臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1798號101年12月20日辯論終結原 告 黃順子訴訟代理人 吳純怡 律師被 告 宜蘭縣五結鄉公所代 表 人 簡松樹（鄉長）住同上訴訟代理人 林宜信
參 加 人 林羅阿惠上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國100 年8 月30日府訴字第1000097469號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：⑴原告所有坐○○○鄉○○段○○○○號土地面積0.2623公頃
（ 下稱系爭耕地），民國97年12月31日租約期滿，原告（即
出租人）於98年2 月16日以所有收益不足以維持一家生活為由，申請收回耕地自耕，訴外人林建宏（即承租人）亦於98年1 月5 日申請續訂租約。案經被告核定原告無耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1 項第1 、2 款情形，惟有第3 款情形，依同條第4 項規定，交付被告所屬耕地租佃委員會調處，嗣作成：「准由承租人繼續耕作，續訂租約
6 年，租期自民國98年1 月1 日起至民國103 年12月31日止」之決議。原告因不服續訂租約之處分，循序提起訴願及行政訴訟，案經本院99年度訴字第974 號判決：「訴願決定及原處分均撤銷，被告應依本判決之法律見解另為處分」。
⑵本案林建宏於本院上揭判決前死亡，其配偶即參加人申請繼
承該租約承租權，原告嗣提出聲明異議，經被告租佃爭議調解不成立，再由宜蘭縣政府租佃爭議調解委員會開會調處，作成「對造人（承租人）得依法提出租約變更之申請，惟僅得用以確認後續管轄公所另為適法行政處分通知之承租人，並視該行政處分之結果併案辦理租約續訂抑或租約終止之登記」之決議主文。爰此，被告所屬耕地租佃委員會重開調處並作成：「出租人收回自耕之申請駁回，准由承租人續訂租約6 年，租期自民國98年1 月1 日起至民國103 年12月31日止」之決議。原告不服，提起訴願遭駁回，原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告訴稱：⑴程序部分：
按本件訴之聲明與本院99年度訴字第974 號訴之聲明雖同為請求撤銷原處分及訴願決定，且同依減租條例第19條為課予義務訴訟之主張，惟前次訴訟請求撤銷者乃被告98年6 月25日五鄉民字第0980009555號函（下稱前處分）及宜蘭縣政府99年3 月8 日府訴字第0980106435號訴願決定（下稱前訴願決定），本院99年度訴字第974 號判決係根據前處分所認定之「前提事實」（即原告無減租條例第19條第1 項第1 款及第2 款之情形，惟認承租人有第1 項第3 款之情事），認前處分係違法之准予續租，而非正確之准予收回，故撤銷前處分及前訴願決定，發回被告重為處分，今被告及訴願機關依據雙方財產所得清單等新事證，重新認定前提事實為「原告無減租條例第19條第1 項第1 款及第3 款之情形，但有第1項第2 款之情事」，重為100 年5 月31日五鄉民字第1000008493號函（下稱原處分）及宜蘭縣政府100 年8 月30日府訴字第1000097469號訴願決定（下稱訴願決定），則本件原告請求撤銷之原處分及其訴願決定，其內容所涉之前提事實與訴訟標的，均與前處分及前訴願決定有所不同，應非同一事件，故無一事不再理原則之適用，合先敘明。
⑵實體部分：
①按司法院釋字第580 號解釋文開宗明義即謂：「基於個人
之人格發展自由，個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分，因而得自由與他人為生活資源之交換，是憲法於第15條保障人民之財產權，於第22條保障人民之契約自由。惟因個人生活技能強弱有別，可能導致整體社會生活資源分配過度不均，為求資源之合理分配，國家自得於不違反憲法第23條比例原則之範圍內，以法律限制人民締約之自由，進而限制人民之財產權。……」。從而，減租條例第19條對於出租人收回耕地之限制，既係對出租人財產權及締約自由之限制，自不得違反法律保留原則及比例原則。
②本件被告於本院99年度訴字第974 號判決廢棄發回後，重
