臺北高等行政法院判決
100年度訴字第179號100年4月20日辯論終結原 告 三江電機企業股份有限公司代 表 人 江佳士（董事長）訴訟代理人 李志澄律師複 代理人 林國明律師訴訟代理人 林衍鋒律師被 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 陳貴明（董事長）訴訟代理人 陳君漢律師
黃朗倩律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國99年12月2 日訴0000000 號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告密封型桿上變壓器採購案（契約編號00000000
000 、00000000000 、00000000000 及00000000000 ，下稱系爭採購案）分別於民國（下同）95年4 月3 日、95年12月19日、96年11月15日及97年7 月31日得標並簽訂臺灣電力公司財務採購契約（契約編號0000000000000B、0000000000000A、0000000000000B及0000000000000B，下稱系爭採購契約），承製25kVA 及50kVA 單相密封型桿上變壓器（下稱系爭變壓器）共39,200具，嗣經被告發現其中34,200具之線圈材質與採購規範認可圖之線圈材質不符，認原告擅自減省工料情節重大，有政府採購法第101 條第1 項第3 款之情形，遂以99年6 月28日電材字第09906008961 號函（下稱原處分）通知原告將依政府採購法第102 條第3 項規定刊登政府公報，原告不服，提出異議，經被告以99年8 月4 日電材字第09907007691 號函予以維持，原告猶未甘服，提起申訴審議，經審議駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告聲明求為判決撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分，並主張如下：
㈠原告前所交付之系爭變壓器39,200具，除就編號0000000000
000B所交付前5,000 具變壓器與採購規範認可圖一致外，另編號0000000000000B剩餘3,000 具變壓器及編號0000000000000A、0000000000000B、0000000000000B所交付31,200具，共34,200具，部分線圈材質與採購規範認可圖之變壓器線圈材質不符，惟系爭契約材料標準規範第4.2 點規定，原告就系爭標案部分變壓器內部分線圈，自得選擇以銅材質或鋁材質繞成。況原告於系爭變壓器內部分線圈以鋁材質代替銅材質，亦經過多次測試，並確認變壓器效能沒有任何減損。原告所交付系爭標案變壓器，迄今均無任何問題發生，更通過被告功能檢測，顯見原告所交付系爭採購案部分變壓器係能滿足被告之功能、品質。且系爭標案變壓器僅部分變壓器內部分線圈以鋁材質代替銅材質，其餘變壓器內部材質並未變更，依台灣省電機技師公會100 年2 月25日鑑定報告結果，每具25KVA 變壓器在兩種不同設計下之成本價差147 元，每具50KVA 變壓器則價差292 元，則系爭變壓器34,200具價差僅為7,086,400 元，占系爭標案總金額1,654,240,000 元之
0.4283 %，與系爭標案總金額相比，不及1%。而所謂擅自減省工料「情節重大」者，既非僅以所使用材質是否與合約規範相符為唯一認定依據，而採購標的是否符合功能、品質，亦係考量重點之一，高雄高等行政法院97年度訴字第656 號判決亦同此意旨。且政府採購法第101 條第1 項第3 款就擅自減省工料「情節重大」未有任何明確定義，係屬不確定法律概念，是否情節重大，本應由主管機關就具體案件，斟酌裁量，應得類推適用政府採購法施行細則第111 條第1 項規定相差10% 以上，方為「情節重大」。故本案尚不構成政府採購法第101 條第1 項第3 款規定擅自減省工料「情節重大」情事。原處分未予審酌上情，顯有裁量濫用情事。
㈡系爭採購案相關招標、投標及契約文件后附被告材料標準既
