臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1901號101年3月6日辯論終結原 告 李素梅（兼吳梅等如附表所示111位原告之被選定
當事人）訴訟代理人 詹文凱 律師被 告 經濟部水利署第一河川局代 表 人 顏嚴光（局長）住同上訴訟代理人 林秋華
何寶貴被 告 內政部代 表 人 李鴻源（部長）住臺北市○○路○號訴訟代理人 秦錚錚
吳彥鋒被 告 宜蘭縣宜蘭地政事務所代 表 人 楊福洋（主任）住同上訴訟代理人 馬玉龍上列當事人間有關徵收補償事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：本件被告內政部代表人原為江宜樺，訴訟進行中變更為李鴻源，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體部分：
一、事實概要：坐落宜蘭縣○○鄉○○段772-6、772-7地號2筆土地（下稱系爭土地）原登記為原告及如附表所示選定人之被繼承人共有，因位於蘭陽溪河川區域內，於民國（下同）59年間受大水淹沒滅失，已辦竣土地滅失登記。被告經濟部水利署第一河川局（下稱被告第一河川局）於85年辦理蘭陽溪大洲堤防工程新建，依據被告宜蘭縣宜蘭地政事務所（下稱被告宜蘭地政事務所）提供之用地分割測量成果圖冊陳報徵收計畫，經臺灣省政府85年10月2 日85府地二字第94540 號函及85年11月7 日85府地二字第111164號函准予徵收在案，但系爭土地未列入該用地分割測量成果圖冊。系爭土地之原所有權登記名義人之繼承人即原告及如附表所示選定人，乃於96年7月16日向被告宜蘭地政事務所就系爭土地申請回復原已滅失土地所有權登記，並據被告宜蘭地政事務所於同年12月27日辦竣所有權回復登記，原告及如附表所示選定人復於97年1月8 日向被告第一河川局申請補辦理土地徵收。惟因系爭土地雖位於上開工程用地範圍，但因位於河川區域內，不符被告內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函釋「滅失登記土地須經公告劃出河川區域外，始能辦理復權登記」之規定，被告宜蘭地政事務所遂於97年11月25日撤銷系爭土地之復權登記，被告第一河川局因而無從據以辦理系爭土地之徵收作業事宜。惟原告主張系爭土地未辦理徵收事宜，乃當時被告第一河川局疏失所致，蓋其可依被告內政部78年1 月
5 日台內地字第661991號令發布之土地徵收法令補充規定第
2 點規定：「徵收計畫範圍內已辦滅失登記之流失土地，仍應依原標示及權利辦理徵收。」之規定辦理徵收事宜，毋須回復其所有權即應辦理徵收。且系爭土地係位於85年蘭陽溪大洲堤防用地徵收範圍內，並非新的徵收案件，洵無依照現行法規辦理之必要。足見本件原委，實係被告第一河川局漏未辦理系爭土地之徵收所致，本件理應由被告第一河川局、被告內政部及被告宜蘭地政事務所共負完成義務。為此，原告及如附表所示之選定人爰依行政訴訟法第8 條第1 項規定，提起本件給付訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告及如附表所示選定人之被繼承人原所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○ ○號土地，於59年因遭大水淹沒而辦理土地滅失登記，被告第一河川局於85年辦理蘭陽溪大洲堤防新建工程用地取得時，並未依照規定辦理徵收事宜，逕行將系爭土地施作堤防及道路，且要求臺灣省測量隊行文被告宜蘭地政事務所，將堤防及道路之土地編定成為系爭土地之地號，並將其所有權登記為國有財產，由經濟部水利署管理。
（二）原告及如附表所示選定人得知上情後，於96年5 月20日向被告第一河川局提出補辦徵收之陳情案，請求將未徵收而被登記於財政部國有財產局名下之系爭土地，依法辦理補徵收事宜，以維護原告及如附表所示之選定人等人之權益。經被告第一河川局向被告宜蘭地政事務所查證，確認系爭土地為原告及如附表所示選定人等人所有，於96年7 月11日將登記為財政部國有財產局名下由經濟部水利署管理之系爭土地所有權登記塗銷，並要求原告及如附表所示選定人等人辦理回復所有權後，才願意辦理補徵收事宜。
（三）原告及如附表所示選定人隨即向被告宜蘭地政事務所提出回復所有權之申請，並由被告宜蘭地政事務所於96年12月28日為復權登記，原告及如附表所示選定人旋於97年1 月
8 日向被告第一河川局申請辦理徵收事宜。惟97年12月間，該復權登記竟遭被告第一河川局指為違法，並由被告宜蘭地政事務所逕為撤銷所有權登記，從此拒絕辦理徵收事宜。
（四）因原告及如附表所示選定人依法本得對系爭土地請求回復登記，被告等忽視原告及如附表所示選定人之權利，在未向原所有權人確認下即逕行登記為國有並加以利用，使原告及如附表所示選定人之財產權遭受侵害。因系爭土地已經供作堤防及道路使用，無法復原，故請求被告等補辦徵收及補償程序，以彌補原告及如附表所示選定人之損害。
（五）請求之法律依據：