行作成原處分，雖未全數適用內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函頒之「私有耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊）審核標準，惟於重行處分時將原告及承租人雙方家庭收支及互負扶養義務之子女、非法定扶養義務人之子媳均一併列計收入，而認雙方家庭收入均高於生活費用支出，以「出租人所有收益足以維持一家生活」為由駁回原告請求，僅重視形式公平，而未考量雙方實際生活狀況，逕將未必同住之子女併列一家，甚至將民法第1115條規定扶養義務人第6 順位之子媳，亦列入家庭人口併計，卻未合理說明為何不列計女婿及其子女另負扶養義務之直系血親卑親屬等理由，實未體現本院99年度訴字第974 號判決及司法院釋字第580 號解釋之精神，致原告於前案勝訴發回後，又因被告及訴願機關之上開認定標準，甚獲更不利之行政處分。
⒈按本院99年度訴字第974 號判決：「⒈按原告之請求權
規範基礎建立在耕地三七五減租條例第19條第1 項第1、2 、3 款之消極要件不具備之前提下，……⒌本院則認為：……①由司法院釋字第580 號解釋所揭示之規範意旨（即『……減租條例第19條第1 項第2 款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約『變相』無限期延長……』）觀之，在適用耕地三七五減租條例第19條第4 項時，即應以『調處結果是否能兼顧出租人與承租人之實際需要，實現農業工業化及現代化與改善農民生活目標』為調處決定之判準。」從而，被告於前案中既已認定原告家庭人口數僅原告1 人，而以個人之收入及支出狀況核計有無收益不足以維持一家生活之情形，現於前案發回重行處分後，反將實際未同住之出租人子女、子媳列入家庭人口數核計，復未提出具體事證說明認定出租人與子女、子媳同住一家之理由，亦未合理說明為何僅列計子媳而不列計女婿之依據，而逕為不利於原告之行政處分，其恣意適用法律之結果，已對原告之財產權及締約自由造成過度限制，有違上述法律保留原則及比例原則。
⒉查原告多次於被告調處時及訴願書中主張「原告與子女
、媳婦間並無同居共財關係，且出租人及其長子、次子共三人96年度之所得清單中僅長子江恩生有總額新臺幣（下同）105,40 0之薪資收入，其餘二人均無，97年度之所得清單更是三人均無收入，其生活確有入不敷出之情況下，且原告自95年9 月起即向蘇澳地區農會貸款60萬元，迄今仍在按月償付上開貸款」等語，均未獲被告及訴願機關採納，甚將實際收入僅有105,400 元之原告長子江恩生、以及實際並無收入之原告次子黃惠生與次媳張麗燻，以96年度最低基本薪資「虛擬」上開三人之年度收入，此不僅與被告所謂「實質審查」之原意相違，且對原告收回系爭耕地之限制要件，較減租條例第19條第1 項第2 款所規定之要件及內政部工作手冊之認定標準更為嚴苛（若依內政部工作手冊之審查標準，被告於前次處分時係認定出租人96年全年收支為負數，即負53,075元），顯違上揭司法院釋字第580 號解釋之意旨及法律保留原則。至於被告另爰用社會救助法第5 條之
3 規定作為其審認「是否屬有工作能力而須合計其所得」之標準，惟社會救助法有其照顧經濟弱者及資源合理分配之扶助目的，此與減租條例實係限制出租人之財產權、締約自由權及扶植自耕農政策之立法原意本已不同，不宜比附援引、相提並論。
⒊再者，原處分所附之出租人所得及財產概況中，竟又將
原告顯然無法處分之系爭耕地公告現值算入出租人（即原告）之財產狀況中，亦有不當。至於被告抗辯所檢附之借據有影本加蓋註銷之字樣及部分放款明細中有申請收回後所為之借貸等語，實係原告自84年起由於配偶罹患肝炎、腦組織病變及肺部手術等重病，幾已消耗存款殆盡，甚須借貸支付高額的醫療費用，因一直無力全數清償，始逐年續訂借貸契約，原告於95年9 月向農會借款60萬元，借期1 年之借貸契約即係94年所訂舊約無法清償之餘款，後於96年9 月期限屆滿前仍無法清償借款，始於96年8 月續訂貸款金額65萬元之借款新約，至今仍有借款540,000 元無法全數清償。被告雖質疑原告借貸目的可能用於投資營利，惟觀諸原告於95、96年間蘇澳地區農會帳戶之交易明細，其於96年8 月7 日貸款所得金額65萬元，除曾於貸款當日電匯一筆15萬元款項出借次子繳付3 名子女之註冊費外，幾用於水電費、電話費、火險費、房屋稅、貸款利息等日常雜項花費，並無大筆開支，且原告於96年度及97年度國稅局所得中亦無投資營利之所得，足證原告不論係從國稅局財產所得資料或存款、借款狀況等綜合觀察，原告確有入不敷出而難以維持生活之情事，若否准原告收回「原告所有」之土地，而強令原告照顧承租人之生活（即強制續約），此對原告未免過苛，已與司法院釋字第580 號解釋之精神有所違背（按解釋意旨已明示承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由），故被告所辯顯不足採。