是系爭契約之附件，系爭變壓器內部分線圈，以鋁材質代替銅材質繞成，本符合債務本旨，猶具有履約誠信。倘被告執意將原告就系爭採購案部分變壓器內部分線圈，以鋁材質代替銅材質繞成等情，認為原告欠缺履約誠信，符合政府採購法第101 條第1 項第3 款規定減省工料「情節重大」者，無非意圖推卸伊就材料規範訂定有欠明確之疏失，此觀監察院糾正案文即可明知。雖依系爭採購契約第6.1 規定，原告於變更設計時，須提出設計變更突擊變更器材相關資料，經審查認可後始可製造，惟被告於發現廠商所製交變壓器有材質變更或設計變更時，向有要求廠商提出設計變更圖及變更器材相關資料，更要求廠商重新辦理定型試驗等慣例，此觀第三人益志股份有限公司所製交同為密封型桿上變壓器，經被告發現部分材質設計與認可圖面不符情事，曾於99年10月21日要求第三人益志股份有限公司提送型號變更設計圖面重新認可。然於本案情形原告亦應依上情得以補正，被告卻未為之，顯違平等原則。
㈢原告曾就系爭變壓器內部分線圈，以鋁材質代替銅材質等情
，正式告知被告，被告卻置若罔聞，未曾要求原告提出設計變更圖及變更器材相關資料，更未要求原告重新辦理定型試驗，實非原告經被告事後函詢，遲於98年12月21日、99年5月4 日、99年5 月31日函覆承認相關情節。抑有進者，雖系爭變壓器內部分線圈，有鋁材質代替銅材質者，數量高達34,200具，惟系爭變壓器屬4 個不同標案，且原告分期交付系爭變壓器內部分線圈有鋁材質代替銅材質者，期間橫跨3 年，倘被告於原告每期交貨時，如實驗收系爭採購案變壓器內部材質設計，即可發現變壓器內部分線圈材質與採購規範認可圖線圈材質不符，是原告不會繼續生產與採購規範認可圖線圈材質不符之變壓器，致高達34,200具，被告顯忽略變壓器材質之驗收程序，驗收程序流於形式，未盡確實，此觀監察院糾正案文自明。
㈣原告於簽訂系爭採購案採購契約後，國際原物料大漲，因系
爭採購案為財物採購標案無適用物價調整之方案，然原告為及時製交系爭採購案變壓器，曾檢閱系爭採購案相關招標、投標及契約文件，以為系爭採購案變壓器內部分線圈，得變通以鋁材質代替銅材質，更於承製系爭變壓器前，經過多次測試，確認系爭變壓器效能沒有任何減損，方分期製交被告，系爭變壓器更通過被告功能檢測，包括外部驗收程序及內部抽驗程序。原告為因應情事變更，而在系爭變壓器內部分線圈，以鋁材質代替銅材質，既符合系爭採購契約本旨，亦符合履行契約誠信原則。系爭採購案招標公告第29點規定之「廠商保證損失值」，即以效能作為計算標準。是系爭採購案既以「廠商保證損失值」必需符合招標規範標準值為投標，本以效能為被告所要求之規格，非以材質為被告所要求之規格。而依系爭採購契約第4.2 規定，原告就系爭變壓器內部分線圈，選擇以銅材質或鋁材質繞成，亦有理由。況系爭變壓器內部結構，僅有部分線圈以鋁材質代替銅材質，其餘所有材質均相同，因部分線圈占整個變壓器結構比例甚低，且鋁材質線圈屬於中上品質，經被告檢測整個變壓器功能，包括外部驗收程序及內部抽驗程序，胥符合招標規範標準值。縱認原告製交系爭變壓器內部分線圈以鋁材質繞成而有減省工料情事，然被告材料規範訂定有欠明確，被告更使驗收程序流於形式，兩造互有歸責事由。原告經被告通知系爭變壓器內部分線圈不符採購規範認可圖線圈材質後，立刻更換變壓器，已完成更換變壓器1860具，依行政院公共工程委員會編印政府採購爭議處理事件案源及問題類型分析第70頁記載意旨，本按並未符合擅自減省工料「情節重大」情事。
㈤被告就系爭變壓器內部分線圈不符乙事，先於99年6 月18日
以D 材字第0990600123號函文，正式取消原告變壓器承製能力資格一年云云，以原處分通知原告有政府採購法第101 條第1 項第3 款規定，將刊登政府採購公報，致原告3 年內不得參加投標，本屬一事二罰，依司法院大法官會議第503 號解釋理由意旨，申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果），既違反一事不二罰原則，顯有違誤，應予撤銷。
三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠原告承交被告系爭變壓器多年，為減省工料而以鋁代銅，不
