臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1858號101年4月5日辯論終結原 告 陳鑫儀被 告 行政院衛生署代 表 人 邱文達（署長）住同上訴訟代理人 劉玉菁上列當事人間有關醫政事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為中山醫學大學醫學系民國96年畢業之自訓公費生，依據被告96年7 月19日公告之行政院衛生署公費醫師分發服務作業要點（下稱分發作業要點，屬原分發制度）服務。原告於99年6 月9 日申請轉依98年6 月26日公告之分發作業要點（屬分發新制）服務，經被告同意，惟又於99年8 月11 日取消該次申請，並接受原分發制度，分發至被告所屬新營醫院服務。嗣原告於100 年10月25日再向被告申請轉依100 年
10 月4日公告之分發作業要點服務，被告以原告係依原分發制度服務之公費生，依規定應於被告所屬非教學醫院服務，爰否准其申請。原告不服，提起訴願，並向本院提起行政訴訟，嗣於本院審理中，訴願決定不受理原告之訴願。
二、原告訴稱：⑴原告為89年進入中山大學醫學系就讀而於96年畢業，於入學
之前簽訂行政契約，以公費生身份就讀，自應按行政院衛生署公費醫師培育及分發服務實施簡則（下稱分發實施簡則）、行政院衛生署公費醫師分發服務原則（下稱分發服務原則）及分發作業要點規定履行公費服務義務。現因該分發作業要點於100 年10 月4日衛醫字第1000264790號公告修正，於公告修正生效後，原告與被告於服務義務權益歸屬存有疑問異議，即被告不願予原告申請至其公告之支援偏遠地區醫院服務。
⑵原告於89年簽訂行政契約時，就當時簽訂之契約基於信賴保
護原則，認定當時之分發實施簡則等相關規定即屬契約之一部分，簽訂契約時，認定該遵從作業分發準則即是以契約簽定前公告為準（89年以前公布之分發實施簡則和分發服務原則），信賴被告應信守契約之內容，而不料被告多次修改分發作業要點之規定而此為當時所無法預見，此對公費生之受訓、服務之權益義務亦多有更改，並逕予解釋先簽訂契約須遵從後修改之規定（89年簽訂之契約而適用93年公布之分發作業要點），此實有違一般契約簽訂之常理和精神。
①原告係於89年間與被告簽訂醫學院醫學系公費學生志願書
，被告則應以當時被告所訂立之分發實施簡則為辦理分發之依據，尚不得以被告嗣後於93年7 月28日公告分發作業要點為依據；是原告主張被告應以分發服務原則為辦理分發之依據，自屬有據（鈞院93年度訴字第3463號參照）。
而該原則中第4 點實寫明規定公費學生可申請至指定公告之山地、離島地區醫療機構服務，而非93年公告分發作業要點解釋之專限於署立醫院，自系爭行政契約之目的及內容整體觀之，原告應負擔於畢業取得專門職業資格後，分配至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務之義務，被告藉此取得公費生願意受指派至山地、離島地區對該地區人民為服務之指派權利。
②惟契約內容約定至被告指定實際支援山地離島之醫院或指
定之機構服務之規定，不但是原告所需負擔之義務也確是原告於簽訂契約時預見其日後工作機會選擇之權利，且參見被告於新公告修正之分發作業要點中仍有該規定，可見其偏遠地區仍有醫事人力之需求。況即使是以93年修訂之分發作業要點第2 點：「本要點所稱本署所屬非教學醫院，係指本署非教學醫院及其應負責支援醫師人力之衛生所或山地離島、偏遠地區醫療機構。」究其訂定之原則、簡則之精神及該點文字實可知，原告依簽定之行政契約規定，欲申請至被告公告之支援偏遠地區醫院服務乃屬合理契約內容之規定。而被告之解釋為原告只能於署立非教學醫院服務實為過度解釋。
⑶然分發作業要點既授權被告定之，被告自得依法定程序調整
修正，該分發作業要點，又按公費醫師培育目的，係為解決醫師人力分布不均問題，以達充實醫師人力資源。為達行政契約之目的，綜合整體社會利益，考量公益之必要，依法定程序調整訂定，且內容、目的正當、手段必要，無違比例原則，也無不可，然93年公告分發作業要點實也限制須專於署立醫院服務，與原則實有牴觸，並與培育公費生之目的和分發作業要點修訂之精神不符，若行政機關都可無視其訂定之原則更改執行，又如何叫人民信服，實有違信賴保護原則。
參照分發服務原則，不論是於88年、97年、100 年之修訂版本，內容及精神皆說明原告之第二階段服務可至山地離島醫療院所、衛署指定實際支援偏遠地區之醫院或指定之機構。
