臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1969號101年2月23日辯論終結原 告 朱家連被 告 國防部代 表 人 高華柱（部長）住同上訴訟代理人 張靈秀上列當事人間有關眷舍事務事件，原告不服行政院中華民國100年10月4 日院臺訴字第1000104145號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告辦理臺北市懷德新村（下稱「懷德新村」）改建，國防部軍事情報局（下稱「軍情局」）以懷德新村重建眷宅業已完成第1 梯次承購戶樓層戶號抽籤及工程正驗、複驗程序，刻由軍眷住宅公用合作社進行房價結算，經初步試算各原階坪型輔助購宅款，有大於各原階坪型房價及超過上一階坪型房價情形，而該村原眷戶44戶中，認證選項為自費增坪者計37戶，經試算計17戶原階坪型輔助購宅款，大於所抽得增坪後眷宅之房價，按自費增坪應繳自付款計算方式，係以所抽得增坪後眷宅房價減去原階坪型輔助購宅款，是類原眷戶應繳自費增坪款將形成負數。為利自費增坪應繳自付款計算方式，被告所屬總政治作戰局遂於民國99年8 月3 日召開「研商臺北市『懷德新村』重建工程竣工後管制作業協調會」（下稱「系爭協調會」），對自費增坪款應如何計算作成決議（下稱「系爭決議」），被告並以99年8 月9 日國政眷服字第0990010496號令（下稱「系爭函令」）檢附系爭決議予軍情局，軍情局再於99年9 月8 日以國報政綜字第0990004951號函檢送系爭協調會紀錄予原告，原告旋於99年9 月23日就自費增坪計算方式向軍情局請求釋疑。被告則於99年10月18日以國報政綜字第0990005764號公告「懷德新村」重建工程新建住宅承購戶第1 梯次交屋說明會相關事宜（下稱「99年10月18日公告」），並於99年10月21日送達「懷德新村重建眷宅交屋通知單」予原告，核定原告應繳交自費增坪款新臺幣（下同）223 萬9,539 元（下稱「系爭交屋通知單」或「原處分」），原告則於99年11月19日簽署「臺北市『懷德新村』重建眷宅繳款暨委託貸款同意書」完成繳款程序。嗣因原告不服系爭函令所附系爭決議內容，而提起訴願，經行政院以100 年2 月24日院臺訴字第1000092550號訴願決定不受理（下稱「前訴願決定」）。嗣後原告以其獲配34坪型房地面積60坪總房價計1,787 萬629 元，以每坪興建成本29萬4,525 元計算，其中4 坪之自費增坪款應為117 萬8,100 元，與被告核計其應繳相差106 萬1,439 元，致其蒙受不當鉅額損失云云，於100 年3 月21日經立法委員周守訓國會辦公室傳真同日陳情書，請被告重新核計。被告遂以100 年3 月24日國政眷服字第100004260 號書函答覆原告自費增坪款計算方式（下稱「系爭書函」），原告不服，提起訴願，經行政院以院臺訴字第1000104145號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。（往來公文明細詳如附表所示）
二、本件原告主張：被告未依國軍老舊眷村改建條例第20條規定計算輔助購宅款，而係自行研訂以「該村各棟12樓各坪型房價作為自費增坪者輔助購宅款參數」，並以系爭函令函復軍情局，是被告之自費增坪款額之計算公式為：所抽得增坪後房價- 輔助購宅款參數＝自費增坪款額，顯未依法行政，致被告溢收伊自費增坪款106 萬1,439 元，侵害伊之財產權。
且被告因階級高低之房屋坪型差異所設定之「輔助購宅款參數」，亦違背司法院釋字第485 號解釋意旨，有違公平正義原則。又有關自費增坪款額計算之方式，有多種方法可選擇，惟被告卻選擇侵害伊權利最大之方式，顯與行政程序法第
7 條規定不合等語。並聲明：㈠訴願決定及原處分（即系爭交屋通知單）均撤銷。㈡被告應作成發還原告溢交之自費增坪款106 萬1,439 元之處分。