僅有違契約規範，且主觀上亦有省工減料之意圖，該當政府採購法第101 條第1 項第3 款「擅自減省工料情節重大」之情形。
⒈按原告承製被告系爭採購案契約，製交系爭變壓器共39,2
00具，原告承製系爭變壓器應依被告審查認可之設計圖面及技術為製造，如有設計變更時，依系爭採購契約材料標準規範第5.1.2 點規定，應於投標前提出相關資料或試驗報告送被告審查認可。而原告承辦被告之變壓器30餘年，就系爭採購契約第6.1 規定，須提出設計變更突擊變更器材相關資料，經審查認可後始可製造之規定，自無不知之理。而依系爭變壓器之認可圖所載，原告依照系爭採購契約應交付系爭變壓器之線圈材質，一次線圈導體須均採用優良材質銅導體，25kVA 二次線圈導體須均採用優良材質之銅導體，50kVA 二次線圈導體須均採用優良材質之鋁導體。惟查原告所交付系爭變壓器，其中34,200具之部分線圈材質卻擅自以鋁代銅，與經被告審查通過認可圖之線圈材質不符，且不符具數比例高達87% 。
⒉原告承製系爭採購契約之系爭變壓器，經被告函詢後始陸
續承認其中34,200具變壓器之線圈材質非依照認可圖，而是以鋁代銅。原告並以98年12月21日（98）總字第046 號、99年5 月4 日（99）總字第014 號及99年5 月31日（99）總字第046 號等三函自承「認為當時似疏未注意契約之通盤意旨，致有誤解，因而於密封型桿上變壓器50kVA 製造時，在一次線圈採用鋁線」、「旨揭95-96 年度製交貴公司之25kVA 、50kVA 密封型桿上變壓器線圈材質未依認可圖製交之情形，經本公司詳查後，確認有部分製交品未依認可圖之部分銅質材質施作，……。」、「旨揭97-98年度製交貴公司之25kVA 密封型桿上變壓器8000具線圈材質未依認可圖製交之情形，經本公司詳查後，確認線圈材質低壓側未依認可圖所示銅質材質施作，……。」可知原告製交系爭變壓器期間橫跨2 年之久，且製交與認可圖線圈材質不符之系爭變壓器比例高達87% ，足證原告確實有擅自省工減料情節重大之情形。且原告於工程會申訴時自承，因國際原物料行情大漲，若須以銅質繞成線圈將造成虧損云云，亦足徵原告擅自變更材質顯屬故意。
⒊原告已自承未依認可圖製交系爭變壓器，且交付系爭變壓
器之線圈擅自以鋁代銅，數量高達34,200具，占四個採購契約交付總數之87% ，嗣後遲至被告函詢後始為承認，此可證之原告主觀上欠缺履約之誠信，並非其履約能力不足；且自交付與認可圖不符之數量以觀，事實上亦顯示原告欠缺履約誠信之情節重大，是以被告依照政府採購法第10
1 條第1 項第3 款之規定，通知原告刊登政府採購公報並予以停權乃依法行政，於法有據。
㈡至於原告辯稱依照系爭契約材料標準規範第4.2 點規定線圈
材質可得使用鋁或銅並未違反規定、以鋁代銅價差僅占系爭採購契約總金額之0.48% 並無情節重大，且刊登政府採購公報並予以取消承製能力違反一事不兩罰之原則等云云，顯屬誤會：
⒈按系爭採購契約材料標準規範第4.2 點規定僅係在廠商聲
請認可圖時可供選擇之材料，而依據材料標準規範第5 點特性及試驗規定，所有產品須由廠商提出設計圖並經定型試驗，由於定型試驗項目（材料標準第5.3 點）較驗收試驗項目（材料標準規範附錄2 ）多也較嚴格，故廠商之產品於定型試驗通過後均需依認可圖製作，至於日後交付時則僅須作抽樣驗收試驗，故有材料標準規範第5.1 點、第
5.1.2 點、第6.1 點之規定。是原告承辦系爭採購標案時應依被告審查認可之設計圖及技術資料製造，如原告設計有變更時應投標前提出設計變更之相關資料或試驗報告，線圈材質有變更時還須重新辦理定型試驗合格，於被告審查認可後始可同意變更並製造，非如原告所謂得於未申請認可圖說變更、未經定型試驗與被告審核前，即可擅自變更線圈材質，以鋁代銅。且原告自承已承辦被告系爭變壓器30多年，對於相關規定自不得諉為不知其契約相關規定，卻為自身利益而擅自減省工料違反合約規定。況查原告出具「保證書」2.之意旨，足證原告自始知悉系爭變壓器須依照認可圖製造，不得擅自更改，要無疑問。
⒉原告承辦系爭採購案應交付系爭變壓器39,200具，經查與