原告同意公費醫師分發應照實際需要檢討修正之，但不應違反原簽訂之契約，且照被告所述100 年公告修正之分發應是最貼近現況實際要求，既如此被告又有何理由拒絕原告按其公告之要點執行。
⑷原告自入學即受國家栽培，受各項優待從而完成學業，也正
意欲報效栽培之恩並已完成住院醫師訓練，正是該人盡其才，可投入被告公告之支援偏遠地區醫院或開業等服務以造福醫療資源缺乏地區之實。既是如此又為何堅持不讓原告適用新修正之分發作業要點，此實與公告修正原意不合。且照以往慣例，總是被告公告修訂新分發作業要點後旋即適用，為何此次又稱原告只適用舊分發作業要點，若是如此，被告之意顯與本院93年度訴字第3463號，持新公告修正是為達行政契約目的，解決醫師人力分配不均而有所矛盾。
⑸以監察院99年2 月11日派查字第0980800668號就工作權調查
報告內文之引述吳庚「行政法之理論與實用」一書對行政契約訂立後得以終止之見解略為「從理論上檢討不外四項：一係有民法上終止事由者，此乃類推適用之結果。二係避免公共利益遭受重大危害。三為當事人一方（無論機關或人民）基於情事變更原則，均得以調整或改變原先約定之內容，如不能達成協議時，亦得終止契約。按情事變更原則，早已成為民事法規上之制度，德國聯邦程序法且成文化規定於第60條，我國行政程序法第147 條第1 項也做相似規定。四為法律變更之情形。」⑹依行政程序法第147 條行政契約締結後，因有情事重大變更
，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整，得終止契約。
①就本爭訴而言，被告就分發實施簡則、分發作業要點等內
容以實際規範公費生履行服務義務之規定，雖為出於執行契約之精神且配合時空背景環境而修改，但每一次修正皆影響及調整原先約定之內容，且該修正影響公費生無論是服務醫院、工作地區、居住地點、轉院轉科申請之規定、服務年資之採計等都衝擊甚大，皆概括承受，實情事重大變更且非當時可預見，且本次修正亦無取得原告之同意，就被告主張原告未於98年6 月26日衛署醫字第0980260812號公告修正時申請依分發作業要點轉換時，原告並無法預見會於日後針對該要點又加以修改使其更加明確而有致原告於98年錯誤做出是否改依該要點修正服務之判斷，顯見有失公平。
②原告非逃避履行服務義務，而是願投身於支援偏遠地區之
醫療，出於熱忱、信守契約，然經此訴願、訴訟過程，已造成原告無法實行業務，工作權受損，雙方信賴已失，究公費生於入學時先出具志願書、保證書表示願遵守學校各種規定，係屬定型化契約之一種。就此種契約而言，人民僅有簽訂與否之自由，並無對其內容與行政主體協商修改之餘地，故其契約內容首重公平合理，不得使人民負不相當之對待給付義務（參司法院釋字第348 號）。原告入學時雖以公費生身分就讀，享國家優待完成學業，但就入學時一樣依公平考試得以入學，被告僅予負擔學、雜費之金錢支出，並無予被告於就讀後於其他自費生有不同待遇，卻屢次修改限縮原告依原契約服務之權益，單就本爭訟中，原告被限制於署立醫院服務，往往於簽訂工作契約時，署立醫院已有抱持公費生無其他工作選擇機會之想法，使公費生接受與無契約束縛者相異之薪酬，被告雖出以公益之目的，欲使公費生服務於醫事人力不均之地，但屢次修改相關服務規定，且規定不詳之處則逕予國家行政機關解釋為主，雖於行政機關認知為細節之微小改變，但人民受之影響為甚，原告受其影響，受制於契約規定而生涯規劃時常有懸於不確定之感而使原告心生畏懼，不知簽定行政契約後執行內容竟是說改就改，有朝不保夕之感，即便依契約提出申請服務不成還須得走訴訟一途，此於簽定之行政契約之對待給付實有失公平，故原告請求依未完成之服務年限，還與行政機關給付之金錢以終止該契約。
⑺就被告100年10月4 日衛署醫字第1000264790 號公告修正：
①誠實信用原則：
按民法第184 條規定，被告既欲行使就簽定之行政契約權利使原告行使服務義務，自是為達公共利益以求推展衛生業務，加強醫療服務之行政上目標，就此不應損害原告同為公共利益之服務而提出申請之權利。
②平等原則：
