臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1875號101年2月23日辯論終結原 告 周博裕
送達代收人 財團法人東方人文學術研究基金會被 告 教育部代 表 人 蔣偉寧（部長）住同上訴訟代理人 梁學政上列當事人間國家賠償事件，原告不服行政院中華民國100年10月26日院臺訴字第1000105450號訴願決定暨教育部100年8月26日臺高字第1000149804號函，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件起訴時被告之代表人原為吳清基，嗣於本件訴訟程序進
行中變更為蔣偉寧，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
㈡本件原告於100年11月8日（本院總收文日戳）起訴時，原將訴願決定機關行政院列為被告，經行政院答辯略以：
⑴按行政訴訟法第24條規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被
告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」原告不服教育部
100 年8 月26日臺高字第1000149804號函（以下簡稱教育部
100 年8 月26日函）提起訴願，經行政院於100 年10月26日以院臺訴字第1000105450號訴願決定不受理，原告併以行政院為被告，參諸行政訴訟法第24條規定，於法不合。
⑵原告因國家賠償事件，訴經行政院訴願決定，以本件係屬國
家賠償事件，本質上雖為公法上損害賠償，係屬公法爭議，依國家賠償法第12條規定，應循民事訴訟程序訴請普通法院裁判，非得依訴願程序救濟，原告據以提起訴願，於法未合，乃為訴願不受理之決定，並無違誤。
⑶又按訴願法第55條規定：「訴願審議委員會主任委員或委員
對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議。」。次按行政程序法第33條第1項規定：「公務員有下列各款情形之一者，當事人得申請迴避：一、有前條所定之情形而不自行迴避者。二、有具體事實，足認其執行職務有偏頗虞者。」。原告於100年8月15日以文化大學未合理考評績效、強制退休及屬教職員對其為誣告、妨害名譽及違反個人資料保護法，向教育部請求國家賠償，經教育部100年8月26日函復該部非賠償義務機關，行政院訴願會姚思遠委員並非參該函作成之人員，尚難認與本件訴願事件有利害關係，而得認其執行職務有偏頗之虞。
㈢嗣本件於101年2月23日言詞辯論庭時，經審判長曉諭本件依
行政訴訟法第24條規定，行政院係訴願決定機關，並非原處分機關等法律關係後，原告撤回對於行政院部分之訴訟，爰不再就有關行政院部分為審理，先予說明。
二、事實概要：㈠緣原告原係中國文化大學（以下簡稱文化大學）職員，任職
期間自69年2月1日起，嗣因其不服文化大學95及96學年度工作績效考核為丙等及降調為組員，遂向文化大學職工申訴評議委員會提起申訴。經文化大學職工申訴評議委員會審議後，作成不受理決定。又原告97學年度之成績考核第三度被列為丙等，原應依文化大學員工成績考核辦法第7條第2項規定予以免職，惟因原告提出退休之申請，嗣並准於98年10月21日自文化大學學生事務處退休。
㈡原告於退休後，分別在98年12月2日、99年2月4日向被告教
育部申訴文化大學有考績不公及藉故解職等情事。經被告教育部以事屬大學自治範疇，私立學校與其職員工間係屬私法契約，而分別以98年12月16日臺高字第000000000A號函及98年12月31日臺高字第990022963號函告知原告應循司法途徑提起救濟。迨至100年8月15日，原告又以文化大學未合理考評績效、強制退休及所屬教職員對其為誣告、妨害名譽暨違反個人資料保護法等為由，向被告教育部請求國家賠償。經被告教育部以100 年8 月26日函復原告，略以文化大學為私法人組織，其與職員雙方間有關工作契約之訂定、勞務請求及薪資給付事項，均屬私法範疇，未涉及國家賠償法第2 條及第4 條規定之公權力行使，依同法施行細則第19條規定，其並非賠償義務機關；原告如認文化大學及其教職員應就相關作為承擔賠償責任，應逕向文化大學請求或循司法途徑尋求教濟等語。原告不服被告100 年8 月26日函，提起訴願，遭訴願決定機關行政院以本件係國家賠償事件，非得依訴願程序救濟，而予以不受理之決定，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠除如起訴狀及歷次書狀（以上如附件）所載外；並補充陳述