⒋此外，承租人亦自承其取自系爭耕地收入僅有6,000 元
，以承租人及其配偶之存款近470 萬元與不動產等財產狀況（姑不論其子女之收入及財產狀況），足供其一家生活無虞，此筆收入之有無與有其家庭生活之維持毫無因果關連性，被告亦認承租人之家庭收入狀況，不致使承租人失其家庭生活依據，而隨著時勢推移與社會環境變遷之今日，國家「強制續租耕地」之規制性決定，必須是在「經過詳細嚴謹之事實調查程序後，確認承租人是現今社會中之極少數例外，非靠耕作承租之耕地，即難以維持生活」之先決條件下，方有其規範上之正當性（參鈞院99年度訴字第974 號判決）。被告為何仍據此作成「強制續訂耕約」之行政處分，並於調處程序中刁難原告須以高額補償作為和解之附加條件，使承租人藉由耕地三七五租約而享有類似物權法之法律地位，以「分享」地主對土地交換價值之經濟利益，實不符社會正義之要求，誠令人遺憾。
③被告謂「……原告以子女不同住一戶，即無維持父母家庭生活義務之論述，不符合一般社會倫常，亦不值得鼓勵。
……」等語云云，顯然誤解原告論述，被告之上開論述亦與司法院釋字第580 號解釋所闡明憲法第15條及第22條對保障人民財產權與契約自由權之精神有所違背，其立場顯有偏失。蓋系爭耕地本即原告所有之財產，係因當時國家扶植自耕農之政策，始強制地主（即原告）必須以較低租金與佃農訂立租約，此乃對原告財產權與締約自由權之極大限制，隨時勢之推移與社會環境之變遷，若出租人收回耕地，不致使承租人失其家庭生活依據時，實無理由在出租人生活發生困難之情況下，強制出租人繼續與承租人訂約，等於令出租人長期喪失對系爭耕地之處分權。現被告竟又謂原告子女對原告也有扶養義務，言下之意，莫非要原告先訴請其子女扶養而執行無效果後，才能向被告聲請收回「原告自身」所有之土地嗎？此要求未免太不合情理，此種限制顯已違反法律保留原則及比例原則，將對原告財產權造成過度侵害，實不符社會正義之要求，誠令人遺憾。
④被告又謂：「原告家庭存款利息尚有10餘萬元，……」等
語云云，乃前後矛盾、混淆視聽之詞。蓋原告先是表示原告之子婦不列入家庭人口計算（註: 原告係主張其子女實際並未同住，且原告戶籍僅有原告1 人，被告於前案中業係依內政部工作手冊之標準認定原告家庭人口數僅原告1人），後又將原告子婦之存款利息加計為原告家庭存款利息（註: 原告個人根本無存款利息），顯係前後矛盾、混淆視聽。又被告所謂原告目前尚有領取每月7,000 元之老農津貼，試問依被告適用之96年台灣省最低生活費用標準每月至少要9,505 元才能維持最低生活標準之情況下，原告所領取之老農津貼如何維持原告其基本生活？故被告此辯業有矛盾且失公正。
⑶綜上，被告未考量原告之實際生活需要及斟酌承租人實無依
賴系爭耕地維持生活之需要，顯違本院99年度訴字第974 號判決意旨及司法院釋字第580 號解釋之精神，原處分未依據原告實際生活及收支狀況，逕將無同居共財關係之原告子女及媳婦之收入、財產狀況與原告同列一家作為原告收回系爭耕地之限制要件，較減租條例第19條第1 項第2 款所規定之要件及內政部工作手冊之認定標準更為嚴苛，對原告財產權及締約自由之限制，顯已違反法律保留原則及比例原則，致原告於前案勝訴發回後，反獲更不利之行政處分，且疲於奔命，因而聲明：「①訴願決定及原處分均撤銷。②被告就系爭耕地應作出准予原告收回之行政處分。③訴訟費用由被告負擔」。
三、被告抗辯：⑴按減租條例第19條第1 項規定「耕地租約期滿時，有左列情
形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」同條第4項規定「出租人不能維持一家生活而有第1 項第3 款情事時，得申請鄉鎮市區公所耕地租佃委員會予以調處。」系爭耕地出租人於租約期滿期間，以所有收益不足以維持一家生活為由申請收回耕地自耕，承租人依該條例第20條規定亦申請續訂租約。經核出租人無該條例第19條第1 項第1 款、第2 款情形，僅有第3 款情形，依同條第4 項規定，交付被告所屬耕地租佃委員會調處。本案業經本院99年度訴字第974 號判決：「訴願決定及原處分均撤銷，被告應依本判決之法律見解另為處分」。按該判決書：「本案爭點不外是上開調處結果之作成，在事實認定及法律適用與事實對法律之涵攝上有無錯誤」、「總結以上所述，本件被告所為准予續租系爭耕地之調處處分尚有違誤」。是本案有關「出租人所有收益足以維持一家生活」、「承租人失其家庭生活依據」之標準，依本院所示之法律見解，交付被告所屬耕地租佃委員會調處、重為適法之處分，要無不合，合先敘明。
