臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1881號101年3月22日辯論終結原 告 史紋忠被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚（縣長）住同上訴訟代理人 陳河泉 律師上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國100 年
9 月27日台內訴字第1000162614號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落桃園縣○○鄉○○路○ 段○○○ 號建築物（下稱系爭建物），位於「龍壽迴龍地區都市計畫」之住宅區範圍內，經被告所屬警察局龜山分局（下稱龜山分局）於民國99年9 月10日查獲訴外人田金山於該址開設「董夜花小吃店」，現場經營視聽歌唱業及酒家業。被告認田金山違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條關於住宅區之土地使用管制規定，乃依都市計畫法第79條第1 項規定，以99年12月1 日府城行字第0990477455號裁處書（下稱99年12月1 日函）處使用人田金山新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，立即停止非法使用，並於1 個月內恢復原狀，另副知原告請善盡土地所有權人管理權責，本案應立即停止違法使用，如後再經查獲不停止使用，將依都市計畫法第79條併罰之。其後龜山分局於100 年
1 月10日、同年2 月22日、同年3 月20日、同年5 月13日前往該建築物複查，發現現場仍實際經營視聽歌唱業，並僱用女子坐檯陪酒，被告乃分別以100 年1 月27日府城行字第1000037272號裁處書（下稱原處分㈠）、同年3 月11日府城行字第1000091924號裁處書（下稱原處分㈡）、同年4 月12日府城行字第1000136221號裁處書（下稱原處分㈢）、同年6月7 日府城行字第1000217653號裁處書（下稱原處分㈣）分別裁處原告6 萬元、12萬元、18萬元、24萬元罰鍰，並立即停止非法使用。原告不服前揭4 件處分，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）主管機關究應對建築物所有權人、使用人或管理人處罰，應就其查獲建物違規使用之實際情況，於符合都市計畫法之立法目的為必要裁量，並非容許主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或三者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰，如未予裁量，率將法定之裁罰對象納入併予裁處，即屬裁量濫用之違法。
（二）原告於99年4 月27日將系爭建物出租予訴外人田金山，租期1 年，首次查獲系爭建物違反都市計畫法而為使用之時間為99年12月1 日，而當時實際經營者為承租人田金山。
原告於99年12月間知悉後即要承租人田金山改善，承租人並予承諾，難認原告全然未盡建物所有權人維持合法使用之法律義務。況且，承租人第二次以後之歷次遭查獲系爭建物違規使用時間，均為原告所不知悉，亦無從事先防免違規使用。再者，系爭建物租期1 年，而違規使用者仍為訴外人田金山與劉自明，尤其劉自明與原告無法律關係，原告究應透過何種途徑要求回復建物原狀，以原告之法律認知能力，在訴訟技術上亦不無疑慮。被告未審酌系爭建物存有租賃關係，原告如何隨時保持建物之合法使用，有其實際上之困難，遽以系爭建物第2 次違規之後，加重裁處原告罰鍰達60萬元，顯無法達到扼阻不法使用之目的。
被告已對使用人田金山、劉自明為裁罰，並命其立即停止違規行為，應已足達成行政目的，或者逕對違規之行為人繼續裁罰，而非不明究理擅自選擇裁罰對象，顯有恣意為行政處分之違誤，而為裁量濫用。並聲明：訴願決定、原處分關於罰鍰部分均撤銷。
三、被告則以：
（一）原告於100 年7 月5 日始就原處分㈠㈡㈢提起訴願，已逾訴願法規定之提起訴願期間。
（二）依都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括土地或建築物所有權人、使用人或管理人，非僅以處罰行為人為限，是該規定實即授權行政機關得依個案情形，就裁處對象為選擇之裁量。原告既為系爭土地之所有權人，依物權對世原則，其對系爭土地之狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，自得要求其負擔義務。系爭建物違規作視聽歌唱業及酒家業使用，經被告以99年12月1 日函裁罰違規行為人田金山在案，且該函副本亦抄送土地所有權人即原告，請其善盡土地所有權人管理權責並應立即停止非法使用。惟於此之後連續多次經龜山分局仍查獲違規營業並僱用女子坐檯陪酒之情事，表示本違規行為持續存在並未立即停止非法使用，被告認為除了要繼續對違規行為人給予裁罰外，土地所有權人亦應併予裁罰，無違反一行為不二罰原則。
