臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1974號101年2月23日辯論終結原 告 林賜福訴訟代理人 童雯眴 律師
林辰彥 律師上 一 人複 代理人 謝玉玲 律師被 告 財政部代 表 人 劉憶如（部長）訴訟代理人 林淑芬
詹淳惠李雪香上列當事人間限制出境事件，原告不服行政院中華民國100年9月29日院臺訴字第1000103713號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告財政部之代表人已由李述德變更為劉憶如，茲由被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告為李仲記營造廠有限公司（下稱「李仲記公司」）負責人，該公司滯欠已確定之94至96年度營利事業所得稅、95、96年營業稅（以上含滯納金及滯納利息）及94年營業稅罰鍰計新臺幣（下同）29,057,459元，經財政部臺灣省中區國稅局（下稱「中區國稅局」）依稅捐稽徵法第24條第3 項規定，報經被告以民國98年10月14日臺財稅字第0980093482號函請內政部入出國及移民署（下稱「移民署」）限制原告出境。原告於100 年7 月14日（狀載日期為7 月12日）以94、95年稅捐已逾徵收期間，且係在其任李仲記公司負責人前所發生，據以限制原告出境，實有違反法律處罰行為人之原則云云，向被告申請解除出境限制。被告以100 年7 月29日臺財稅字第1000085507號函（下稱「原處分」）復原告，略以原告既於98年7 月間依公司法規定，經選任及登記為李仲記公司負責人，對外即代表該公司承受相關權利及義務，依稅捐稽徵法第23條第1 項規定，原據以限制出境之稅捐，迄今尚無已逾5 年徵收期間應註銷情事，且李仲記公司未繳清欠稅或提供擔保，所請事由與同法第24條第7 項各款規定不符，仍應繼續限制出境等語。原告不服，以李仲記公司前有偽造變更負責人登記情事，業經經濟部依法院刑事判決於97年間廢止相關登記，原告於98年7 月5 日始任李仲記公司負責人，並於98年7 月14日由經濟部核准登記，該公司欠繳94至97年間稅捐非其任負責人時所發生，不應以限制出境處分處罰原告，其依行政程序法第128 條及第129 條規定，就已確定之限制出境處分申請重新開始程序，竟遭被告否准，影響其程序權利云云，提起訴願，經行政院100 年9 月29日院臺訴字第1000103713號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：對欠稅營利事業負責人所為之限制出境處分乃行政機關基於其行政權力對人民之基本人權加以限制，核諸其性質實無異對於該營利事業負責人所為之處罰。如對原告為禁止出境之處分，應以原告確有違反法律之行為，且以有過失為前提，否則即屬與法有違（司法院大法官會議第27
5 號解釋參照）。茲查本件原告自98年7 月5 日起始擔任李仲記公司負責人，則該公司於94年至97年間欠稅不繳之事實既非原告之行為所致，當無歸責性，且其接任負責人時，欠稅事實已存，而該事實係因第三人犯罪所引發，原告實難以補正，亦即其就該項欠稅並無故意過失可言，卻遭禁止出境之限制乃當事人不適格，實應解除之。又依比例原則，係以行政機關於有多種同樣能達成目的之方法時，殊應選擇對人民權益損害最少者為之，且其採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，茲查本件之被告所據以為限制原告出境之98年10月14日臺財稅字第0980093482號函文內容，並未提及任何已為限制李仲記公司所有財產之手段以保全稅捐，自亦實無必要即對現任負責人即原告予以限制出境，否則非但違反稅捐稽徵法第24條第5 項之規定，亦有違反比例誠信原則之嫌。實則財政部依稅捐稽徵法第24條第3 項規定，對於欠稅達一定金額之納稅義務人負責人實施如同司法行為之限制其出境之處分，亦與憲法第8 條、第11條、第22條、第23條保障人身自由、人民居住遷徙自由、人民基本權利限制範疇之規定大相逕庭，難以令人心服等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：按稅捐稽徵法第24條規定，就限制納稅義務人出境之處分，係屬保全措施，不具裁罰性，非屬「裁罰性之不利處分」，此觀行政罰法第2 條立法理由自明，原告以限制出境係對營利事業負責人之處罰，顯係誤解。且本案原告係於97年3 月17日經臺灣臺中地方法院96年度訴字第1572號刑事判決確定未經授權人士偽造文書情事後，於98年7 月5 日以10萬元投資李仲記公司，該公司於是日依公司法相關規定重新選任由原告同意擔任負責人，對外即代表該公司承受相關權利及義務。又原告主張本部限制出境函文內容，並未提及任何已為限制李仲記公司所有財產以保全稅捐之手段，惟查該公司財產歸屬資料清單有坐落新北市○○區○○段681、682 、683 地號土地權利範圍各36之26與同地段683-5 、