⑵查減租條例第19條第1 項第2 款所稱「出租人所有收益足以
維持一家生活者」，依內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函頒工作手冊審核標準第10、11頁：係指租約期滿前一年（即民國96年），出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親，綜合所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3 款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前一年，承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。按本院99年度訴字第974 號判決：「（租佃）雙方是否缺乏耕地即無法維持生活，在現今社會中已不再具有任何意義（因為已經沒有農民單純依靠農業收入來維持生計），此項構成要件事實之認定在實務上即趨向『虛幻化』，主管機關要求之事實判斷標準或調查方向與強度往往與現實有極大之差距，而這樣的調查方式又引導地主與佃農朝著相互『隱瞞資力』的『競租』方式……此等認定及計算方式不能反應地主及佃農生活中之經濟來源」、「實體法上之事實認定部分，（被告）沒有依規範本旨為實質調查，確實審查參加人（承租人）及原告之家庭收支情事，而以工作手冊揭示之形式外觀審查標準為審查，有違證據法則」分為該判決理由所明示。綜上，出、承租人審核收支標準業經判決認有違證據法則應予實質審查，按減租條例第19條規定不得收回之情形，係保障出租人確有生活困難始得收回耕地使用，亦為防止出租人以該名義任意收回耕地，故定有不致發生承租人亦陷入生活窘困一情，是雙方即應立於同一審核標準下核算收支，以符公平、實際。
⑶次查，本案是否有「出租人所有收益足以維持一家生活」、
「致承租人失其家庭生活依據」情形，經調閱出、承租人雙方96年度綜合所得稅各類所得資料，及財產歸戶資料清單，分述如下：
①承租人林建宏（已死亡，由配偶即參加人申請繼承承租權
）除配偶外尚有二子三女。計承租人本人配偶及子女、媳婦共9 人，有工作能力者計有6 人，合計薪資所得3,229,
497 元、利息所得196,588 元、營利所得222,789 元、租賃所得66,621元、其他所得83,500元，家庭總收入計3,798,995 元。按96年度臺灣省、臺北市及高雄市公告最低生活費之計算標準（臺灣省9,509 元／月；臺北市14,881元／月；高雄巿10,708元／月），承租人林建宏一家最低生活費共計1,155,900 元。另承租人一家所有財產，計有土地現值6,940,336 元、房屋現值1,191,600 元、投資1,962,710 元及車輛1 部。
②出租人黃順子（喪偶）則有二子一女。計出租人本人及子
女、媳婦共6 人，有工作能力者計有5 人，合計薪資所得1,263,028 元、利息所得111,003 元、營利所得82,064元、其他所得65,000元，家庭總收入計1,521,095 元。按96年度臺灣省、臺北市及高雄市公告最低生活費之計算標準，出租人黃順子一家最低生活費共計813,576 元。另出租人一家所有財產，計有土地現值14,683,510元（含系爭耕地8,283,434 元）、房屋現值1,391,300 元、投資528,98
0 元及車輛5 部。③綜上，本件出、承租人雙方均為老弱而無工作能力，倘以
內政部函頒之工作手冊規定予以審核，則雙方均有「所有收益不足以維持一家生活情形」，惟若依判決意旨為實質調查，確實審查出、承租人雙方之家庭收支狀況，則互負扶養義務之子女家屬一併列計，其雙方家庭收入均高於生活費用支出，且所有土地、房屋等不動產狀況，益證其生活無虞，另出、承租人雙方家庭之利息收入均有10餘萬元，若以定期存款年息2%推算，其存款本金均已超過500 萬元，且雙方尚有餘裕為股票等投資、投資金額亦都在50餘萬元以上，綜合上情整體觀之，實難認其生活陷於窘迫，而有「出租人所有收益不足以維持一家生活」、「承租人失其家庭生活依據」之情形。
⑷再按，審核出、承租人收益資料，依工作手冊：出、承租人