相同事件應為相同之處理，不同事項應為不同之處理，除有正當理由外，不得對所規制之對象為差別待遇，此即為平等原則。分發作業要點既已於100 年10月4 日修改，且本次未註明適用範圍者，應一視同仁，為何其他公費生可適用該要點規定，而原告卻不可適用，是否明顯差別待遇。若是照被告98年6 月26日衛署醫字第0980260812號公告修正時，被告即有依公費生意願選擇是否該依新修正要點執行，而此次並無調查意願，而逕予前次修正者適用該條文內容，此為前是而今非，是否被告對該要點不同次修正皆有不同處理，而此教一般人無法辨別何以適用而引發爭議。且原告於99年6 月9 日時也曾提出申請，後因當時正處於住院醫師訓練階段，而就修訂公告之未明處詢問，業務承辦人員解釋該公告修正可能因申請以致原告尚未完成專科醫師訓練即需立即投入第二階段服務，而此實影響原告訓練之權益，因而使原告陷於錯誤，後又取消申請，現因100 年之修正更為明確，豈有否認依新要點履行之權利。依98年和100 年公告修正之精神皆是使公費生可至醫療缺乏之地區服務，且其餘之公費生實可按新修正而分發，為何卻執意限制原告於署立醫院服務。且許多署立醫院實屬於醫療資源充沛之處，比鄰之處醫學中心林立，署立醫院近來弊案頻傳，可見主管機關監督不周，不思改進卻只想以行政契約綁住公費生以便其有人力填補，甚有同工不同酬之事，此實與分發實施簡則之精神相互違背。
③明確性原則：
法律、法規或其他行政行為，內容必須明確，涉及人民權利義務事項時，須有清楚之界線及範圍，使人民有所預見與遵循。依該100 年公告修正之分發作業要點及原告適用之分發服務原則及分發實施簡則，若欲申請至偏遠地區之醫院服務實無不符規定，但被告回覆為不可，卻又無法就法令提出無法適用之依據，遇此爭議之處，往往都是行政機關解釋，人民只能遵從，但是此和契約所載實有出入。只於被告100 年10月27日衛署醫字第1000213222號中回覆98年修正時之情形，連原告於89年間簽定之行政契約是否應適用93年後才訂立之分發作業要點都尚有疑問，此又怎可與100 年時再次修正一概而論。
④公務員行使裁量權時，應在法令規範之範圍內選擇適當處
分為之，不宜有逾越或濫用裁量權之情形。若公務員行使裁量權，明知逾越法令授權之範圍而仍越權裁量或濫用裁量權時，仍構成圖利罪之「違背法令」要件。而就行政程序法第150 條本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。至於雖在法令授權範圍內之裁量，但其裁量不當或不符公平原則、比例原則時，仍須依其情節，論究行政責任。負責公費生分發業務之劉淑銘於該公告修正之解釋為原告不適用該修正，但其餘公費生卻可適用，但本次行政命令公告修正後並無規定之前之公費生之排除條件，做出該行政裁量是否逾越權限，經原告告知規定後仍維持其解釋，且其解釋顯然有違原告適用之分發服務原則及分發實施簡則，恐有損害本人權益，或是圖利署立醫院得薪資低廉之公費醫師造成觸犯圖利罪之虞。原告請求就公務人員之是否構成圖利罪提起公訴調查。
⑻關於被告答辯其100 年10月4 日之修正並未涉及分發制度調
整云云，但其規範轉院及分發細節、醫院甚於年資採計等皆與原契約有不同，若僅一句未涉及分發制度調整即可隨意更改，如何保障與政府簽訂契約之民眾權益，更何況其標準皆由被告認定實有不公。並與此特請被告澄清是否其後續100年更改要點規定若有損及權益皆不須當時改依98年要點執行之公費醫師同意，若此是否又對其餘公費生造成權益損失。
⑼關於被告答辯志願書所稱依規定，自當包括分發實施簡則第
10點第1 項授權被告訂定之作業要點規定云云，此似有以文字混淆之虞，契約中訂定授權被告以分發實施簡則第10點第
1 項「公費學生畢業前1 年，由各校院造具名冊，函送本署，並由本署召集各用人單位協調需要員額辦理分發；其分發服務作業要點，由本署另定之。」藉以其正當修改契約之理由，但原告當初簽訂契約時合意標的應為分發服務原則，被告據之以理實則以文字漏洞扭曲契約之原意，因要點實可解釋為重點、重要事項，而另定之則應是另外記載，怎會是被告解釋之隨意修改。在此審其原意則為分發服務原則，契約原意絕非授權被告可隨意修改契約中所載明與原告服務權益相關之規定，若此則簽訂契約還有何意義。而被告於93年起似利用契約中之文字而逕予解釋其可再多制定一個「要點」來限縮原告權益。
⑽參照本院93年度訴字第3463號判決，契約簽定時即已確立，
斷無被告所云原告「自應」適用96年之分發要點之事。被告時常修改分發作業要點而原告信賴其之修改乃基於公益之必要而不致損於原告權益，然其多次修正有時述及實施對象有時又不述明，將簽訂同一契約之公費醫師分為多群，其分發內容、年資計算等皆不相同，實已損及原告權益。而100 年之修正既不公告其修改之對象又拒原告據此實行，實有違法規之明確性和平等性。被告在100 年10月27日衛署醫字第1000213222號函中指稱原告乃照93年7 月28號之分發作業要點執行，卻又在此指稱原告係照96年分發作業要點執行，此皆出自被告行文，其說詞反覆，實情則為原告以電話詢問業務承辦人員時，其常常語焉不詳，條文如何解釋都乃被告說了算，連被告都搞不清楚原告到底適用何年修正要點，又怎能期待其向原告解釋時能有幾分真實。
