臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1894號101年1月5日辯論終結原 告 大都會衛星車隊股份有限公司代 表 人 陳室喜（董事長）訴訟代理人 張志偉律師被 告 臺北市政府交通局代 表 人 林志盈（局長）住同上訴訟代理人 吳敏源
葉志宏吳瑞豐上列當事人間有關交通事務事件，原告不服臺北市政府中華民國100年9月28日府訴字第10009112100號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於100年5月30日以都衛字第100053001號函（以下簡稱原告100年5月30日函），依計程車客運服務業申請核准經營辦法（以下簡稱系爭核准經營辦法）第13條規定，檢附其所定「大都會派遣車隊與駕駛人定型化契約書」（以下簡稱原告定型化契約），向被告陳報其派遣車隊與駕駛人間有關運價折扣之差額分攤方式。經被告於100年7月14日召開「大都會衛星車隊及優良計程車提報與受託服務之駕駛人間運價折扣差額分攤方式會議」，邀集當地勞工、消費者保護等主管機關、團體及計程車客運商業同業公會（工會）等機關團體進行會商，並請原告及訴外人優良計程車股份有限公司（以下簡稱優良計程車公司）列席，會後作成會商結論（以下簡稱系爭會商結論），略以「大都會、優良計程車衛星車隊提報車資折扣分攤方式，本次與會各公、工會一致表示反對，消基會表示尊重法規規定，但呼籲能提供更好的服務品質，因討論未獲共識，無法於契約書明定由駕駛負擔車資折扣。」等語。被告乃於100年7月22日以北市交運字第10032714600號函（以下簡稱被告100年7月22日函）檢送前揭會商紀錄予原告。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠本件訴訟程序合法：
⒈按公路法56條第1項規定：「經營計程車客運服務業，應向
所在地之公路主管機關申請核准，其應具備資格、申請程序、核准籌備與廢止核准籌備之要件、業務範圍、營運監督、服務費收取、車輛標識、營運應遵守事項與對計程車客運服務業之限制、禁止事項及其違反之糾正、限期改善、限期停止其繼續接受委託或廢止其營業執照之條件等事項之辦法，由交通部定之。」，次按交通部於100年3月28日以交路字第1000002481號令（以下簡稱交通部100年3月28日令）修正發布之系爭核准經營辦法，將計程車派遣業務（俗稱電話叫計程車）納入規範，其中該辦法第13條第2項規定：「經營派遣業務不得要求受託服務之計程車駕駛人吸收運價折扣之差額。但報經該管公路主管機關會商當地勞工、消費者保護等主管機關、團體及計程車客運業同業公會暨相關之公（工）會，並明定於第6條第3項所定契約書，不在此限。」，嗣交通部於100年4月25日公告「計程車派遣車隊與駕駛人定型化契約應記載及不得記載規定」，其附件之定型化契約範本（以下簡稱交通部定型化契約範本）第3條規定：「甲方因營業需要所需行銷策略（如乘車券、酬賓券、折價券、車資抵用券或其他類此優惠乘客車資之措施，及電子付費機制手續費、代客叫車回饋金等）而實質減收之車資金額，由甲方負擔。但甲方依計程車客運服務業申請核准經營辦法第13條第
2 項規定報經公路主管機關會商當地勞工、消費者保護等主管機關、團體及計程車相關公（工）會，由甲方負擔○○，乙方負擔○○。」。
⒉可知上開條文及交通部定型化契約範本明示：
⑴運價折扣不得要求受託服務之計程車駕駛人吸收，然非不得
由派遣業者吸收；且由派遣業者自行吸收者，無須報請被告召開會議會商。
⑵如運價折扣約定由駕駛人吸收者，派遣業者僅須提出契約範
本，載明折扣分擔方式，報經該管公路主管機關（即被告）召開會議，踐行會商當地勞工、消費者保護等主管機關、團體及計程車客運業同業公會暨相關之公（工）會之程序後即可。蓋因上開條文並未規定須得被告之核准或備查，亦未規定應取得共識，更未規定取得共識之方式及標準，亦即上開規定並非授權被告得決定準否之可決規定，合先敘明。
⒊準此，原告依上開規定將其與駕駛人間之折扣分攤比率契約
書報陳被告，並經被告依上開規定召開會議會商，已然踐行前揭法定程序，原告自得依其陳報之原告定型化契約與駕駛人簽定實施折扣。
