臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1800號101年2月9日辯論終結原 告 林慶典訴訟代理人 陳振東律師
陳淑茹律師被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚（縣長）住同上訴訟代理人 鍾翠連
蔡雅琳上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國100年8月24日台內訴字第1000171404號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國96年10月29日檢具宗教事業計畫向桃園縣大溪鎮公所（下稱「大溪鎮公所」）申請將坐落桃園縣○○鎮○○段○○○段5-18、5-27、42、48地號暨田心子段田心子小段283、283-3、283-4、283-5、283-7、285、285-1、285-4、286 地號等13筆一般農業區農牧用地土地（下稱「系爭土地」）變更編定為同區特定目的事業用地（宗教使用），經大溪鎮公所以96年10月30日溪鎮民字第0960023366號函轉被告審查（下稱「96年10月30日函」）。惟因原告申請之系爭土地位於鳶山堰水庫集水區範圍，為重要水庫集水區範圍，依內政部98年12月23日臺內民字第0980234154號函釋（下稱「98年12月23日函釋」）暨99年6 月15日台內營字第0990804311號公告「變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1 次通盤檢討）－因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制」（下稱「99年第1 次通盤檢討」）之規定，係屬限制發展地區，不符「非都市土地變更編定執行要點」第4 點附錄一㈡興辦事業計畫應查詢項目及應加會之有關機關（單位）之查詢項目「8.是否位屬依『臺灣省水庫集水區治理辦法』第3 條公告之水庫集水區」之規定，被告遂於100 年3 月25日以府民宗字第1000093580號函（下稱「原處分」）否准原告之申請。原告不服，提起訴願，經內政部以台內訴字第1000171404號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：伊於96年10月29日檢具宗教事業計畫等相關資料，向大溪鎮公所申請將系爭土地編訂為同區特定目的事業用地前，即委託慶宗工程顧問有限公司（下稱「慶宗公司」）針對「非都市土地變更編定執行要點」及「桃園縣非都市土地申請變更作為宗教使用事業計畫審查及管理要點」中所規定之各項查詢事項，向各主管機關函詢，其中對於系爭土地是否位於水庫集水區範圍，臺灣自來水股份有限公司第12區管理處（下稱「自來水公司第12區管理處」）函復略以：「……系爭土地非位屬本處鳶山堰蓄水範圍，但仍位屬本處板新給水廠自來水水質水量保護區及鳶山堰集水區範圍，應依自來水法第11條公告之管制事項及目的事業主管機關等相關規定辦理」。又依經濟部水利署（下稱「水利署」）97年4 月1 日經水事字第09751067340 號函，系爭土地雖位於鳶山堰水庫集水區，然無違反自來水法第11條公告之管制事項及其補充規定之禁止事項（下稱「97年4 月1 日函」），且鳶山堰水庫集水區之管理機關為自來水公司第12區管理處而非被告，是系爭土地是否因位於重要水庫集水區即不得開發，應由自來水公司審議，而非被告得自行決定，而伊係依據「桃園縣非都市土地申請變更作為宗教使用事業計畫審查及管理要點」之規定辦理宗教事業審查，亦皆依上開要點之規定查詢相關事項，且位於水庫集水區管制事項之主管機關為水利署，被告未依主管機關之回復及依「非都市土地變更編定執行要點規定」辦理伊之申請案，顯於法有違。另依內政部營建署（下稱「營建署」）區域計畫地理資訊查詢系統之限制發展區管理原則，係採分級分區管制方式，並依據現行法令對各類限制發展地區之使用管理策略，建議採行分級分區不同使用性質之管制規定，而被告僅以計畫劃定分類原則視為法律規定而作為否准伊申請之依據，亦屬違法。又被告係因伊所送申請書件之申請土地位於鳶山堰水庫集水區範圍，為重要水庫集水區範圍，依內政部84年公告「臺灣北部區域計畫第1 次通盤檢討」（下稱「北一通」）及內政部99年第1 次通盤檢討，為限制發展地區，而以原處分否准，惟「99年第1 次通盤檢討」對於限制發展地區之使用，已放寬其規定，且依被告100 年5 月12日府商登字第10001828141號函，縱土地位於水庫集水區，在符合一定之條件下，被告仍允許開發（下稱「100 年5 月12日函」）等語。並聲明：