三、被告則以：系爭函令乃伊發文予軍情局，針對懷德新村原眷戶自費增坪應繳自付款計算方式所為回應，並未在具體個案中直接對外發生法律效果，核其性質並非行政處分，且原告於訴狀中均指稱系爭函令為「行政命令」、「指令」，足認原告亦知系爭函令並非行政處分，是原告起訴並不合法。又依國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點「伍、執行要領」、伊73年12月31日（73）正歸字第21885 號令所附之「XX新村重建說明書」及76年8 月28日（76）法泰字第15553 號令之內容，上校以下軍官得依階級自費增加購宅建坪4 坪或2 坪，但各戶補助地價坪數及款額仍係按原階坪型計算，是伊以「所抽得分戶實際房地價款」與「補助款額」之差額作為自費增坪款，乃「各戶補助地價坪數及款額」按原階坪型計算之結果，並無任何逾越法令之處等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭函令影本、系爭協調會紀錄影本、軍情局99年9 月8 日國報政綜字第0990004951號函影本、原告99年9 月23日請求釋疑函影本、99年10月18日公告影本、原處分影本、前訴願決定影本、立法委員周守訓國會辦公室傳真簡函影本、系爭書函影本及訴願決定影本在卷可稽（本院卷第47至58、89至90、97至104 頁、訴願卷可閱覽部分第84頁、答辯卷第147 頁），堪認為真正。
五、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政訴訟法第5 條第2 項、訴願法第3 條第1 項分別定有明文。次按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1 年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」行政程序法第96條第1 項第6 款、第98條第3 項分別規定甚明。又訴願法第57條、第58條分別規定：「訴願人在第14條第1 項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於30日內補送訴願書。」「……（第2 項）原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。（第3 項）原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。……」。
六、依前揭規定可知，訴願法第57條規定之立法意旨乃在保護訴願人之訴願權利，並非在縮短行政程序法第98條第3 項所定之視為於法定期間內提起訴願之期間。故原行政處分如未依行政程序法第96條第1 項第6 款規定教示救濟期間等事項，致訴願人雖遲誤訴願法第14條第1 項所定之訴願期間，惟已於行政程序法第98條第3 項所定之視為於法定期間內提起訴願之期間內提起訴願者，若仍要求訴願人應依訴願法第57條但書規定於30日內補送訴願書，否則為訴願不受理之決定，不啻縮短行政程序法第98條第3 項所定之視為於法定期間內提起訴願之期間，而與訴願法第57條規定係為保護訴願人之訴願權利之立法意旨相悖。又按行政程序法第98條第3 項所定之視為於法定期間內提起訴願之期間，不若訴願法第57條但書所定之補送訴願書之期間為法定期間，故原行政處分如未依行政程序法第96條第1 項第6 款規定教示救濟期間等事項，致訴願人雖於行政程序法第98條第3 項所定之視為於法定期間內提起訴願之期間內提起訴願，惟未於該視為於法定期間內提起訴願之期間內補送訴願書者，訴願機關即應定期命訴願人補送訴願書。如訴願機關未定期命訴願人補正或雖定期命訴願人補正，惟在訴願機關以訴願人逾期（即該視為於法定期間內提起訴願之期間或訴願機關命訴願人補正所定之期間）未補送訴願書為由，而為訴願不受理之決定前，訴願人已補送訴願書者，訴願機關即不得以訴願人逾期未補送訴願書為由，而為訴願不受理之決定（最高行政法院99年度判字第1162號判決要旨參照）。經查：
㈠被告辦理懷德新村改建後，被告所屬總政治作戰局於99年8
月3 日召開系爭協調會，並就自費增坪款應如何計算作成系爭決議，被告並以系爭函令檢附系爭決議予軍情局，軍情局再於99年9 月8 日以國報政綜字第0990004951號函檢送系爭協調會紀錄予原告，原告旋於99年9 月23日就自費原告於99年9 月23日就自費增坪計算方式向軍情局請求釋疑等情，業如前述，由於系爭函令及系爭決議僅屬上級機關對下級機關所為指示處理之命令，並非本於行政權對人民所為發生法律效果之單方行政行為，自非屬行政處分，原告固不得對之提起行政爭訟。是原告雖曾針對系爭函令提起訴願，惟經行政院以100 年2 月24日院臺訴字第1000092550號訴願決定不受理在案（本院卷第50至52頁）。
