切結書及相關附件等，乃行政契約之書面，符合行政程序法第139 條規定。主觀上，被告自98年即視與原告間之法律關係為行政契約：
①原告於97年及98年間屢次以發生不可歸責於原告事由，
致無法依規劃時程及通路發行運動彩券為由，請求財政部及被告據此調整上開2 年度之保證盈餘數額，被告於98年6 月22日、同年9 月11日及12月22日等均肯認運動彩券發行有不可歸責於原告事由致生通路未開或遲延等情。被告以「不可歸責於原告事由」之概念，肯認保證盈餘應予調整，即係基於行政程序法第149 條準用民事契約之相關規定。另於原告針對97年與98年度保證盈餘爭議所提起之訴願案件，被告均表明雙方間就運動彩券發行事宜為行政契約。又針對97年及98年保證盈餘補繳事宜，被告於100 年2 月21日函命原告「依法定利率（年利率5%）自行核算自99年9 月15日起之逾期利息」；上開年利率5%之逾期利息既無法律依據，被告顯係依雙方間之行政契約，依行政程序法第149 條準用民法第20
3 條規定而為之請求。②被告代表人公開表示「就算北富銀停止發行運彩，按照
合約還是得繳交保證盈餘」「依照合約就算北富銀停止運彩業務，每年保證盈餘還是要照繳」；被告綜合計畫處長何金樑亦公開表示：「北富銀發行運彩的合約到10
2 年」，故被告已公開承認原告與被告間屬行政契約之法律關係。至於被告改稱雙方間之法律關係非行政契約，肇始於100 年間被告將97年及98年保證盈餘案移送行政執行前，曾函詢法務部有關行政契約債權債務關係而為行政執行之可行性。法務部以100 年2 月9 日法律決字第1000002226號函復後，被告驚覺「行政契約法律關係」有礙其遂行行政執行之目的，甚至使其無法恣意而為行政處分，方改稱雙方間法律關係應為行政處分。
⑶原告於甄選時所簽署之切結書及相關文件，即屬本件行政契約：
①原告於甄選時業向當時主管機關財政部提出申請書、切
結書、3 種銷售型態模式之財務規劃總表及發行企劃書等文件，財政部審閱後，同意由原告擔任運動彩券發行機構，由此等書面文件交換過程觀之，雙方間意思表示業已合致。原告於上開文件同意負擔若干義務，包括發行時程、3 種不同銷售通路型態模式、3 種銷售模式之不同年成長率及所對應之各年度應上繳之保證盈餘；當時財政部因此指定原告為97年至102 年期間運動彩券之發行機構，並授予原告就運動彩券之獨佔發行權，故上開文件業已形成原、被告公法上權利義務關係之內容，而為行政契約之書面。
②鈞院與最高行政法院，亦多次認定人民單方出具之切結
書即屬行政契約（最高行政法院95年度裁字第1272號裁定、95年度判字第1347號、99年度判字第1053號判決參照）。原告依財政部徵求公告（性質如行政程序法第13
8 條所定之甄選公告），提出切結書參與甄選，並隨申請書檢送發行企劃書及其附件，經財政部審議後指定為運動特種公益彩券之發行機構。則該切結書、發行企劃書及相關附件，乃係就「公法上法律關係」（即依公益彩券發行條例及運動特種公益彩券管理辦法所形成之運動彩券特許經營之公法上法律關係）而為之約定，當屬行政程序法第135 條所稱之行政契約。姑不論財政部96年10月2 日指定原告為發行機構之函文，完全欠缺行政程序法第96條所定書面行政處分應記載事項，即非行政處分；更況，雙方間具體之權利義務關係，包括辦理之銷售通路、應達成之銷售收入、應負擔之保證盈餘等，均非被告所謂行政處分所規制之內容，而係記載於原告所提出並簽署之書面文件，原告對雙方間具體權利義務關係有充分形成並決定之自由，客觀上雙方間當屬「行政契約」法律關係無疑。
⑷在此行政契約法律關係中，行政機關如欲實現其契約上權
利（例如被告欲請求保證盈餘等金額），僅得以單純之意思表示方式為之，並透過一般給付訴訟，取得法院確定終局判決後方得執行。未料，被告於此行政契約基礎法律關係中，就其主張之請求權，卻違法以個別行政處分方式實現其契約權利（例如以行政處分命原告繳納97、98及99年度之保證盈餘），甚至以移送行政執行之方式逼原告就範。針對被告個別之違法行政行為，既以行政處分之方式為之，且逕送行政執行，原告為阻斷該個別行政行為效力，在程序上僅得透過訴願、申（聲）請停止執行以及撤銷訴訟等方式，針對個別違法行政行為尋求救濟。被告顯係倒果為因，將原告不得已而對被告個別違法行為所提起之救濟，扭曲為原告承認兩造基礎法律關係為行政處分，殊不足採。
⒉原告本於雙方間之行政契約，依甄選時所提報共計17冊之發
行企劃書、申請書與切結書等文件而發行運動彩券。「年度發行計畫」非原告發行運動彩券之法律權源，僅係提供行政機關備查，以便行政機關瞭解原告於各年度運動彩券之發行，是否本於雙方間之契約約定（即甄選時發行企劃書）之記載。若原告有任何悖離發行企劃書之行為，被告應本於行政契約約定，向原告提起行政訴訟，方為正途。故甄選時之運動特種公益彩券管理辦法第6 條規定，乃係規範「運動彩券發行前」之發行計畫（即原告提具之甄選時發行企劃書）應經主管機關核准，非各年度之「年度發行計畫」。99年1 月
1 日施行之運動彩券管理辦法第2 條再次指出須主管機關核准者，乃「首次發行運動彩券前」之發行計畫；其後之「年度發行計畫」，原告僅有「提出」之法律義務，無須再經主管機關同意或核准。以99年度發行計畫而論，原告早於98年10月30日提出，然被告於99年度運動彩券發行業經半年後，於99年6 月7 日尚且以體委綜字第09900114922 號函要求原告於6 月30日前將修正後99年度發行計畫送核，並於99年7月9 日以體委綜字第0990013893號函表示同意之意思，再次說明99年度發行計畫並非須事前經主管機關核准，始得發行之文件。無論就相關法規之文義解釋，或就雙方間履約行為，均指出「年度發行計畫」非運動特種公益彩券管理辦法或運動彩券管理辦法所稱之「經主管機關核准後始得發行」之文件，更無所謂「已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更」之問題。原告發行運動彩券之權利依據，以及須經被告同意者，實係甄選時所提出之發行企劃書及申請書、切結書等相關文件。被告對此知之甚詳，故多次要求原告應依發行企劃書之記載，為運動彩券相關發行事宜。
⒊原告97年度發行計畫內容與發行企劃書相同，均清楚載明3
種銷售模式，被告於97年3 月25日及27日之會議結論內，並未提出不同見解或不同意之表示。原告於97年8 月提出修訂之97年度發行計畫中，就「盈餘保證」部分，亦如發行企劃書載有3 種銷售模式，經被告97年8 月29日函以及財政部97年9 月2 日函文，對「盈餘保證」並無反對或不同意之表示。顯見，無論於甄選會議前或後，被告對原告各年度間依發行企劃書可能有不同銷售型態模式乙事，確有清楚認知，今被告再以原告甄選會議時所為之簡短陳述，主張原告有必然辦理會員通路之義務，顯係臨訟杜撰。且針對各項通路未依發行企劃書所預定之時程開辦，該遲延不可歸責於原告乙事，已經被告及財政部多次肯認（被告98年6 月22日體委綜字第0980012135號函、98年9 月11日體委綜字第0980022019號函、98年12月22日體委綜字第0980032665號函），顯見不論原、被告均同意就運動彩券之發行乃以發行企劃書為據。
⒋被告從未於發行運動彩券前核准年度發行計畫，足證年度發行計畫無須經主管機關核准：
⑴被告主張已廢止之運動特種公益彩券管理辦法第6 條第1
項、運動彩券管理辦法第2 條第1 項所稱「經主管機關核准後始得發行」之發行計畫，乃指各「年度發行計畫」，故其對年度發行計畫有核准權限。倘依其邏輯，若該年度發行計畫尚未經主管機關核准者，應不得發行。就99年度發行計畫，被告主張其於98年12月24日研商會議已為核准，然被告所稱之「核准」或「同意」均僅係針對年度發行計畫之特定有限章節而為表示，其餘部分則均要求原告修改，同時運動彩券之發行未曾中斷，顯見年度發行計畫本非「經主管機關核准後始得發行」。
⑵被告辯稱98年12月24日已同意99年度發行計畫，惟原告於
98年10月30日提出該計畫時，運動彩券發行條例尚未施行，運動彩券之主管機關，依公益彩券發行條例第2 條規定仍為財政部。然截至98年12月31日止，財政部未就99年度發行計畫為「同意」或「核准」之意思表示。至於98年12月24日會議紀錄係於同年月28日轉知原告，該函得否視為「同意」或「核准」之意思，已有疑義。細譯該會議紀錄第4 頁所指涉之案由一，包含7 項意見，要求原告依附件（即被告提出之14點要求）修訂99年度發行計畫。故被告表面上於年底前同意原告次年度發行計畫，實則羅列多項意見要求原告修訂。嗣因原告與被告就運動彩券保證盈餘進入協商階段，99年度發行計畫有關財務規劃部分未有共識，故原告即暫未依被告前開意見修訂，迄至99年中，均無完整經主管機關核准或同意之年度發行計畫。99年6 月
7 日，被告再函請原告依其前開修正意見於6 月30日前將修正後計畫送核。原告於99年6 月29日提報修訂後之99年度發行計畫，被告則於99年7 月9 日回函：「本案所報除有關『前言』及『各章節內容涉及財務規劃部分』以下列方式辦理外，餘原則同意」，故迄至99年中，主管機關均未能對完整之99年度發行計畫而為同意或核准。
⑶顯見，「年度發行計畫」非運動特種公益彩券管理辦法或
運動彩券管理辦法所稱「經主管機關核准後始得發行」之文件，更無所謂「已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更」之問題。原告發行運動彩券之權利依據，以及須經被告同意者，實非「年度發行計畫」，係甄選時所提出之「發行企劃書」及申請書、切結書等相關文件。從而，運動彩券管理辦法第2 條第1 項所指稱之發行計畫既非「年度發行計畫」，被告以原告違反同條第3 項規定，以「已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更」為由裁罰原告，適用法令顯有錯誤，應予撤銷。
㈡原告年度發行計畫無需經被告核准，縱須經核准，被告迄未核准：
⒈原告99年度發行計畫依法無須被告核准，更無「非經主管機關同意不得變更」之問題：
⑴原告向被告提出99年度發行計畫時，當時運動特種公益彩
券管理辦法第6 條第1 項僅指明發行機構於「發行運動彩券前」，有提報發行計畫之義務，並須經主管機關核准；然對於運動彩券發行後，發行機構有無「提出次年度發行計畫」之義務，並未規範。換言之，依行為時運動特種公益彩券管理辦法，原告於首次運動彩券發行之前提報發行計畫為已足，至於發行後之年度發行計畫，既非法規要求之必要文件，更無須獲主管機關核准。此外，依公益彩券發行條例及徵求公告等規定，關於運動彩券發行後，既無課予原告必須逐年提出發行計畫之義務，亦無年度發行計畫須經主管機關核准之規範。原告於98年10月30日提報99年度發行計畫，非依法履踐當時之相關法令或徵求公告所課予之義務，係提出供財政部及被告備查。準此，就行為時相關法令而言，原告提報之99年度發行計畫，自無須被告核准，變更時亦無須被告同意。
⑵現行運動彩券發行條例及運動彩券管理辦法皆未有溯及既
往適用之相關規定，則依中央法規標準法第14條規定，均應自99年1 月1 日起發生效力。依運動彩券管理辦法第2條第1 項所稱「其後應於次年度發行前2 個月提出」之發行計畫，當係指該辦法生效後之發行計畫而言（至少指10