㈠原處分及訴願決定均撤銷。㈡被告對於原告申請將系爭土地變更編定為同區特定目的事業用地案件，應作成准許之行政處分。
三、被告則以：系爭土地係經編定為一般農業區之農牧用地，屬非都市土地，應受區域計畫法及非都市土地使用管制規則之規範，而原告係申請就系爭土地作為宗教使用之特定目的事業用地，非屬農牧用地之容許使用項目，自應依非都市土地使用管制規則第27條規定，先申請變更編定。而依「非都市土地變更編定執行要點」第4 點附錄一㈡興辦事業計畫應查詢項目及應加會之有關機關（單位）之查詢項目「8.是否位屬依『臺灣省水庫集水區治理辦法』第3 條公告之水庫集水區」，惟因臺灣省水庫集水區治理辦法業經臺灣省政府於95年12月12日廢止，水庫集水區內之土地開發有無法令限制及函詢之單位對象，滋生疑義，伊遂函請內政部釋示，內政部98年12月23日函釋略以：「……若屬『臺灣北部區域計畫第
1 次通盤檢討』規定之『重要水庫集水區』者，自應依上開區域計畫『限制發展地區』相關規定辦理。」嗣原告以100年3 月7 日慶典字第100030701 號函（下稱「100 年3 月7日函」）補正宗教慈善事業計劃書（第三次修正本），經伊審認系爭土地位於鳶山堰水庫集水區範圍，為重要水庫集水區範圍，係屬限制發展地區，爰依內政部98年12月23日函釋意旨，以原處分否准原告之申請，並無不法。又原處分係依區域計畫法、非都市土地使用管制規則、「非都市土地變更編定執行要點」、「桃園縣非都市土地申請變更作為宗教使用事業計畫審查及管理要點」、98年12月13日函釋及99年通盤檢討之規定作成，是以原處分並無未依法令規定作成准駁審定之情。另系爭土地是否屬於限制發展地區，原告於提出申請時並未補具相關單位表示之意見，係伊主動向自來水公司第12區管理處查詢，並經該處回復系爭土地位屬依自來水法第11條劃定公告之該處板新給水廠自來水水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區範圍，及內政部100 年2 月23日台內營字第1000801355號公告（下稱「100 年2 月23日公告」）重要水庫集水區範圍示意圖為區域計畫限制發展地區，其中包含鳶山堰水庫集水區，是原處分否准原告所請，並無違誤。至伊於100 年5 月12日訂定「桃園縣政府工商發展局同意水庫集水區開發面積500 平方公尺以下或累積開發面積2500平方公尺以下其他工廠新設或擴增產能案件審查表」及「桃園縣政府工商發展局同意水庫集水區開發面積500 平方公尺以下或累積開發面積2500平方公尺以下其他工廠新設或擴增產能案件處理流程」，係依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」所訂定，其申請案之土地分區或使用地類別現況均須為符合規定之工業用地，與辦理非都市土地變更編定之相關法令，不應混為一談等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原告96年10月29日宗教事業計畫申請書影本、大溪鎮公所96年10月30日函影本、內政部98年12月23日函釋影本、原處分影本及訴願決定書影本在卷可稽（本院卷157 至158 、160 至163、169 頁、答辯卷第112 至113 頁），堪認為真正。
五、經核本件兩造爭點為：被告以原處分否准原告就系爭土地變更編定為特定目的事業用地（宗教使用）之申請，是否違法？本院判斷如下：
㈠按土地為人民生存所不可或缺，國家基於地理、人口、資源