⑾被告答辯其參照行政程序法第146 條及司法院釋字第525 號
解釋，主張基於公益可調整契約內容，既是基於公益做出調整，顯見現最新公告之分發作業要點即是被告認為符合現況之分發準則，卻又以不符行政作業程序拒絕原告依該要點執行，不知該說是行政僵化或是悖於公益，且該法顯已規定須補償相對人所受之損失，但被告顯無視該規定，逕予規定生效日期和修改期限，原告於當年契約簽定之服務醫院範圍遭被告片面修改限縮，實有權益受損，意欲依同法提出終止契約仍遭被告拒絕，實可見被告知法犯法有侵害原告權益之實。而依司法院釋字第525 號解釋意旨，可見原告並無違反信賴保護原則之適用情事，且原告簽訂之行政契約實已載明其權利義務且為原告所信賴，而可分發服務之醫院亦皆由被告訂定之，原告只得於其中作出選擇，絕非原告單方面之主觀願望或期待，若再由被告任意解釋，則如何保障與國家簽訂契約之民眾權益，日後還有誰人敢與政府簽訂此等契約。
⑿就訴之聲明：
①本件訴訟之法律依據，原告因與被告簽訂行政契約，因給
付發生爭執提起訴訟並要求損害賠償。此乃依據行政訴訟法第7 條、第8 條，並以行政程序法第149 條作為行政契約適用民法援用之依據。
②被告擅自修改契約，已達終止契約之要件。原告於89年入
學之時與被告簽訂行政契約，此為雙方所不爭執，原告於畢業後即接受被告分發，完成第一階段服務，業於100 年分發至新營醫院做第二階段服務，而因原告於100 年10月因家庭因素欲申請轉院至被告公告之100 年「行政院衛生署公費醫師訓練後醫院」繼續履行服務，卻遭被告拒絕，被告之理由為原告應適用於其93年後始公告執行之分發作業要點，而以其中規定第二階段應服務於衛生署非教學醫院，故不得請求分發至公告之另外指定機構。而原告則主張於簽立該契約時，內容應已確定，嗣後不得因行政機關政策之更迭，而得片面更改行政契約內容。故原告應適用被告於88年9 月4 日衛署醫字第88056261號公告之分發服務原則，而得以申請至其公告之指定機構服務，而其中自包括原告本次申請之醫院，才主張被告不履行契約並擅自修改契約。
③若被告可修改契約，亦屬遲延給付，亦達終止要件。即使
照被告所述，原告應適用分發作業要點中之規定，其也寫明原告第二階段可服務於被告教學或非教學醫院服務，此皆合於本次原告申請之請求，是故被告拒絕原告之申請乃遲延依契約之給付；依民法第254 條，被告業經原告多次陳情、催請履行契約，仍拒不履行而遲延給付，是以終止契約。
④被告修改契約，於理已失公平，不能調整自得終止契約。
行政程序法第147 條規定，原告簽訂契約時，實信賴契約不變性原則，被告既單方修改契約又不補償原告，改訂之契約又不認且遲延履行，全然失其信用，非正常人於簽約時可預料，因此造成原告作為履約保證之醫師證書遭扣留，營生已生困難，原告欲促使被告履約或調整原告契約為適用100 年之分發作業要點，卻仍無法達成，再次請求准予終止契約。
⑤原告遭被告違約在先而遭拒依約服務，按該行政契約內容
，原告之醫師證書遭被告扣留作為履約之保證，以致無法辦理醫師執業登記而無法依其專長工作謀生且受契約約束不能從事其他工作而侵害原告之工作權，此皆由被告不依約履行又修改契約而起，原告已通知被告其有履約責任後，被告仍遲延其履約之給付，迄之仍拒履行，故依民法第
229 條、第231 條請求損害賠償，而原告前6 個月之工作薪資所得為新臺幣( 下同)924,436元，有存摺薪資轉帳足證，此乃原告依其專業工作服務可得之薪資，故此要求按此段期間平均日薪5,024 元要求被告自100 年11月1 日至遞送本狀時共70日給付共351,680 元，並加上醫師公會會費，此亦因被告之違約並扣留醫師證書而使原告無法順利辦理執業登記註銷和醫師公會退會而須繳交2 個月之醫師公會會費1,300 元，前兩項總計共352,980 元，且應自訴狀送達之翌日起至損害排除止，每日給付5,024 元於原告。且應立即交還保管原告之醫師證書。
⑥關於備位聲明第一點所稱符合第二階段作業要點之規定，
其請求權依據係依據分發實施簡則第9 條（參原告證物7，本院卷p104），以及分發服務原則第四點（二）2 （參照原告證物4 ，本院卷p.85），都有敘明原告第二階段可選擇之服務單位範圍。
⒀綜上，被告依該契約之分發權利實也為原告依據履行服務義