0 年後之年度發行計畫），非指99年度發行計畫。原告既於98年10月30日即提出99年度發行計畫，該計畫自非運動彩券管理辦法第2 條第1 項所涵括，更無同條第3 項之問題。此外，相較於舊法，新法雖增加「其後應於次年度發行前2 個月提出」之文字，要求原告對於次年度發行計畫有「提出」之義務，然就運動彩券管理辦法第2 條第1 項之文義觀察，僅「首次發行運動彩券所提之發行計畫」方須經主管機關核准。其後次年度之發行計畫，新施行之運動彩券管理辦法雖課予原告提出之義務，然無需主管機關核准。就其性質，該次年度發行計畫僅係單純知會主管機關之備查文件而已。再依被告99年6 月7 日體委綜字第09900114922 號函主旨，係請原告將修正後99年度發行計畫送其「核備」而非「核准」，可知被告亦自承次年度發行計畫僅係備查性質，被告對其並無核准之權限，自無運動彩券管理辦法第2 條第3 項之適用（高雄高等行政法院90年度訴字1580號及最高行政法院93年度判字第1190號判決參照）。
⒉縱認99年度發行計畫須經主管機關核准，被告亦迄未核准：
⑴依原告所提之99年度發行計畫，包含前言、14章說明及8
項附錄，內容環環相扣，例如第4 章第1 節所述之銷售方法，即可能影響同章第3 節之促銷策略，進而影響第5 章預計發行額度。如被告就發行計畫一部分不同意，即可能影響整體發行計畫之執行，進而使已同意部分亦無法運作。被告主張其於98年12月24日同意99年度發行計畫，並援引會議記錄第4 頁之決議事項為證。惟該次會議紀錄於前討論事項之決議中，已羅列各項研析意見，請原告「配合辦理」，其中關於第10章財務規劃部分，決議：「有關財務規劃盈餘調整說明，修正為：『由於北富銀所報理由與98年及97年發行計畫財務規劃盈餘調整案類似，俟前2 年度相關計畫核定後，另行辦理』。」被告對原告99年度發行計畫實未為同意。原告於99年6 月再次提出供核，被告
7 月9 日之函覆顯非「核准」99年度發行計畫。財務規劃與整體運動彩券發行計畫息息相關，被告將財務規劃切割不同意，原告絕無可能切割財務規劃，而依所謂「已核准」之發行計畫辦理運動彩券業務。被告7 月9 日函文既不同意99年度發行計畫「各章節內容涉及財務規劃部分」，則整體年度發行計畫均有一併修訂之必要。被告自不得將上開函文解釋為對99年度發行計畫之核准，進而跳躍主張「已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更」。⑵縱認被告已核准部分之發行計畫，惟就辦理會員通路乙節，仍未經核准：
①退萬步言，縱認被告得就99年度發行計畫為割裂同意，
惟被告7 月9 日函文，亦將該發行計畫中「前言」及「各章節內容涉及財務規劃部分」排除於核准範圍之外。
「各章節內容涉及財務規劃部分」既非被告7 月9 日函覆部分核准之範圍，則與財務規劃密切相關之會員通路業務自非屬「已核准」之部分。原告所提之財務規劃，包括對於運動彩券保證盈餘數額、發行期間年度銷售、獎金支出、銷售佣金、營運報酬收取率、發行損失及賠償責任準備等之估計，均將因有無會員通路業務而有不同，會員通路業務自係財務規劃之一部分。被告既就99年度發行計畫中「各章節內容涉及財務規劃部分」未予同意，自亦未對會員通路業務為同意。被告不得認其就會員通路業務乙節已為核准，進而宣稱原告未經其同意而變更已核准之發行計畫。又被告於99年7 月9 日針對同一年度發行計畫之同一財務規劃章節，卻要求原告「依甄求時所提企劃書第16章核列發行目標」，前後矛盾。姑不論被告於99年7 月9 日有條件同意99年度發行計畫，應自該日成為雙方間權利義務關係之一部；然因年度發行計畫之財務規劃部分，包含當年度之發行目標及保證盈餘數額等，必待前年度之發行目標與保證盈餘數額確定後，再依原告於發行企劃書預測之成長率實際欲採行之銷售通路型態模式，方能計算得出。此等所謂之同意，自不得視為對該年度發行計畫整體之同意。②且原告於99年度將採行之銷售通路型態模式亦係以97、
98年發行目標達成率作為評估標的，若97、98年度所採銷售通路因行政延宕等致延後發行，卻無法調整發行企劃書預測之按預估年成長率記載之各年度發行目標及保證盈餘，原告必將於99年度選擇較易達到預測目標之銷售模式。故原告方於提出99年度發行計畫時，採與98年度發行計畫之方式，暫列如銷售通路型態模式等資訊。
此即被告於98年12月24日會議表明「俟前2 年度相關計畫核定後，另行辦理」之緣由。在未能確認97、98年度發行計畫之發行目標及保證盈餘數額前，原告無從評估以後各年度所採行之銷售模式，亦無從依發行企劃書之預測成長率，提出各年度之發行目標及保證盈餘數額。
⑶綜上，被告99年7 月9 日體委綜字第0990013893號函既不
同意99年度發行計畫「各章節內容涉及財務規劃部分」，則整體年度發行計畫均有一併修訂之必要，被告自不得主張99年度發行計畫「已核准」。即令認定被告有割裂核准之可能，然由於會員通路業務與財務規劃密切相關，被告既對於財務規劃不同意，亦難謂其已核准會員通路業務。
⒊就99年度發行計畫，被告99年7 月9 日體委綜字第09900138
93號函肯認雙方間權利義務關係應以發行企劃書為準。被告屢屢要求原告年度發行計畫須依甄選時「發行企劃書」之記載而修訂，足證契約雙方間均認知，當事人間具體權利義務關係應依發行企劃書而定，年度發行計畫僅係備查之性質，不改變雙方間基礎法律關係之約定，原告依甄選時發行企劃書所享有之權利，不因年度發行計畫之記載而變更。原告是否於99年度發行計畫中提列會員通路或直營店通路，無礙原告按發行企劃書有選擇銷售通路之權限。原告雖於99年度發行計畫內記載會員通路銷售細節，乃因原告於99年初仍欲辦理會員通路，自須於該計畫提出相關記載。然此記載無隻字片語提及原告放棄發行企劃書第16章之約定，即原告有權於不同銷售通路型態模式間選擇，並依實際採行狀況繳納相對應之保證盈餘。原告提出99年度發行計畫時，財政部及被告屢屢告知原告97、98年發行目標應予調整，原告信賴上開機關函文內容，方於99年度發行計畫採與98年度發行計畫相同之方式，暫列銷售通路型態模式及財務規劃等資訊。被告審酌99年度發行計畫時表明：俟前2 年度相關計畫核定後，再為憑辦。即知99年度發行計畫相關記載確受97、98年度發行計畫及發行目標之影響，而在該2 年度之發行計畫及發行目標確定前，原告提出99年度發行計畫係順應被告之要求而暫列，自不生已提出完整發行計畫之效力。況無論原告有無將會員通路記載於年度發行計畫，被告均對原告連續處罰。從而，年度發行計畫自不得作為拘束原告辦理會員通路之法律或契約權源。
㈢原告依契約或相關法令無辦理會員通路之義務：
⒈原告依契約無辦理會員通路之義務：
⑴原告於發行企劃書第16章已明載未來可能僅以實體通路銷
售運動彩券，不辦理會員通路。原告於96年間規劃運動彩券銷售初期之銷售管道，係取得發行權後以實體通路及會員通路方式併行，期能達到群聚效應及規模經濟，曾於96年12月5 日依當時運動特種公益彩券管理辦法第10條規定，檢具會員、電話投注及網際網路投注作業管理要點及發行機構虛擬（會員）通路銷售佣金收入回饋計畫，送財政部及被告，經被告於97年8 月5 日同意在案，財政部並於同年10月31日指示依被告上開函辦理，原告基此取得以會員通路銷售運動彩券之權源。然原告雖有開辦會員通路之權利，非意味即有永續辦理會員通路之義務。況財政部於97年10月31日同意會員通路時，援引被告97年8 月5 日函文，以為同意會員通路之先決條件，而被告97年8 月5 日函文及同年8 月1 日之會議紀錄均已載明「本回饋計畫實施至本（97）年底」。從而，回饋計畫及相關作業要點縱經原告提出，僅使原告辦理會員通路時，得依此經被告同意之回饋計畫及投注作業管理要點為之，該等文件亦須定期檢討調整，非謂一經提出後，原告即有辦理會員通路之義務。
⑵整理發行企劃書針對3 種不同銷售型態模式之說明文字，並駁斥被告引用發行企劃書相關章節之錯誤解讀：
①發行企劃書第16章第16-004頁載明：「彩券銷售量的增
減變化，會隨市○○○○○路型態及行銷策略等組合，而有所不同。其中通路型態的差異，發行機構於投標規劃之際，並無法預見未來的經營模式，倘若冒然假設其通路型態而預估銷售額並計算可能盈餘，進而對該盈餘承諾保證，實非專業負責任的發行機構應有作為。」第16-004頁繼而記載：「謹以下列3 種可能之通路型態模式，來評估各年度運動彩券之財務規劃；並以當年實際採行之通路型態模式，所對應之該年度銷售量預估，作為該年度彩券盈餘80% 之保證。」第16-005頁記載：「運動彩券第1 年銷售，依通路型態模式預估3 種情況各為：107 億、103 億、90億」。第16章第2 節，列出6項規劃，包括：預估發行期間運動彩券年度銷售、預計發行期間運動彩券獎金支出、預計發行期間運動彩券銷售佣金、營運報酬收取率、運動彩券發行損失及賠償責任準備、總管銷費用支出之規劃等。針對每1 項目，原告均列出3 種不同銷售型態模式之不同規劃。發行企劃書第16章第3 節「預估運動彩券之盈餘成長情形及盈餘保證」，分別針對3 種不同銷售型態模式，提列3 套不同之預計銷售量及保證盈餘。原告於甄選時所提「切結書」之附件三，針對3 種不同銷售型態模式，提列3 份不同之「運動彩券發行機構暨財務規劃總表」。
②針對被告引用之發行企劃書相關章節段落，逐項駁斥：
A.被告答辯仍未見原告必須辦理會員通路之依據。被告所稱之「最大盈餘責任」，依發行企劃書第2 章第2-
005 頁明載：「本行將盡力經營運動彩券產業，為政府貢獻最大的運動彩券盈餘，促進運動發展」，無隻字片語提及必須辦理會員通路。原告固須盡力經營運動產業以追求最大運動彩券盈餘，然此等努力範圍不可能脫逸發行企劃書內明確之約定，任令行政機關在無法源基礎下片面更動雙方間權利義務關係。原告於甄選時所切結之3 種銷售型態模式中，盡力追求該銷售型態模式所編列之保證盈餘，應即履踐「最大盈餘責任」。除「最大盈餘責任」外，前開章節尚併列「增進弱勢族群就業責任」。然原告辦理會員通路無助於弱勢族群就業，相反者，以弱勢族群為主之經銷商，多次向被告陳情且對原告施壓，要求停辦會員通路，原告停辦會員通路，亦係基於對弱勢族群關懷之考量，衡平追求「增進弱勢族群就業責任」。被告辯稱原告必須開辦會員通路及繳納相對應之保證盈餘，始得於甄選時勝出云云，姑不論甄選時「財務規劃」評選項目僅占總評比之20% ，保證盈餘僅為6 項財務規劃項目其中之一（亦即保證盈餘僅約占總評比之3.33% ）；被告內心意思，原告實無從得知。被告稱授益行政處分既未要求原告必須辦理會員通路，被告自不得命原告遵照其內心之意思辦理運動彩券發行業務。
B.被告辯稱「將會員通路納作銷售運動彩券之通路方式之一」，與原告有無義務必然辦理會員通路，兩者天差地別。原告所規劃之模式一及模式二，均同樣涵括會員通路（模式一乃規劃電話及網路會員通路，模式二則僅規劃電話會員通路），原告自須於甄選時之發行企劃書提列對會員通路之營運方向。然此非意謂原告對此無選擇權，無論於何種客觀環境均有辦理會員通路之法律義務。再者，被告援引發行企劃書載列3種銷售通路，辯稱原告必須辦理會員通路。然同樣列於發行企劃書第35章第4 節有關各項通路應經主管機關核准之時點，被告未遵期審核，導致會員通路遲延開辦乙節，被告則避而不談。
③綜上，解釋當事人真意，應以整體性之觀點體察當事人
之意思表示。原告第16章及切結書附件，已清楚就3 項銷售型態模式記載不同之規劃，並說明原告有依客觀環境選擇之權。被告及財政部有充分時間及專業能力詳閱並釐清發行企劃書所規劃之權利義務關係，然於甄選時片斷解讀，嗣後卻企圖以簡報之簡短陳述取代完整之書面資料，並連續以裁罰令人民承擔其草率行事之不利益，絕非民主法治國之常軌。
⒉97年11月11日開辦會員通路時，尚有效之運動特種公益彩券
