臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1820號101年1月19日辯論終結原 告 廖顏美華輔 佐 人（兼送達代收人）
何正洪被 告 臺北市政府社會局代 表 人 江綺雯（局長）住同上訴訟代理人 楊雅茹
吳飛卿朱婉菁上列當事人間兒童及少年福利法事件，原告不服臺北市政府中華民國100 年8 月24日府訴字第10009098300 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告於民國100 年3 月10日派員至臺北市○○區○○○路○ 段○○○ 巷3 號2 樓之7 稽查，發現原告未經申請設立許可，於該址經營兒童托育業務，收托2 歲以下兒童6名，因認原告違反兒童及少年福利法（下稱兒少福利法）第52條第1 項規定，依同法第66條第1 項及臺北市政府處理違反兒童及少年福利法事件統一裁罰基準規定，以100 年3 月11日北市社婦幼字第10033085600 號函（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰及公告其姓名，並限期3個月申辦設立許可，在未完成立案前，不得收托兒童及對外招生。原告不服，提起訴願復經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：被告於100 年3 月30日至上址稽查時，伊因有外務不在現場，而商洽合夥人何正洪前往現場了解；被告在該日稽查紀錄中，原本登載現場收托兒童人數為7 名，嗣經何正洪配合清查結果，實際僅有6 名兒童，故將登載之兒童人數改為6 人後，由何正洪簽署確認。惟該6 名兒童中之2 人即張勝彥、林品叡，分別為原告聘僱並按月支薪之員工蔡靜雯、紀惠忻之子女，原告係為鼓勵員工投入職場，而允許員工將子女攜至工作處所就近照顧，就該2 名兒童並未收取對價，依內政部97年1 月18日童托字第0970054038號函釋：「…收托或安置兒童之場所，…於該機構活動且有對價收費行為者，即屬需提供收托照顧之對象，應納入其接受收托或安置之人數計。」意旨，該2 名兒童不應計入原告收托之幼兒人數。是原告收托之兒童人數，並未超過兒童及少年福利機構設置標準（下稱兒少福利機構設置標準）第2 條第2 項：
「托育機構…應具有收托或安置5 人以上之規模」所定規模，自無須申請設立許可，被告僅單純計算稽查時在現場之幼兒人數，未詳查原告是否就全部之幼兒均係收取對價而收托，即認原告未經申請設立許可而經營兒童托育業務，並對原告裁罰，自屬違誤，為此訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被告為回復原狀之處置，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷；被告應返還原告所繳納之罰鍰6 萬元。
三、被告抗辯：被告於100 年3 月10日派員至上址稽查時，經多次按鈴均無人回應，惟屋內有兒童哭鬧聲，經協請管區警員會同訪視後，發現1 位老師帶領5 位未滿2 歲幼童由後門逃往頂樓，現場留下1 名未滿2 歲兒童及1 名老師開門讓被告人員進入，樓頂上之兒童經被告勸導後始帶回上址。經被告檢視上開5 位兒童行經之後門環境及廚房位置均堆滿雜物，甚為危險髒亂，顯見原告為規避被告稽查而罔顧兒童安全。又原告之合夥人何正洪於該日接受被告稽查訪談時，並未提及現場之幼童中，有2 名無對價關係之員工子女，直至原告於100 年5 月31日提起訴願時，始主張稽查當日在現場之幼童中，有2 人係原告所僱用員工蔡靜雯、紀惠忻之子女，且原告並未收取對價，惟經被告核對原告嗣後申請設立「臺北市私立小太陽托嬰中心」之工作人員名冊，查無該2 名工作人員核備資料，顯見原告上述主張，乃事後規避推託之詞，不足採信，被告依當日稽查所見現場確實收有6 名幼童之結果，核認原告違反兒少福利法第52條第1 項規定，依同法第66條第1 項規定予以裁罰，自屬有據。又原告已於100 年4月15日，依原處分繳清6 萬元罰鍰，復於同年10月20日申經被告以北市社婦幼字第10043963500 號函准予立案，並領有社婦幼（立）字第1333號申請許可證書，附此敘明。並聲明：駁回原告之訴。