認可圖不符之系爭變壓器為34,200具，占總數之87% ，事實上原告交付與認可圖不符之數量龐大，且經被告函詢後原告始承認，已如前述。至於原告辯稱部分材質以鋁代銅之價差為801 萬4,000 元，約占4 項採購標案總金額16億5,424 萬元之0.48% ，不符「情節重大」情事云云，姑不論原告所稱材料差價是否屬實，並無任何資料可為佐證。
且查該材料所影響者為整具變壓器，非能僅以材料差價論之。且由原告自承係因銅價上漲而擅自改以鋁代銅乙節，可知原告除欠缺履約誠信外，主觀上亦有「擅自減工省料」之意圖，要無疑問。按政府採購法第101 條第1 項各款事由而刊登政府採購公報並予以停權，依該條立法理由係乃政府機關內部警示機制，目的在於限制不良廠商再度危害機關。至於被告取消原告承製能力資格，主要係被告為保證品質而則有合格廠商名單，認同廠商對台電商品有承製能力之資格，此並非行政處分，自無原告所稱一事二罰之情形，一併敘明。
㈢至於原告所舉高雄高等行政法院97年度訴字第656 號判決，
該案主要係因設計錯誤所衍生未按設計圖施作之情形，與本件設計圖面無任何錯誤，原告因銅價上漲而擅自以鋁代銅，用以減省工料之情形不同，由於該案情與本案完全不同，且為個案認定，自無拘束本案之效力。
四、本院判斷如下：㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實
及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……三、擅自減省工料情節重大者。」本法第101 條第1 項第3 款定有明文。核其立法理由載明：「在於明定廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境。」是嚴格言之，因政府採購法第
101 條第1 項所載事由而刊登政府採購公報，其實係政府機關內部警示機制，目的在於限制不良廠商再度危害機關，而非對其有所處罰，並非典型之不利處分，對於受刊登廠商而言，固然影響其營業範圍，但其層面限於政府機關，也未波及其他民間交易活動。故廠商是否應刊登於政府採購公報之考量重點，在於是否有對政府機關警示之必要，而非是否有對廠商處罰之必要，更與採購機關或其內部人員就廠商違法、違約事由是否參與或「與有過失」無涉，警示對於廠商所產生信用減損、案源中斷等經濟效應，乃警示之反射作用，非警示所直接產生之效果，本不在是否警示必要之考量範圍。至於是否有警示必要，回歸於契約本質，無非著眼於當事人履約能力及履約誠信，此核諸政府採購法第101 條第1 項各款事由即明，其中第3 款所示「擅自省工減料情節重大者」則直指其規範之重點乃廠商「履約誠信」，而非履約能力，否則法文應以「不完全給付」等中性文句為闡述，不須以「擅自」此等主觀意思為要件，基此，判斷廠商擅自省工減料之情事是否該當於本款所謂之「情節重大」，與其謂審酌省工減料之客觀情節是否嚴重，毋寧謂應著重於省工減料該客觀情事所顯示之欠缺履約誠信重大與否，合先敘明。
㈡兩造簽訂系爭採購契約，原告前所送交之設計圖載明契約標
的即變壓器之線圈材質為銅，然於應製交25kVA 及50kVA 單相密封型桿上變壓器共39,200具中，其中34,200具之線圈材質以鋁代銅（契約0000000000000B號應交50kVA 8,000 具中3,000 具之高壓側採用鋁線；契約0000 000000000A 號應交25kVA12,000 具之低壓側及應交50kVA 4,000 具之高壓側均採用鋁線；契約0000000000000B號應交50kVA 7,200 具之一次線圈採用鋁線；契約0000000000000B號應交25kVA8,000具之低壓側採用鋁線），與設計圖線圈材質不符乙節，為兩造所不爭執，並有系爭採購契約（4 份）、認可圖、原告98年12月21日（98）總字第046 號、99年5 月4 日（99）總字第
014 號及99年5 月31日（99）總字第017 號函等件影本在卷為憑，堪信為真實。綜上兩造爭執，無非原告上開未依設計圖面所載明之材料製交變壓器線圈之情節，是否該當於「擅自減省工料情節重大」，應刊登公報事由。經查：