文化大學使用的經費是學輔經費，其借用人事考績來排除異己（即原告），所行使教育之行為就是委託公務人員，是被告教育部顯係推卸責任，故提起本件訴訟。又查品德教育非常重要（爰引用日前日本2名女留學生遭殺害案），本件學校主管見解不同，且因原告所領薪水較高，學校主管遂找理由欲將原告排除，用盡辦法，故意不通過原告相當用心製作的9個案子，以原告不服從主管之領導，用人事方法圍剿，有共犯結構，嚴重違反教育目的的正確性，故請求國家賠償金額共計新台幣（下同）100,966,834.5元（見原告行政訴訟起訴狀第2頁二、所載）。
㈡並聲明求為判決：請求撤銷被告100年8月26日臺高字第
1000149804號函之行政處分，予以原告國家賠償之請求，並仲裁判決教育部暨其委託執行公權力之機構－中國文化大學的行政疏失，與補救原告之權益損失，藉以符合社會正義。
四、被告教育部則以：㈠按國家賠償法第2條第2項規定：「公務員於執行職務行使公
權時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」；同法第4條第1項復規定：「受委託行使公權力之團體，其執行職務之人於行使公權力時，視同委託機關之公務員。」。文化大學為私法人，其與所聘僱職員工間有關勞務與薪酬等權利義務事項之約定，乃至工作績效考核等均屬私法契約範疇；又該校考核職員工之工作績效過程，相關人員縱有觸犯民、刑法之規定，亦應循相關途徑尋求救濟。從而，原告請求國家賠償一事自始不符國家賠償法之適用要件，並無疑義。
㈡次按國家賠償法第11條第1項規定：「賠償義務機關拒絕賠
償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。」；同法第12條規定：「損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定。」。行政院於97年9月2日以院臺訴字第970089370號決定書並已指明，國家賠償事件，本質上雖為公法上損害賠償，係屬公法爭議，惟依前開規定，賠償義務機關自提出請求之日起逾30日不開始協議或協議不成立，應循民事訴訟程序訴請普通法院裁判，非得依訴願程序救濟，原告提起訴願，於法未合。退萬步言，本件縱有國家賠償法之適用，即非屬訴願救濟範圍內之事項，從而行政院依訴願法第77條第8款規定，作成不受理之決定，尚無違誤。
㈢有關原告所提理由所涉被告教育部權責部分，謹說明如下：
⒈按司法院大法官會議釋字第269號解釋意旨，「依法設立之
團體，如經政府機關就特定事項依法授與公權力者，以行使使該公權力為行政處分之特定事件為限，有行政訴訟之被告當事人能力。」另按司法院大法官會議釋字第382號解釋意旨，「為各級學校依有關學籍規則或懲處規定，對學生所為足以改變其學生身分並損及其受教育機會之處分行為，應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分。同時，闡明錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等事項，屬法律在特定範圍內授與行使公權力範疇，私立學校於處理上述事項時具有與機關相當之地位。
⒉文化大學為私法人，其與所聘僱職員工間有關勞務與薪酬等
權利義務事項之約定，乃屬私法契約。該校並依其自主權責自行訂有員工服務規則及員工成績考核辦法，作為學校與職員工雙方就任免、差假、獎懲及工作考核等之依據。進一步言，前揭約定無異於一般民營企業勞僱雙方之工作約定。甚且，被告教育部對於前開事項並未定有上位階法令規範，或作成行政指導。是以，私立學校職員工之任免、獎懲、績效考核等事，並非被告教育部依法授與大學執行公權力之特定事項，至無疑義。原告除誤解司法院大法官會議釋字第269號解釋之意旨，並逕以個人主觀意思，擴大認定司法院大法官會議釋字第382號解釋之適用對象含括私立學校職員，進而推論文化大學就職員工所為任免、考核等，亦屬公權力之行使。
⒊原告於國家賠償請求書、訴願書及本件行政訴訟起訴狀中一
再爭執，略以文化大學配合被告教育部之政策，所進行之校內工作規劃即屬執行公權力範疇，自有國家賠償法之適用云云。惟查，前已闡明有關私校職員工績效考核自始即非屬被告教育部依法授予公權力之事項；再者，原告於本件起訴狀中亦表明文化大學藉誣告、修改校內人事法規及原核定執行之計畫等手段排除異己、侵害原告之自由與權利，依此足堪證明原告所稱執行公權力云云，不過係對績效考核一事強行援引附會之詞。
㈣本案原告一再主張之國家賠償請求，依國家賠償法第12條規
定，應循民事訴訟程序由民事法院審判，先予敘明。按司法院大法官會議釋字第380號解釋意旨，為保障大學之學術自由，應承認大學自治之制度，對於研究、教學及學習等活動，擔保其不受不當之干涉，使大學享有組織經營之自治權能。憲法第162條及大學法第1條第2項亦明定教育主管機關對大學之監督，應有法律之授權，且法律本身亦須符合憲法第23條規定之法律保留原則，司法院大法官會議釋字第450號解釋亦再度重申其旨。是以，除法律明定之監督事項外，教育部均不得干預。