四、查被告於100 年3 月10日派員至臺北市○○區○○○路○段○○○ 巷○ 號2 樓之7 稽查，發現現場有6 名2 歲以下兒童，因認原告未經申請設立許可，經營兒童托育機構，違反兒少福利法第52條第1 項規定，依同法第66條第1 項規定，以原處分裁處原告6 萬元罰鍰及公告其姓名，並限期3 個月申辦設立許可，原告所提訴願復經駁回，另其已於100 年4 月15日，依原處分繳清6 萬元罰鍰等事實，有原處分、訴願決定書，及被告100 年3 月10日稽查未立案托育機構紀錄表附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、兩造爭執之點，厥為：原處分認原告違反兒少福利法第52條第1 項規定，依同法第66條第1 項規定裁處罰鍰、公告其姓名及限期申辦設立許可，是否適法？經查：
㈠按「為促進兒童及少年身心健全發展，保障其權益，增進其
福利，特制定本法。」「本法所稱兒童及少年，指未滿18歲之人；所稱兒童，指未滿12歲之人；所稱少年，指12歲以上未滿18歲之人。」「下列事項，由直轄市、縣（市）主管機關掌理。但涉及各地方目的事業主管機關職掌，依法應由各地方目的事業主管機關掌理者，從其規定：…五、直轄市、縣（市）兒童及少年福利機構之設立、監督及輔導事項。…」「兒童及少年福利機構分類如下：一、托育機構。…」「前項兒童及少年福利機構之規模、面積、設施、人員配置及業務範圍等事項之標準，由中央主管機關定之。」「私人或團體辦理兒童及少年福利機構，應向當地主管機關申請設立許可；其有對外勸募行為且享受租稅減免者，應於設立許可之日起6 個月內辦理財團法人登記。」「違反第52條第1 項規定者，由設立許可主管機關處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰並公告其姓名，並命其限期申辦設立許可，屆期仍不辦理者，得按次處罰。」兒少福利法第1 條第2 條、第9 條第5 款、第50條第1 項第1 款、第2 項、第52條第1 項及第66條第1 項分別定有明文。次按「本法所稱兒童及少年福利機構，其定義如下：一、托育機構指辦理兒童托育服務及課後照顧服務之機構。」「托育機構、早期療育機構及安置教養機構應具有收托或安置5 人以上之規模。」「托育機構依收托兒童年齡分為下列三類：一、托嬰中心：收托未滿二歲之兒童。……」，復為內政部依據兒少福利法第50條第2 項規定之授權，訂定之兒少福利機構設置標準第2 條第1 項第
1 款、第2 項及第6 條分別規定甚明。另依臺北市政府92年
6 月20日府社五字第09202514800 號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自92年6 月25日起生效。…公告事項：本府將下列兒童及少年福利法中有關本府權限事項業務，委任本府社會局，以該局名義執行之。…二十、兒童及少年福利法中關於兒童及少年福利機構申請之設立准駁事項（第52條）。…二十二、兒童及少年福利法中關於違反本法之查察、行政處分等事項（第66條）。」可知臺北市政府自92年6 月25日起，已依行政程序法第15條規定，將其依兒少福利法第52條及第66條所定權限，委任被告執行。
㈡經查，原告於100 年7 月27日，始向被告申請於臺北市○○