務之保障，惟被告迄今仍拒絕履行，因而聲明：「①先位聲明：確認契約關係不存在。被告應即交還作為履約保證之醫師證書。訴訟費用由被告負擔。②備位聲明：被告應就原契約分發原告至其申請之符合第二階段服務之指定機構履行公費醫師服務。被告應給付原告352,980 元，並自101 年1 月10日起，按日數給付原告每日5,024 元至損害排除時止。自
100 年11月1 日起至損害排除時之期間應計入公費服務年數。訴訟費用由被告負擔。」
三、被告抗辯：⑴有關被告公費醫師之分發服務，相關規定如下：
①依分發服務原則規定，於訓練完成後，應至非教學醫院（
包括被告所屬、其他公立醫療體系或私立之非教學醫院）服務。
②嗣為強化被告所屬醫院醫師人力，於93年7 月28日訂定分
發作業要點，規定被告公費醫師，除訓練階段外，其服務一律分發被告所屬醫院服務，並於該要點第11點（現行規定為第13點）明定「自94年起畢業公費生之分發服務，適用本要點之規定」「93年以前畢業公費生分發服務，適用被告公費醫師分發服務原則之規定或得申請依本要點之規定服務，其服務年資不牴觸本要點規定者，得予合併採計，但自願選擇適用本要點規定後，不得再變更。」③於98年6 月26日修正公告前開分發作業要點，並修正服務
範圍，規定其服務階段，亦得申請至醫療資源不足區之醫療機構服務，且於修正公告說明段，敘明「自99年起畢業公費生之分發服務，適用本要點之規定」「94年至98年畢業公費生，於本要點公告1 年內得選擇適用本要點之規定，惟申請轉依本要點服務後，不得再申請轉回原制度服務。」被告為保障公費醫師之權益，亦經調查各公費醫師轉換修正公告之新規定服務之意願。
⑵按原分發制度係考量被告所屬醫院肩負公共衛生政策推展重
任，並規劃由被告所屬醫院以區域聯盟方式，支援偏遠地區醫療服務，因此94年起畢業公費生○於○鄉○○○段均應分發被告所屬非教學醫院服務。至98年，為反應地方政府要求及充實緊急醫療資源不足地區人力，大幅○○○鄉○○○段之服務範圍，增列衛生所等機構，並配合於98年6 月26日公告修正分發作業要點（屬分發新制），適用自99年起畢業公費生，惟94年至98年畢業公費生亦得於99年6 月25日以前，依修正後分發作業要點向被告提出轉換制度之申請，獲同意後，始得依分發新制服務，且不得再要求轉回原制度服務，為保障公費生選擇不同制度之權益，被告曾調查渠等轉換制度服務之意願。至100 年再因五都改制及實務作業，於100年10月4 日修正分發作業要點，惟未涉及分發制度調整。⑶原告為中山醫學大學醫學系96年畢業之公費生，依前開分發
作業要點規定，於訓練階段分發至被告所屬嘉南療養院接受精神科專科醫師訓練。依被告之意願調查，原告於99年6 月
9 日申請依98年6 月26日修正公告之新規定服務，被告於99年6 月29日同意其申請，惟原告又於99年8 月11日申請取消，為尊重原告之意願，被告亦於99年8 月26日同意在案，並無原告所稱何以其他公費生可適用該規定，而原告卻不適用之情事。且原告業依原規定，於訓練完成後之服務階段，分發至被告所屬新營醫院精神科服務，核原告行為已有默示依被告調整後之分發作業要點服務。嗣原告於100 年10月25日向被告申請依98年6 月26日（原告所指100 年10月4 日修正公告係針對分發作業行政程序修正部分條文，對於分發制度並無變更）修正公告之新規定服務，原告係於96年畢業，既未完成上述轉換制度之申請，且已超過所訂1 年之選擇期限，自應依其分發時之規定（即96年公告之分發作業要點）按原分發制度服務，被告爰否准其申請，並無不合。
⑷依被告補助醫學系公費學生於入學時簽立之志願書，敘明畢
業後依分發時之規定接受分發服務，並以分發實施簡則為志願書及保證書內容之一部分；依據該分發實施簡則第10點規定，「公費學生畢業前1 年，由各校院造具名冊，函送被告，並由被告召集各用人單位協調需要員額辦理分發，其分發服務作業要點，由被告另定之。」志願書所稱依規定，自當包括分發實施簡則第10點第1 項授權被告訂定之分發作業要點規定。
⑸因公費醫師之培育，學校教育階段需時7 年，期間因民眾衛
生醫療需要或政策變更影響，公費醫師之分發服務亦應即時配合調整實施，故分發實施簡則中有關分發作業要點係授權由被告另定，被告自得在不牴觸該分發實施簡則規定原則下，視實際需要檢討訂定或修正之。
⑹復查分發作業要點之訂定，乃為達行政契約之目的，解決醫
師人力分布不均，落實公費醫師培育目的，綜合整體社會利益，考量公益之必要。依行政程序法第146 條規定，及參照司法院釋字第525 號解釋理由書所指：「制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容。