、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫，區域計畫法即係為合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之均衡考量所制定之法律（參照司法院釋字第444 號解釋）。為貫徹非都市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策，該法第15條第1 項規定，區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。內政部本此授權，並依據區域計畫法施行細則第13條劃定各種使用區及第15條編定各種使用地之規定，訂定「非都市土地使用管制規則」，按土地之使用種類與性質實施管制，以促進非都市土地之合理利用（司法院釋字第1 號解釋理由書參照）。
㈡次按99年4 月28日修正發布之「非都市土地使用管制規則」
第6 條：「（第1 項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……（第3 項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。……」第27條：「（第1 項）土地使用分區內各種使用地，除依第3 章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。（第2 項）前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表3 辦理。（第3 項）非都市土地變更編定執行要點，由內政部定之。」第30條：「（第1 項）辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。……（第4 項）第1 項興辦事業計畫除有前2 項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。……」本件系爭土地係經編定為一般農業區之農牧用地，且屬非都市土地，應受上開區域計畫法第15條第1 項之規範，而原告係申請就系爭土地作為宗教使用之特定目的事業用地，非屬「非都市土地使用管制規則」第6 條所定附表一所載「農牧用地」之容許使用項目，自應依「非都市土地使用管制規則」第27條、第30條之規定，先申請變更編定。
㈢內政部依「非都市土地使用管制規則」第27條第3 項規定，
據以訂定之「非都市土地變更編定執行要點」第4 點：「（第1 項）本規則第30條第4 項所稱『變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關』如附錄一㈠；『有關機關』如附錄一㈡；『變更後目的事業主管機關』（以下簡稱目的事業主管機關）如附錄二。（第2 項）目的事業主管機關核准申請人所擬具之興辦事業計畫，應依本規則第30條第4 項規定徵得變更前目的事業主管機關及有關機關同意，並就事業計畫之可行性、必要性（或總量管制）、土地區位或面積規模等予以審查。（第3 項）前項目的事業主管機關徵得有關機關同意之程序，得要求申請人於提送興辦事業計畫前，先就第1項附錄一㈡所列查詢項目逐一向各該主管機關（單位）查詢，並將查詢結果附於興辦事業計畫書內，向目的事業主管機關申請辦理；如申請人未檢附者，則由目的事業主管機關會同各主管機關（單位）查明，作為准駁興辦事業計畫之參據。目的事業主管機關核准興辦事業計畫時，並應於核准文件內敘明已完成第1 項附錄一㈡所列查詢項目之查核，尚無各該項目法令規定之禁、限建及不得設置或興辦情事。」而依「非都市土地變更編定執行要點」第4 點之附錄二「非都市土地各種使用地變更編定後目的事業主管機關（單位）一覽表」所示，申請變更編定為「特定目的事業用地」中之「36. 宗教建築設施」用地者，其變更後中央目的事業主管機關為內政部，而地方目的事業主管機關則為直轄市或縣市政府（承辦單位為民政局）。是原告申請將系爭土地變更編定為特定目的事業用地（宗教使用），其目的事業主管機關應為被告。原告援引「非都市土地變更編定執行要點」第4 點之附錄一㈡「興辦事業計畫應查詢項目及應加會之有關機關（單位）」，而主張應以查詢項目8.「是否位屬依『臺灣省水庫集水區治理辦法』第3 條公告之水庫集水區」之「查詢機關」經濟部水利署或管理鳶山堰水庫集水區之自來水公司第
12 區 管理處為目的事業主管機關，系爭土地是否因位於水庫集水區即不得開發，應由經濟部水利署或自來水公司審議，而非被告得自行決定云云，顯屬誤解，洵不足採。
㈣再按區域計畫法第13條規定：「區域計畫公告實施後，擬定