管理辦法第10條及現行運動彩券發行條例第11條規定，均僅授權發行機構「得」辦理會員通路及欲辦理會員通路時所應遵循之程序，未課予發行機構有辦理會員通路之義務。公告事項之所謂「直接銷售彩券」，依財政部96年7 月3 日釋示：「含直營之實體通路及虛擬通路」，故徵求公告亦僅規範發行機構欲以直營或會員通路之方式銷售運動彩券時，所須遵循之程序，並未課予發行機構有辦理會員通路之義務。財政部於97年10月31日針對原告擬以會員通路銷售運動彩券乙事，同意原告提出之會員通路銷售佣金收入回饋計畫、會員投注作業管理要點等，原告以會員通路銷售運動彩券之依據已齊備，乃於同年11月11日開始辦理會員通路。是財政部及被告同意者，係原告辦理會員通路所需之「相關依據」，非同意原告「辦理會員通路」，原告是否依已核准之「相關依據」辦理會員通路，仍應依運動特種公益彩券管理辦法第10條或運動彩券發行條例第11條規定，自行衡酌辦理與否。從而，相關法令及徵求公告均僅授權發行機構得將相關作業管理要點報主管機關同意後，選擇以會員通路之方式銷售運動彩券，未強制課予其辦理會員通路之義務，且自其規定擬辦理會員通路之發行機構除有銷售處所數量之限制外，尚須檢具相關辦法以保障工作能力身心障礙者、原住民及低收入單親家庭觀之，現行規定基於公益之考量，毋寧係以經銷商通路為運動彩券銷售方式之原則，而以會員通路為例外。
⒊原告並未於甄選會議中保證辦理會員通路：
⑴依公告事項㈠至㈤、㈡之規範，不僅原告，所有參與
運動彩券發行機構甄選之申請人，均以載明運動彩券發行細節之發行企劃書提出於財政部，並於送交申請文件後於指定期日到場，向甄選委員會就申請文件以簡報方式補充說明，再由甄選委員依申請文件所載包括銀行健全性等規劃，依徵求公告附件4 之評分表予以審議，並依得分排序決定發行機構。故甄選委員會係審酌原告提送之申請文件所載規劃，口頭簡報乃就申請文件之補充說明，並非、亦不得取代發行企劃書等申請文件之規劃及記載：
①本件雙方間法律關係龐大且繁雜，單就甄選時之發行企
劃書即多達17冊。原告於甄選評審會議中，限於發言時間，無法涵蓋所有發行企劃書內之所有細節，僅能為摘要式之陳述。原告於該會議中，無隻字片語排除發行計劃書之各項規劃，原告與被告針對發行運動彩券所生爭議，仍應回歸原告所提具之申請書、切結書、發行企劃書等書面記載，非曲解原告於甄選會議中之簡短陳述。
原告於甄選時固曾提及：「保證208 億，我想我們絕對是莊嚴的保證承諾」，指在所有通路均如期開辦（即依原始規畫於97年4 月15日所有通路全數開辦）之情況下，原告所負擔之保證盈餘承諾。若原告自97年發行彩券以降，3 項銷售通路均如期開辦，即有按甄選企劃書所示達成208 億元保證盈餘之可能。惟原告97、98乃至99年，均無法按照發行企劃書模式一之規劃而發行（包括虛擬通路嚴重遲延，直營店通路迄今未獲同意等），則原告採取之銷售通路與保證盈餘，自應回歸發行企劃書第16-004頁所載「以當年實際採行之通路型態模式，所對應之該年度銷售量預估，作為該年度彩券盈餘80% 之保證」。
②此外，原告本欲力求3 種銷售通路全數開辦，以模式一
方式經營運動彩券，不僅提供政府最大數額之保證盈餘，亦有助於原告營收，無奈財政部與被告之行政延宕，使運動彩券開辦之初即無法依原定規劃開辦所有銷售通路，亦無法達到多項銷售通路互相拉抬促銷之「群聚效應」，導致開辦之初銷售量銳減。何況直營店銷售通路，原告自96年12月5 日提出申請迄今尚未獲同意開辦。
對此不可歸責原告之情事，原告自有權依發行企劃書之規劃，依每年度實際情況調整銷售型態模式。被告扭曲原告於甄選時之簡要口頭陳述，卻對發行企劃書第16章之約定視而不見，實屬不公。綜觀原告所提切結書、發行企劃書等記載，當可得知原告真意應為：原告提出3種銷售型態模式經營之可能，若得於97年4 月15日開辦所有銷售通路，則承諾繳納6 年共計208 億元之保證盈餘。然如今所有銷售通路均因行政延宕而無法於97年4月15日開辦，被告仍謂原告須達成保證盈餘208 億元之目標，顯屬曲解原告意思表示之真意。
⑵被告斷章取義原告於甄選簡報時，針對發行企劃書所為之補充說明，顯不足採：
①關於被告摘錄「保證208 億，我想我們絕對是莊嚴的保證承諾」部分：所謂「保證208 億」乃原告補充說明：
倘97至102 年均採模式一之銷售型態模式，則依發行企劃書第16章財務規劃之預測，保證盈餘數額約為208 億。此觀發行企劃書第16章第16-014頁記載「有實體投注通路及電話投注通路與網路投注通路之銷售型態模式」，預估6 年之保證盈餘數額為208.35億，足證「保證20
8 億」乃針對6 年均採模式一，約略將有208 億保證盈餘之補充說明。抑且，依發行企劃書第16章第16-005頁，預估208.35億元之保證盈餘，必須肇基於一重要前提，即所有通路包括經銷商、直營店、電話、網路投注通路等，均必須於97年4 月15日起全部開始銷售，此乃落實「有銷售、有盈餘；無銷售即無盈餘」之原則。從而，上開摘要原告就模式一預估之6 年保證盈餘所為之補充說明，亦未排除全部通路均須於上開時日開辦之前提。姑不論行政延宕所致直營店未開、會員通路、經銷商通路遲延等事實是否使上開前提未達，被告摘錄之原告口頭說明，僅係針對發行企劃書所載模式一之預估保證盈餘所為之補充，而無隻字片語保證將開通3 種通路。
②關於被告摘錄「……我們敢作出承諾，因財政部規定呢
，這個整個發行銷售金額，……8 成要承諾，……做不到，我們賠」「……不過呢，這些的一些估計，如果我們錯了，我們剛前面講過台北富邦呢全部承擔，……那個金額做不到，我們來補，補到足為止」部分：依公告事項發行目標及財務規劃，每年彩券應達指定銀行財務規劃盈餘80% ，如未達成，應補足至指定銀行財務規劃80% 。原告據此即於發行企劃書及財務規劃總表等申請文件中，詳載3 種可能採行之銷售型態模式各年度預測之保證盈餘，同時於第16-004頁再次記載「以當年實際採行之通路型態模式，所對應之該年度銷售量預估，作為該年度彩券盈餘80% 之保證」。被告摘錄原告上開口頭說明，亦係就發行企劃書及財務規劃總表等申請文件所載，原告保證將依前揭文件預估年度發行目標之80% ，作為上繳財政部及被告之最低盈餘數，此仍係補充申請文件內容之口頭說明，何來保證開通3 種通路？③關於被告摘錄「……關於委員假設說直營店，因為我們
有虛擬通路，會不會影響到直營通路的銷售，我可以在這邊可以很負責任的跟我們委員報告，……這個通路他1,000 個通路這個規劃，絕對不會變為這個虛擬通路的代罪羔羊」部分：甄選階段之口頭簡報及甄選委員之提問，係甄選委員就各申請人已提出之申請文件，若有內容不清或委員希望進一步了解之事項，方由申請人就申請文件內容為補充說明。原告上開答覆乃針對甄選委員林桓提問：「……所以換句話說在這種情形之下，會不會將來直營店，跟這一個經銷商，直營店因為他具有充分的資訊回答能力，他一下就會把經銷商銷售的這個量佔過去」，所為之詢答。然上開提問，係林委員針對原告於發行企劃書規劃之模式一或模式二，即以經銷商與直營店之實體通路，及電話或網路之虛擬通路，若併行時是否會交互影響，要求原告補充說明。原告之答覆明確表達依發行企劃書規劃1,000 間經銷商通路，並不會受虛擬通路之影響而成為代罪羔羊。原告無為任何承諾開通各項通路之說明。
④關於被告摘錄「……可是我們在第2 年之後呢，……我
們在有3 個通路，銷售管道通路有實體的、有電話的、還有我們互動式這3 個通路的結果，我們知道我們第2年的一個大幅的成長」部分：原告此段說明在表示，若採模式一，即有3 個通路共同銷售之情況下，預估第2年應有大幅成長率。此係補充說明發行企劃書第16章第16-005頁，即針對第2 年預估成長率分別為模式一114%、模式二97% 及模式三91% 之比較。然必須再次強調，此預估成長率已於包括該頁等多處記載「註：第1 年銷售從97/4/15 起推估」。再者，由上開摘錄觀之，原告表示「我們在有3 種通路……」，顯已明白表達在3 種通路均如期開辦之情況下，依發行企劃書記載之預估年成長率，相較於模式二與模式三，係成長幅度最大之模式。原告係以開放式之方式表達「在有3 種通路銷售之情況下」，自不應扭曲為原告已承諾辦理3 種通路。
⑤此外，被告於97年核准會員通路所定之佣金收入回饋計
畫時，明確指示：「本回饋計畫實施至本年底，屆期將依回饋結果、銷售市場狀況再行檢討調整」，顯見被告核准原告開辦會員通路時，不僅未課予原告其後數年度均有辦理會員通路之責，反而明確指出回饋計畫至隔年度應再予檢討調整，如今卻強辯原告須於6 年發行期間內均有辦理會員通路之義務，自相矛盾。運動彩券之發行既以公益為目的，以弱勢團體擔任實體經銷商作為具體保障手段，經銷商對運動彩券銷售模式之意見自為原告所重視。經銷商自原告開辦會員通路以來，即不斷要求原告停辦會員通路以避免會員通路與其爭利，經銷商認為會員通路因由原告直營，有會員通路與經銷商間產生「供銷爭利」之疑慮，會員通路之經營將直接造成經銷商銷售額之減少，實體經銷商之反對聲浪尤甚。原告為維護經銷商銷售業績以保障其生計，並考量會員通路之經營績效，經內部評估且徵求外部意見後，始慎重決定停辦會員通路，並非禁絕消費者之投注可能性。另一方面，實體經銷商之銷售量亦得因此提升，更能保障弱勢團體之生計，強化並實踐運動彩券發行之目的。⑶原告係因被告延宕會員通路作業在先、未定期檢討會員通
路之回饋金比例在後，復因經銷商持續抗爭，不得已而停辦會員通路：
①財政部於97年間以主管機關之立場片面否准開辦會員通
路，被告亦課予原告法規所無之義務等，導致原告無法依發行企劃書規劃之時程開辦會員通路：
A.依運動特種公益彩券管理辦法第10條及公告事項規定，原告辦理會員通路須經主管機關同意相關作業管理要點及僱用計畫或回饋機制後，始得實施。依發行企劃書所載之發行時程表，原定相關投注管理要點應於96年10月31日前核准，並於97年4 月15日正式開辦。惟被告於96年10月間要求原告就開辦會員通路所需之作業管理要點召開公聽會，課予原告法規所無之義務，原告被迫於同年11月14日、15日及16日辦理3場公聽會後，必須至96年12月5 日方得檢送包括「會員作業管理要點」「直營店及電話投注中心聘僱身心障礙者、原住民及低收入單親家庭計畫」「發行機構銷售佣金收入回饋計畫」等予財政部及被告，請求其同意。惟被告於97年1 月15日召開協商會議，竟又決議要求原告於提報回饋計畫及僱用計畫前，需先與相關弱勢團體協商，此項要求再一次超出徵求公告範圍，加重原告籌備虛擬通路之阻力與負擔，導致虛擬通路延滯。原告與相關弱勢團體經多次協商且被迫提高回饋比例後，於97年6 月2 日檢送被告及財政部「北富銀運動彩券會員投注作業管理要點」，經被告審查後，於同年8 月5 日函復財政部其已同意修正。
B.然財政部竟於97年8 月12日答覆被告「有關運動彩券虛擬投注業務（即會員通路），基於下列考量，本部認為在運動彩券專法未制定前，尚不宜開辦：㈠本年
4 月28日立法院財政委員會審查公益彩券發行條例修正草案時，有部分立委針對運動彩券發行之適法性提出質疑，並作成運動彩券配套措施尚未周全前，應暫緩發行運動彩券之相關決議。故虛擬投注之建置，宜審慎為之，避免擴大爭議。……」主管機關卻遲至97年10月31日始核准相關辦法，致原告遲至97年11月11日方正式開辦會員通路。是以，原依發行企劃書第35章第4 節發行時程表所載，電話及網路投注業務應於97年4 月15日開辦，然因行政延宕及被告課以徵求公告以外原告無法預見之義務，致開辦時點較前揭規劃晚了近7 個月，使原告無法達到依發行企劃書第8 章第3 節所載「第1 年完成15萬會員開戶」之召募計畫，僅13,921人完成會員申請，遠低於發行企劃書預定人數15萬人。