688 -3、690-2 、690-6 地號土地權利範圍各全部合計7 筆土地及所有牌照L3-5399 號汽車乙輛之財產。依據被告83年
1 月26日臺財稅000000000 號函釋，以土地為稅捐保全之標的時，按土地公告現值加4 成估價，因該公司前揭7 筆土地均設定有最高限額抵押權，經禁止處分之財產價值與得報請限制出境之欠繳應納稅捐金額不相當，尚無本部88年11月10日臺財稅第000000000 號函釋「得免再對其為限制出境處分」之適用。是以，被告對原告之限制出境，符合稅捐稽徵法第24條第5 項規定，並無違誤，且因原告無應解除出境事由，被告所為之否准申請處分，尚無違誤，原告所訴各節，核無足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有被告98年10月14日臺財稅字第0980093482號函抄本、被告100 年
7 月29日臺財稅字第1000085507號函抄本、原告100 年7 月12日解除限制出境聲請狀影本、行政院100 年9 月29日院臺訴字第1000103713號訴願決定書影本、李仲記公司92年7 月24日至95年3 月30日間遭變更登記事項表影本、經濟部97年
8 月5 日經授中字第09732750830 號廢止相關登記函影本、90年5 月30日有限公司變更登記表影本、98年7 月5 日李仲記公司股東同意書影本、98年7 月14日有限公司變更登記表影本（原處分卷第13頁、第5 至6 頁、第10至11頁、本院卷第10至11頁、財政部臺灣省中區國稅局卷第65至67頁、第86至87頁、第88至89頁、第106 頁、第107 至108 頁）在卷可稽，自堪認為真正。
六、本件爭點為：被告否准原告100 年7 月14日請求解除限制出境之申請是否合法？本院判斷如下：
㈠、被告98年10月14日臺財稅字第0980093482號函限制原告出境之處分是否已經確定？查被告以上揭98年10月14日臺財稅字第0980093482號函作成限制原告出境之處分業已送達原告收受，有上開函文影本及其送達證書分別在卷可稽（答辯卷第13頁及本院卷第29頁），且原告於100 年7 月12日具狀向被告請求解除限制出境之處分時，於其聲請狀內亦表明對於被告之上揭限制出境之處分業已收悉，如原告認系爭限制出境之處分損及其權利或利益，自應依訴願法第14條第1 、2 項規定自其知悉之日起30日內提起訴願，惟原告並未依法提起訴願請求救濟，是本件被告限制出境之處分已告確定，殆無疑義，此由原告於提起訴願時於訴願書內及本院審理時，均一再表明本件係對已確定之限制出境處分依行政程序法第128 條規定請求行政程序重新進行，亦可得知，合先敘明。
㈡、原告於100 年7 月14日（狀載日期為7 月12日）繕具聲請狀請求被告解除其限制出境之處分，被告及訴願機關否准其申請，是否合法？本件被告限制原告出境之處分因原告未於30日之不變期間內提起訴願而告確定，已如上述。原告於100 年7月14日（狀載日期為7 月12日）具狀請求被告解除其限制出境之處分，雖聲請狀內並未表明其請求之依據，惟其後原告已於提起訴願及本院審理時，一再表明係依行政程序法第128 條規定請求被告行政程序重新進行。而按行政處分已告確定後，欲請求原處分機關加以撤銷，其法律依據有二：⑴依行政程序法第117 條規定請求原處分機關依職權加以撤銷。⑵依行政程序法第128 條規定請求重開行政程序（或稱請求行政程序重新進行），茲分述之：
1、依行政程序法第117 條規定請求原處分機關依職權加以撤銷：
⑴按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依
職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」固據行政程序法第117 條前段定有明文。惟行政程序法第117條前段規定僅是賦予行政機關就違法行政處分得自為撤銷之職權，並未賦予人民請求權，此自本條關於『得依職權』之文義已得知之。況如謂本條有賦予人民公法上請求權，則相關法律關於提起行政救濟之不變期間限制，即失其意義。故人民雖據本條為主張，亦應認僅是促使行政機關為職權之發動而已（最高行政法院96年度判字第725 號、99年度判字第1242號判決意旨參照）。是行政機關對人民依行政程序法第11
7 條之申請，所為拒絕自為撤銷之函覆，既不因之直接發生任何法律效果，自僅屬單純之事實通知，並非行政處分，則行政機關自無行政訴訟法第5 條所稱對人民依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為或予以駁回情事，人民自不得對之提起行政訴訟法第5 條規定之課予義務訴訟。⑵經查：原告提起本件訴訟請求被告作成解除原告限制出境之
處分，應屬行政訴訟法第5 條規範之課予義務訴訟。本件被告限制原告出境之處分已告確定如上述，原告固未於其聲請書內主張請求之法律依據，如認原告上開請求係依行政程序法第117 條請求被告依職權自為撤銷，則因該條並未賦予原告公法上請求權，原告之申請並非「依法申請」，故原告對被告否准之函復提起課予義務訴訟，於法自有未合。