㈤又為健全私立學校經營效能，私立學校法業已明定教育主管
機關監督事項，如董事會與監察人之組成、招生、校產與基金之管理使用等事項；針對內部控制等事項更訂有專章（第45條至55條），該法第51條第1項規定：「學校法人及所設私立學校應建立內部控制制度，對人事、財務、學校營運等實施自我監督。」又學校財團法人及所設立私立學校內部控制制度實施辦法第7條規定：「學校應就教職員工下列人事事項，訂定作業程序、內部控制點及稽核作業規範：一、聘僱、敘薪、待遇、福利、保險、退休、資遣及撫卹。二、出勤、差假、訓練、進修、研究、考核及獎懲。」依此，私立大學教職員工之考核與獎懲係屬法律所保障之學校自治權責，尚非被告得逾越法律而逕以行政方式規範或干預之事項。㈥然檢視原告從98年間所提陳情書內容，即可發現本件重點實
為文化大學內部人事管理與績效考核爭議，相關佐證文字如「回想陳情人這苦難的三年．．．在文大未曾做過任何錯誤或違逆的事。若有得罪，事情僅僅是陳情人告知文大林柏杉學務長，應維持學校之傳統學生申訴辦法之申復制度」、「文大處理陳情人整個人事案，完全不依據真正的事實」。惟原告僅以爭取自身權益為考量，未諳國家賠償法規定之真義，逕稱：文化大學配合教育部政策即屬執行公權力範疇，原告既受命執行相關工作，即有國家賠償法之適用。
⒈原告受文化大學聘僱、執行職務，其近年工作職掌含括：學
校餐飲衛生檢查、學生申訴評議委員會案件處理、小華岡夏令營等活動，規劃與推動品德教育相關事宜僅為其中一項。故原告陳訴考績與執行與品德教育相關之學生學習活動有絕對關聯性一節，僅係原告片面之詞，與渠95至97學年度工作績效良窳尚無證據直接證明其必然關係。
⒉本件實為原告與文化大學間有關人事管理與績效考核之爭議
，自始未涉政府機關委託行使公權力事項。且原告自行申請退休獲准，未曾遭文化大學解聘或不續聘，原告身為私立學校職員，如有不服其內部管理及績效考核結果，應循申訴或勞資協商等管道尋求救濟，尚無國家賠償法之適用餘地；並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造之爭點厥為原告提起本件行政訴訟是否於法有據？本院之判斷如下：
㈠按「行政訴訟以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使
，增進司法功能為宗旨。」、「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．：一、訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者。但本法別有規定者，從其規定。．．．」，復分別為行政訴訟法第1條、第2條、第107條第1項第1款所規定。又按國家賠償法所規定損害賠償之訴，除依該法規定外，適用民事訴訟法之規定，國家賠償法第12條定有明文。是依國家賠償法對國家賠償所生公法上爭議，應循民事訴訟程序救濟甚明。
㈡本件原告於100年8月15日，以其前係文化大學職員，於98年
10月21日自該大學學生事務處退休，因文化大學未合理考評績效（包括95、96及97學年度工作績效考核）、強制退休及所屬教職員對其為誣告、妨害名譽暨違反個人資料保護法等為由，向被告請求國家賠償，經被告以100年8月26日函予以否准所請。原告不服，提起訴願，亦遭決定不予受理，遂向本院提起行政訴訟，兩造並主張如事實欄所載。究之原告真意，除請求撤銷被告100年8月26日函外，另提起課予義務訴訟，請求法院判命被告應作成准予核發國家賠償金額共計100,966,834.5元之行政處分，經查：
⑴按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，
認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條第2項固定有明文。然所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；所謂「應作為而不作為」，係指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。職是之故，法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分之權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關對該請求之人民並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民無從主張其有權利或法律上利益受損害。
⑵又按課予義務訴訟，其違法判斷基準時點，依目前學理及實