本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員會最近1 次公布之基本工資新臺幣17,280 元 ／月（註：行政院勞工委員會96年6 月22日勞動2 字第0960130576號令修正發布，並自00年0 月0 日生效；至於96年6 月30日以前之基本工資為新臺幣15,840元／月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5 條之3 規定。查，原告之長子、次子及次媳均屬上開有工作能力而須核計其所得之人，其96年度綜合所得稅各類所得申報資料，不是查無資料就是無固定職業收入，而原告亦表示其二子均無工作收入，依上開規定及參考社會救助法第5 條之1 工作收入計算標準規定：「有工作能力未就業者，依基本工資（198,
720 元）核算」應屬允當。⑸出、承租人是否均無資力維繫正常之家庭生活，實體法上之
事實認定業經本院判決認應實質審查，則雙方立於同一審核標準下核算收支應屬公允，且其互負扶養義務家屬自亦難免於外，又參酌租佃雙方家庭人口之工作收入、動產及不動產之收益，當認公平並得確認該戶實際收入且無隱藏資力等情形。
①按社會救助法第5 條所定家庭應計算人口範圍，包含一親
等之直系血親等互負扶養義務者。本案原告以其與子女、媳婦間並無同居共財關係，指陳被告不應將其子女、媳婦之收入財產狀況與原告同列一家計算，惟原告卻用不同標準，並引用民法第1114條、第1115條規定要求承租人其子女、媳婦應負起扶養、照顧訴外人義務，如此說詞豈非標準不一。有關家庭人口之計算，即使不同住一戶，互負扶養義務之子女家屬亦應一併計入，方符實際。且子女本應孝養父母，民法第1084條及第1114條均有規定，尤其父母年老、喪失工作能力、收益不足以維持生活時，更應予以生活及經濟上之照顧及扶養，原告以子女不同住一戶，即無維持父母家庭生活義務之論述，不符合一般社會倫常，亦不值得鼓勵。何況本案原告之子媳即使不列入家庭人口計算，亦不影響最終審核結果（家庭收入758,093 > 生活費用520,896 ），即出租人仍有「收益足以維持一家生活」不得收回耕地之情形。
②次按原告指稱因收益不足以維持一家生活，致其歷年迭有
借貸無法清償。惟按，蘇澳地區農會101 年3 月22日蘇區農信字第1010000850號函，有關原告申請貸款情形之借款人歸戶查詢清單所示：截至101 年3 月22日止，原告尚有二筆借款（共計54萬元），分別在98年5 月19日借款30萬元、尚有借款本金13萬元未清償；及100 年9 月27日借款
41 萬 元、借款本金未清償。其餘借貸均已償還註銷。本案姑不論該借款用途為何，是否為維持原告生活所必需，其於本次租約97年12月31日期滿後所為之借款，其性質僅係家庭收支之參考，應得不予採計。
③另原告家庭存款利息尚有10餘萬元，以目前臺灣銀行1 年
期定期存款年利率1.37% 推算，原告家庭即有近800 萬元之存款本金，有如此存款、卻因無法償還僅54萬元之借款，而指稱其收益不足以維持一家生活，實難認為有理由，亦且不符一般民情，更不能為系爭租約承租人所接受。
④依原告檢附有關原告95、96年間蘇澳地區農會帳戶之交易
明細，多為原告之日常生活費用支出，如此基本之生活費用，以其子女所有之不動產及所得、存款情況，顯非無法負擔，且原告目前尚有領取每個月7,000 元之老農生活津貼，其以收益不足以維持一家生活、申請收回出租耕地，即難認為有理由。
⑹另查，系爭耕地土地面積僅0.2623公頃，因經營規模小、農
業收入有限，其由出租人收回自耕或由承租人續繼承租耕作，與達成「實現農業工業化及現代化與改善農民生活」之目標並無明顯差異。依宜蘭地區一期作種稻、二期作休耕之農業經營環境，並參照行政院農業委員會99年稻作及糧價統計，以每公頃稻穀一期作平均產量約為6,542 公斤、市價每公斤19.74 元加計二期休耕轉作綠肥作物每公頃政府補貼45,000元推算，系爭耕地年總收入（未扣除成本）僅4 萬餘元，反觀出、承租人雙方之家庭收入及所有土地、房屋、等不動產狀況，雙方是否缺乏該耕地即無法維持生活，即不再具有實質意義。
⑺綜上，原告依減租條例第19條第1 項第2 款，以所有收益不
足以維持一家生活為由申請收回出租耕地，自難認為有理由，因而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
四、參加人陳述：⑴原告主張「①依減租條例第19條第1 項第2 款規定，以原告
即出租人收益不足以維持一家人的生活為由申請收回自耕，應以原告的收入為判斷，不應將原告子女、媳婦列為同一戶，且實際上也沒有跟原告住在一起，無同居之事實。②原告主張就家戶數認定標準而言，應以工作手冊做為認定標準。
③原告從96年就陸續有貸款以維持生計。」云云。
⑵惟查：