1.司法院釋字第652號解釋明示：「憲法第15條規定，人民之財產權應予保障，故國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償，且應儘速發給。」本件系爭土地原屬原告及如附表所示選定人之被繼承人所有，雖因大水淹沒而滅失，但依據被告內政部75年6 月25日台（75）內地字第418876號函意旨，不得辦理消滅登記。再依最高行政法院85年5 月份庭長評事聯席會議決議，土地遭淹沒之滅失狀態，僅為暫時而非真正絕對消滅，日後仍得回復其所有權。再依91年行政院公告之「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第3 點規定，水道浮覆地原屬私有者，除已由政府徵收或價購者外，應准原所有權人回復其所有權。故本件系爭土地之原所有權人即原告及如附表所示選定人有回復所有權之權利。如依正常徵收程序，政府應先公告徵收，發給補償金後，再將土地登記為公有。然本件系爭土地未經公告及發給補償金，即由相關機關逕予登記為國有，並供作堤防及道路使用，侵害原告及如附表所示選定人原本得回復之財產權。又因系爭土地已供水利目的使用，無法再回復為私有，故請求被告等補辦徵收補償程序。
2.依土地法第208條規定，國家於公益目的之必要，得徵收人民私有土地。土地徵收條例第3條亦同。水利法第83條第1項規定，尋常洪水位得水區域之土地不得私有，其已為私有者，得由主管機關依法徵收之。上開規定雖為國家機關徵收土地之權源，而非義務依據，但如國家機關已行使該權利將私有土地之財產權變更為公有並供公益目的使用，自應履行其補償之義務。否則如國家機關未能遵行應有程序而剝奪人民財產權利，人民反而無法獲得救濟，已違背憲法第15條規定及司法院釋字第652號解釋之意旨。
故原告及如附表所示選定人爰依85年11月13日之土地法第
208 條、第224 條、第227 條暨同法施行法第50條、第55條，及水利法第83條第1 項規定，請求被告徵收系爭土地。
3.徵收土地應發給補償費，明定於土地徵收條例第30條第1項及土地法第233條前段。此為原告及如附表所示選定人請求補償之依據。
（六）被告第一河川局辯稱，85年徵收時，系爭土地並未登錄，無從辦理徵收。然系爭土地之登記，早於59年之前即已存在，並非完全未經登記，此經比對地籍圖及前、後土地謄本即可輕易查知。而相鄰且原屬同一地號遭徵收之土地早於64年間即已辦理回復登記，被告等徵收時應可得知。故僅以85年之土地登記內容為徵收範圍之認定，實際使用土地又超過徵收範圍，此應屬被告等之輕忽。
（七）被告內政部辯稱，人民無請求徵收之權利，固非無見，然如人民財產已遭國家機關侵奪，實際已達徵收目的，又不許人民請求以補辦方式保護其權利，則人民將如何尋救濟？宜將國家機關之利用行為解釋為徵收權之行使再命補正徵收補償程序。
（八）查系爭土地未辦理徵收事宜乃當時被告第一河川局疏失所致，依被告內政部78年1 月5 日台內地字第661991號令發布之「土地徵收法令補充規定」第2 點規定：「徵收計畫範圍內已辦滅失登記之流失土地，仍應依原標示及權利辦理徵收。」本應依行為時之規定辦理徵收事宜，毋須回復原告等人之所有權即可辦理徵收。且系爭土地係位於85年蘭陽溪大洲堤防用地徵收範圍內，並非新的徵收案件，洵無依照現行法規辦理之必要，且原告及如附表所示選定人辦理回復所有權登記，係配合被告第一河川局之要求，事後卻遭指為違法，洵已斲傷政府威信，有違誠信原則及信賴保護原則。
（九）如依相關機關針對本件開會決議，被告內政部認為應先回復所有權登記，再由其辦理徵收事宜，即當函請被告宜蘭地政事務所協同辦理，而非一再以不利原告及如附表所示選定人之現行規定刁難。況若回溯本件原委，實係被告第一河川局漏未辦理系爭土地之徵收所致，本件理應由被告第一河川局、被告內政部及被告宜蘭地政事務所共負完成義務。
（十）綜上，聲明求為判決：
1.被告等應依85年11月13日當時有效之土地法第208條、第224條、第227條暨同法施行法第50條、第55條之規定，就原告李素梅及如附表所示選定人等112 人之系爭土地，補辦徵收及補償作業。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告第一河川局則以：
（一）系爭土地位於蘭陽溪，原土地所有權人於59年因大水淹沒而辦理土地滅失登記；被告第一河川局於85年辦理蘭陽溪大洲堤防新建工程，依據被告宜蘭地政事務所提供之用地分割測量成果圖冊陳報徵收計畫，奉臺灣省政府85年10月2日八五府地二字第94540號函准予徵收，惟所送上開用地分割成果清冊無系爭土地。本件原告及如附表所示選定人於96年7 月16日向被告宜蘭地政事務所申請上開滅失土地回復所有權，並於同年12月27日辦竣所有權回復登記，復於97年1 月8 日向被告第一河川局申請補辦土地徵收，被告第一河川局依原告及如附表所示選定人之申請於97年1月17日函報水利署籌措經費，俾憑補辦用地徵收。惟因系爭土地位於蘭陽溪河川區域內，與被告內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函釋「滅失登記土地須劃出河川區域外，始能辦理復權登記」之規定不符，無法補辦徵收。為此，經濟部水利署多次邀請被告內政部研商，並研提具體建議修法，以利原告系爭土地之徵收補償，惟未獲被告內政部採納。原告及如附表所示選定人未俟經濟部水利署就該案作成決定處分，即於97年11月6 日提起訴願，受理訴願機關經濟部因審查必要，延展2 個月為決定期間。原告不服經濟部於提起訴願逾三個月不為決定，又遽提起行政訴訟，案經本院98年度訴字第518 號判決「原告之訴駁回暨訴訟費用由原告負擔」。原告及如附表所示選定人不服，提起上訴，經最高行政法院100 年度判字第1429號判決「原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。」原告及如附表所示選定人於前開案件發回本院審理尚未裁判確定前申請撤回起訴，本院依行政訴訟法第113 條第1 項但書規定函請被告第一河川局表示意見，被告第一河川局以10