㈡被告又於99年10月21日送達系爭交屋通知單予原告，並依系
爭決議之自費增坪計算方式，核定原告應繳交自費增坪款22
3 萬9,539 元，則係被告就原告應繳納之自費增坪款數額，所為對原告直接發生法律效果之單方行政行為，核屬行政處分，此除經行政院受理原告訴願後，於100 年11月7 日以公務電話詢問被告，作成公務電話紀錄附卷可稽（訴願卷不可閱覽部分第11頁），並為被告自承在卷（本院卷第86頁）。
㈢原告嗣於100 年3 月21日經由立法委員周守訓國會辦公室傳
真簡函向被告陳情，以其獲配34坪型房地面積60坪總房價計1,787 萬629 元，以每坪興建成本29萬4,525 元計算，其中
4 坪之自費增坪款應為117 萬8,100 元，與被告核計其應繳相差106 萬1,439 元，致其蒙受不當鉅額損失，請求被告依法重新核計補助購宅款及自費增坪款，並作成行政處分，俾循正常途徑尋求救濟等語（本院卷第53至54頁）。顯係不服被告所為之原處分（系爭交屋通知單）所核定其應繳之自費增坪款數額，並請求被告依法作成處分。又因原處分並未依行政程序法第96條第1 項第6 款規定教示救濟期間等事項，是原告於同法第98條第3 項所定之1 年期間內，向被告為不服之表示，應依訴願法第57條前段視為於同法第14條第1 項所定之法定期間內提起訴願。
㈣被告針對原告不服原處分（系爭交屋通知單）而視為於法定
期間內提起之訴願，如認原處分並無違法或不當，自應依訴願法第58條第3 項之規定，儘速附具答辯書，將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。惟被告竟於100 年3 月24日逕以系爭書函向原告說明自費增坪款之計算方式，且無原告所稱導致眷戶權益受損或破壞法律之情事等語，並於函末誤載救濟期間等事項（本院卷第55頁），顯於法未合，亦致原告誤信系爭書函之救濟指示，而提起訴願。訴願管轄機關嗣以公務電話向被告究明原處分應為系爭交屋通知單後（訴願卷不可閱覽部分第11頁），縱未依職權探究原告之真意，亦可由原告與被告間之公文往返得知，原告不服者實係被告核定其應繳納之自費增坪款數額之原處分（系爭交屋通知單），竟逕以原告不服之系爭書函非屬行政處分為由，而為不受理之決定，自屬違誤。
七、次按行政機關之行政處分若屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，高等行政法院依法可自行審查，自不須將訴願決定撤銷發回；但若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由受理訴願機關負責審查，則除當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保障當事人審級（訴願）利益，自得將原訴願決定撤銷，由受理訴願機關重為決定（高等行政法院89年度第2 次法律座談會第6 號提案結論參照）。本件訴願管轄機關之訴願決定，既有違誤，已如前述，則原告訴請撤銷訴願決定，即無不合，應予准許。另被告所作成之原處分，係在法無明文且無行政前例之情形下，召開系爭協調會討論出自費增坪款之計算方式後，再依系爭決議所作成，核屬裁量處分之性質，則揆諸上揭說明，本院僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，則應由訴願管轄機關負責審查，原告於10
1 年2 月23日本院言詞辯論期日已表明應由訴願管轄機關為實體審查，以保障其訴願利益（本院卷第115 至116 頁），是本件即應將原訴願決定撤銷，由訴願管轄機關重為適法之決定。至於兩造其餘有關實體上之主張，應由訴願管轄機關就原行政處分詳予審酌，另為適法決定，本院於現階段尚無庸判斷，是原告訴請撤銷原處分（系爭交屋通知單），並判命被告作成發還原告溢交之自費增坪款106 萬1,439 元之處分，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 8 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕銘富
法 官 黃桂興法 官 張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 3 月 8 日
書記官 陳可欣