①按被告就家戶數之認定標準，係以內政部頒布工作手冊所
訂的標準來審查，並依本院此次判決指示，做實質審認而非以形式外觀審查，因之本件被告在做第二次處分，業已將原告之子女、媳婦列入併計，係參考民法第1084條、第1114條規定，認為父母有收益不足以維持一家生活之需，依社會倫常，子女等負有扶養義務。且被告就原告與參加人均持同一標準一體適用，並非來為原告而特別考量，此部分原告恐有所誤會。
②被告認定原告不符合減租條例第19條第1 項第2 款情形，
係因原告之收益（包括營利所得、租賃所得、老人年金所得）、土地、房屋、車輛狀況已超過原告之生活費用支出，並無原告所云發生生活困難之情形。
③原告主張96年起，陸續以貸款續持生計乙節，經查原告所
提出借據影本均已蓋有註銷之字樣，96年借款既已註銷（清償），縱曾簽新約繼續貸款，亦無法證明該貸款用途為何，且依卷內資料，一筆98年5 月19日借款30萬元，已清償剩13萬元未清償，另一筆100 年9 月27日借100 萬元，已清償剩41萬元未清償。上開兩筆借款均非97年度所為，且無法證明其借款實際用途為何？④再者原告家庭存款利息竟有十多萬元，如以年利率2%計算
，家庭存款本金應已超過5 百萬元，若以1%計算利息，本金可能已超過1 千萬元，對照目前僅有50幾萬元借款未清償，原告主張「其無法維持生活」，實難認為有理由。
⑤更何況，原告雖主張其借款之部分是用於日常花費，惟原
告每月仍領有老農津貼，且若因此無法負擔生活開銷，其子女亦可以負擔其生活開銷，原告主張無法維持生活所需，與一般常情有違。
⑶綜上，請求駁回原告之請求，以保參加人權益為感，因而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
五、得心證之理由：⑴減租條例第19條第1 項、第4 項規定「耕地租約期滿時，有
左列情形之一者，出租人不得收回自耕：1.出租人不能自任耕作者。2.出租人所有收益足以維持一家生活者。3.出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」、「出租人不能維持一家生活而有第1 項第3 款情事時，得申請鄉鎮市區公所耕地租佃委員會予以調處。」；而系爭耕地於97年1
2 月31日租約期滿，原告（即出租人）以「所有收益不足以維持一家生活」申請收回耕地自耕，參加人（即承租人）以「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」申請續訂租約，而屬租佃爭議，經查：
①程序說明：
1.原承租人林建宏為參加人之配偶人，申請續訂租約後在租佃爭議訴訟期間去世，由參加人申請繼承該租約承租權；經宜蘭縣政府租佃爭議調解委員會開會調處，決議「得依法提出租約變更之申請，惟僅得用以確認後續管轄公所另為適法行政處分通知之承租人，並視該行政處分之結果併案辦理租約續訂抑或租約終止之登記」，僅暫定為程序爭議之主體，裨益進行相關行政救濟程序，程序上應無疑義。
2.本件租佃爭議，前經本院99年度訴字第974 號受理（判決：原處分及訴願決定撤銷，發回被告重為處分），該訴訟標的之處分為「原告無減租條例第19條第1 項第1款及第2 款之情形，惟認承租人有第1 項第3 款之情事」，但被告依循本院99年度訴字第974 號判決意旨另為之處分係「原告無減租條例第19條第1 項第1 款及第3款之情形，但有第1 項第2 款之情事」；結論相同但法律依據不同，為不同之訴訟標的，自非同一事件，當無一事不再理原則之適用。
②本件租佃爭議雖起於：原告是否得以「所有收益不足以維
持一家生活」為由，申請收回耕地自耕？而參加人是否得以「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」為由，申請續訂租約？然而：
1.減租條例第19條第1 項規定有各款情形之一者，出租人不得收回自耕，這是一種否定式的列舉規定。這是一種保護規制的立法選擇，當出租人貧窮（所有收益不足以維持一家生活，要收回耕地），而承租人也貧窮（若無耕地，承租人失其家庭生活依據）之下，法規要保護的是承租人的貧窮，此時出租人是不能收回耕地的。但不表示出租人的貧窮，在法規上都置之不管，在考量承租人貧窮的情況下，也要權衡出租人的窘境，如同減租條例第19條第4 項規定「出租人不能維持一家生活而有第
1 項第3 款情事時，得申請鄉鎮市區公所耕地租佃委員會予以調處。」以資週延。