0 年11月7 日水一產字第1005005960號函同意原告及如附表所示選定人撤回起訴。詎原告及如附表所示選定人又於
100 年11月14日更換選定當事人為原告李素梅就同一事件向本院提起本件行政訴訟。
（二）有關工程用地之取得，依被告內政部規定之徵收程序，需用土地人為公益事業需要提出用地需求前，應核實按興辦事業之性質及實際需要，勘選適當用地位置及範圍，並報經目的事業主管機關許可。需用土地位置及範圍決定後，應先由需用土地人至現地勘測並埋設界樁，再洽請該管轄區地政事務所據以辦理假分割測量，編訂分割地號及計算面積，並將假分割成果圖及地籍調查表送需用土地人。需用土地人根據該檢測分割完竣及核對後之地籍範圍圖冊，逐筆摘錄地號，並向土地所在地政事務所查閱土地登記簿，作成用地徵收土地清冊，送交該地政事務所核對無訛加蓋戳記後，據以申辦土地徵收。查本件系爭土地，被告第一河川局於85年間辦理蘭陽溪大洲堤防工程徵收案時，地政單位所送之用地分割成果清冊並無系爭土地，故無從辦理徵收。因系爭土地為本工程用地範圍內之河川浮覆地（地政機關登記圖簿無地號），依國有財產法及其施行細則第2條規定略以：「未經登記之不動產或未確定權屬為私有或地方所有之財產，均視為國有財產。」為辦理浮覆地產權登記及避免重覆登錄，財政部國有財產局臺灣北區辦事處特行文被告宜蘭地政事務所：「請查明系爭土地是否已完成登錄。」被告宜蘭地政事務所函復：「經查現行土地登記簿並無系爭土地之登記」，遂依規定將系爭土地登記為國有財產並由經濟部水利署管理。
（三）按現行「土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法」第4條規定：「徵收計畫範圍內已辦滅失登記之土地，已回復原狀者，經原土地所有權人辦理所有權回復登記後，依登記標示及權利辦理徵收補償。」另被告內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函釋略以：「（一）河川管理辦法第6條規定：『本辦法用詞定義如下：……八、浮覆地：指河川區域土地因河川變遷或因施設河防建造物，經公告劃出河川區域以外。』故有關已辦滅失登記之土地已回復原狀者之認定如下：1、所稱已辦滅失登記之土地，係指土地登記簿記載有土地滅失登記之土地（含日據時期已辦滅失登記者）。2、屬水道河川浮覆地之回復者，其回復範圍之認定，不論係天然或人為之原因，指河川區域土地因河川變遷或因施設河防建造物，經公告劃○○○區○○○道）治理計畫用地範圍線外之回復事實狀態；其回復之認定權責機關為水利主管機關。……（二）有關『土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法』第4條第1項規定，徵收計畫範圍內已辦滅失登記之土地，已回復原狀者，其辦理徵收補償程序如下：1、由原土地所有權人或其全體繼承人依規定申請土地複丈，辦理所有權回復登記。2、土地屬日據時期滅失，於光復後未辦總登記者，應辦理土地所有權第一次登記。3、需用土地人查明滅失土地已辦竣所有權回復登記後，應依回復之標示及權利辦理徵收補償事宜。」本件原告及如附表所示選定人所有系爭土地雖經被告宜蘭地政事務所於96年12月27日完成復權登記後，要求補辦徵收，惟因系爭土地位於河川區域內，與首揭被告內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函釋：「滅失登記土地須劃出河川區域外，始能辦理復權登記」之規定不符，為查明可否補辦徵收，被告第一河川局於97年5 月26日函陳被告內政部釋疑，被告內政部旋於97年6 月3 日函請宜蘭縣政府查明實情，依法核處逕復被告第一河川局，案經轉被告宜蘭地政事務所於97年11月25日撤銷系爭土地復權登記。
（四）原告及如附表所示選定人因系爭土地被撤銷復權登記，無法辦理徵收補償，認為有損其權益，而一再向有關單位陳情。因滅失之系爭土地已為堤身用地，屬河川區域內，無法公告劃出河川區域，如依上揭被告內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函釋已回復原狀之認定原則，將不符復權規定，系爭土地終無法辦理回復登記補辦徵收，將影響系爭土地所有權人權益至巨，爰為尊重「所有權」觀念，經濟部水利署於97年7 月16日函請被告內政部釋疑，是否依其78年1 月5 日台內地字第661991號令發布之「土地徵收法令補充規定」第2 點規定「依原標示及權利」辦理徵收，而無需依據被告內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函規定，須經系爭土地所有權人辦理「回復登記」後，始得辦理徵收補償。