⒋惟被告竟函知原告，略以會商未獲共識，無法於契約明定由
駕駛負擔車資折扣云云，顯與上開規定文義相悖，並逸脫法律之外，自行提出「共識」、「准駁」等法律所無要件，並將系爭核准經營辦法第13條第2項明文規定之「不得要求受託服務之計程車駕駛人吸收運價折扣之差額」，片面違法曲解為駕駛人及派遣業者「均不得為任何運價折扣」，並以此誤認連續裁罰原告，甚揚言停止原告接受委託至少6個月以上，且發佈新聞稿稱原告違法，侵害原告生存權、財產權及自由權甚鉅。
⒌可知被告100年7月22日函檢附系爭會商結論雖係以會議結果
形式通知，惟該會商結論乃針對特定具體事件（原告及優良計程車公司提報與駕駛人間運價折扣差額分攤方式）對外所為之一定表示，且該會商結論乃被告100年7月22日函之附件，屬函文之一部分，其內容已明確否定派遣業者得約定由駕駛人負擔車資折扣，已對人民之請求生准駁效果而限制人民權利，自非訴願決定所稱之觀念通知，而得獨立認定為行政處分，且該決定所引行政法院（現改制為最高行政法院）62年裁字第41號判例，實係退伍軍官申請就業輔導經通知現有無職缺之單純事實敘述，與本件不同，顯有不當違法。
⒍又按司法院大法官會議釋字第423號解釋：「行政機關行使
公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」、行政法院46年判字第66號判例：「處分書在現行法令，原無一定形式之限制，凡文書足以表示處分之意思者，即屬處分書。」、行政法院50年判字第21號判例：「消極的拒絕，實已發生法律上之效果，不得謂非行政處分性質。」、行政法院59年判字第192號判例：「官署依其行政權之作用，就具體事件所為之單方行政行為，發生公法上具體效果者，不問其對象為特定之個人或某一部份有關係之人民，要不謂非行政處分。人民如因該行政處分致權利或利益受有損害，自得提起訴願以求救濟。」及最高行政法院67年判字第639號判例：「不准之覆函既係對人民之申請而為之，自屬行政處分」、行政法院77年判字第2054號判決、最高行政法院89年度判字第30243號判決、最高行政法院90年度判字第726號判決、最高行政法院93年度裁字第233號裁定、最高行政法院100年判字第1932號判決意旨及大法官吳庚所提判準。本件被告以函送系爭會商結論方式，實質駁回原告陳報，顯係駁回處分（雖則被告無此權限），甚若原告不遵此會商結論，將遭被告連續裁罰，並以政府公信力之優勢藉由傳播媒體中傷原告，嚴重侵及原告之商譽、財產權及營業自由等，參司法院大法官會議釋字第418號解釋：
「憲法第16條保障人民訴訟權，係指人民於其權利遭受侵害時，有請求法院救濟之權利」意旨，原告所主張者並非撤銷系爭「會商過程」，而係主張撤銷系爭「會商結論」，會商過程係事實行為，無從撤銷，而會商結論為具法效拘束力之意思表示，撤銷後即不得拘束原告，猶如公司法第189條股東會之召集程序或決議方法違法時，股東得訴請撤銷該次股東會之「決議結果」，而非撤銷該次「會議過程」亦同此理，是原告得提起本訴，以資救濟。
⒎再者，慮及被告一再推延，第1次會商於100年7月14日召開
結論「未獲共識」，第2次會商延至100年9月23日始召開，亦「未獲共識」，然法無強制被告下次召開期限，如被告恣意不為會商或會商結論皆為「未獲共識」，顯已實質明顯駁回原告之陳報，如仍無法認係處分而為救濟，非至被告明確為拒絕「處分」後，方要求原告依法重行訴願、訴訟程序，期間耗費時間、成本及被告持續施壓等不利益，恐難估計。㈡電話叫車提供乘客優惠車資折扣，係為增加計程車駕駛收入
，與民間提供折扣促銷營業行為無異，系爭核准經營辦法第13條第2項規定未考量因折扣而增之駕駛載客機率，要求原告得吸收折扣負擔，不符業界慣例：
⒈原告及受委託之計程車駕駛自98年間，即遵行業界10餘年慣
例，況依交通部91年8月16日交路字第0910048626號函（以下簡稱交通部91年8月16日函）示：「…計程車業者採取運價打折作法，既經行政院公平交易委員會認定屬『效能競爭』之範圍，尚無違反公平交易法之相關規定，亦與汽車運輸業管理規則意旨無違…」，此類營業行為合法，亦成業者慣例。
⒉折扣行為原係增加收入之促銷活動，然系爭核准經營辦法將