務通說，原則上應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準。（最高行政法院95年度判字第2203號判決意旨參照）。蓋行政訴訟程序新舊法規更迭之情形，並無如行政處理程序，有中央法規標準法第18條之明文規定，且所謂「行政決定基準時點」與「行政訴訟判斷基準時點」，乃分屬不同概念，以課予義務訴訟而言，行政法院須於判決中宣示被告是否有為某一行政處分之義務，而此項宣示並非針對「原告之申請於行政機關當初審查時是否應予核准」，而係針對「於法院判決時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之問題，自應綜合考量事實審言詞辯論終結時之法律及事實狀態，以為判斷。是以，言詞辯論終結時，若本件所提起之訴訟無解於其申請事項之本案爭執，亦即，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院自得予以判決駁回。
⑶本件原告雖以文化大學配合被告之政策，所進行之校內工作
規劃係屬執行公權力範疇，自有國家賠償法之適用為由，資為被告應作成准予核發國家賠償金額共計100,966,834.5元之行政處分之依據。然按行政訴訟法第2條規定「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」，基於本條學理上稱為「概括管轄權」之規定，除憲法爭議以外之公法事件，即除法律有特別之規定，固均得於行政法院起訴請求救濟。
⑷惟按「公務員於執行職務行使公權時，因故意或過失不法侵
害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」、「受委託行使公權力之團體，其執行職務之人於行使公權力時，視同委託機關之公務員。」、「賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。」、「損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定。」，分別為國家賠償法第2條第2項、第4條第1項、第11條第1項及第12條所明文規定。
⑸經查原告本件之請求，於本院言詞辯論終結時之法律及事實
狀態觀之，原告雖有於100年8月15日請求被告應作成准予核發國家賠償金額之行政處分，即形式上有所謂「請求行政機關作成行政處分」存在，然遭被告以文化大學係屬私立大學，並非三級行政機關，其所雇用之職員（如原告）乃基於私法僱傭契約，尚無公權力之行使性質，是原告係因私法契約受僱於文化大學，該大學對之所為相關之管理措施（包括考績、懲處等項），係屬私法行為，故系爭原告與文化大學間有關人事管理與績效考核之爭議，因非屬公權力行使範圍，其自不負有作為義務（依法審核、裁量）為由，以100年8月26日函予以否准所請，有上開函等影本在卷足稽。
⑹又查本件原告係與文化大學訂立私法僱傭契約，而受僱於文
化大學，該大學對之所為相關之人事管理與績效考核之爭議，即屬原告與文化大學間之私法糾葛，尚與被告無涉，即便有所爭執，並進而向被告有所申訴或請求，徵諸首開法條規定及「依法申請之案件」、「應作為而不作為」之法理說明，究其性質因非屬「公法上之爭議」，原告自無任何公法上之權利可言；且因文化大學對原告所為相關之人事管理措施與工作績效考核等項，係屬私法行為，非屬公權力行使範疇，被告對原告自不負有作為義務，縱原告請求被告應予作成國家賠償之行政處分，充其量僅係促使被告發動職權而已，並非屬於「依法申請之案件」，即令被告未依其請求而發動職權，原告亦無從主張其有權利或法律上利益受有損害而得據以提起撤銷訴訟，是本件原告遽以被告為對象，逕行提起之撤銷訴訟（即請求撤銷被告100年8月26日函）並無法律上之立基，應予駁回。從而本件於本院判決時，原告既無任何公法上之權利，被告對原告亦不負有作為義務，依首揭法條規定及課予義務訴訟違法判斷基準時點之法理說明，原告所提本件訴訟關於課予義務訴訟部分，依其所訴之事實，欠缺權利保護之必要，屬無訴之利益，在法律上顯無理由，本院自應判決駁回之。
⑺退萬步言，有關原告與被告間之國家賠償事件部分，縱認原
告主張本件有國家賠償法之適用，被告係賠償義務機關等節為可採（注意：此係虛擬假設，本件被告對原告並不負有公法上之作為義務，已如前述），依國家賠償法第11條第1項、第12條規定，該等依國家賠償法對國家賠償所生公法上之爭議，仍應循民事訴訟程序途徑救濟以資解決，原告遽向無管轄權之本院請求國家賠償，亦為無理由，仍應予以駁回，附此述明。
綜上所述，本件原告所提行政訴訟，不論其所提起者係撤銷訴訟抑或課予義務訴訟，均不具備實體法上之請求權規範基礎，為無理由，皆應予以駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 8 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 3 月 8 日
書記官 劉 育 伶