（五）案經被告內政部於97年9月8日召開「研商有關位於○○區○○○道）治理計畫範圍內已為水利工程使用之已辦滅失登記土地之徵收補償疑義會議」，其會議結論略以：「（一）……有關徵收範圍內已辦滅失登記土地之徵收補償，仍依土地或土地改良物徵收補償核計核發對象及領取辦法第4條及被告內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函規定辦理。……（三）經濟部水利署認為解決位於○○區○○○道）治理計畫範圍內已為水利工程使用之已辦滅失登記土地之徵收補償問題，有修正土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法第4條及被告內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函之必要，請經濟部水利署研提具體書面意見送被告內政部後再議。」依上開結論，被告內政部認為本件不符現行徵收補償規定。
（六）嗣97年10月15日經濟部就被告內政部上開結論召開「85年度蘭陽溪大洲堤防工程使用滅失登記土地辦理徵收補償疑義」會議，再邀集有關單位研商，其決議為：「（一）經由與會學者及各單位討論結果，本案似難適用行為時法令辦理徵收。（二）本案處理方式請按照內政部97年9月15日台內地字第0970151444號函檢送『研商有關位於○○區○○○道）治理計畫範圍內已為水利工程使用之已辦滅失登記土地之徵收補償疑義會議』結論（三），為解決位於○○區○○○道）治理計畫範圍內已為水利工程使用之已辦滅失登記土地之徵收補償問題，請水利署研提建議修正土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法第4條及被告內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函具體書面意見，送請被告內政部處理。」
（七）本件經濟部水利署認為水利工程施設均位於河川區域內，致造成滅失之系爭土地無法依現行規定回復原狀，並完成復權登記辦理徵收，而影響原所有權人應有權益，有修正「土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法」第4條規定之必要，爰依據被告內政部及經濟部上開會議結論以97年11月26日經水地字第09717001210號函暨98年1月19日經水地字第09753203750號函，提出具體書面意見建議被告內政部修正現行規定，惟仍未獲內政部採納。
（八）有關原告及如附表所示選定人謂系爭土地係當時被告第一河川局疏失導致未辦理徵收，主張應依行為發生時之規定辦理，不須回復其所有權，即依據被告內政部79年1 月5日台（78）內地字第661991號函頒「土地徵收法令補充規定」第2 點規定「依原標示及權利辦理徵收」乙節，如上述系爭土地為河川浮覆地，於辦理土地登錄為國有財產時，相關單位確有依規定程序辦理，其既為國有財產，且被告宜蘭地政事務所檢送徵收土地分割成果清冊亦無系爭土地，故原告所述被告第一河川局疏忽未依規辦理徵收，逕行登錄為國有財產而施作堤防及道路之情事並非事實。次查上開被告內政部、經濟部97年9 月8 日、97年10月15日召開之「滅失登記土地辦理徵收補償疑義」研商會議，經由與會學者及各單位討論結果：「本案似難適用行為時法令辦理徵收，有關徵收計畫範圍內已辦滅失登記土地之徵收補償，仍依土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法第4 條及被告內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函規定辦理。」爰被告內政部為徵收土地之主管機關，有關土地徵收作業，悉依被告內政部制定之相關法令及函釋規定辦理，準此，本件系爭土地尚無法依當時法令辦理，仍須「復權登記」始得據以辦理徵收補償。
（九）另有關原告及如附表所示選定人指其辦理回復所有權登記，係因配合被告第一河川局要求辦理回復所有權，被告第一河川局卻指謫原告之復權是違法，並由被告宜蘭地政事務所逕為撤銷復權登記，從此拒絕辦理徵收事宜乙節，查本件原告於96年辦竣滅失土地復權登記，並向被告第一河川局申請補辦土地徵收後，被告第一河川局即依原告之申請函報經濟部水利署籌措經費，俾憑補辦用地徵收。惟因系爭土地位於蘭陽溪河川區域內，與被告內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函釋：「滅失登記土地須劃出河川區域外，始能辦理復權登記」之規定不符，且經被告宜蘭地政事務所本於權責撤銷復權登記，故無法補辦徵收。期間被告第一河川局多次函請被告宜蘭地政事務所查明復權之適法性及函陳被告內政部釋疑，係為確認復權登記之適法性，俾憑補辦用地徵收；另為顧及原告及如附表所示選定人之權益，被告內政部及經濟部均就「本件辦理徵收補償疑義」召開數次研商會議，惟其結論仍須依被告內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函釋辦理，經濟部水利署並於會後提出具體書面意見建議被告內政部修正現行規定，但未獲被告內政部採納。揆諸上開被告第一河川局及經濟部水利署辦理本件過程，均基於維護原告及如附表所示選定人權益，以正面態度積極處理，實礙於法不合，故無法辦理土地徵收。