區○○○路○ 段○○○ 巷○ 號2 樓之7 ，設立「臺北市私立小太陽托嬰中心」，經被告於100 年10月20日准予立案；惟被告前於同年3 月10日11時，派員至該址稽查，經協請管區警員會同訪視後，發現1 名老師帶領5 名未滿2 歲兒童由後門逃往頂樓，現場留下1 名未滿2 歲兒童及1 名老師開門讓被告人員進入，樓上兒童經被告人員勸導後始帶回該址，故該址合計收托未滿2 歲之兒童人數為6 人等情，分別有原告申請書、被告100 年10月20日北市社婦幼字第10043963500 號函及被告100 年3 月10日未立案托育機構紀錄表附卷可稽（見被告於101 年1 月10日當庭提出之證物冊第2 至4 頁，及被告答辯狀之附件1）。 是原告在申請設立許可前，即經營托嬰中心，且收托之未滿2 歲兒童人數超過5 人，已達兒少福利機構設置標準所定應申請設立許可之規模，故顯然違反兒少福利法第52條第1 項規定；又該托嬰中心之職員既為原告所僱用，自係受原告指示，於被告派員稽查時將收托兒童帶離現場，避免被告發現原告未經申請許可而經營托育機構之情，由此足見原告確實知悉其所為與前揭法律規定相悖，具有違法之故意甚明。從而，被告核認原告違反兒少福利法第52條第1 項規定，依據同法第66條第1 項規定作成原處分，自屬有據。
㈢原告雖主張：被告於100 年3 月10日至上址稽查時，在場6
名兒童中之張勝彥、林品叡，分別為原告聘僱之員工蔡靜雯、紀惠忻之子女，經原告允許而攜至工作處所就近照顧，原告對該2 名兒童並未收取對價，依內政部97年1 月18日童托字第0970054038號函釋：「…收托或安置兒童之場所，…於該機構活動且有對價收費行為者，即屬需提供收托照顧之對象，應納入其接受收托或安置之人數計。」意旨，該2 名兒童不應計入原告收托之人數，是原告收托之兒童人數未達5人，無須申請設立許可云云。惟觀諸兒少福利機構設置標準第2 條第1 款：「托育機構指辦理兒童托育服務及課後照顧服務之機構。」第4 條：「兒童及少年福利機構之設置，應以促進兒童及少年身心健全發展為目標，除依各目的事業主管機關規定辦理外，並應符合下列規定：一、機構內設施設備，應符合衛生、消防、建築管理等規定，並考量兒童及少年個別需求。二、機構內設施設備應配合兒童及少年之特殊安全需求，妥為設計，並善盡管理及維護。三、機構內設施設備應使行動不便之兒童及少年亦有平等之使用機會。四、機構之環境應保持清潔、衛生，室內之採光及通風應充足。」及第5 條：「托育機構應提供受托兒童獲得充分發展之學習活動及遊戲，以協助其完成各階段之發展，並依其個別需求提供下列服務：一、兒童生活照顧。二、兒童發展學習。
三、兒童衛生保健。四、親職教育及支持家庭功能。五、諮詢及轉介。六、其他有益兒童身心健全發展者。」等規定，可知托育機構提供之硬體設備與服務內容，均須符合兒少福利法第1 條所定促進兒童與少年身心健全發展，及保障、增進其權益與福利之立法意旨。從而，托育機構對所有收托之兒童，均須依據前揭設置標準規定，提供安全與清潔之硬體環境，及可協助兒童完成各階段發展之活動、服務與照顧，不因托育機構有無收取對價而有差異，如此始足以達成托育機構必須促進兒童及少年身心健全發展、保障與增進其權益與福利之設置目標。是原告以被告於100 年3 月10日在其經營托嬰中心稽查時在場之6 名兒童，有2 名係其員工子女，其並未收受對價而收托為由，主張該2 名兒童不應計入收托之人數，依上說明，尚難採憑。至原告援引之上開內政部函釋：「有關托育機構、早期療育機構及安置教養機構係運用收托或安置兒童之場所，由專職人員提供照顧服務為原則，其工作人員之子女如需由其提供照顧服務並同於該機構活動且有對價收費行為者，即屬需提供收托照顧之對象，應納入其接受收托或安置之人數計。」乃內政部基於兒少福利法中央主管機關之職掌，就兒少福利機構設置標準第2 條第2 項規定，發布之解釋性行政命令，依司法院釋字第216 號解釋：「…各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束…。」