計程車派遣業務納入規範後，竟認定係損失，即認乘客因促銷而搭乘，設原價100元車資，因促銷增加收入95元，卻計算損失5元，而未考量因折扣而增之載客機率。因計程車駕駛係自營，車資收入由駕駛收取全額，再繳服務費予原告，上例駕駛收取95元，依系爭核准經營辦法竟認知由駕駛負擔5元，而要求原告得吸收折扣負擔，然車資非原告所收取，自無力負荷折扣。
㈢被告與交通部互諉推託，遲未訂定契約範本或函令，嗣竟創設法所無之徒流形式且難以達成之「共識決」要件：
⒈交通部於100年4月25日公告之「計程車派遣車隊與駕駛人定
型化契約應記載及不得記載規定」，略以「…公路主管機關得參考本規定會商轄區內公（工）會訂定當地定型化契約範本，供計程車派遣車隊據以研擬定型化契約。」，惟被告遲未訂定定型化契約範本，致原告難以參考並陳報其自擬契約，原告於100年5月18日以都衛字000000000號函（以下簡稱原告100年5月18日函）請被告速依法公告，被告於100年5月25日方發佈定型化契約範本，原告於系爭核准經營辦法執行前1日即100年5月30日始收受該範本，原告當日即以100年5月30日函自擬原告定型化契約陳報被告。豈料被告召開之系爭會商結論係依交通部定型化契約應記載事項及不得記載事項規定；惟交通部亦公告：「請車隊依當地公路主管機關公告範本」，顯為互諉推託，使原告無所適從。
⒉臺北市公共運輸處遲至100年7月4日方以北市運般字第
10036143400號函（以下簡稱北市公運處100年7月4日函）認，應依交通部100年6月29日令示，遽將系爭核准經營辦法第13條之陳報程序擅加法律所無之要件，變成需通過「共識」之程序，惟何謂共識及其表決方式如何？未見被告提出說明。僅北市公運處於100年8月2日以北市運般字第10036372200號函（以下簡稱北市公運處100年8月2日函）函知原告，如先由駕駛提供折扣，事後再予駕駛補貼，仍屬違法，應依法踐行會商共識。被告於100年9月23日召開會商，部分討論委員未依法討論分攤比率，僅執意表達「本會不同意打折」，以致難有「共識」，遍查法令均無此類流於形式又難以達成之「共識決」會議方式。
㈣原告業依法踐行系爭核准經營辦法第13條第2項之陳報程序
，縱系爭會商結論無共識，亦無影響，蓋被告無裁量空間，原告自得據之與計程車駕駛協議分攤折扣：
⒈系爭核准經營辦法第13條第2項僅稱「『報經』公路主管機
關『會商』」，核其文義解釋，不同於其他法規所定「報經..核准（核定、核備、備查、公告）後」等許可或備查程序，原告僅須將折扣分攤比例及相關契約內容陳報被告，經被告依法召開會商，即應屬踐行相關程序。
⒉以最高行政法院94判字第1605號判決為例，租稅之核課及免
除，係主管機關為確認符合課稅要件之稅額或免徵之要件，並非創設權利，係依法規定而成立或減免，非屬主管機關之裁量範圍。系爭核准經營辦法第13條第2項之得否實施折扣要件，非被告之裁量範圍，僅須原告依該條項規定陳報，被告即不得拒絕。
⒊當地勞工、消費者保護等主管機關、團體及計程車客運業同
業公會暨相關之公（工）會之會議意見固應尊重，然本件涉及各車隊與受託駕駛之「契約締結自由」，渠等皆係完全行為能力人，其他會商團體非簽約當事人，依法無權干涉，被告更不得脫逸法律，擅以增加「共識」要件方式濫行裁量。㈤北市公運處100年7月4日函所引交通部100年6月29日令，違反法律及法律一般原則：
⒈交通部100年6月29日令所為不利原告之逾越文義解釋，業將
陳報程序擅改為最嚴格之「全員同意共識」程序。若係審查機制（假設），亦應設審查標準、審查委員條件、配套辦法及救濟機制。
⒉自系爭會議記錄可知，原告列席報告完畢即離開，其他部分
與會團體表達不可折扣為主要意見，討論內容議題全與原告所提分攤比例之合理性無關。若謂系爭核准經營辦法第13條第2項為審查機制，會商團體中有計程車同業代表，甚有堅決反對折扣促銷之團體成員（如全民計程車聯誼會會長），難期公允，違反利益迴避原則。
⒊按發展大眾運輸條例第2條及第8條規定，大眾運輸各行業可
於核定運價下，自行擬訂票價公告實施，並報請主管機關備查。如捷運或公車轉乘另有促銷價格，雖政府表示未禁止司機自行折扣，然單一司機折扣無濟於事，唯有派遣車隊整體行銷方能收效，交通部100年6月29日令違法解釋，竟使眾多願以折扣換取載客率之駕駛喪失折扣自主權，須由利益衝突第三人同意方能實施，其強行扼殺駕駛生存機會，使比照大眾運輸業之計程車處於不利競爭地位，違反法令及平等原則，應即回歸系爭核准經營辦法第13條第2項原始文義之陳報制度。