（十）再查本件前經本院於99年8月11日以98年度訴字第518號判決：「以土地所有權人除有土地徵收條例第8條、第57條、第58條所規定之特別情形外，並無請求需用土地機關向國家申請徵收其所有土地之公法請求權，從而原告求為判命被告應就系爭土地辦理徵收前置作業，於法核屬無據，為無理由。」判決原告及如附表所示選定人敗訴，原告及如附表所示選定人不服提起上訴，經最高行政法院以100年度判字第1429號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理，最高行政法院認為：「本件原審應查明，被上訴人有無依訴願決定書所指示為准駁之行政處分，倘被上訴人仍未為行政處分，上訴人有無依訴願法第2 條第1 項規定提起訴願而經訴願機關為訴願之決定。」經查原告及如附表所示選定人於97年11月6 日提起訴願後，未俟訴願決定，即提起行政訴訟，適行政訴訟審理期間，受理訴願機關經濟部以98年5 月8 日經訴字第09806111660 號訴願決定：「
一、訴願人張朝濱君等57人部分：訴願駁回。二、訴願人林其財君等9 人部分：經濟部水利署應於收受本訴願決定書後2個月內依法為一定之處分。」
（）經濟部水利署於接獲該訴願決定後，即於98年5月27日以經水地字第09851124620號函復林其財等9人（選定當事人）：「依被告內政部訂頒『土地徵收法令補充規定』第2點、『土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法』第4條及被告內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函規定，徵收計畫範圍內已辦滅失登記土地之徵收補償，需已回復原狀並經原土地所有權人辦理所有權回復登記，本案土地雖曾於96年12月27日回復登記，惟既經被告宜蘭地政事務所於97年11月25日撤銷復權登記，依上開規定不符徵收規定。」業依經濟部98年5月8日經訴字第09806111660號訴願決定踐行准駁之行政處分；原告對該行政處分如認為損害其權利或利益者，即應依訴願法第14條規定：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」提起訴願。惟查被告第一河川局迄未接獲原告及如附表所示選定人之提起訴願書，原告及如附表所示選定人未經訴願程序，又遽提起行政訴訟，應核與行政救濟程序未合。
（）況本件前次行政訴訟經最高行政法院100 年度判字第1429號判決將本院98年度訴字第518 號廢棄，發回本院後，於發回原審尚未判決確定前，原告及如附表所示選定人即向本院聲請撤回起訴，本院援依行政訴訟法第113 條第1 項但書規定函請被告第一河川局表示意見，被告第一河川局以100 年11月7 日水一產字第10050059960 號函同意原告及如附表所示選定人撤回起訴，詎原告及如附表所示選定人更換選定當事人為本件原告李素梅，又就同一事件（土地徵收及補償作業）向本院提起行政訴訟，依行政訴訟法第115 條準用民事訴訟法第263 條規定，民事訴訟法第26
3 條：「訴經撤回者，視同未起訴。但反訴不因本訴撤回而失效力。於本案經終局判決後將訴撤回者，不得復提起同一之訴。」本件已經本院終局判決，原告及如附表所示選定人將訴撤回，即不得復提起同一之訴。
（）綜上所述，本件原告之訴為無理由，聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、被告內政部則以：
（一）查系爭土地係屬經濟部水利署辦理蘭陽溪大洲堤防工程範圍內，系爭土地於59年間因流失辦理滅失登記。嗣後經濟部水利署為辦理蘭陽溪大洲堤防工程，於85年報准徵收土地時，未將系爭土地按當時之土地徵收法令補充規定第2點規定，依原標示及權利辦理徵收補償，反而將系爭土地視為未登錄地，於88年3月16日辦理土地所有權第一次登記為臺灣省所有。嗣原土地所有權人之繼承人於96年5月29日向經濟部水利署陳請補辦徵收，經濟部水利署始知上開情事，而請被告宜蘭地政事務所撤銷所有權第一次登記。原土地所有權人之繼承人隨即申請所有權回復登記，經被告宜蘭地政事務所會同申請人及被告第一河川局實地勘查（勘查結果系爭土地仍位於河川區域內），並於96年12月27日辦竣所有權回復登記。惟系爭土地屬於依法不得辦理所有權回復登記之土地，故被告宜蘭地政事務所逕為撤銷所有權回復登記。原土地所有權人請求補辦徵收，惟因系爭土地尚未經公告劃○○○區○○○道）治理計畫用地範圍線外，依規定不能辦理所有權回復登記，致無法由需用土地人辦理後續徵收補償作業。原告及如附表所示選定人不服，遂提起本件行政訴訟。
（二）按被告內政部78年1月5日發布「土地徵收法令補充規定」第2點規定：「徵收計畫範圍內已辦滅失登記之流失土地，仍應依原標示及權利辦理徵收。」嗣於88年8月31日修正為：「徵收計畫範圍內已辦滅失登記之土地，回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，應依原標示及權利辦理徵收補償。但其部分回復原狀者，僅就回復之面積及權利辦理徵收補償。……」先予陳明。