C.須強調者，依原訂發行企劃書第35章第4 節發行時程表，會員通路相關作業計畫本須於96年10月31日前經主管機關同意。然主管機關政策反覆，忽爾要求原告召開公聽會、忽爾要求原告與弱勢團體協商、又要求原告對回饋金妥協、或又要求原告參酌辦理經銷商對虛擬通路之抗議陳情；甚者，於97年5 月2 日開始銷售運動彩券後，財政部與被告仍就辦理會員通路之適法性持相歧異之見解。凡此種種，均係原告於提出發行企劃書等參與甄選時所無法預見，非但使會員通路於開辦之初即延宕長達7 個月，影響當年度之發行目標及保證盈餘數額，更因無法與其他銷售通路依發行企劃書所載於97年4 月15日同時開辦，致原告依發行企劃書所載預測成長率之基數大幅減少，而遞延影響至98年至102 年之發行目標及保證盈餘數額。
②原告為給予經銷商最大照顧，於發行企劃書第34章規劃
當會員投注機制之年度營業額達不同銷售水準時，將給予經銷商不同程度之回饋比例。以會員投注年銷售量於30億以下時，回饋比例為1.2%。然被告迫於經銷商之壓力，竟令原告與相關經銷團體協商後，逕於97年8 月1日命原告就網路通路提撥銷售額2.5%、電話通路提撥銷售額1%作為回饋金，已遠高於原告發行企劃書之原始規劃。被告於97年8 月1 日命原告提高前開回饋金比例時，註明「本回饋計畫實施至本年底，屆期將依銷售市場狀況、回饋結果再行檢討調整」。然97年底後之98年度之回饋比例，雖經98年3 月3 日及98年9 月8 日2 次座談會，被告仍作成維持現行回饋機制之結論，原告自97年11月11日開辦會員通路至99年11月1 日停辦會員通路止，均持續被迫繳納該回饋金比例。原告既不堪此等沉重財務負荷，亦不甘雙方契約約定遭被告片面更動，依發行企劃書第16章之記載，於99年11月1 日起選擇「僅有實體投注通路之銷售型態模式」而停辦會員通路，於法有據。
③被告於接獲經銷商要求原告停止推動會員銷售平台之連
署書後，將經銷商之訴求於97年8 月29日行文原告。同日原告亦收到被告檢附財政部於8 月12日表達不同意原告開辦會員通路之函文，顯見經銷商、財政部均反對原告開辦會員通路。因經銷商反對會員通路之聲浪不斷，於原告99年9 月7 日及30日兩度召開討論99年度「運動彩券發行機構虛擬（會員）通路銷售佣金收入回饋計畫座談會」上，經銷商等弱勢團體仍以不滿會員通路與其爭利，且以回饋金比例仍然過低等為由，持續反對原告辦理會員通路。原告經審慎評估並參酌該2 次座談會所徵得之外部意見與聆聽弱勢經銷商之訴求後，始慎重決定停辦會員通路，實乃本於提升實體經銷商之銷售數量，以落實保障其經營與生計之初衷所為之決策。
⑷被告以原告99年6 月24日提出之補充說明，辯稱原告保證
將以3 種投注通路之銷售型態（模式一）發行運動彩券，顯係扭曲事實：
①原告99年6 月24日北富銀總彩字第0991001397號函乃被
告肯認97年度保證盈餘數額應予調整後，原告應被告之請求而提出重新核算之保證盈餘數額：
A.99年5 、6 月間，就運動彩券「保證盈餘」通盤調降乙事，原告與被告曾多次協商。原告主張因多項不可歸責於原告之事由，包括行政延宕、法律變更及金融海嘯等緣故，原規劃之保證盈餘數額應予調整。考量97年度銷售通路開辦遲延及對未來數年之影響，原告提出兩階段計算方式，即先計算出97年度調整後之保證盈餘數額，再依發行企劃書所規劃之成長率，計算未來數年保證盈餘數額。99年5 月26日，被告邀請原告說明97與98年度保證盈餘調整之計算方式，原告於說明97年度銷售數額合理扣減之計算方式時，提議應於模式一情況下，扣除各通路未開通期間銷售數、經銷商通路依經銷商建置進度調整、電話及網路通路依會員招募進度調整等扣減項目，並算得調整後97年各通路保證盈餘數額。
B.被告承辦人員施誠則針對經銷商銷售數額自72.2億元向下扣減之部分，提問：由於97年度會員通路（即電話與網路銷售通路）遲至97年11月11日始開辦，因此在11月11日前，原告之經營模式應是模式三（無會員通路之模式）而非模式一，扣減基礎應該是以模式三為基礎向下扣減。在模式三情況下，經銷商之銷售數額則為86億元而非72.2億元，故若以模式三所列之經銷商銷售數額86億元向下扣減，顯係對被告較佳而對原告不利。該次說明會後，被告再於99年6 月9 日以體委綜字第0990012498號函詢原告，由該函內容可知：a.被告再次確認其與財政部均肯認發行企劃書所載保證盈餘數額應予調整；b.被告對於原告發行企劃書內不同銷售型態模式列有不同財務規劃乙事，早知之甚詳；c.被告於計算保證盈餘時，堅持原告有依模式一開辦之義務，然於計算保證盈餘之扣減時，則企圖挑選對其較有利之模式三為扣減基礎。
②針對被告企圖以模式三所列之經銷商預估銷售數量作為
扣減基礎，原告於99年5 月26日說明會當場已回覆：在模式一情況下，因另有網路與電話銷售管道，經銷商佈建數量以1,000 家為宜，經銷商預計銷售數量為72.2億元。倘若在模式三情況下，由於無另外網路與電話銷售通路而僅有實體銷售通路，佈建需求將遠超過1,000 家，而使經銷商之銷售數額預估為86億元。但由於原告與被告過去均朝向模式一為目標，原告過去即以佈建1,00
0 家經銷商為經營規劃，不能因被告就會員（虛擬）通路作業延宕，即認為原告應切換至模式三而以較高之經銷商銷售數量為扣減基礎。就被告99年6 月9 日函文，原告再以99年6 月24日函向被告說明：原本即規劃3 種銷售通路模式，但各種銷售通路模式有不同之規劃安排，個別通路銷售數量，不可能在同一年度互相拼湊。原告本欲於97年度以模式一辦理運動彩券，則不可能單於「經銷商」部分採取模式三之預計銷售數額（即86億元）而為扣減之基礎。原告上開補充說明，係闡示發行企劃書所包含的3 種銷售模式，各該數據互不相涉，不得隨意剪裁拼湊；並陳明原告97年之銷售型態模式，乃採包含實體、電話與網路投注並行之模式一，於計算銷售數額與保證盈餘之扣減時，亦應基於模式一而為扣減基準。顯非原告保證自97年至102 年發行期間僅依模式一銷售運動彩券。
⒋遍查相關法令，均無原告必須辦理會員通路相關規定，且財
政部96年10月2 日指定原告擔任發行機構之函文，亦無附加原告必須辦理會員通路之規制意思。被告雖宣稱原告於甄選時保證辦理3 種銷售通路，卻無法說明：倘雙方間基礎法律關係係行政處分，此等「保證」，既未附加於該授益行政處分之規制範圍內，為何成為拘束原告之原因？實則，相關法令或被告所稱財政部授益行政處分，均未要求原告必須辦理會員通路，原告實無必然辦理會員通路之義務。至於被告辯稱原告倘無上開「保證208 億元」，必無法獲選為發行機構云云，姑不論被告顯已違反甄選時之評分表關於財務規劃僅占20% 之比重，被告內心意思，原告實無從得知。依被告所主張之行政處分法律關係，倘欲令人民負擔特定法律義務，須有法律或經法律授權之命令為法源基礎，且經附加於該授益處分之規制範圍內，人民方始受其拘束，非單以人民之承諾為法源。被告迄今難以自圓其說，乃因雙方間基礎法律關係本應為「行政契約」。況依被告所辯，原告之承諾「為取得運動彩券發行機構之關鍵」，更彰顯本件基礎法律關係應為行政契約之特徵。
㈣原處分認事用法顯有錯誤：
⒈本件無運動彩券管理辦法第2 條第3 項之適用：因原告與被
告間係本於行政契約法律關係，故僅「首次發行運動彩券前」之發行企劃書須經主管機關同意（進而締結契約）。往後之年度發行計畫，雖須提出以供主管機關查核，然僅係供其參考之性質，無須再經行政機關之同意，更無「已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更」之問題。原告未曾變更發行企劃書，被告卻以此為裁罰，認事用法均有錯誤。此外，運動彩券管理辦法係自99年1 月1 日起施行，亦即自99年1 月1 日後所發生之法律事實方有適用。被告主張原告未經同意而變更之99年度發行計畫，原告早於98年10月30日即已提出，被告竟以生效在後之法規，強行套用於生效前之法律事實，不僅違反中央法規標準法第14條及運動彩券管理辦法第22條之明文，更已違反法治國原則及依法行政原則。⒉本件無公告事項之適用：被告於另案辯稱，依公告事項
規定，原告有提出年度發行計畫供被告同意之義務。然該規定之指涉對象乃「發行運動彩券前之指定銀行」，必須於「發行前1 個月檢附認證結果」，並「應於發行前2 個月提出當（次）年度之發行計畫，經財政部及中央體育主管機關審查合格」。乃係規範運動彩券發行前之前置準備作業（例如檢附認證結果等），與99年度發行計畫根本不同。被告辯稱前開徵求公告所謂「當（次）年度之發行計畫」即指「年度發行計畫」云云，然所謂「當（次）年度」，仍係指發行運動彩券前原告所應提具之發行企劃書，非指年度發行計畫，徵求公告頒布於96年5 月31日，運動彩券預計於97年4月15日開始發行，是徵求公告以「當（次）年度」之文字來描述：運動彩券發行前2 個月，原告應提具該徵求公告頒布當時之次1 年（即97年）銷售時之發行企劃書供財政部及被告審核，非指未來歷年之年度發行計畫均須供被告審核。何況，有別於運動彩券管理辦法第2 條第3 項，公告事項則無此等文句。縱依公告事項，原告有提出「年度發行計畫」供被告審核之義務（原告仍爭執），然無「已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更」之拘束，則即令嗣後原告變更99年度發行計畫，仍無違反公告事項之規範，被告不得聯結至運動彩券發行條例第24條第1 款之法律效果而為行政裁罰。
⒊本件無運動彩券發行條例第24條第1 款之適用：運動彩券管
理辦法第2 條規定，其指涉須經主管機關同意者，係甄選時所提之發行企劃書。原告既依發行企劃書第16章之記載，選擇改採「僅有實體投注通路之銷售型態模式」，依法依約均屬有據，自無變更發行計畫之問題，被告不得以運動彩券發行條例第24條第1 款之規定，以原告違反運動彩券管理辦法第2 條第3 項而為裁罰。就公告事項而言，亦僅指涉發行運動彩券前之準備前置作業，非指年度發行計畫須經被告審核。縱公告事項得適用於99年度發行計畫，該條文亦無類似運動彩券管理辦法第2 條第3 項之規範，即令原告未依99年發行計畫辦理會員通路，仍無違反公告事項，被告不得以運動彩券發行條例第24條第1 款規定相責。
⒋行政機關倘對人民同一行為施以重覆處罰，除須有明確法律
依據以外，其立法意旨須限於「執行罰」，方有施以重覆處罰之可能。被告固爰引運動彩券發行條例第24條規定為重覆處罰之依據，惟細究該規定，僅謂被告得「按次處罰」（依行為人之違法行為次數而為處罰），非「連續處罰」或「重覆處罰」。再者，就運動彩券發行條例第24條之立法意旨而言，僅屬對「過去」違法行為之處罰而屬秩序罰，非針對「將來」義務實現之執行罰，自無重覆處罰或連續處罰之餘地。相較於各類環境法規採取連續處罰等執行罰措施者，其法律條文均採取二階段措施：針對過去違法污染處以第1 次罰鍰，且通知限期改善，「屆期仍未完成改善者」得予連續處罰。反觀本件運動彩券發行條例第24條規定，屆期未改善者僅得處以1 次罰鍰，其後倘再有複數違法行為者，則「按次處罰」（非針對同一行為連續處罰）。兩者相較，更顯見運動彩券發行條例第24條僅係針對「過去」之違法狀態施以處罰且按次處罰，非促進「將來」之義務實現而針對同一行為連續處罰。原告僅有單一停辦會員通路行為，依運動彩券發行條例第24條「按次處罰」乃針對「過去」之違法狀態所為處罰，至多僅能遭受1 次處罰，被告連續對原告處以5 至15萬元以及本件15萬元之罰鍰，顯屬違法。
⒌被告99年10月20日函僅謂原告停辦會員通路之行為，係屬未