計畫之機關應視實際發展情況，每5 年通盤檢討1 次，並作必要之變更。但有左列情事之一者，得隨時檢討變更之：一、發生或避免重大災害。二、興辦重大開發或建設事業。三、區域建設推行委員會之建議。區域計畫之變更，依第9 條及第10條程序辦理；必要時上級主管機關得比照第6 條第2項規定變更之。」而區域計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定每5 年定期通盤檢討所作必要之變更，依司法院釋字第156 號解釋理由書之意旨，應屬法規命令之性質。內政部於84年公告之「臺灣北部區域計畫第1 次通盤檢討」及99年公告之「變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1 次通盤檢討）－因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制」，係分別依區域計畫法第13條第1 項本文及但書第1 款規定，所為之區域計畫通盤檢討變更，故屬於法規命令之性質，自應為行政機關依法行政所遵循之依據。又因「99年第1 次通盤檢討」係以全臺灣地區為適用範圍，變更對象包括臺灣北、中、南、東部區域計畫之第1 次通盤檢討（答辯卷第40頁），故應優先適用「99年第1 次通盤檢討」之規定。原告主張被告不得依「99年第1 次通盤檢討」之規定作為本件准駁之依據云云，亦不足採。
㈤復依「99年第1 次通盤檢討」第2 章「土地使用基本方針」
明定：「加強水資源保育，並管制水源地區土地使用種類與規模為有效保護水資源，位於河川流域與水庫集水區之土地應避免過度開發，而影響水源涵養及水質維護；中央相關部會應加強水資源之規劃與管理，凡現有興建或規劃中之水庫均應擬訂水庫集水區治理計畫，並以地下水補注及地表水源維護為前提，除限制影響水質之土地使用類別，並應重視其不透水層面積、地表逕流、土壤沖蝕等因素，以確保水資源之維護與管理。」第3 章「土地資源分類」開宗明義揭櫫：「本計畫延續臺灣北、中、南、東部區域計畫第1 次通盤檢討之規範，依據土地資源之主、客觀因素，劃歸『限制發展地區』、『條件發展地區』及『一般發展地區』等3 類地區，並配合非都市土地使用分區進行重疊管制，以發揮上位指導功能。」並於明定：「限制發展地區」，係指自然環境較敏感地區，除國防與國家重大建設外或因生活環境品質與安全之考量，不允許作非保育目的之發展及任何開發行為，並透過各項目的事業法令管制，以達資源保育與環境保護目的。」且其㈡「管制原則」2.規定：「為開發利用，申請辦理以設施為導向之非都市土地使用分區變更或使用地變更編定者，除下列情形外，不得位於限制發展地區：⑴經各項限制發展地區及下列必要性設施之中央目的事業主管機關，依其主管法令同意興辦者，如穿越性道路、公園、上下水道、郵政、自來水、電信、電力、政府機關、公有平面停車場、國防等之公共設施、公用事業、重大公共建設及為維護水源必要之道路。⑵為整體規劃需要，對於不可避免夾雜之零星小面積土地，在不影響其資源保育前提下，得納入範圍，但應維持原地形地貌不得開發使用，其適用條件及規模，由內政部修訂「非都市土地開發審議作業規範」等規定辦理。⑶依各項限制發展地區之中央目的事業主管法令許可開發者。」又其㈢「劃設項目」⒗規定：「重要水庫集水區：係指現有、興建中、規劃完成且定案（核定中），作為供家用及公共給水者為重要水庫，其範圍依各水庫管理機關（構）劃定報經主管機關核定公告之範圍為標準，或大壩上游全流域面積。有關區域內相關範圍劃設之法令，係依區域計畫法授權辦理，未來依行政管理權責，由經濟部查認，送由內政部公告。」（答辯卷第43至49頁）㈥另被告為審查興辦宗教事業計畫，依「非都市土地使用管制
規則」第30條第4 項後段規定，訂定之「桃園縣非都市土地申請變更作為宗教使用事業計畫審查及管理要點」第11點、第12點及第16點分別規定：「宗教事業計畫由鄉（鎮、市）公所受理申請，於初審後，轉報本府辦理。」「審查宗教事業計畫，應會請有關單位派員實地勘查，並應依宗教事業計畫審查表（如附件二）所列審查事項，及非都市土地變更編定執行要點第4 點第1 項附錄一㈡查詢事項（如附件三），逐項依法審查，並逐項簽註意見，作為准否之依據，審查結果應函復鄉（鎮、市）公所。」「（第1 項）宗教事業計畫用地不得違反不得申請地區之規定。（第2 項）前項不得申請地區，指劃設範圍包括重要水庫集水區……等及其他法規規定者。」經查：