（三）復按土地徵收條例第36條之1規定：「徵收土地或土地改良物，其補償費之核計、核發對象、領取補償費應備文件等事項之辦法，由中央主管機關定之。」被告內政部依據上開規定，經參酌土地徵收法令補充規定、歷年相關函釋及部分縣市政府現行規定，於92年12月29日訂定土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法，該辦法第4條第1項明定：「徵收計畫範圍內已辦滅失登記之土地，經需用土地人查明已回復原狀者，應依原標示及權利辦理徵收補償。但其部分回復原狀者，僅就回復部分之面積及權利辦理徵收補償。」嗣後，經濟部水利署就前開規定產生執行上之疑義，建議被告內政部訂定處理原則，被告內政部爰邀集經濟部水利署、交通○○○區○道新建工程局、交通部公路總局、財政部國有財產局、部分縣（市）政府等有關機關召開會議研商，於95年11月2日將土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法第4條第1項修正為：「徵收計畫範圍內已辦滅失登記之土地，已回復原狀者，經原土地所有權人辦理所有權回復登記後，依登記標示及權利辦理徵收補償。但其部分回復原狀者，僅就回復部分之登記面積及權利辦理徵收補償。」又為明確規範徵收計畫範圍內已辦滅失登記之土地如何認定回復原狀範圍、認定機關及其申辦程序，被告內政部於前揭會議，經邀集經濟部水利署、交通○○○區○道新建工程局、交通部公路總局、財政部國有財產局、部分縣（市）政府等有關機關會商獲致結論，作成95年12月19日台內地字第0950184280號函釋。是以，有關徵收計畫範圍內已辦滅失登記土地之徵收補償，仍依土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法第4條及被告內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函規定辦理。
（四）本件系爭土地，經濟部水利署疏未於85年依當時之法令規定辦理徵收補償，即系爭土地迄今並未作成任何徵收處分，現如擬辦理徵收，自應依現行之前開相關法令規定辦理，法務部於93年10月29日之意見也持相同見解。是以系爭土地如由水利主管機關認定回復原狀，經原告及如附表所示選定人辦竣所有權回復登記，需用土地人得依登記標示及權利辦理徵收補償。
（五）另依土地徵收條例第13條及第19條分別規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准……。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔……。」是以徵收土地應由需用土地人申請並自行編列預算辦理，至被告內政部乃代表國家行使徵收權之機關，依法審查需用土地人所報徵收計畫之必要性，徵收範圍是否為事業所必需，取得之手段及方法是否過當，有無足夠經費得以支應補償價款及徵收計畫之期限是否合理等，本件系爭土地自始未經需用土地人依上開規定製作徵收計畫書送交被告內政部核准，被告內政部自無從對其准駁。又一般人民除法律另有規定（如土地徵收條例第8條）外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，併予敘明。
（六）綜上論結，本案原告之訴為無理由，聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
五、被告宜蘭地政事務所則以：
（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第4條、第5條分別定有明文。
（二）經查本件未向宜蘭縣政府提起訴願，未經訴願程序而提起行政訴訟，與上揭規定不符。又土地徵收補償作業係屬宜蘭縣政府之職權，而非被告宜蘭地政事務所職權範圍。
（三）綜上所述，本件原告之訴顯無理由，聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
六、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有被告宜蘭地政事務所84年11月30日84宜地二⑺字第10966號函、宜蘭縣84年地籍變更調查表、蘭陽溪大洲堤防工程用地假分割圖、宜蘭縣政府85年11月13日85府地用字第127194號公告及蘭陽溪大洲堤防工程用地徵收土地地價補償費明細表、被告第一河川局97年1月17日水一產字第09750001760號函、被告第一河川局97年1月17日水一產字第09750001761號函、本院99年8月11日98年度訴字第518號判決、最高行政法院100年8月18日100年度判字第1429號判決、被告第一河川局100年11月7日水一產字第10050059960號函、財政部國有財產局臺灣北區辦事處85年12月26日台財產北宜字第85812955號函、被告宜蘭地政事務所85年12月31日85宜地一⒂字第12328號函、被告內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函、系爭土地土地謄本、系爭土地異動索引、經濟部水利署97年7月16日經水地字第09717000560號函、被告內政部97年9月15日台內地字第0970151444號函、經濟部97年11月3日經授水字第09720208400號函