……基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。」之旨趣，被告自得為必要調整，其修改內容，目的正當、手段必要，且訂有補救措施，無違信賴之保護原則。
⑺至原告主張發還其履約保證之醫師證書乙節：
①依被告補助醫學系公費學生於入學時簽立之志願書，敘明
畢業後接受分發服務，並以分發實施簡則為志願書及保證書內容之一部分；依據該分發實施簡則第4 點規定，公費學生於新生入學時，應填具志願書及保證書。第23點規定，公費畢業生經醫師考試及格取得醫師證書者，其醫師證書由被告保管，作為履約之保證。第25點規定，公費畢業生服務期滿，應檢具其服務證明文件，送被告核准後始得離職，並由被告發還其醫師證書。
②又因公費醫師之培育，有其政策目的，每年經與相關單位
及醫學院校協商後，規劃一定數量之公費名額，以配合國家政策提供醫療服務，該名額一旦被佔用，倘若公費生爾後反悔不服務，名額也無法釋出讓有意願服務者選擇，造成國家莫大的損失，爰訂定前述分發實施簡則之規定，係為確保自願享受公費待遇之學生，於畢業後照約接受分發完成服務。
③參照司法院釋字第348 號解釋文：「教育部發布之『國立
陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點』，係主管機關作為與自願接受公費醫學教育學生，訂立行政契約之準據。……公費學生受服務未期滿前，其專業證書先由分發機關代為保管等相關限制，乃為達成行政目的所必要，亦未逾合理之範圍，且已成為學校與公費學生間所訂契約之內容。公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無牴觸。」之旨趣，原告於服務期滿前被告自得保管其醫師證書。查原告於96年8 月1 日至100年1 月31日於被告所屬嘉南療養院接受精神科專科醫師訓練，又於100 年5 月1 日於被告所屬新營醫院精神科服務至今，未達規定服務年數6 年，原告服務尚未期滿，要求發還其履約之醫師證書，尚屬無據。
⑻綜上，被告以原告之訴無理由，而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
四、得心證之理由：⑴本件原告以公費生身份，於89年進入中山大學醫學系就讀而
於96年畢業，於入學之前簽訂行政契約（即醫學院公費生志願書，同意依分發時之規定接受分發服務，參見被告答辯附卷p.21），應按分發實施簡則（參見本院卷p.59，87年7 月
4 日迄今均未修正，兩造對此部份之適用均無爭議）、分發服務原則（其中有爭議的是88年至100 年間之三次修正，參見本院卷p183-188）、及分發作業要點規定（其中有爭議的是93年至100 年間之七次修正，參見本院卷p189-200）。兩造爭議的核心，在於原告主張應適用的是入學時（89年）之分發實施簡則或分發服務原則，而被告抗辯應適用畢業時（96年）分發實施簡則及當時分發作業要點之規定。
⑵兩造之共通基礎，即87年7 月4 日迄今均未修正之分發實施
簡則（參見本院卷p.59），該簡則第9 、10、23、27點規定，兩造均無爭執（參見本院卷p212），其內容當屬雙方均應遵守之範圍。大略為醫學院公費生畢業後之服務年數為六年（第9 點）；公費畢業生畢業前一年，由各校造冊送被告，由被告辦理分發，其分發服務作業要點另訂之（第10點）；未依規定完成服務義務前，醫師證書由被告保管，作為履約之保證（第23點）；分發實施簡則之規定應作為志願書與保證書內容之一部分（第27點）。
①從分發實施簡則第9 、10點之規範本旨而言，是畢業後才
開始計算服務年數，而實際分發作業是畢業前一年，各校就要統計人數呈報被告，而由被告召集各用人單位協調員額辦理分發，若有實際之必要者，尚得訂立分發服務作業要點以供處理。可以確認分發實施簡則之規範本意是分發作業應以畢業時為準，如此可以現實上與實際上待服務之公費醫師相結合，也可以達成公費醫師培育之目的，兩造將這樣的內容作為公費生所簽發之志願書與保證書的內容，是公允而誠信的。因此分發作業應以畢業時之相關分發規定為準，而非以入學時之相關分發規定為準，應無疑義。原告稱以入學後逐年修正之分發規定為準，是無法預期而有違誠信原則及明確性原則者，是不考量公費醫師提出服務時之現狀而為論述，卻未斟酌在入學時分發實施簡則已經有相關完整之說明，而屬可預見之事項，當無違誠信原則及明確性原則，合先敘明。
②查被告為強化被告所屬醫院醫師人力，於93年7 月28日訂