1.原告於96年10月29日檢具宗教事業計畫向大溪鎮公所申請將一般農業區農牧用地之系爭土地變更編定為同區特定目的事業用地（宗教使用），經大溪鎮公所以96年10月30日函轉被告審查，其間因原告所提文件不足，被告依法通知原告補正，原告幾經補正後，被告於98年3 月18日以府民宗字第0980100085號函復大溪鎮公所轉知原告應按「恩佛院」興辦宗教慈善事業計畫案各單位審查意見說明表之相關單位會簽意見後補正，再送被告辦理（本院卷第164頁）。
2.依「非都市土地變更編定執行要點」第4 點附錄一㈡「興辦事業計畫應審查項目及應加會之有關機關（單位）」規定，其查詢項目8.為「是否位屬『臺灣省水庫集水區治理辦法』第3 條公告之水庫集水區」？惟因臺灣省水庫集水區治理辦法業經臺灣省政府於95年12月12日廢止，致水庫集水區內之土地發開有無法令限制及函詢之對象，滋生疑義，被告遂以98年10月7 日府民宗字第0980394023號函請內政部釋示（本院卷第168 頁），經內政部以98年12月23日函復略以「……三、綜上…申請非都市土地變更編定作為宗教使用，仍應向經濟部水利署查詢是否位於水庫集水區……」等語（本院卷第169 頁）。
3.被告乃以98年12月29日府民宗字第0980553298號函（本院卷第173 頁）經大溪鎮公所以99年1 月5 日溪鎮民字第09
800 29867 號函（本院卷第174 頁）轉知原告，若屬「北一通」規定之「重要水庫集水區」者，自應依上開區域計畫「限制發展地區」相關規定辦理。嗣原告以100 年3 月
7 日函補正宗教慈善事業計劃書（第3 次修正本）（本院卷第175 頁），惟未就系爭土地為限制發展地區補具函請相關單位表示意見之文件，被告遂以100 年3 月9 日府民宗字第1000087567號函向自來水公司第12區管理處查詢系爭土地是否位屬自來水水質水量保護區暨鳶山堰水庫集水區範圍（本院卷第176 頁），經自來水公司第12區管理處以100 年3 月23日台水十二操作字第10000028090 號函復略以：系爭土地位屬依自來水第11條劃定公告之該處板新給水廠自來水水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區範圍等語（本院卷第177 頁）。
4.又內政部依前揭「99年第1 次通盤檢討」第3 章㈢⒗之規定，經由經濟部99年10月12日經授水字第09920223840號函查認（本院卷第179-1 至179-2 頁），而以100 年2月23日台內營字第1000801355號公告及所附「臺灣地區（第1 批）重要水庫集水區範圍示意圖」，將包含鳶山堰水庫等重要水庫集水區範圍，公告為區域計畫「限制發展地區」（本院卷第178 至179 頁）。
5.原告申請變更編定之系爭土地既位於鳶山堰水庫集水區，且為重要水庫集水區範圍，而屬內政部公告之「限制發展地區」，則依前揭「99年第1 次通盤檢討」之規定，除國防與國家重大建設或因生活環境品質與安全之考量外，原則上禁止作非保育目的之發展及任何開發行為，並透過各項目的事業法令管制，以達資源保育與環境保護之目的。
至申請辦理以設施為導向之非都市土地使用地變更編定者，除「經中央目的事業主管機關同意興辦之必要性設施」、「為整體規劃需要，對不可避免夾雜之零星小面積土地」及「經限制發展地區之中央目的事業主管法令許可開發者」等3 種情形外，不得變更編定。且查：
⑴原告申請將系爭土地變更編定作為宗教事業使用用地，
顯非屬前揭第1 、2 種情形，中央目的事業主管法令針對重要水庫集水區範圍亦無許可變更編定作為宗教事業使用地之規定，且經被告以98年10月7 日府民宗字第0980394023號函向中央目的事業主管機關內政部函詢（本院卷第168 頁），亦經內政部以98年12月23日函復略以「……申請非都市土地變更編定作為宗教使用……若屬……『重要水庫集水區』者，……除經中央主管機關核准並經區域計畫委員會同意興辦之穿越性道路、公園……等或其他公共設施、公用設備及為維護水源必要之道路外，不得從事土地開發行為」等語（本院卷第169 頁）。且前揭「桃園縣非都市土地申請變更作為宗教使用事業計畫審查及管理要點」第16點亦明定不得於重要水庫集水區申請變更編定作為宗教事業計畫用地，是被告依內政部98年12月23日函及「99年第1 次通盤檢討」之規定，認原告之申請不符區域計畫法第15條、「非都市土地使用管制規則」第27條及「非都市土地變更編定執行要點」第4 點之要件，而以原處分否准其申請，自屬有據。原告主張被告作成原處分有未依法令規定作成准駁之違法云云，洵不足採。