（三）原告得以承租人田金山違反租約第10條約定之使用方法為由，主張終止租約，或立即阻止田金山違法使用，田金山若不從，原告亦得主張終止租約，請求田金山騰空遷讓交還房地並請求違約賠償。至訴外人劉自明與原告若無法律關係，不就是無權占用房地，原告可逕行訴請劉自明遷讓返還房地及請求損害賠償。劉自明若係經田金山之同意始使用系爭房地，原告向田金山主張終止租約，即得訴請遷讓返還房地及請求損害賠償。詎原告竟未採取任何管理維護措施，任憑其等繼續違規使用，原告顯有未善盡維護該土地及建物合法使用之責任甚明，原告主觀上若非故意，亦顯有重大過失。又本案經被告以99年12月1 日函勒令停止非法使用，後經龜山分局連續查獲仍有違規營業行為，被告依內政部91年11月21日台內營字第0910081556號函規定認定原告為共犯予以裁罰，原處分並無違誤等語資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、按訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之；訴願事件，提起訴願逾法定期間或未於訴願法第57條所定期間內補送訴願書者，應為不受理之決定，訴願法第14條第1 項、第77條第2 款分別定有明文。訴願逾期即未經合法之訴願程序，進而提起撤銷訴訟，則為不備起訴要件，其訴即不合法，又不能補正，應依行政訴訟法第107 條第1項第10款裁定駁回之。又訴願逾期者，原處分即生形式存續力，縱受理訴願機關疏於發覺，誤以其仍屬期限內提起，而為實體上無理由之決定，法院仍應為起訴不合法之裁定。次按「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣( 市) ( 局) 政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」都市計畫法第34條、第79條第1 項定有明文。另依都市計畫法第85條授權訂定之都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款、11款規定，住宅區為保護居住環境而劃定，不得為視聽歌唱場及酒家等建築物及土地之使用。再參照桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準第2 點、第4 點規定，違反都市計畫土地使用分區管制面積未滿1,50
0 平方公尺，罰鍰6 萬元；經限期拆除、改建、停止使用或恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，第2 次以上得提高罰鍰數額2 倍以上，但最高總額為30萬元。
五、經查：
（一）原處分㈠㈡㈢部分：原處分㈡㈢分別於100 年3 月15日、同年4 月18日送達原告位在桃園縣○○鄉○○村○○鄰○○路○○○ 巷○ 號住所，並分別由原告之女史毓嫣收受及寄存送達等情，有桃園縣政府行政文書郵務送達證書各1 紙在卷可稽；另原處分㈠雖無送達證書足參，惟原告於訴願書已自承約於100 年1 月29日收受或知悉該行政處分。而原告遲至100 年7 月6 日始對原處分㈠㈡㈢提起訴願，有訴願書上之總收文條碼可憑，加計在途期間後，顯已逾前揭提起訴願之法定不變期間，訴願機關原應為不受理之決定，雖其誤為實體無理由之決定，惟依上說明，仍應認原告就此部分提起撤銷訴訟，為不合法。
（二）原處分㈣部分：⑴原告對於如事實概要欄所載事實，並不爭執，復有土地使
用分區證明、系爭建物租賃契約、土地登記謄本、建物登記謄本、桃園縣政府警察局龜山分局舉發行業無照（違規）營業臨檢查察紀錄表影本等件在卷可稽，堪認屬實。
⑵依都市計畫法第79條第1 項規定，違反相關規定者，土地
或建築物所有權人、使用人或管理人均應受罰；該規定裁處對象不祇限於使用人或管理人，其目的旨在課徵所有權人對其所有之土地或建築物合法使用與其構造及設備安全加以注意之義務，以期減少公共安全之災害，乃明定土地或建築物之所有權人負有維持及監督其所有不動產合法使用之作為義務與責任，不因出租或其他事由致另有使用人或管理人而免除其義務，苟土地或建築物所有權人、使用人均為違章行為，非不得併為處罰。當然，行政機關究應處罰建築物所有權人或使用人，或二者併罰，仍應就其查獲建築物之使用及違反之情形為適當、合理之裁量，而非恣意選擇處罰對象。查本件系爭建物違規作視聽歌唱業及酒家業使用，先經被告以99年12月1 日函裁罰違規行為人田金山在案，且該函副本亦抄送土地所有權人即原告，請其善盡土地所有權人管理權責並應立即停止非法使用，復明白教示「如後再經查獲不停止使用，將依都市計畫法第79條併罰之」等語。嗣系爭建物仍經查獲未停止非法使用，堪認僅對行為人處罰，已不足達成行政之目的。又原告明知承租人有非法使用情事，不僅未依租賃契約第10條「房屋不得供非法使用……」之約定要求承租人立即停止非法使用或終止租約、交還房屋，反而於本院審理中自承承租人說他會去繳罰單等語，對於被告發函督促其善盡管理之責，及接連以原處分㈠㈡㈢裁處原告罰鍰並令立即停止非法使用，均置之不理。是被告除裁罰使用人外，復以原處分㈣裁罰原告，並無裁量逾越或裁量濫用之違法情事，原告上開主張要非可採。
（三）準此，關於原處分㈠㈡㈢部分，原告提起訴願逾法定期間，訴願機關誤為實體上無理由而駁回訴願之決定，雖有未洽，但不影響結論，仍應予維持；另原處分㈣部分，於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。是原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，為一部不合法、一部無理由，爰併以判決駁回之。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 4 月 5 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 李君豪上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 4 月 5 日
書記官 樓琬蓉