⒋現行計程車費率，係參84年臺北市政府公用事業費率審議委
員會核定之計程車每車公里運價，以（每車公里成本+每車公里合理報酬）除以（1－空車率），其中分母（1－空車率）係將駕駛巡迴找客成本由乘客負擔（如分子為每公里15元，空車率為0.4時，每公里運價為25元；空車率為0.6時，每公里運價為37.5元），此反應不同空車率成本結構不同。而消費者於路邊攔車為「巡迴攬客」，亦得「電話叫車」，其二者空車率、經濟成本及社會成本不同，但永遠同時存有此二類型乘客，駕駛人加入派遣車隊如得同時經營2種模式，自屬有利。上開函文逕行限制折扣優惠，強迫以不同服務成本為相同收費，使電話叫車處於不利競爭位置，侵及原告、駕駛人及乘客之自由選擇權，違反交通部交通部91年8月16日函之效能競爭原則，更違反公平及平等原則。
㈥被告100年7月22日函檢附系爭會商結論，實質拒絕原告陳報
之折扣分擔契約，其誤解系爭核准經營辦法第13條第2項規定，已然逾越權限，並違行政法律原則，應予撤銷：
⒈依司法院大法官會議釋字第576號解釋意旨，契約自由為個
人自主發展與實現自我重要機制，並為私法自治基礎，國家僅得基於維護公益必要，始得以法律對之為合理限制。且交通部91年8月16日函釋所認「車隊折扣係屬效能競爭範圍」、國科會補助研究「計程車產業尖離峰特性納入合理差別定價模式，進而達到增進社會福利之目的」，在在說明計程車於尖離峰價格應有不同，離峰促銷有助社會福利。然被告誤解系爭核准經營辦法第13條第2項規定，假會商共識要件，限制駕駛與車隊間締約權利，致電話叫車市場低迷，此由被告100年9月14日北市交運字第10032625500號開會通知（以下簡稱被告100年9月14日開會通知）中，共計16家車隊（佔臺北市立案車隊約8成以上）送件進行折扣，即知渠等生計深受影響，其中駕駛人收入再度陷入不穩定，違背其當初加入派遣車隊目的（以折扣換取穩定派車次數），已引發駕駛群眾至總統府及交通部陳情及多人網路連署還我折扣運動等民怨，被告此迂迴限制手段非維公益必要而侵害契約自由，有違反比例原則。
⒉次依司法院大法官會議釋字第596號解釋意旨，所謂平等係
保障人民法律上地位之實質平等；立法機關基於憲法價值體系及立法目的，得斟酌規範事物性質差異而為合理之差別對待。被告誤將陳報制度理解為，禁止原告與駕駛協議分攤折扣，再由利益衝突之其他團體干涉決定，猶如便利商店加盟商與總公司為促銷活動須其他便利商店同意，不啻違反私法自治及契約自由，遍查國內法令均無類此規定。又駕駛自行給予路邊攔車乘客折扣不須送審；何以透過派遣車隊叫車折扣約定則須送審，顯違平等原則。
⒊後續原告再次陳報與駕駛分攤比率為全額由原告負擔之契約
方案，經被告再次召開會商，仍以「無共識」為由不通過，足證此會商機制實為被告違法遂行其拒絕折扣目的之虛應形式而已，顯然難以達成，違反禁止行政恣意原則，人民無法理解及合理判斷法令解釋結果，違反信賴保護、法明確性原則；並聲明求為判決被告100年7月22日函所檢送之100年7月14日系爭會商結論及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：㈠按訴願法第1條第1項前段規定：「人民對於中央或地方機關
之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之：十、起訴不合程式或不備其他要件者。」、行政法院62年度裁字第41號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」、公路法第56條第1項規定：「經營計程車客運服務業，應向所在地之公路主管機關申請核准，其應具備資格、申請程序、核准籌備與廢止核准籌備之要件、業務範圍、營運監督、服務費收取、車輛標識、營運應遵守事項與計程車客運服務業之限制、禁止事項及其違反之糾正、限期改善、限期停止其繼續接受委託或廢止其營業執照之條件等事項之辦法，由交通部定之。」、系爭核准經營辦法第1條規定：「本辦法依公路法第56條第1項規定訂定之。」、第13條第2項規定：「經營派遣業務不得要求受託服務之計程車駕駛人吸收運價折扣之差額。但報經該管公路主管機關會商當地勞工、消費者保護等主管機關、團體及計程車客運業同業公會暨相關之公（工）會，並明定於第6條第3項所定契約書，不在此限。」。