定分發作業要點（依據分發實施簡則第10點之規範授權而訂立），規定被告公費醫師，除訓練階段外，其服務一律分發被告所屬醫院服務（就服務年數六年，為教學醫院四年、非教學醫院二年，參見該分發作業要點第3 點，本院卷p189），就兩造無爭執之分發實施簡則第9 點而言，醫學院公費生畢業後之服務年數為六年，僅將服務地點區隔為教學醫院、非教學醫院，自不影響公費生之權益，也是針對當時實際醫療人力之配置，適用上應無疑義。況93年
7 月28日訂定分發作業要點，已經有正在提供服務之公費醫師，自當有相關之因應方式，故被告於該要點第11點（參見本院卷p190，即現行規定之第13點，參見本院卷p200）明定「自94年起畢業公費生之分發服務，適用本要點之規定」「93年以前畢業公費生分發服務，適用被告公費醫師分發服務原則之規定或得申請依本要點之規定服務，其服務年資不牴觸本要點規定者，得予合併採計，但自願選擇適用本要點規定後，不得再變更。」，這是針對分發作業要點公布施行前已經依照分發服務原則分發服務之公費生所為之調整方式，對自94年起畢業公費生之分發服務，適用分發作業要點者，並無扞格；就不同之事物為不同之處理，自無違平等原則。
③既然分發作業應以畢業時之相關分發規定為準，原告為中
山醫學大學醫學系96年畢業之公費生，自當以當時之分發作業要點為準。故實際上應以96年4 月13日修正公佈之分發作業要點（參見本院卷p195）為準。而本案原告依前開分發作業要點規定（該要點四之㈡，自訓公費生第一階段專科醫師訓練），於訓練階段分發至被告所屬嘉南療養院接受精神科專科醫師訓練，在適用上並無疑義，而原告也如期完成該第一階段（訓練階段）之服務，應堪認定。
④但醫療資源當隨社會變遷而調整，被告於98年6 月26日修
正公告前開分發作業要點（參本院卷p202），並修正服務範圍，規定其服務階段，亦得申請至醫療資源不足區之醫療機構服務（該要點二之㈢㈣），這樣調整了原先分發作業要點之服務場所（原為教學醫院四年、非教學醫院二年；調整為亦得申請至醫療資源不足區之醫療機構服務），這樣的調整方式（或內容）有無與分發實施簡則第9 、10點之規範本旨牴觸呢？經查，分發實施簡則第9 點第2 項已規定「公費學生申請至本指定公告之山地、離島地區醫療服務者，其服務年數每滿一年可加計一年（以下略）」者，並無衝突，而98年6 月26日修正公告前開分發作業要點（該要點二之㈣）對山地、離島服務年數之加計也是同樣的規定，足見98年6 月26日修正公告前開分發作業要點與87年7 月4 日迄今均未修正之分發實施簡則就服務年資之規範模式是一致的。因此醫療資源因應社會變遷而調整，當無疑義。
⑤然而服務場所有所更替（原先僅得於教學醫院、非教學醫
院；但之後增加醫療資源不足區之醫療機構），這會影響到即將提供服務的公費醫師之人力規劃，也會影響到正在提供服務的公費醫師之調整可能，故被告於修正公告說明段（公告全文參見本院卷p201），敘明「自99年起畢業公費生之分發服務，適用本要點之規定」「94年至98年畢業公費生，於本要點公告1 年內得選擇適用本要點之規定，惟申請轉依本要點服務後，不得再申請轉回原制度服務。」以資因應。
1.就此，「93年以前畢業公費生」分發服務，適用分發服務原則之規定，或得申請依分發作業要點之規定服務（其服務年資不牴觸分發作業要點規定者，得予合併採計，但自願選擇適用分發作業要點規定後，不得再變更）；而「94年起畢業公費生」之分發服務適用分發作業要點（舊制）之規定。是因應不同的情狀給予不同的對待，並無違反平等原則，而且也給予修正時正跨期服務的公費生有選擇之機會也符合比例原則；而之所以選擇後不得再變更，是因應作業調整之單純便捷及其經濟性，亦屬合理的約制。
2.同理，98年6 月26日修正公告分發作業要點（新制）「94年至98年畢業公費生」，於該要點公告1 年內得選擇適用新制之規定，惟申請轉依新制服務後，不得再申請轉回原制度服務。」正是同一原則之處理。而「99年起畢業公費生」之分發服務，適用98年6 月26日修正公告分發作業要點（新制），亦與分發實施簡則第9 、10點之規範本旨，分發作業應以畢業時之相關分發規定為準相一致，當屬有據。故「93年前、94年起畢業之公費生」、「94年至98年間、99年起畢業之公費生」有這不同的處遇及選擇，是因應不同的情狀給予不同的對待或選擇，當然無違反平等原則、比例原則。
⑥所以分發作業要點之修正，是因應醫療資源當隨社會變遷