2、依行政程序法第128 條規定請求重開行政程序（或稱請求行政程序重新進行）：
⑴按「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之
一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。」、「前項申請，應自法定救濟期間經過後3 個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾5 年者，不得申請。」、「行政機關認前條之申請為有理由者，應撤銷、廢止或變更原處分；認申請為無理由或雖有重新開始程序之原因，如認為原處分為正當者，應駁回之。」行政程序法第128 條第1 項、第2 項、第129 條分別定有明文。而所稱「於法定救濟期間經過後」，係指行政處分之相對人或利害關係人於法定救濟期間內，未依法定之救濟程序請求撤銷、廢止或變更，致該行政處分發生形式之確定力而言。基於法之安定性原則，相對人或利害關係人即應尊重其效力，不得再有所爭執。惟為保護相對人或利害關係人之權利及確保行政處分之合法性，法律乃明定於具有一定事由時，准許相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更，以符法治國家精神（最高行政法院95年判字第1809號判決意旨參照）。
⑵上開規定所規範者，即所謂行政程序之重新進行或行政程序
之重開，使當事人對其已不可爭訟之行政處分，在一定之條件下，得請求行政機關重開行政程序，以決定是否撤銷、廢止或變更原行政處分。其要件如下：1.處分之相對人或利害關係人得為申請人；2.須向管轄行政機關提出重新進行程序之申請；3.須具備行政程序法第128 條第1 項之各款事由；
4.申請人須於行政程序或救濟程序中非基於重大過失而未主張此等事由；5.自法定救濟期間經過未逾3 個月或自法定救濟期間經過未逾5 年。又重開程序之決定可分為兩個階段，第一階段准予重開，第二階段重開之後作成決定將原處分撤銷、廢止或仍維持原處分，如果第一階段即認為重開不符法定要件，而予拒絕，就沒有第二階段的程序，上述二種不同階段之決定，性質上皆是新的處分，受處分不利影響之申請人依法自得提起行政爭訟（最高行政法院97年裁字第5406號裁定意旨參照）。
⑶原告主張其係自98年7 月5 日起始擔任李仲記公司負責人，
該公司於94年至97年間欠稅不繳之事實並非原告之行為所致，並無歸責性，且原告接任負責人時，欠稅事實即已存在，該事實係因第三人犯罪所引發，原告實難以補正，原告就該項欠稅事實並無故意過失可言，被告對原告為限制出境之處分乃當事人不適格，應解除之。又被告上開限制原告出境之處分亦有違反比例原則、誠信原則。稅捐稽徵法第24條第3項規定，對欠稅達一定金額之納稅義務人負責人實施限制出境之處分，亦與憲法第8 條、第11條、第22條、第23條保障人身自由、人民居住遷徙自由、人民基本權利限制範疇之規定有違，故被告實應解除限制原告出境之處分。經按，原告於本院審理時，明確表示係依行政程序法第128 條規定請求行政程序重新進行，則首應審究者，為原告之主張是否符合上述第一階段應准予重開之要件。經查：原告所主張之上揭瑕疵事由，姑不論是否成立，即認被告所為限制出境之處分確有原告所主張之瑕疵存在，但上開瑕疵均係被告於98年10月間作成限制原告出境之處分時，即已存在之事由，是該等事由顯非行政程序法第128 條第1 項第1 款所稱「具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者」，亦非該條項第2 款所稱之「發生新事實或發現新證據」。又該等事由既係於被告作成限制原告出境之處分時即已存在，而原告係於98年10月間即已收悉系爭處分之事實如上述，原告遲至100 年7 月14日（狀載日期為7月12日）始具狀請求被告解除限制出境處分，已逾法定救濟期間經過後三個月申請之不變期間。此外，本件並無行政程序法第128 條第1 項第3 款所定「其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。」之情事，是本件並不具備行政程序法第128 條第1 項之各款事由，不符得申請重開行政程序之要件，被告否准原告之請求，於法並無違誤。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無違法，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 8 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 黃 桂 興上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 3 月 8 日
書記官 李 承 翰