⑵按依水利法相關規定，經濟部主管水資源開發有關核定
公告之水庫管制範圍及其管制事項，限於水庫蓄水範圍，並未及於水庫蓄水區之治理及管理，故經經濟部公告水庫之各水庫管理機關（構），依水利法規定之主管權責事項並未及於水庫集水區，至水庫集水區之定義係明訂於水土保持法中，即依水庫大壩全流域稜線以內所涵蓋之地區等情，此有經濟部99年10月12日經授水字第09920223840 號函影本在卷可稽（本院卷第179-1 頁）。
可知原告主張經濟部水利署或自來水公司第12區管理處為「水庫集水區」之主管機關云云，尚難憑採。至於自來水公司第12區管理處100 年3 月15日復函，僅係針對原告函詢系爭土地是否位屬「依水利法第54條之1 或水庫蓄水範圍使用管理辦法第3 條公告之水庫蓄水範圍」所為之答覆（本院卷第136 頁），而非同意原告就系爭土地申請變更編定，自不得為原告申請變更編定准駁之依據。是原告主張上開復函即屬「經限制發展地區之中央目的事業主管法令許可開發」之情形云云，殊難憑採。
⑶次按水土保持法第2 條、第16條第1 項及第19條第2 項
分別規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「下列地區，應劃定為特定水土保持區：一、水庫集水區。二、主要河川上游之集水區須特別保護者。三、海岸、湖泊沿岸、水道兩岸須特別保護者。四、沙丘地、沙灘等風蝕嚴重者。五、山坡地坡度陡峭，具危害公共安全之虞者。六、其他對水土保育有嚴重影響者。」「經劃定為特定水土保持區之各類地區，區內禁止任何開發行為，但攸關水資源之重大建設、不涉及一定規模以上之地貌改變及經環境影響評估審查通過之自然遊憩區，經中央主管機關核定者，不在此限。」可知，鳶山堰水庫集水區迄今雖未經主管機關劃定為特定水土保持區（本院卷第126 頁），惟因包括鳶山堰水庫集水區在內之臺灣地區「重要水庫集水區」既經公告，已如前述，其範圍已屬明確，不似水土保持法第16條第
1 項第2 至6 款之範圍尚待主管機關進一步確定，故解釋上非不得將業經公告之「重要水庫集水區」視為「特定水土保持區」，且除經中央主管機關核定者外，應禁止任何開發行為，以符合「保育水土資源，函養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉」之立法目的（該法第1 條第1 項參照）。本件原告未經行政院農委會核定，即申請將位於鳶山堰水庫集水區之系爭土地變更編定作為宗教事業使用用地，亦違反水土保持法第19條第2 項之規定，自不應准許。
⑷原告又主張依據自來水法第11條規定，系爭土地非屬完
全不得開發之地區，且經濟部水利署97年4 月1 日函亦以：「查自來水法第11條之規定水質水量保護區內禁止或限制貽害水質水量行為，尚無禁止或限制宗教慈善事業之申設」，故符合「99年第1 次通盤檢討」第3 章所定「經限制發展地區之中央目的事業主管法令許可開發」之情形等語（本院卷第135 頁），是被告不應以原處分否准伊申請云云。惟按，「99年第1 次通盤檢討」第
3 章「限制發展地區」所劃設之項目共20項，「重要水庫集水區」、「飲用水水源水質保護區」或「飲用水取水口一定距離內之地區」、「水庫蓄水範圍」雖皆屬「限制發展地區」，惟各有其管制目的、劃設依據及法令限制，而自來水法第11條規定及經濟部水利署97年4 月
1 日函文，均僅係針對「水質水量保護區」所為之禁止或限制規範。而系爭土地既位於鳶山堰水庫集水區範圍，且屬重要水庫集水區，自不得僅依自來水法審認本件系爭土地使用地變更編定是否應予核准。是原告主張上情，要無足採。另原告所舉行政院環保署100 年4 月13日環署毒字第0000000000函及100 年4 月27日環署毒字第1000033864號函（本院卷第208 至209 頁），均係針對於「飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區」之開發行為，是否符合飲用水管理條例及其施行細則許可開發所為之函復，亦不足以為本件申請於重要水庫集水區變更編定使用地之論據，附此敘明。