及85年度蘭陽溪大洲堤防工程使用滅失登記土地辦理徵收補償疑義會議紀錄、經濟部水利署97年11月26日經水地字第09717001210號函、經濟部水利署98年1月19日經水地字第09753203750號函、被告內政部98年2月27日台內地字第0980018610號函、經濟部98年5月8日經訴字第09806111660號訴願決定、經濟部水利署98年5月27日經水地字第09851124620號函、被告宜蘭地政事務所96年6月23日宜地二08字第0960006243號函、被告第一河川局96年7月5日水一產字第09609000440號函、宜蘭縣政府97年7月9日府地籍字第0970087622號函、繼承系統表、戶籍謄本、宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號土地共有人名簿、行政院訴願審議委員會100年12月5日處會訴字第1000065776號函、宜蘭縣政府100年12月9日府地籍字第1000184094號函、經濟部100年12月19日經訴字第10006083520號函、林其財等9 人97年1 月8 日申請書、宜蘭縣○○鄉○○段○○○○○ ○號土地謄本等件附於原處分卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
七、本件兩造之爭點為：原告及如附表所示選定人有無請求被告內政部徵收其等繼承之系爭土地之公法上請求權？原告及如附表所示選定人請求被告第一河川局及被告宜蘭地政事務所徵收其等繼承之系爭土地，其當事人是否適格？原告及如附表所示選定人請求被告內政部、被告第一河川局及被告宜蘭地政事務所就其等繼承之系爭土地補辦補償作業，其當事人是否適格？本件系爭土地是否經主管機關即被告內政部核准，且有無基於徵收而應得之補償？本院判斷如下：
（一）按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。
（二）次按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……四、水利事業。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為30日。」、「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」、「建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。農作改良物之補償費，於農作改良物被徵收時與其孳息成熟時期相距在一年以內者，按成熟時之孳息估定之；其逾一年者，按其種植及培育費用，並參酌現值估定之。建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」土地徵收條例第2 條、第3 條第4 款、第13條、第14條、第17條、第18條、第30條及第31條分別定有明文。次按「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。」為土地法第236 條第1 項所明定。
（三）觀諸前揭規定，所謂土地徵收，係指國家因興辦公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425 號解釋參照）。因此，土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，僅國家始為徵收權之主體，發動徵收程序（最高行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（土地徵收條例第8 條、第57條、第58條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。故土地徵收之法律關係，除法律另有規定如土地徵收條例第57條第2 項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。且依前揭法律規定可知，有關土地徵收其核准機關為被告內政部，該管直轄市或縣（市）政府即宜蘭縣政府，為土地徵收之補償機關及執行機關，並非得作成土地徵收之機關。又宜蘭縣政府僅有於土地徵收核准後執行土地徵收並發放補償費之權限，補償機關宜蘭縣政府與私有土地所有權人間在依據被告內政部徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係，而被告第一河川局則僅有擬具徵收計畫向被告內政部申請核准之權利而已，況需用土地人向被告內政部申請徵收土地與否，依現行之法律規定，乃為需用土地人本身裁量權行使之範圍，故縱土地所有權人請求需用土地機關擬具徵收計畫向被告內政部申請核准，充其量亦僅具促使需用土地機關為該權限之發動而已，殊難謂一經人民申請，需用土地人即負有向被告內政部申請核准徵收之義務。