㈡查系爭核准經營辦法第13條第2項但書規定之「報經公路主
管機關會商」，係計程車客運服務業要求計程車駕駛人吸收運價折扣差額之法定必備程序之一，未經會商或會商未獲共識，即不得要求受託服務之計程車駕駛人吸收運價折扣差額，交通部100年6月29日令已明確釋示：「『計程車客運服務業申請核准經營辦法』第13條第2項針對經營派遣業務要求受託服務之計程車駕駛人吸收運價折扣之差額，報經該管公路主管機關之『會商』，係指由經營派遣服務之計程車客運服務業公司所在地公路主管機關會商相關機關、團體及公（工）會，應有共識做成結論明定於契約書後，始得由計程車駕駛人負擔運價折扣之差額。」，至於被告以100年7月22日函將系爭會商紀錄送原告知悉，僅單純將該次會議結論通知原告，純屬事實行為之觀念通知，非對原告所為具有法效力之行政處分，原告對之提起撤銷訴訟，揆諸上開規定及判例意旨，自非法之所許。
㈢末被告業於101年1月2日以北市交運字第10034910000號函（
以下簡稱被告101年1月2日函）復原告提報與駕駛人間運價折扣差額分攤方式一案，略以系爭100年7月14日會商未達共識，原告提案無法明訂於其與駕駛人之契約書實施；並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點厥為原告所提訴訟是否有訴之實益？又被告100年7月22日函所檢送100年7月14日所召開之系爭會商紀錄是否屬行政處分性質？本院之判斷如下：
㈠按「提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟
之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。」，經司法院大法官會議釋字第546號解釋在案。依其意旨反面解釋，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，經審議或審判之結果，並非無從補救，亦非無法回復其法律上之地位或其他利益者，即難謂無進行爭訟而為實質審查之實益。
㈡次按提起任何訴訟請求法院裁判，均應以有權利保護必要為
前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益；是原告之訴，依其所訴之事實，須以具備權利保護必要為前提，方進而就其實體法上之主張予以審理，殆無疑義。
㈢本件原告以100年5月30日函，依系爭核准經營辦法第13條規
定，檢附其所定「大都會派遣車隊與駕駛人定型化契約書」（即原告定型化契約），向被告陳報其派遣車隊與駕駛人間有關運價折扣之差額分攤方式。經被告於100年7月14日召開「大都會衛星車隊及優良計程車提報與受託服務之駕駛人間運價折扣差額分攤方式會議」，邀集當地勞工、消費者保護等主管機關、團體及計程車客運商業同業公會（工會）等機關團體進行會商，並請原告及優良計程車公司列席，會後作成系爭會商結論，略以「大都會、優良計程車衛星車隊提報車資折扣分攤方式，本次與會各公、工會一致表示反對，消基會表示尊重法規規定，但呼籲能提供更好的服務品質，因討論未獲共識，無法於契約書明定由駕駛負擔車資折扣。」等語。嗣被告以100年7月22日函檢送上開會商紀錄予原告，原告不服，提起訴願，遭決定不予受理，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。經查：
⑴按行政處分撤銷訴訟之目的，在於廢棄行政處分之效力，以
解除當事人權益免受該行政處分效力之影響，亦即人民提起撤銷訴訟之訴訟對象在於解除行政處分規範效力。經查本件原告一方面主張被告100年7月22日函所檢送之100年7月14日所召開之「大都會衛星車隊及優良計程車提報與受託服務之駕駛人間運價折扣差額分攤方式會議」會商紀錄結論等同實質行政處分，對外發生法律效力，自應予撤銷；另一方面卻謂依系爭計程車客運服務業申請核准經營辦法，若折扣分由由駕駛人負擔，根本無需陳報，若要由駕駛人負擔折扣的話，始要陳報，惟無需得到被告之核准或同意，故被告並無裁量之權限，本件原告僅需陳報即可實施，被告尚無駁回其陳報之權限云云，兩者互為矛盾，本有可議。