經同意而變更已同意之發行計畫等語。被告從無具體說明何等公益或規範目的將因原告之行為而遭危害，卻僅以「未經其同意變更發行計畫」為由而裁罰。何況，原告已於99年12月7 日以北富銀總彩字第0991006337號函向被告說明，即令停辦會員通路，對會員購買運動彩券之權益亦無任何影響，被告卻未審酌其他措施是否足以取代會員通路，仍一味對原告連續處罰，顯有裁量濫用及裁量怠惰之違法。就運動彩券之發行，不論依契約關係或相關法令，原告並無辦理會員通路之義務，原告各年度之發行權限與發行內容，亦不待被告核准各年度發行計畫即得為之。原告所提之99年度發行計畫既無須主管機關核准，自無「已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更」之問題。被告引用運動彩券管理辦法第
2 條第3 項及運動彩券發行條例第24條第1 款規定而為裁罰依據，顯屬謬誤。
㈤本件訴願決定書對於諸多爭點，包括：行為時相關法令有無
主管機關核准年度發行計畫權限、有無「非經主管機關同意不得變更」之相關規定？新法（即現行運動彩券發行條例及運動彩券管理辦法）何以得適用於本案？被告99年7 月9 日函之效力範圍是否包括會員通路部分、歷次行政裁罰均記載相同之違反事實與理由，有無重覆處罰之違法等，均無相關記載，亦未說明其採取被告說詞而不採原告主張之事實上與法律上之理由，顯有理由不備之違法。又公告事項規定，非99年度發行計畫須經被告同意之依據。原告早已於100年1 月27日訴願理由書提出不論依公益彩券發行條例或徵求公告，均無課原告必須逐年提出發行計畫之法律義務，然訴願決定卻略而不論等情。並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應返還150,000 元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
三、被告則以：㈠本件起源於原告99年發行運動彩券過程中，未經被告同意停
辦會員通路，變更發行計畫，因而遭被告裁罰案件，與雙方間之法律關係為行政處分或行政契約無涉。原告主張雙方間之法律關係為行政契約，然鈞院另案（100 年度訴字第1733號）審理與本件同為運動彩券裁罰案件時，已於101 年1 月17日準備程序中曉諭，兩造間基礎法律關係為何，非本件裁罰之依據，然因原告一再爭執，被告認有釐清之必要。雙方間之法律關係為行政處分，非行政契約：
⒈行政處分與行政契約區分產生模糊情形時，應參酌行政機關
之主觀意願，以及是否有處分、命令或協議、協商、合意等客觀上用語，形式上加以區別（最高行政法院92年度判字第1645號判決參照）。原告就被告核准運動彩券發行事項或裁罰，多提出訴願方式救濟，足認原告亦認定雙方間之法律關係為行政處分。又原告於他案訴訟中，多次提及行政處分效力問題（鈞院100 年度訴字第1249號案件原告之行政準備一狀），足認原告亦認定兩造間為行政處分，今卻反稱為行政契約，顯然前後矛盾。
⒉從運動彩券立法沿革觀之，無論係依公告事項內容、運動特
種公益彩券管理辦法（已廢止）、運動彩券發行條例及運動彩券管理辦法之規定，均足以認定兩造間之法律關係為行政處分，凡此與行政機關與人民立於平等地位協商或約定彼此權利義務之行政契約，並不相同：
⑴依公益彩券發行條例第4 條第2 項授權制定之運動特種公
益彩券管理辦法第3 條第1 項規定：「運動彩券之發行，……由主管機關指定銀行辦理。」又參照公告事項開宗明義即載明：「經財政部依本公告事項之甄選方式，『選定』擔任運動特種公益彩券發行機構之銀行……」並參考公告事項㈡㈢之規定。再從該公告可知，甄○○○區○○○ ○○段，第1 階段先就申請人提出之申請文件進行審查，審查合格後，第2 階段再由申請人提送申請文件中之「銀行健全性」「招標（採購）規範」「運動彩券營運及管理能力」「財務規劃」「安全性規劃」「維運管理風險控管機制」及「經銷商遴選及管理」等項目，由申請人以簡報方式補充說明後加以評分，並依評分高低，指定運動彩券發行機構。財政部公開徵求銀行擔任運動彩券之發行機構，使有意參與甄選之銀行備妥申請書等相關文件提出申請，然最後仍須經由評選委員之評選，由財政部單方作成該指定發行機構之行為，自然具備行政處分單方性。且財政部指定發行機構之行為，排除其他申請人作為發行機構之機會，並使發行機構對外取得一定期間發行運動彩券之發行權，凡此與行政契約經由雙方協商合意之特徵有所差異，足認兩造間之法律關係為行政處分。
⑵依運動特種公益彩券管理辦法第4 條、第6 條，再參照該
辦法第5 條、第7 條、第8 條、第10條、第13條、第16條至第18條均規定「報經主管機關洽中央體育主管機關同意後實施」，足證與運動彩券相關事項均須經被告同意，始得發行。次依運動彩券發行條例第4 條、第5 條、第6 條皆有「由主管機關定之」或「經主管機關核准」明文，該條例第22條至第24條則規定被告有權對運動彩券發行機構處以罰鍰；第25條更規定，依前3 條規定處罰，其情節重大或經處罰3 次仍未改善者，主管機關得為限制發行機構之發行，甚至停止受委託機構發行或銷售運動彩券之處分（另參運動彩券管理辦法第2 條規定）。運動彩券發行所得之盈餘，除為籌措運動經費，以發展體育、照顧體育人才外，更有照顧弱勢之用途，同時為避免發行運動彩券流於賭博形象，因此關於運動彩券發行之法源依據、授權、發行計畫之規劃等，均須由主管機關核准同意，處處可見行政介入色彩，凡此與行政契約之性質迥異。
⒊縱兩造間為行政契約之關係（假設語氣，被告否認之），財
政部徵求公告為要約引誘，原告96年7 月31日參與甄選時提出申請書、切結書及發行企劃書，縱其中記載3 種銷售模式以及相對應保證盈餘，然於96年9 月3 日參與甄選時所提出之說明及簡報，其中保證開通3 種銷售通路以及6 年盈餘20
8 億之意思表示，顯見原告已從3 種銷售模式中，特定以銷售通路最多之模式一作為要約，經評選委員評選後，指定原告為發行機構，為承諾性質，雙方契約成立。依行政程序法第149 條準用民法第154 條規定，原告應受到開通3 種銷售通路，以及6 年保證盈餘208 億之拘束，要無再以履約階段得任選銷售模式及降低保證盈餘之權。準此，假設雙方間之法律關係為行政契約，依運動彩券管理辦法第2 條規定，年度發行計畫仍須經被告同意，同條第2 項臚列之14項應載明事項，與原告是否依其當時參與甄選時之要約內容履約，關係密切，原告未經被告同意，將已核定含有會員通路之發行計畫變更，不但當年度盈餘降低，影響運動彩券未來發展，勢必造成無法達成彩券發行之計畫目的，甚至影響在原告發行期滿後，再次甄選之得標條件，影響至深且鉅。原告違反運動彩券管理辦法第2 條第3 項，被告依運動彩券發行條例第24條第1 款規定裁罰，於法有據。
㈡原告參與運動彩券發行機構甄選時，保證開通3 種銷售通路
及6 年208.35億元之保證盈餘，更主張3 種通路間已有良好規劃，今反稱因會員通路與經銷商爭利，進而停辦，前後矛盾：
⒈96年9 月3 日財政部召開運動特種公益彩券發行機構評選委
員會，會議中原告提出「運動彩券發行企劃書簡報」，其中第24頁記載「專業考量的實體通路空間規劃」臚列經銷商及旗艦店，第25頁記載「多樣化投注管道」，包括網路投注、實體站投注、電話投注、互動電視及手機、PDA ，第27頁標榜「零距離！專門的實體通路」以及「無時限！全年無休會員投注機制」，第29頁並臚列3 種銷售通路之席次，第34頁再次將6 年208.35億元列為保證盈餘。以銷售通路及盈餘均為發行運動彩券之重要核心關鍵，原告參與甄選時亦肯認將開通3 種銷售通路，以達最高盈餘目標。其次，96年9 月3日經財政部召開運動特種公益彩券發行機構評選委員會，當時原告針對評選委員之詢問，信誓旦旦表示將開通3 種通路，運動彩券保證盈餘倘有低於甄選企劃書之數額，原告將會負補足責任，且通路間不會相互競爭排斥。
⒉原告稱參與運動彩券發行機構甄選時所提出之簡報為補充說
明，並無取代發行企劃書中財務規劃。然從96年9 月3 日評審委員對原告之詢問，非僅就原告所提出之模式一為詢問，係整體詢問倘原告被指定為運動彩券發行機構後，關於銷售通路之開通規劃及財務規劃保證，原告簡報內容輔以甄選時之說明，足以認定保證開通3 種銷售通路及6 年208.35億元之保證盈餘，完全未提及97年至102 年各年度有任意採行3種銷售型態模式之情形，或單一發行年度中任意變化銷售模式之情形，原告今避重就輕認定簡報僅係補充，更恣意增加評選委員詢問時未設立之問題前提，將其「關於委員假設說直營店，因為我們有虛擬通路，會不會影響到直營通路的銷售，我在這邊可以很負責的跟我們委員報告……這個通路他1,000 個通路這個規劃，絕對不會變為這個虛擬通路的代罪羔羊」之回答，解釋為評選委員係針對「模式一及模式二」之詢問，與事實不符。
⒊原告除於參與甄選時，保證開通3 種銷售通路及發行期間6
年之保證盈餘208.35億元外，原告99年6 月24日北富銀總彩字第0991001397號函更足證其肯認以有實體投注通路、電話投注通路與網路投注通路之銷售型態模式發行運動彩券。原告稱上開函係針對保證盈餘調整時，應以3 種銷售通路開通模式一數據作為調整計算方式。果如此，豈有計算調降盈餘時，依開通3 種銷售通路之數額計算降低數額，於繳納保證盈餘及提出年度發行計畫時，則任意選擇開通通路模式，所述顯相矛盾。事實上，原告參與甄選時提出之發行企劃書第
2 冊關於「運動彩券營運及管理能力」，其中第2 章「發行組織營運架構」中，提出原告經營運動彩券之4 大責任，包括最大盈餘責任、增進弱勢族群就業責任、促進運動發展責任以及社會健康責任，於運動彩券營運整體組織架構與職能圖表中，明列經銷商、直營店及會員通路3 種銷售通路、細部規劃會員投注體系規劃時程，足以認定原告參與甄選時，已將會員通路納為銷售運動彩券之通路方式之一。復以原告參與甄選時之簡報及說明，亦保證開通3 種銷售通路，且3種銷售通路彼此間不會產生競爭或排擠現象，今卻改口可自由選擇銷售通路，甚至於運動彩券年度發行中可逕自變更變換銷售通路，顯非可採。
⒋綜上，原告參與甄選提出之發行企劃書第16章財務規劃之重
點說明，列有3 種銷售通路均開最高6 年保證盈餘208.35億元之模式，並於評選會議中一再強調，足堪認定原告以6 年均採模式一方式取得運動彩券之發行權。復參酌原告提出97、98及99年各年度發行計畫均列有經銷商、會員及直營店3種銷售通路，則財務規劃自應依參與發行企劃書所提模式一發行目標及財務規劃臚列，要無再恣意變換之理。縱原告主張於財務規劃中列有3 種模式，然從其所描述者，係提出6年均採模式一、6 年均採模式二或6 年均採模式三所計算出之成長率及盈餘，完全未有於6 年發行年度之任何單一年度中，逕自採取不同銷售模式之數據及成長率，原告更自認99年度發行計畫未有機動性隨時調整銷售模式之記載，倘允許原告恣意於單一年度變化銷售模式，財務規劃將因複雜之計算方式而龐大，無法估計，評選委員亦將無從評選。
㈢發行機構發行運動彩券應每年提出年度發行計畫，經主管機
關核准後始得發行，年度發行計畫非經主管機關同意不得變更，法條規定甚明，原告主張年度發行計畫僅供「備查」，於法有違：
⒈原告取得運動彩券之發行權後，依公告事項及運動特種
公益彩券管理辦法第6 條第1 項規定，原告於每一年度發行運動彩券前，均應提出年度發行計畫，經主管機關核准後始得發行。運動彩券管理辦法於99年1 月1 日正式施行後，該辦法第2 條第1 項所謂「首次發行運動彩券前2 個月提出年度發行計畫」，所指即為第1 年發行計畫，於本件即指97年度發行計畫。其後應於次年度發行前2 個月提出，則係指98年至102 年各年度之年度發行計畫，前後法條相呼應，並無矛盾。原告稱運動特種公益彩券管理辦法第6 條所指「運動彩券發行前」之發行計畫，係指原告所提具之甄選時發行企劃書，然原告提出發行企畫書時根本非「發行機構」，僅係參與甄選之「申請人」而已，今將運動特種公益彩券管理辦法第6 條之發行計畫解釋為參與甄選之發行企畫書，與法條規定文義有違。何況，原告發行企畫書於96年7 月31日即提出，根本非首次發行運動彩券前2 個月提出，要無將發行企劃書與年度發行計畫混淆之理。