2.反過來說，當出租人小康（所有收益足以維持一家生活），而承租人也小康（即使無耕地，承租人也不致於失其家庭生活依據），法規上仍然不保護出租人，因為他沒有收回耕地的必要。這看起來好像是所有權人之權利行使受限制，而且似乎沒有什麼理由（因為不會妨礙他人）的受限制，但實際不是這樣的。這樣的法律規制（減租條例第19條第1 項之否定式的列舉規定）是有原因的。
A.一開始成立三七五租約，是「地主有地」而「承租人有力」的資源共享，國家透過「強制租耕」的規制讓權利配置（地主擁有所有權享有租金收益、佃農擁有承租權想有農耕收益）發揮經濟上的較高效率，對社會的整體利益是正向的。正是因為這樣的基礎累計多年，隨著經濟發展出租人（地主）及承租人（佃農）都將走向小康。
B.而真正造成土地價值的提高，是社會共同的進步及承租人對土地的投入，相對於任其荒蕪，耕地的價值是辛勤耕作而來，此時該鼓勵的是承租人對土地的努力。若是規制設計當出租人及承租人成為小康，承租人就無法續行租約，則承租人還會繼續投入於耕地嗎？只有規制導向出租人及承租人成為小康，出租人還是無法收回耕地，承租人才會繼續努力於耕地之投入，這樣對社會的整體利益才是正向的鼓勵。
C.所有權各種權能利益的實踐，是私法自治很重要的範疇，所有權不能受到不當的干預或限制，也是法治規範的重要課題；但所有權不是絕對化，而是相對化，如果系爭土地所在位置，已經發展到脫離農業區或農耕社會，則減租條例第19條第1 項規定面臨「出租人、承租人均小康」時，是否還值得保護承租人對耕地持續性的貢獻或投入，還是應該側重於貫徹所有權的維護，就值得三思。
D.經查，系爭土地的地目還是「田」（參本院卷p.31）顯見土地所在位置仍是農業區或農耕社會，當出租人小康（所有收益足以維持一家生活），而承租人也小康（即使無耕地，承租人也不致於失其家庭生活依據）之下，減租條例第19條第1 項之規定不保護出租人，自無違於立法目的。原告稱「此種限制顯已違反法律保留原則及比例原則，將對原告財產權造成過度侵害，實不符社會正義之要求」是有所誤解，不足採信。
③本院在這樣的規制論述下，要釐清的實質爭議依序是原告
是否「所有收益不足以維持一家生活」？而參加人是否「出租人因收回耕地，失其家庭生活依據」？而當原告所有收益足以維持一家生活，而參加人若無耕地亦不失其家庭生活依據者，依據減租條例第19條第1 項之規定，原告還是不可以收回耕地。
⑵就耕地之收回，原告所有收益是否不足以維持一家生活？參加人是否失其家庭生活依據？經查：
①減租條例第19條第1 項之規定是以「維持一家生活」及「
失其家庭生活依據」為構成要件，都是以家或家庭為概念。而「家」參照民法第1122條，是永久共同生活為目的而同居之親屬團體，但關於「家庭」民法就沒有一個明確性的規範，多指夫妻財產制之家庭生活費用（如民法第1003-1條、第1010條、第1018-1條），但卻有「特殊境遇家庭」用語（參見民法第805 -1條），而所謂特殊境遇家庭是指為扶助特殊境遇家庭解決生活困難，而給予緊急照顧之特殊境遇家庭扶助條例所規制之對象，這是社會救助之一環，足見整個法規範秩序是以社會和諧有序為考量，減租條例第19條第1 項規定當然是以這樣的標準來實現。
②本件租約97年12月31日期滿，依照內政部工作手冊（內政
部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函頒工作手冊審核標準）：
1.減租條例第19條第1 項第2 款所稱「出租人所有收益足以維持一家生活者」，係指租約期滿前一年（即96年），出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親，綜合所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。
2.而第3 款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前一年，承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。然而這樣的計算是以「本人及其配偶與同一戶內之直系血親，綜合所得總額」為基礎，即以戶籍內為規範，無法真實反應民法上「家及家庭」的真意（同居共財之親屬），而有必要參酌社會救助法的空間。
③就家庭而言，社會救助法第5 條所稱之家庭，包括本人、
、配偶、一親等之直系血親、同一戶籍或共同生活之其他直系血親、認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人；而排除如未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬、或未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。這樣比較接近我國固有倫常及社會一般常情，而不是如內政部工作手冊以戶籍為標準。