⑵且若依原告上開主張，被告對其100年5月30日函所為陳報並
無裁量之權限，其僅需陳報即可逕自付之實施，則本件縱認確有行政處分存在（按：被告係主張100年7月22日函非屬行政處分性質）且違法，原告亦無受該違法之行政處分侵害之可能性，即堪確定。是原告之訴，依其所訴之事實，被告對系爭陳報並無任何裁量之權限，其既不受被告於100年7月14日所召開之系爭會商結論拘束，所提起之本件行政訴訟，即欠缺權利保護之實益性，屬無訴之利益，在法律上顯無理由，徵之首開說明，本院自得判決駁回之。
⑶至原告所稱系爭會商紀錄結論等同實質行政處分，對外發生法律效力，自應予撤銷一節。經查：
①按行政作為常具有持續性，因此特定行政任務之完成，事前
亦常會有固定之作業程序必須加以遵守；而此等程序原則上都不會對外發生法律效果，而可解為「在作成行政作為（主要係指行政處分）前之內部前置作業」，不得單獨作為行政爭訟之對象（行政程序法第174條參照）。但在許多情形下，一個行政任務之前置性作業，可能並非完全均為「不生對外法律效果之機關內部作業程序」，而可能已發生外部法律效果，例如計劃行政項下之前階段計劃之貫徹，又例如土地徵收任務之完成必須包含徵收補償作業，而徵收補償金額之決定，復與前階段之「地價區劃」有其關連性。
②然在行政爭訟法制之設計上，針對撤銷訴訟或課予義務訴訟
，係以每一個單獨對外發生法律效果之行政處分作為審查對象。除非行政任務合法性之審查，牽涉到數個不同之行政處分，且該行政處分係以某一個前行政處分作為基礎，而前一行政處分亦已發生形式上之羈束力，此時，法院在進行審查時，才必須非常慎重，否則，原則上，內部前置作業係不得單獨作為行政爭訟之對象。此由學理上所討論之「多階段行政處分」，其所謂之「前階段行政處分」在本質上仍係此等內部前置程序而已，只不過在一定條件下，基於行政救濟之便利性及急迫性要求，權宜式地承認前置內部作業可視為一「行政處分」，提前進行救濟，其與在特別係計劃行政下，為達成一個目標所為之多次行政處分，在概念上仍不盡一致，有必要特別予以辨明，即足徵之。
③經查原告依系爭核准經營辦法第13條規定，以100年5月30日
函檢附其定型化契約，向被告陳報其派遣車隊與駕駛人間有關運價折扣之差額分攤方式，即計程車運價折扣，經被告依交通部100年6月29日令「．．．．報經該管公路主管機關之『會商』，係指由經營派遣服務之計程車客運服務業公司所在地公路主管機關會商相關機關、團體及公（工）會，應有共識做成結論明定於契約書後，始得由計程車駕駛人負擔運價折扣之差額。」意旨，於100年7月14日召開系爭會商會議，嗣以100年7月22日函檢送上開會商紀錄予原告，核其性質僅屬在作成許可與否之行政處分前之內部前置作業而已，此由被告嗣以101年1月2日函復原告，認其以100年5月30日函提報與駕駛人間運價折扣差額分攤方式一案，因於100年7月14日會商未達共識，原告提案無法明訂於其與駕駛人之契約書實施等語（亦即否准之意），即得以清楚辨明被告後續之處置－即被告101年1月2日函，方屬對外發生法律效果之行政處分甚明，依前開說明，被告100年7月22日函既僅係作成行政處分（即被告101年1月2日函）前之前置作業，自不得單獨作為行政爭訟之對象。
④是被告100年7月22日函所檢送於100年7月14日所召開之系爭
會商紀錄，對原告既未產生任何法律效果，自不具行政處分之效力，則訴願決定以系爭原處分函文究其性質純屬事實通知，尚非屬行政處分性質，認原告逕提訴願，難謂合法而予以不受理，即屬有據。原告不察，遽謂系爭會商紀錄結論等同實質行政處分，對外發生法律效力云云，訴請撤銷，難認有理由，仍應予駁回。
綜上所述，本件原告所提之訴，欠缺權利保護之必要，並無訴之利益，在法律上顯無理由，揆諸前揭法條規定及上開說明，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 19 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 1 月 19 日
書記官 劉 育 伶