⒉從立法者立法本意、運動彩券本質事涉博奕，及運動彩券所
得盈餘均使用於公益觀之，發行企畫書與年度發行計畫並非無法並存。無論依財政部徵求公告、已廢止之運動特種公益彩券管理辦法第6 條及運動彩券管理辦法第2 條規定觀之，發行機構於各年度提出年度發行計畫後，須經主管機關核准後發行，賦予被告就原告所提出每年年度發行計畫，如有背離或逾越發行企劃書內容之情，加以監督，被告基於主管機關權限，自有命原告依發行企劃書記載辦理之權，否則若被告絲毫無核准及監督權力，原告取得運彩發行權後，即可棄發行企劃書於不顧，與事理相違。抑有進者，原告於發行企劃書第2 冊「運動彩券營運及管理能力」第4 章「發行作業及管理規劃」中，臚列發行作業之法令規定，包括公益彩券發行條例、運動特種公益彩券管理辦法及財政部徵求公告。原告對於每年應提出發行計畫之規定知之甚詳，甚至提出「第1 年運動彩券發行計畫概要」作為範例。今原告稱於96年提出97年至102 年發行計畫書，首次發行計畫獲准後，其後年度發行若未脫逸發行計畫，縱未提出次年度發行計畫亦可繼續發行，如提出亦僅為備查性質之可能，顯於法不合。
⒊原告主張財政部或被告未於各年度發行前核准發行計畫，足
證年度發行計畫並非需經主管機關核准發行之文件之詞，與事實不符。99年運動彩券計畫部分：
⑴原告於98年10月30日向被告提出99年度發行計畫，其中第
5 章「運動彩券預計發行額度、發行張數」及第6 章「銷售方法、投注方式及促銷策略」，均規劃有經銷商、直營店及會員通路（含電話及網路）。被告於研商會議審議完竣，原則上同意（參決議事項二），足認被告於98年12月24日已同意99年度發行計畫。請原告依據決議修正後再行提報被告，並於99年1 月21日以體委綜字第0990000794號及99年3 月5 日體委綜字第0990004104號函，請原告儘速報核，原告於99年3 月2 日以北富銀總彩字第0991000152號及3 月4 日北富銀總彩字第0991000184號函請增訂99年度發行計畫，被告於99年3 月5 日體委綜字第0990004104號函同意原告增列賽事標的，然原告就研商會議中其餘研析意見，均未再報請被告核准，被告遂於99年6 月7 日以體委綜字第09900114922 號函原告，限期將修正後之99年度發行計畫送被告。嗣原告於99年6 月29日以北富銀總彩字第0991001425號函提報99年度發行計畫修訂本，其中第
4 章「銷售方法、投注方式及促銷策略」同樣係規劃有經銷商、直營店及會員通路（含電話及網路）。然因涉及財務規劃核列部分，被告於99年7 月9 日以體委綜字第0990013893號函回覆原告，除有關前言及各章節內容涉及財務規劃部分以所列方式辦理外，餘原則同意。
⑵被告於98年12月24日已核定99年度發行計畫，且給予原告
多次修正機會，然原告均未改正，為使具公益性質之運動彩券業務得以繼續運行，被告當然先核准發行計畫中未有爭議之部分。詎料，原告反以被告對於99年度發行計畫中「各章節內容涉及財務規劃部分」未予同意，以財務規劃與運動彩券發行計畫息息相關，無法切割先核准部分發行計畫之可能云云，無視被告已多次給予改善機會，原告故意不配合，又稱被告未通過99年度發行計畫，顯然故意癱瘓運動彩券運作，有違誠信。再者，參照公告事項發行目標及財務規劃⒈之規定，財政部96年7 月3 日台財庫字第09603510610 號函，指出：「為利比較基礎一致，各銀行第1 年之財務規劃起迄期間均自97年4 月15日起至同年12月31日止」以及針對「發行目標及財務規劃所稱『財務規劃盈餘』，係指銀行每年度提報次年度發行計畫書中之財務規劃盈餘，考量市場景氣之變化，上開財務規劃盈餘得依銀行參與甄選時運動彩券發行企劃書中各年預計彩券發行盈餘上下10% 範圍內報經財政部洽行政院體育委員會意見後調整；惟不適用於第1 年之財務規劃。」⑶所謂不可抗力因素事由，並非原告或被告所得事先預測，
因此原告提出發行計畫時，就財務規劃部分，即應依參與甄選時發行企劃書中所預估之發行額度臚列，年度終結後，倘有發生不可抗力或景氣因素之調整事由，原告得洽被告同意後調整之。今原告拒絕依發行企劃書所載財務規劃，反稱被告「割裂」同意發行計畫書不構成核准，與事實有違。原告取得97年至102 年運動彩券之發行權，並自97年5 月2 日正式發行，然自97年底起即一再要求調降保證盈餘，99年度發行計畫亦同。然此有悖於發行企劃書內容及相關條例之規定，原告於98年12月24日已核定99年度發行計畫，原告亦繼續發行，足認其事實上具有執行該計畫之能力，怠無可能如原告所稱，因切割財務規劃而割裂發行計畫，不構成核准之情。
㈣原告主張99年度發行計畫不適用運動彩券發行條例及運動彩券管理辦法之認知有誤：
⒈99年度發行計畫適用運動彩券發行條例及運動彩券管理辦法：
⑴參照司法院釋字第620 號解釋理由書意旨，非真正溯及既
往是法規構成要件事實，雖於法規生效前即已開始發展，但於法規生效後始完成而產生法規效果之情形，原則上不在法規禁止溯及既往範圍內。96年5 月31日財政部公告徵求本國銀行擔任運動特種公益彩券之發行機構，其依據即為公益彩券發行條例第4 條第2 項、運動特種公益彩券管理辦法第3 條規定及被告96年4 月26日體委綜字第0960008606號函。嗣後為健全運動彩券之法源依據及相關發行與管理事宜，於98年7 月1 日公布運動彩券發行條例，並自99年1 月1 日施行。依該條例第5 條規定，被告於98年12月9 日發布運動彩券管理辦法，訂於99年1 月1 日施行，運動特種公益彩券管理辦法則於98年12月30日廢止。今原告主張於98年10月30日提出99年度發行計畫，因此應適用舊法即運動特種公益彩券管理辦法，然運動彩券之實際銷售結果係於99年才發生，是以，依不真正溯及既往原則觀之，99年1 月1 日方施行之運動彩券管理辦法，對於原告於98年10月30日所提出之99年度發行計畫自然發生回溯性的效力。進步言之，參照運動彩券發行條例第28條規定，以運動彩券發行條例及運動彩券管理辦法均係於99年1 月
1 日施行，99年度發行計畫自有適用之餘地。⑵原告主張被告無權同意99年度發行計畫，因當時主管機關
為財政部云云。然被告於98年12月9 日發布運動彩券管理辦法後，因應運動彩券發行條例及運動彩券管理辦法於99年1 月1 日施行，為慎重起見，被告於98年12月22日邀原告參與運動彩券發行業務移交部會協商會議，其中就未結案件處理情形達成共識：「99年度發行計畫因計畫執行期間，運動彩券發行條例已正式施行，爰由體委會本權責並依新法規範於12月24日召開會議研議」，原告對於99年度發行計畫應適用新法相關規定，知之甚詳。被告旋於98年12月24日研商會議審議99年度發行計畫，當日原告亦有參與，今再執詞被告無權核定發行計畫，與事實相違。原告於99年11月1 日未經被告同意停辦會員通路，變更已核准之99年度發行計畫，以運動彩券發行條例及運動彩券管理辦法於99年1 月1 日正式施行，依處罰法定主義原則，原告對其行為時違反運動彩券發行條例及運動彩券管理辦法，可能遭受之處罰有所認識，被告依法裁處，並無違反法律不溯及既往原則。
⒉文義解釋雖係法律解釋方法之一，然法律概念間常存在關聯
性，應避免斷章取義所造成的誤失，是以應就法律之整體精神，並參酌法律制定的理由、沿革，以闡明法律條文之真義（最高行政法院97年度裁字第4052號裁定參照）。依運動特種公益彩券管理辦法第6 條第1 項、第3 項規定，原告應於每年度發行運動彩券前，提出發行計畫，並經主管機關洽中央體育主管機關核准；欲變更發行計畫，須經主管機關洽中央體育主關機關同意後始可變更。96年9 月3 日經財政部召開運動特種公益彩券發行機構評選委員會決議，審議評決指定原告取得運動彩券發行權後，提出97及98年度發行計畫，均經主管機關核准後發行，今卻反稱公益彩券發行條例及運動特種公益彩券管理辦法並未要求年度發行計畫須經主管機關核准，顯無可採。抑有進者，參照財政部96年7 月3 日台財庫字第09603510610 號函，已經確認發行機構每年度必須提報次年度發行計畫之財務規劃盈餘。原告既於參與甄選前明知須於每年度提報次年度之財務規劃盈餘，豈有認為無需提出年度發行計畫之道理。故縱使依已廢止之運動特種公益彩券管理辦法規定，99年度發行計畫仍需經主管機關核准，且非經被告同意，不得變更。
㈤原告向被告申請核定99年度發行計畫，其中已規劃3 種銷售
通路，被告依法核定，原告以財政部96年10月2 日台財庫字第09603514141 號公告認定無開通會員通路之義務，顯係混淆視聽：
⒈鈞院於100 年度訴字1733號案件準備程序已闡明：「保證盈
餘應與本件是否有開辦會員通路之義務及未經同意而變更，致受處罰之間應無關聯」，更闡明「本件仍應以銷售方法及通路規劃認定，而非以保證盈餘來看，原告應說明如發行計畫已列入銷售方法及通路規劃，為何原告仍可以另選擇銷售模式。」原告一再提及被告及財政部同意97及98年保證盈餘調整之說明，除與事實不符，更與本件無涉。參照最高行政法院94年度判字第2015號判決意旨，殊無足採，並無違反明確性問題。原告以財政部96年10月2 日台財庫字第09603514
141 號公告指定其為運動彩券發行機構時，未課予辦理會員通路之義務，進而認定無開通會員通路之義務，無採酌餘地。其次，原告向被告申請核定99年度發行計畫，其中已規劃
3 種銷售通路，被告依法核定，係本於原告之申請及其在發行企劃書、甄選過程之保證，被告核定99年度發行計畫以3種銷售通路發行，並未超過發行企劃書之範圍，於法有據。
⒉關於原告稱其不得已而停辦會員通路之反駁：
⑴原告主張因主管機關行政延宕，導致會員通路至97年11月
11日方開辦，與事實不符，且與本案無關。被告於98年3月3 日召開「運動彩券發行機構虛擬（會員）通路銷售佣金收入回饋計劃」檢討座談會，決議因虛擬通路發行時間過短，相關數據參考性極低，難以作為具體性與建設性之觀察與檢討。5 個月後，原告自行提出「運動彩券虛擬（會員）通路銷售佣金收入回饋計劃檢討報告」，亦肯認虛擬通路之開辦有帶動整體市場成長之效果，不影響實體通路銷售表現，甚至同意維持97年8 月5 日核定回饋方式，不予調降提撥比例。何況，原告為搭西元2012年奧運商機而恢復會員通路，足認會員通路確實有帶動整體運動彩券市場之效果，今原告以經銷商抗爭作為停辦會員通路之理由，顯然無的放矢。
⑵參照原告提報被告自97年5 月份起至99年12月止包括實體
通路及會員通路之實際營收，98年11月份實體通路及會員通路實際營收合計1,138,466,710 元，同年12月份則為915,036,820 元。99年11月實際營收922,370,420 元（包括實體通路918,175,160 元及會員通路4,195,260 元），12月份僅剩下實體通路，實際營收為889,105,425 元。足見因會員通路停辦，導致運動彩券實際營收驟減，原告空言會員通路雖停辦，然已提升經銷商之各項服務，惟被告一方面未見因會員通路停辦而實際銷售金額成長，另一方面原告更漠視運動彩券實際營收銳減，對於體育事業及弱勢公益團體之衝擊，自有未當。又因原告停辦會員通路，被告接到民眾表示不滿之陳情，足證確實影響消費者權益，更造成消費者無法利用電話及網路購買運動彩券，原告放任經銷商同意消費者利用電話下注，而因未中獎，拒絕支付投注金額。甚者，依運動彩券發行條例第11條規定，發行機構於辦理電話、網際網路或其他電訊設備銷售運動彩券業務，應建立身分檢核機制，並建置由專業機構認證之交易安全技術系統，因經銷商未有身分檢核機制，導致有精神障礙之消費者透過電話濫為投注，目前正繫屬民事法院審理之案件。凡此層出不窮之紛擾，均導因於原告擅自停辦會員通路。