而調整。98年為反應地方政府要求及充實緊急醫療資源不足地區人力，大幅○○○鄉○○○段之服務範圍（增列衛生所等機構），故於98年6 月26日公告修正分發作業要點（新制），適用自99年起畢業公費生，惟94年至98年畢業公費生（正依循舊制提供服務之公費生）亦得依循被告之調查程序而有所選擇。至100 年再因五都改制及實務作業，於100 年10月4 日修正分發作業要點（參本院卷p205），亦未涉及分發制度調整，所以整個分發作業要點之歷次調整均與上開分發實施簡則之規範意旨相當，但原告究竟要適用如何之分發作業要點，是要由原告之畢業年度及原告之選擇來判準。
⑦依被告之意願調查，原告於99年6 月9 日申請依98年6 月
26日修正公告之新制服務，被告於99年6 月29日同意其申請，惟原告又於99年8 月11日申請取消，被告為尊重原告之意願，亦於99年8 月26日同意在案。足見原告是選擇98年6 月26日修正公告前之分發作業要點之舊制服務（舊制：僅得於教學醫院、非教學醫院服務；而新制：增加醫療資源不足區之醫療機構或衛生所）。而實際上，且原告也依循這樣的方式，於訓練完成後之服務階段，分發至被告所屬新營醫院精神科服務（非教學醫院服務），堪認原告也依被告調整後之分發作業要點服務（選擇舊制服務），就此原告所提供之服務符合公費生應為服務之行政契約，而被告所提供之可以服務之情狀也符合兩造間之行政契約（參酌分發實施簡則第27點之規定，將分發實施簡則之相關規定應作為志願書與保證書之內容，而形成醫學院公費生服務之行政契約）。
⑧嗣原告於100 年10月25日向被告申請依98年6 月26日（原
告所指100 年10月4 日修正公告係針對分發作業行政程序修正部分條文，對於分發制度並無變更）修正公告之新制提供服務，而被告以原告係於96年畢業，既未完成上述轉換制度之申請，且已超過所訂1 年之選擇期限，自應依其分發時之規定（即96年公告之分發作業要點）按原分發制度服務，因此否准原告之申請，當屬有據。
⑶因此，原告主張被告擅自修改契約（增加原告入學時所無之分發
作業要點服務藉以約束原告），已達終止契約之要件，且若被告可以修改契約，亦屬遲延給付（未及時讓原告提供服務），也達中止要件；況被告所修改契約，於理已失公平，原告自得於訴訟中終止兩造之行政契約云云。呈上說明，被告所為分發作業相關規範之修正，如分發服務原則（88年至10
0 年間之三次修正，參見本院卷p183-188）及分發作業要點規定（93年至100 年間之七次修正，參見本院卷p189-200），是因應醫療資源當隨社會變遷而調整，並無違原告89年入學時之分發實施簡則的相關規定（參見本院卷p.59），即使分發實施簡則中第9 點第2 項有「公費學生申請至本指定公告之山地、離島地區醫療服務」之規定，而原告所適用之96年公告之分發作業要點（舊制，僅得於教學醫院、非教學醫院服務），但這是原告選擇之結果（原告自己選擇舊制，若選擇新制則可以申請至醫療資源不足區之醫療機構或衛生所服務），並非被告之違約，原告主張被告之違約而終止契約者，自無理由。既然分發實施簡則第23點，已經規範未依規定完成服務義務前，醫師證書由被告保管，作為履約之保證，而且經司法院釋字第348 號解釋確認在案，原告未能完成服務（參見本院卷p224及p227），其請求返還醫師證書者，亦無理由。
⑷關於備位聲明部份，原告陳述其請求權之基礎，是依據分發
實施簡則第9 條（參原告證物7 ，本院卷p104），以及分發服務原則第四點（二）2 （參照原告證物4 ，本院卷p.85）云云。
①關於「分發實施簡則第9 條」而言，如上述是原告選擇之
結果（參見本判決四得心證之理由之⑶），該部分原告之主張，自無理由。
②關於原告主張應適用「分發服務原則第四點（二）2 」者
，參見本判決四得心證之理由之⑵之⑤之1.「93年以前畢業公費生」分發服務，適用分發服務原則之規定，而「94年起畢業公費生」之分發服務適用分發作業要點（舊制）之規定；原告為96年之畢業公費生，當無分發服務原則之適用，此部分原告之主張，亦無理由。
③既然原告請求履行行政契約之規範基礎為無理由，因該請
求而衍生之「被告應給付原告352,980 元，並自101 年1月10日起，按日數給付原告每日5,024 元至損害排除時止。自100 年11月1 日起至損害排除時之期間應計入公費服務年數」附帶請求，自無理由。
⑸綜上所述，原告之訴均無理由，均應予駁回。又本案事證已
臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 4 月 26 日
臺北高等行政法院第七庭
審 判 長 法 官 黃秋鴻
法 官 林惠瑜法 官 陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 4 月 26 日
書記官 林淑盈