6.原告援引「99年第1 次通盤檢討」第36頁6.2 之設施型使用分區許可變更規定，認系爭土地之使用分區變更編定應予核准云云，顯係誤解「使用分區變更」與「使用地變更編定」之規範，兩者實屬二事，不容混淆，此觀諸「非都市土地使用管制規則」第3 章「土地使用分區變更」及第
4 章「使用地變更編定」分別規範即明。質言之，在非都市土地業經劃定為農牧用地之使用分區，若因申請開發，依區域計畫之規定需辦理土地使用分區變更者，應適用該規則第3 章之規定；若在農牧用地使用分區內各種使用地，除依第3 章規定辦理使用分區及使用地變更者外，則應依該規則第4 章規定申請使用地變更編定。亦即非都市土地之開發利用，應視使用分區之變更抑或使用地變更編定而分別適用不同規範。本件原告既係申請將系爭土地變更編定為特定目的事業用地（宗教使用），而屬使用地之變更編定，則被告依「99年第1 次通盤檢討」之規定，認原告之申請不符區域計畫法第15條、「非都市土地使用管制規則」第27條及「非都市土地變更編定執行要點」第4 點之要件，而否准其申請，自屬適法。原告主張上情，顯無理由。
7.按行政院環境保護署98年12月2 日修訂發布之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第3 條第1 項第4 款第5 目規定：「工廠之設立，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：……四、其他工廠，新設或擴增產能符合下列規定之一者：……㈤位於水庫集水區。但申請開發面積五百平方公尺以下或累積開發面積二千五百平方公尺以下，經水庫主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。」被告所屬工商發展局為工廠之目的事業主管機關，乃依上開規定，於100 年5 月12日定之「桃園縣政府工商發展局同意水庫集水區開發面積500 平方公尺以下或累積開發面積2500平方公尺以下其他工廠新設或擴增產能案件審查表」及「桃園縣政府工商發展局同意水庫集水區開發面積500 平方公尺以下或累積開發面積2500平方公尺以下其他工廠新設或擴增產能案件處理流程」（本院卷第205 至207 頁），以為審查相關申請之依據。且因「99年第1 次通盤檢討」已將「重要水庫集水區」劃歸為「限制發展地區」，是位於重要水庫集水區之土地，原則上均不得再申請「非都市土地使用分區變更或使用地變更編定」，亦即依被告所屬工商發展局所定上開審查表及案件處理流程提出之申請，其土地之使用分區或使用地類別現況均應符合規定之工業用地，而無須變更使用分區或變更編定使用地等情，業經被告所屬工商發展局以101 年1 月9日桃商登字第1010035724號函說明甚詳（本院卷第214 至
215 頁）。顯見原告舉上開審查表及案件處理流程，主張被告允許於水庫集水區設立工廠，卻不准伊申請將系爭土地變更編定為特定目的事業用地（宗教使用），而輕重失衡云云，係將僅適用於無須變更使用分區及變更編定使用地之工廠設立規範，與本件使用地變更編定之申請混為一談，亦不足採。
㈦綜上所述，原告主張各節，均不足採。原告申請將位於鳶山
堰水庫集水區範圍內之系爭土地變更編定作為宗教事業使用用地，經被告依內政部98年12月23日函及「99年第1 次通盤檢討」之規定，審認原告之申請不符區域計畫法第15條、「非都市土地使用管制規則」第27條及「非都市土地變更編定執行要點」第4 點之要件，而以原處分否准其申請，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並判命被告對於原告申請將系爭土地變更編定為同區特定目的事業用地案件，應作成准許之行政處分，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 23 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕銘富
法 官 黃桂興法 官 張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 2 月 23 日
書記官 陳可欣