㈥原處分並無認事用法之違誤：
⒈原告未經被告同意於99年11月1 日停辦會員通路，等於變更
99年經核定之發行計畫，違反運動彩券管理辦法第2 條第3項，業臻明確：
⑴發行企劃書與運動特種公益彩券管理辦法第6 條，及運動
彩券管理辦法第2 條第1 項前段所指之發行計畫性質並不相同，原告提出發行企劃書參與甄選，目的在取得運動彩券發行權，取得發行權後，原告每年仍必須提出年度發行計畫經被告核准後，該年度始得發行。至於年度計畫中財務規劃盈餘部分，應依參與甄選時所保證之金額。其次，運動彩券管理辦法第2 條第1 項之「發行機構」，係依運動彩券發行條例第3 條第2 款，從法條文義解釋觀之，提出年度發行計畫之主體為發行機構，倘如原告所述，甄選時提出之「發行企劃書」即為「年度發行計畫」，然原告提出「發行企劃書」時根本非發行機構，與前述規定不合。因此，原告除首次發行應提出發行計畫，其後每年度應於次年度發行前提出「年度發行計畫」，始符法旨。再參照公告事項，原告於甄選時提出發行企劃書，其目的係為取得運動彩券發行權，其身分為「申請人」並非「發行機構」，當原告經指定為「發行機構」後，依運動彩券管理辦法規定，應提出「年度發行計畫」。原告今主張運動彩券管理辦法第2 條所稱之「發行計畫」即為參與甄選時提出之「發行企劃書」，顯混淆參與甄選所提出之發行企劃書以及每年度提出之年度發行計畫書。
⑵運動彩券之發行為國家特許事業，因發行運動彩券所得盈
餘，亦有10% 撥入公益彩券盈餘，可見運動彩券之發行與公益事項關係極為密切（參運動彩券發行條例第8 條）。
因此無論財政部之公告、運動特種公益彩券管理辦法或運動彩券管理辦法均有規定，發行機構應於每年度發行前2個月提出發行計畫，以達主管機關監督之效果。以運動彩券發行期間長達6 年，6 年間所發生之運動賽事勢必有所差異，比如我國100 年第1 次舉辦高爾夫球LPGA賽事，原告進而提出原本發行企劃書未設計玩法之高爾夫球賽事作為投注標的，並於被告已核准100 年度發行計畫後，再提出修正，經被告同意後銷售，足堪認定。原告向來對於被告已核准之運動彩券發行計畫，如需變更，必須經被告同意一節，有所認知，怠無可能如其所述，於96年提出發行企劃書，日後97年至102 年發行期間之發行計畫無須經被告核准。
⒉本件自有公告事項之適用：公告事項規定之主體係
「指定銀行」，表示申請人參與甄選後，已經主管機關指定為發行機構，必須於發行運動彩券前，完成認證工作檢附認證結果，並應於發行前2 個月提出當（次）年度發行計畫，經財政部及中央體育主管機關審查合格及核准發行計畫後，始得發行。倘如原告所述所謂「當（次）年度之發行計畫」係指「發行企劃書」，然以原告提出發行企劃書時，根本非「指定銀行」，僅為「申請人」而已，原告解釋顯為錯誤。依財政部96年7 月3 日台財庫字第09603510610 號函釋疑，發行機構每年度必須提報發行計畫，至為灼然。
⒊本件適用運動彩券發行條例第24條規定：原告於99年10月14
日函文被告，表示將於99年11月1 日起停止運動彩券會員銷售通路，並於99年10月15日修改會員投注辦法，同日於網站上公告上開辦法及會員通路將於11月1 日停辦，更以電子郵件或信件通知各會員得隨時領回其於會員專戶內之全部餘額，完成依徵求公告及相關法令停辦會員通路之規定等，足認原告已開始停辦會員通路之相關程序。被告於99年10月20日以體委綜字第09900248171 號函通知原告未經同意逕自停辦虛擬通路一事，已違反運動彩券管理辦法第2 條第3 項規定，要求原告於99年10月31日前改正，並將改正情形函報被告，以原告已開始停辦會員通路之相關程序，顯係變更年度發行計畫，被告催告限期改善，於法有據。原告以99年10月31日前會員仍可藉由網路方式投注，無從採取任何改善措施，顯然強詞奪理。其次，以運動彩券發行條例第24條係規定「按次處罰」，原告以必須先「限期命改善」方得「連續處罰」之見解，認定被告無限期命原告改善，屬於違法處分，顯然無稽。何況，被告已多次通知改正而原告仍不改正，衡盱改制前行政法院80年度判字第2004號判決意旨，被告按次處罰，自屬合法。
⒋「一事不兩罰」乃現代民主法治國家之基本原則，目的在避
免因法律規定之錯綜複雜，致人民單一違反行政法義務之行為，遭受數個不同法律之處罰，使人民承受過度不利之後果（行政罰法第24條第1 項規定、最高行政法院97年度判字第
903 號判決參照）。原告未經被告同意，擅自停辦會員通路，漠視被告改正通知，被告於99年11月2 日再以體委綜字第0990027941號函通知於11月4 日前改正，原告仍不改正，被告因而以第1 次處分處5 萬元罰鍰，並要求原告於99年11月25日前改正。詎料，原告依然拒絕改正，被告遂以第2 次處分處原告10萬元罰鍰、第3 次處分處15萬元罰鍰、第4 次處分處15萬元罰鍰，原告未經被告同意停止會員通路，並持續違法狀態未回復，被告已多次通知改正後仍不改正，因此以原處分再處15萬元罰鍰，衡盱最高行政法院判決意旨，被告每通知原告限期改善乙次，而拒絕改善者，依運動彩券發行條例第24條被告自得按次處罰，並無違反一事不二罰或重複處罰原則之情。
⒌倘發行機構有違反運動彩券發行條例第24條第1 款規定，被告得裁量處3 萬元以上15萬元以下之罰鍰，並得按次處罰。
被告多次通知要求原告改正，原告卻依然拒絕改正，被告自得按次處罰，裁罰金額均係於法律授權範圍內，被告裁量並未逾越。其次，運動彩券之發行及銷售事涉公益甚鉅，因會員通路停辦，導致運動彩券實際營收驟減，原告雖辯稱停止會員通路，然經銷商同時建立更便利之收單系統（如網路、
ATM 轉帳等），即令原告停辦會員通路，對會員購買運動彩券之權益並無任何影響。然原告與經銷商間合約書約定事項是否變更，被告完全無從知悉，且事實上，原告停辦會員通路，確實影響消費者權益。綜上，運動彩券發行條例第24條第2 款至第5 款係規定關於發行機構未申報書表、經銷商違反僱用身心障礙者、原住民或低收入戶、違反同條例第13條規定，以及違反第20條第2 項應處罰鍰之情形，相較於發行機構停辦會員通路，通路之停辦事態更為嚴重，不但使盈餘銳減，更影響運動彩券之推廣，故被告依法律規定，裁處原告15萬元罰鍰，於法有據，自屬妥當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有財政部徵求公告（原證1、被證2 ）、原告參與甄選時提出之申請文件清點清單、申請書、切結書、發行企劃書（原證2 、3 、45、63、67、68、74、86；被證17、35、36、48）、原告於評選會議時提出之發行企劃書簡報（被證27）、96年9 月3 日評選委員會議光碟及摘錄（被證28）、財政部96年10月2 日台財庫字第09603514141 號公告（原證4 、被證49）、財政部96年11月9日台財庫字第09600466290 號函（原證85、被證51）、原告97年3 月3 日函送97年度運動特種公益彩券發行計畫（原證
41、96；被證55）、被告97年3 月25日及27日會議紀錄（原證105 、被證56）、被告97年4 月9 日體委綜字第0970006821號函（原證108 、被證57）、財政部97年4 月15日台財庫字第09700213410 號函（原證109 、被證58）、原告97年5月2 日正式發行運動特種公益彩券（原證73）、原告97年8月提出之97年度運動特種公益彩券發行計畫修訂本（原證10
6 ）、原告97年10月23日函送98年度運動特種公益彩券發行計畫（原證43、97；被證59）、被告97年11月25日體委綜字第0970024671號函（原證99、被證61）、財政部97年11月27日台財庫字第09700561960 號函（原證111 、被證62）、原告97年12月10日函送修正後之98年度運動特種公益彩券發行計畫（被證63）、被告97年12月22日體委綜字第0970024389號函（原證112 、被證65）、財政部97年12月26日台財庫字第09700609361 號函（原證112 、被證66）、原告98年10月30日北富銀總彩字第0980003976號函送99年度發行計畫（被證37、被證38）、被告98年12月28日體委綜字第0980032758號函送98年12月24日研商會議紀錄（原證113 、被證9 ）、被告99年1 月21日體委綜字第0990000794號及99年3 月5 日體委綜字第0990004104號函（被證10、被證11）、被告99年
6 月7 日體委綜字第09900114922 號函（原證18、被證14）、原告99年6 月29日北富銀總彩字第0991001425號函送99年度發行計畫修訂本（原證5 、98；被證15、39）、被告99年
7 月9 日體委綜字第0990013893號函（原證6 、被證16）、原告99年10月14日北富銀總彩字第0991005348號函（原證9）、被告99年10月20日體委綜字第09900248171 號函（原證
10、被證19）、第1 次處分、第2 次處分、第3 次處分、第
4 次處分（原證11、13；被證21、22、23、24）、原處分（起訴狀附件2 、被證25）、行政院100 年8 月18日院臺訴字第1000101797號訴願決定書（起訴狀附件3 ）等影本在卷可稽，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告以原告違反運動彩券管理辦法第2 條第3 項規定，依運動彩券發行條例第24條第
1 款規定，處原告罰鍰15萬元，並請原告於99年12月30日前，依被告99年7 月9 日體委綜字第0990013893號函復99年度發行計畫第4 章核有實體通路及會員通路發行計畫更正，並將改正情形函報被告，是否適法有據？㈠按公益彩券發行條例第4 條第2 項規定：「為舉辦國際認可
之競技活動，得申請主管機關核准發行特種公益彩券；特種公益彩券之發行、銷售、促銷、開兌獎作業、管理及其他相關事宜之辦法，由主管機關定之。」次按98年7 月1 日制定公布，定自99年1 月1 日施行之運動彩券發行條例第1 條、第2 條、第5 條、第24條第1 款、第28條第1 項規定：「為振興體育，並籌資以發掘、培訓及照顧運動人才，健全運動彩券發行、管理及盈餘運用，特制定本條例。」「本條例所稱主管機關為中央體育主管機關。」「運動彩券之發行、銷售、促銷、賽事過程與其結果之公布、兌獎、管理及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」「有下列情事之一者，應令其限期改善，屆期仍未改善者，處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、發行機構違反依第5 條所定辦法有關發行、銷售、促銷、兌獎或管理規定。……」「由財政部依公益彩券發行條例第4 條第2 項指定發行運動特種公益彩券之發行機構，本條例公布施行後，依本條例繼續發行至中華民國102 年12月31日止。」復按公益彩券發行條例第4 條第2 項授權訂定，98年12月30日廢止之運動特種公益彩券管理辦法第6 條第1 項、第3 項規定：「（第1 項）發行機構發行運動彩券前，應先擬具發行計畫，報經主管機關洽中央體育主管機關核准後，始得發行。……（第3 項）已核准之發行計畫，非經主管機關洽中央體育主管機關同意，不得變更。」再按，運動彩券發行條例第5 條授權訂定之運動彩券管理辦法第2 條第1 項、第3 項規定：「（第1項）發行機構應於首次發行運動彩券前2 個月提出發行計畫，經主管機關核准後始得發行，其後應於次年度發行前2 個月提出。……（第3 項）已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更。」㈡運動彩券（運動特種公益彩券），指以各種運動競技為標的