⒈被告辦理系爭4 次採購案，均採取選擇性招標，於第1 次
採購案前，原告即於94年11月9 日送交設計圖面，該圖載明：「一次線圈導體須均採用優良材質之銅導體，25kVA二次線圈導體須均採用優良材質之銅導體、50kV二次線圈導體須均採用優良材質之鋁導體」等語，而經被告94年12月16日審議認可，原告因此始成為合格廠商名單之列，而為系爭採購案邀請投標對象等情，為兩造所不爭執有認可圖（本院卷第94頁）、系爭採購契約（第27點招標方式為選擇性招標乙節參照）等件為憑。被告送交之設計圖面所標示之品質為取得投標資格之要件，正式締約時，除非契約另有規定，承製標的之品質當然以認可圖所示者為準據，並引為契約附件。固然，系爭採購契約附件「台灣電力公司材料標準規範」第4.2 節規定「線圈：應以銅或鋁材質繞成……」等語，但參諸廠商為取得投標資格，尚且須送交設計圖面表明標的材質，以取得認可，顯然上開規定無非載明廠商聲請認可時可供選擇之材料，而非賦予廠商取得投標資格，且經決標而為於履約時仍有就上開2 種材質為選擇之權限。況且，前揭規範C035第5.1.2 節規定：
「廠商應依最近經本公司審查認可之設計圖面及技術資料製造。如本規範修訂或廠商產品有設計變更時，廠商應於投標前提出設計變更之相關資料或試驗報告，送本公司審查認可。……」及第6.1 節規定：「製造廠應依認可圖面、規範及定型試驗合格品製造……。惟絕緣油、鐵心及線圈等結構與材質有變更時，須重新辦理定型試驗合格始同意變更。」附錄2.2 並規定「驗收時依據本規範及經本公司審查認可之設計圖面等相關文件辦理。」再再標明廠商如欲變動經認可之設計圖面，必須重新送被告審查，藉規格材質之管制以確保標的之功能品質。是故，原告未依認可圖所示材質為履約，復未將重設材質之設計圖面送被告審查認可，即係給付不完全，無庸再為功能之考量。原告所稱製交標的合於被告之材料標準規範，且交付之線圈功能與契約約定者相符，並經驗收合格，乃合於債務本旨之履行云云，委無可採。
⒉原告未經被告同意，變更材質，當然為「擅自減省工料」
，而其材質不符數量高達34,200具，達總數量之87% ，時間橫跨2 年之久，自係情節重大。原告雖主張線圈以鋁代銅，不影響功能，且價差僅佔系爭採購契約總金額0.48 %，並非情節重大云云。然政府採購法第101 條第1 項第3款所示「擅自省供減料情節重大者」規範之重點乃廠商「履約誠信」，而非履約能力，業如前述，原告為被告相關產品30餘年之供應商，為兩造所不爭執，對於承製產品規格材質改變須經被告審查認可乙節，知之甚詳，而原告之所以以鋁代銅，係因國際銅價上漲，但在製造前已多次為「廠內型式式試驗合格」等情，亦有原告98年12月21日（98）總字第046 號函影本可稽，足見原告變更材質並非出於「疏忽」，應係推認變更材質難為被告所認可，且不願喪失選擇性招標之投標資格，乃心存僥倖，內部多次測試以鋁代銅為線圈材質之變壓器功能，以求短期功能相同，不致於驗收時為被告發覺，而不願於變更材質前，檢送設計圖面求為認可，心態可議，履約誠信蕩然，可認為擅自省供減料情節重大無疑。
㈢又，政府採購法第101 條第1 項各款事由而刊登政府採購
公報並予以停權，乃政府機關內部警示機制，目的在於限制不良廠商再度危害機關，對原告而言，雖為不利處分，但非針對原告違反行政法義務所科處之行政罰；至於被告取消原告承製能力資格認定，無非基於採購者立場確認選擇性招標邀請投標者之範圍，更非行政罰。原告指稱被告以同一事由將原告自合格廠商名單中除名，又將原告刊登公報，有一事二罰情形云云，顯然誤解法令，併予敘明。
五、綜上所述，被告因原告逕以鋁代銅，有擅自減省工料情節重大之情形，依政府採購法第101 條第1 項第3 款將原告刊登政府採購公報，經核並無不合，原異議處理結果維持原處分，於法亦屬妥適，申訴審議判斷遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 18 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 5 月 18 日
書記官 徐子嵐