（四）經查：原告及如附表所示選定人繼承之系爭土地，並無土地徵收條例第8 條、第57條、第58條符合「得申請一併徵收」或「得請求徵收」等規定之情事，則原告及如附表所示選定人依法並無被告內政部請求徵收其等繼承之系爭土地之公法上之權利。次按「尋常洪水位行水區域之土地，不得私有；其已為私有者，得由主管機關依法徵收之，未徵收者，為防止水患，並得限制其使用但不得逕為分割登記。前項所稱洪水位行水區域，由主管機關報請上級主管機關核定公告之。」為水利法第83條第1 項所規定，依此規定文義解釋，主管機關對於位於尋常洪水位行水區域之私有土地，得依法徵收之，並非賦與該區域之私有土地之所有權人，得向主管機關請求徵收該區域土地之法律基礎。是原告及如附表所示選定人繼承之系爭土地，雖經被告第一河川局於85年辦理蘭陽溪大洲堤防工程新建徵收案，而屬蘭陽溪河川區域內，惟依水利法第83條第1 項之規定，係屬主管機關得依實際情況及斟酌各種因素暨相關條件，得予徵收河川行水區內之私有土地之問題，故原告及如附表所示選定人自難依上開規定，請求被告內政部應予徵收其等繼承之系爭土地。又按85年11月13日當時有效之土地法第208 條規定：「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定，徵收私有土地。但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限。一、國防設備。二、交通事業。三、公用事業。四、水利事業。五、公共衛生。六、政府機關地方自治機關及其他公共建築。七、教育學術及慈善事業。八、國營事業。九、其他由政府興辦以公共利益為目的之事業。」、第224 條規定：「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」、第227 條規定：
「市、縣地政機關於接到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。前項公告之期間為三十日。土地權利利害關係人對於第一項之公告事項有異議者，應於公告期間內向市、縣地政機關以書面提出。」、同法施行法第50條規定：
「土地法第二百二十四條規定之徵收土地計劃書，應記明左列事項：一、徵收土地原因。二、徵收土地所在地範圍及面積。三、興辦事業之性質。四、與辦事業之法令根據。五、附帶徵收或區段徵收及其面積。六、土地改良物情形。七、土地使用之現狀及其使用人之姓名、住所。八、四鄰接連土地之使用狀況及其改良情形。九、土地區內有無名勝古蹟，並註明其現狀及沿革。十、曾否與土地所有權人經過協定手續及其經過情形。十一、土地所有權人或管有人姓名、住所。十二、被徵收土地之使用配置。十三、興辦事業所擬設計大概。十四、應需補償金額款總數及其分配。十五、準備金額總數及其分配。」、第55條規定：「依土地法第二百二十七條所為公告，應載明左列事項：一、需用土地人之名稱。二、興辦事業之種類。三、徵收土地之詳明區域。四、被徵收土地應補償之費額。前項公告，應附同徵收土地圖，公布於該管市、縣地政機關門首及被徵收土地所在地。」本院觀諸前揭條文內容，並非賦與私有土地之所有權人，得向主管機關請求徵收土地之法律基礎。故原告及如附表所示選定人自難依85年11月13日當時有效之土地法第208 條、第224 條、第227 條暨同法施行法第50條、第55條之規定，請求被告內政部應予徵收其等繼承之系爭土地。足見原告及如附表所示選定人並無請求被告內政部徵收其等繼承之系爭土地之公法上請求權。從而，原告及如附表所示選定人請求被告內政部就系爭土地補辦徵收作業，為無理由，應予駁回。又查：依前揭土地徵收條例規定，土地徵收之核准機關為被告內政部，業如前述，則被告第一河川局及被告宜蘭地政事務所並無作成核准徵收系爭土地處分之權利，則原告及如附表所示選定人請求被告第一河川局及被告宜蘭地政事務所就系爭土地補辦徵收作業，自屬被告當事人不適格，亦為無理由，應予駁回。
（五）又系爭土地如有徵收必要，其「補償機關」為宜蘭縣政府，業如前述，則原告及如附表所示選定人請求被告內政部、被告第一河川局及被告宜蘭地政事務所應就系爭土地補辦補償作業，自屬當事人不適格，應予駁回。另按徵收係剝奪人民之財產，不僅徵收之要件應由法律明確規定，財產權人應獲得之合理補償法律亦須同時訂定，此稱為徵收結合條款，本件系爭土地既未經主管機關即被告內政部核准，自無基於徵收而應得之補償可言。因此，原告及如附表所示之選定人請求被告內政部、被告第一河川局及被告宜蘭地政事務所應就系爭土地補辦補償作業，亦為無理由，應予駁回。
八、綜上所述，原告及如附表所示選定人並無請求被告內政部徵收其等繼承之系爭土地之公法上請求權，則原告及如附表所示選定人請求被告內政部就系爭土地補辦徵收作業，為無理由，應予駁回；又被告第一河川局及被告宜蘭地政事務所並無作成核准徵收系爭土地處分之權利，則原告請求被告第一河川局及被告宜蘭地政事務所就系爭土地補辦徵收作業，自屬被告當事人不適格，應予駁回。另系爭土地如有徵收必要，其「補償機關」為宜蘭縣政府，則原告請求被告內政部、被告第一河川局及被告宜蘭地政事務所應就系爭土地補辦補償作業，自屬當事人不適格，應予駁回；又系爭土地既未經主管機關即被告內政部核准，自無基於徵收而應得之補償可言，則原告請求被告內政部、被告第一河川局及被告宜蘭地政事務所應就系爭土地補辦補償作業亦為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 20 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 3 月 20 日
書記官 林淑盈