1.收入部份，參酌社會救助法第5 條之1 （家庭總收入計算之範圍）所稱家庭總收入，包括工作收入、動產及不動產之收益及其他收入（前述以外非屬社會救助給付之收入），而不是以綜合所得總額為準。
2.工作收入部分，已就業者依實際工作收入並提供薪資證明核算，無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。而有工作能力（16歲以上未滿65歲之人，但身心障礙致不能工作者不在此限）未就業者，依基本工資核算。
3.而家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別計算之之。此部分雖非收入但財產之調整與調度當然會影響到生活之維持，自應予以考量。
④依此標準，就原告96年度綜合所得稅各類所得資料，及財產歸戶資料清單查核：
1.原告有二子一女。計出租人本人及子女、媳婦共6 人，有工作能力者計有5 人，合計薪資所得1,263,028 元、利息所得111,003 元、營利所得82,064元、其他所得65,000元，家庭總收入計1,521,095 元，一家所有財產，計有土地現值14,683,510元（含系爭耕地8,283,434 元）、房屋現值1,391,300 元、投資528,980 元及車輛5部（參本院卷p.35）。
2.若依社會救助法第5 條所稱家庭之標準，應扣除長媳（薪資所得390,160 元、利息所得28 ,156 元、營利所得70,019元）、次媳（薪資所得198,720 元、利息所得75,947元），其家庭總收入應為758,093 元。而財產部份扣除長媳（土地1,128,960 元、房屋417,700 元、投資348,620 元、車輛2 部）、次媳（土地2,185,266 元、房屋254,000 元），仍有土地現值11,369,284元（含系爭耕地8,283,434 元）、房屋現值719,300 元、投資180,360 元及車輛3 部（參本院卷p.35）。而按96年度臺灣省公告最低生活費之計算標準，原告一家最低生活費（當然也要扣除長媳、次媳）共計520,896 元（參被告答辯狀附卷p.211 ）。
3.承上合計，原告家庭96年之家庭總收入應為758,093 元，而最低生活費共計520,896 元，並無不足以維持一家生活之情況，且原告家庭尚有土地現值3,085,850 元（已經扣除系爭耕地8,283,434 元之土地現值）、房屋現值719,300 元、投資180,360 元及車輛3 部之財產足以調整因應，原告所稱「所有收益不足以維持一家生活」者自無足採。
⑶既然減租條例第19條第1 項規定有各款情形之一者，出租人
不得收回自耕，這是一種否定式的列舉規定，原告不符合減租條例第19條第1 項第2 款之規定，自無法收回耕地，被告之處分自無違誤。
①雖承租人以同一標準審查，亦無「出租人因收回耕地，致
承租人失其家庭生活依據」之情狀。然查，系爭土地的地目是田（參本院卷p.31），當出租人並無「不能維持一家生活」之情狀，且承租人亦無「失其家庭生活依據」之情狀，減租條例第19條第1 項之立法目的已如上述，仍是無法規制讓承租人收回土地，因此原告所稱，當無理由。
②至於，原告於蘇澳地區農會之借款，其稱「96年8 月7 日
貸款所得金額65萬元，除15萬元出借次子繳付子女註冊費外，幾用於日常雜項花費」，經查目前結餘情形截至101年3 月22日止，原告尚有二筆借款（在98年5 月19日借款30萬元、尚有借款本金13萬元未清償；及100 年9 月27日借款41萬元、借款本金未清償）。而原告本人扣除系爭耕地8,283,434 元外，尚有之一筆土地（公告現值為1,674,
000 元）一幢房屋（申報現值為249,500 元），足見這樣的財務調度是不影響出租人並無「不能維持一家生活」之認定，因此原告就借款之主張，亦無足憑。
六、綜上所述，被告所為之處分並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，及請求做成准予收回耕地之處分，均無理由，應予駁回。又本案事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 1 月 3 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 1 月 3 日
書記官 鄭聚恩