意旨，本院並不受其見解所拘束。況且，上述被告100 年3 月10日未立案托育機構紀錄表，係被告人員根據該日至原告經營之托嬰中心稽查結果當場製作，並經何正洪於「負責人或現場人員簽名」欄簽名；另由原告陳稱：被告至上址稽查時，伊因有外務不在場，故商洽合夥人何正洪前往現場了解；被告於前述紀錄表上登載之現場收托兒童人數原為7 名，嗣經何正洪配合清查結果，僅有6 名兒童，故將收托人數更改為6 人後，由何正洪簽署確認等語，足見何正洪係與原告共同出資經營該托嬰中心，於該日曾就被告人員於上開紀錄表記載之收托人數要求更正後，始於其上簽名，則現場之6 名兒童中，如確有原告所稱其中2 人為員工蔡靜雯、紀惠忻之子女，並未支付托育費用之情形，以何正洪對該紀錄表所載收托兒童人數之注意程度，理應會當場向被告人員提出說明，並要求將該2 人自收托人數中扣除。惟何正洪就該紀錄表並未提出其他異議，即在其上簽名確認，且原告直至對原處分提起訴願時，始主張其與當日在場6 名兒童中之2 人並無對價關係，該2 名兒童不應計入收托人數，其此項主張之真實性，自值存疑。至原告提出之99年8 月托嬰部老師簽到表，並不足以證明蔡靜雯、紀惠忻2 人在被告於100 年3 月10日稽查時，仍受僱於原告，其另提蔡靜雯與紀惠忻2 人於100 年1 月1 日至3 月31日之存款往來對帳單中，雖均有數筆存入金額，於摘要欄記載「薪轉」，惟該等款項是否確係原告給付之薪資？若是，其等是否係因受原告僱用於上述托嬰中心工作，而受領該等薪資？自該等對帳單之內容均無法獲得證明。是以原告就其所稱：蔡靜雯、紀惠忻2 人為其僱用之員工，於100 年3 月
10 日 係將子女攜至上址，以便就近照顧，並未付費由原告收托一事，既無法舉證以實其說，其主張應適用內政部前揭函釋，將上述2 人之子女，自被告當日稽查發現之收托人數中扣除，即無可採。
㈣再按臺北市政府處理違反兒童及少年福利法事件統一裁罰基
準第3 點第20項規定：「違反事件：私人或團體辦理兒童及少年福利機構，未申請設立許可。法條依據：第66條第1 項。法定罰鍰額度或其他處罰：處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並公告其姓名，並命其限期申辦設立許可，屆期仍不辦理者得按次處罰。統一裁罰基準：1.第1 次違規者，處
6 萬元，公告其姓名，並限期3 個月申辦設立許可。…」該裁罰基準乃臺北市政府為使辦理違反兒少福利法案件之罰鍰裁量有一客觀之標準，以免專斷或有差別待遇，乃在母法所定裁罰範圍內，分別違規情節之輕重與性質，所為細節性、技術性之裁罰標準，既未逾越母法之立法本旨，被告自得援用。承前所述，原告未經申請設立許可，經營托嬰中心，違反兒少福利法第52條第1 項規定，被告因而依據同法第66條第1 項規定及上述裁罰基準規定，就原告第1 次違規行為，裁處6 萬元罰鍰，另公告原告姓名，並限期3 個月申辦設立許可，符合前揭條文規定，且所裁處罰鍰數額，核無裁量逾越或裁量濫用之情事，自無違誤。
六、綜上所述，被告認原告未經申請設立許可，經營兒童托育業務，違反兒少福利法第52條第1 項規定，依同法第66條第1項規定，以原處分裁處原告罰鍰6 萬元、公告其姓名及限期申辦設立許可，於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求被告返還其已繳納之6 萬元罰鍰以回復原狀，均無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 2 月 9 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 陳 姿 岑法 官 鍾 啟 煒上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 2 月 9 日
書記官 李 建 德