，並預測賽事過程及其結果為遊戲方式之彩券（運動彩券發行條例第3 條第1 款、98年12月30日廢止前之運動特種公益彩券管理辦法第2 條第1 款規定參照）。此種以「預測賽事結果」而提供（高額）獎金的「遊戲」，性質上屬一種具「射倖性」之「賭博」或「博奕」的活動。依刑法第269 條：
「（第1 項）意圖營利，辦理有獎儲蓄或未經政府允准而發行彩票者，處1 年以下有期徒刑或拘役，得併科3 千元以下罰金。（第2 項）經營前項有獎儲蓄或為買賣前項彩票之媒介者，處6 月以下有期徒刑、拘役或科或併科1 千元以下罰金。」之規定可知，發行彩券行為基本上屬於一種犯罪行為，除經政府允准外，人民不得為之，故在刑法的規制下，彩券的發行屬基於法律之國家保留事項，國家掌有彩券的發行專屬權，而此種由國家獨占之彩券發行，非得屬於國家之私經濟行為，亦非得以營利為目的，毋寧是給付行政之一環，必須具有公益性，其目的至少須包括增進社會福利、振興體育、籌資以發掘、培訓及照顧運動人才（公益彩券發行條例第1 條、運動彩券發行條例第1 條規定參照）。準此，國家發行彩券之行為，基本上具有公法性質，而國家將彩券發行專屬權之委託行使，亦應具有公法性質。從事務之性質以觀，發行機構之甄選與指定，主要著眼於參與競逐的民間機構是否具備足夠發行彩券的主客觀條件，除是否具備足夠之資力、信用及軟硬體設備外，尚須檢視能否確保彩券發行目的（公益、社會福利等等）之達成，故應容許主管機關以行政處分決定發行機構之可能性。因此，原告參與甄選所提出之申請文件包含發行企劃書、簡報資料、96年9 月3 日於評選委員會議之說明或保證等，均係為確保彩券發行目的（公益、社會福利等等）之達成前提下，決定原告是否獲主管機關指定為發行機構之重要資料。
㈢至於彩券之發行、銷售、促銷、賽事過程與其結果之公布、
兌獎、管理及其他相關事宜，核屬細節性、技術性之事項，原則上主管機關應享有法律形式的運作自由。經查，財政部徵求公告當時之公益彩券發行條例第4 條第2 項及授權訂定之運動特種公益彩券管理辦法第6 條第1 項、第3 項已規定：「為舉辦國際認可之競技活動，得申請主管機關核准發行特種公益彩券；特種公益彩券之發行、銷售、促銷、開兌獎作業、管理及其他相關事宜之辦法，由主管機關定之。」「（第1 項）發行機構發行運動彩券前，應先擬具發行計畫，報經主管機關洽中央體育主管機關核准後，始得發行。……（第3 項）已核准之發行計畫，非經主管機關洽中央體育主管機關同意，不得變更。」故財政部徵求公告之公告事項明揭：「指定銀行……並應於發行前2 個月提出當（次）年度之發行計畫，經財政部或中央體育主管機關審查合格及核准發行計畫後始得發行。」又財政部96年10月2 日台財庫字第09603514141 號公告指定原告擔任運動彩券發行機構時，復揭示上開法令依據。亦即參與甄選之銀行獲指定為發行機構後，應於發行運動彩券前2 個月，先擬具當（次）年度發行計畫，報經主管機關洽中央體育主管機關核准後，始得發行；而已核准之發行計畫，非經主管機關洽中央體育主管機關同意，不得變更。嗣運動彩券發行條例於98年7 月1 日制定公布，並定自99年1 月1 日施行，為銜接法律制定前後之法律適用，並確保運動彩券發行之公益目的，爰運動彩券發行條例第28條規定：「由財政部依公益彩券發行條例第4條第2 項指定發行運動特種公益彩券之發行機構，本條例公布施行後，依本條例繼續發行至中華民國102 年12月31日止。」明揭原告及主管機關（被告）於運動彩券發行條例公布施行後，應依該條例繼續發行至102 年12月31日止。並原告參與被告98年12月22日召開運動彩券發行業務移交部會協商第2 次會議，亦已明瞭運動彩券業務於99年1 月1 日起依運動彩券發行條例繼續發行（見被證3 之會議紀錄及會議簽到表）。查99年1 月1 日施行之運動彩券發行條例第5 條及授權訂定之運動彩券管理辦法第2 條第1 項、第3 項仍規定：
「運動彩券之發行、銷售、促銷、賽事過程與其結果之公布、兌獎、管理及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」「（第1 項）發行機構應於首次發行運動彩券前2 個月提出發行計畫，經主管機關核准後始得發行，其後應於次年度發行前2 個月提出。……（第3 項）已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更。」是原告應於發行99年度運動彩券前2 個月提出99年度發行計畫，並經主管機關被告核准後，始得發行99年度運動彩券，且已核准之99年度發行計畫，非經主管機關被告同意，亦不得變更。原告主張99年度發行計畫依法無須被告核准，更無非經主管機關同意不得變更之問題乙節，委不足採。
㈣經查，本件被告對於原告98年10月30日北富銀總彩字第0980
003976號函送99年度發行計畫，於98年12月24日開會審議後，業以98年12月28日體委綜字第0980032758號函送研商會議紀錄，原則同意99年度發行計畫內容，及請原告依研商會議決議修正，並配合運動彩券發行條例及運動彩券管理辦法將於99年1 月1 日施行，修正為「99年度運動彩券發行計畫」函報被告同意。核無原告所指被告未予同意原告99年度發行計畫之情形（僅99年度發行計畫部分內容應依研商會議決議修正，並配合新法之施行修正計畫名稱）。其後，因被告再以99年1 月21日體委綜字第0990000794號及99年3 月5 日體委綜字第0990004104號函請原告儘速報核，惟未據原告辦理，被告乃依運動彩券管理辦法第2 條規定，以99年6 月7 日體委綜字第09900114922 號函請原告於99年6 月30日前，將修正後99年度發行計畫送被告核備，以免違反運動彩券發行條例第24條規定。原告遂於99年6 月29日以北富銀總彩字第0991001425號函送99年度發行計畫修訂本，經被告99年7 月
9 日體委綜字第0990013893號函以原告所報除有關「前言」及「各章節內容涉及財務規劃部分」以下列方式辦理外，餘原則同意：（一）原告所提99年度發行計畫第3 頁前言中有關其所提主張或請求部分，請原告依據各該案件審議情形據以辦理，無須列於99年度發行計畫中。（二）有關99年度發行計畫財務規劃核列部分，請依原告參與財政部徵求公告時所提發行企劃書第16章核列發行目標。核亦無原告所訴被告迄未核准原告99年度發行計畫之情形。
㈤依上開被告核准之原告99年度發行計畫（含修訂本）可知，
其發行計畫所載之銷售方法（運動彩券發行條例第5 條授權訂定之運動彩券管理辦法第2 條第2 項第4 款規定參照）已明訂：「一、通路規劃：（一）實體通路 ⒈經銷商 ⒉直營店（二）會員通路 ⒈電話 ⒉網路」亦即包含會員通路銷售方法之規劃。原告稱上開會員通路之規劃僅係暫列性質乙節，核與該發行計畫列載之情形有間，所訴委難憑採。另原告主張99年度發行計畫之記載，未改變雙方基礎法律關係之約定，其仍有權選擇採取不同銷售型態模式乙節，姑不論原告得否依其參與甄選時所提出發行企劃書之3 種不同銷售型態模式予以任意選擇，本件原告於99年度發行計畫中，既已選擇包含實體投注通路（含經銷商、直營店投注通路）及會員通路（含電話、網路投注通路）之銷售型態模式，此外原告發行企劃書亦未有於各該「發行年度中」得再任意選擇採取不同銷售型態模式之記載，所訴其仍有權於「發行年度中」選擇採取不同銷售型態模式云云，亦無可採。從而原告就上開獲被告核准之99年度發行計畫，徵諸上開法條規定及說明，非經被告同意，不得予以變更。
㈥惟查，原告於99年10月14日以北富銀總彩字第0991005348號
函被告略以，其應運動彩券經銷商代表要求，規劃自99年11月1 日起停止運動彩券虛擬（會員）通路銷售業務等語，並原告實際於99年11月1 日起，未經被告同意，擅自停辦會員通路（見本院卷第63頁之原告訴訟代理人陳述），顯已違反運動彩券管理辦法第2 條第3 項規定。案經被告以99年10月20日體委綜字第09900248171 號函略以，原告未經被告同意，逕予發布通路型態改變，顯已違反運動彩券管理辦法第2條第3 項規定，請原告於99年10月31日前將改正情形函報被告，並依原99年度發行計畫辦理。因原告未改正，迭經被告以第1 次處分、第2 次處分、第3 次處分、第4 次處分，各處原告罰鍰5 萬元、10萬元、15萬元、15萬元，並分別請原告於99年11月25日、99年12月9 日、99年12月20日、99年12月26日前，依被告99年7 月9 日體委綜字第0990013893號函復99年度發行計畫第4 章核有實體通路及會員通路發行計畫更正，並將改正情形函報被告。然本件原告仍未依被告之第
4 次處分通知於99年12月26日前改正，從而被告依運動彩券發行條例第24條第1 款規定，以原處分處原告罰鍰15萬元，並請原告於99年12月30日前，依被告99年7 月9 日體委綜字第0990013893號函復99年度發行計畫第4 章核有實體通路及會員通路發行計畫更正，並將改正情形函報被告，於法洵無不合。
㈦原告復主張被告針對同一行為重覆處罰，違反重覆處罰禁止
原則，且被告恣意裁罰，亦有裁量違法云云。按運動彩券發行條例第24條係規定：「有下列情事之一者，應令其限期改善，屆期仍未改善者，處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、發行機構違反依第5 條所定辦法有關發行、銷售、促銷、兌獎或管理規定。……」亦即發行機構有違反依運動彩券發行條例第5 條授權訂定之運動彩券管理辦法有關發行、銷售、促銷、兌獎或管理規定時，依法被告應令其限期改善，屆期仍未改善者，即應處3 萬元以上15萬元以下罰鍰，並得按次處罰。查如前述，原告未經被告同意，擅自停辦會員通路，已違反運動彩券管理辦法第2 條第3項規定，迭經被告通知原告改正仍未依限改正，是本件被告以原告經第4 次處分通知於99年12月26日前改正，屆期原告仍未改正，被告自得依運動彩券發行條例第24條第1 款規定，按次以原處分處原告罰鍰15萬元，並再令其限期改善，且原處分之裁罰金額均在法律授權罰鍰金額範圍內，核無原告所指違反重覆處罰禁止原則或裁量違法情事。
五、綜上所述，原告之主張均無可採。原告未經被告同意，擅自停辦會員通路，已違反運動彩券管理辦法第2 條第3 項規定，迭經被告通知原告改正仍未依限改正，是本件被告以原告經第4 次處分通知於99年12月26日前依被告99年7 月9 日體委綜字第0990013893號函復99年度發行計畫第4 章核有實體通路及會員通路發行計畫更正，並將改正情形函報被告，惟原告仍未改正，乃依運動彩券發行條例第24條第1 款規定，以原處分處原告罰鍰15萬元，並請原告於99年12月30日前，依被告99年7 月9 日體委綜字第0990013893號函復99年度發行計畫第4 章核有實體通路及會員通路發行計畫更正，並將改正情形函報被告，於法並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤。原告猶執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 30 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 8 月 30 日
書記官 黃玉鈴