臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1994號101年2月22日辯論終結原 告 郭鴻興被 告 銓敘部代 表 人 張哲琛（部長）住同上訴訟代理人 周佩芳
柯美燕劉永慧上列當事人間優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國100 年9 月20日100 公審決字第0313號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係行政院農業委員會（下稱農委會）技士，經被告以民國（下同）100年3月31日部退二字第1003340284號函（下稱原處分），審定自同年4 月18日退休生效，並按其公務人員退撫新制實施前、後任職年資13年6 個月及13年7 個月17天，審定退撫新制實施前、後年資13年6 個月及13年8 個月，分別核給退撫新制實施前、後月退休金67.5％及27.3334％；並於說明三備註㈢、1 記載，原告公保養老給付得辦理優惠存款金額，審定為新臺幣（下同）151,660 元。原告就公保養老給付得辦理優惠存款金額部分不服，提起復審遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠參照司法院釋字第443號、第614號解釋意旨，優惠存款事件
應屬重要事項，而有法律保留原則之適用，應有法律或法律明確之授權，始屬合法。然退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法（下稱優存辦法）並非法律，縱係依公務人員退休法第32條第5項概括授權所訂定，惟為何種保險？亦無法律之授權，違反法律保留原則。
㈡公務人員退休法第32條第1 項、第5 項規定意旨，係為規範
支領月退之退休所得比率上限，惟對於優惠存款之何種任職年資應予採計、保險為何、是否併計等事項並未明確規定。優存辦法第2 條第2 項、第3 項規定之意旨，係因配合公務人員退休法第32條第5 項有關公務人員一次退休金與養老給付優惠存款之適用對象、辦理條件等之變革，改採全面期間制之方式認定，為緩和新制度產生之衝擊，給予1 年之過渡期間，乃規範辦理優惠存款之必備條件，亦未明確規定公務人員退休公保年資應否以新制實施前退休年資，依公教人員保險法參加之保險方予採計。是公務人員退休法第32條第1項、第5 項及優存辦法第2 條第2 項、第3 項所定退撫新制實施前參加公務人員保險年資是否為公教人員保險法參加之保險計算之規定，法條文義尚非明確。
㈢為配合優存辦法自100 年1 月1 日施行，原退休公務人員一
次退休金優惠存款辦法，及原退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點已於是日失效，故依優存辦法規定，於公務人員依公務人員退休法辦理退休，最後在職之機關係依俸額標準表支薪者，退撫新制實施前參加公務人員保險年資所領取之養老給付，其保險種類如何採計並不予限制。
㈣優存辦法係依據公務人員退休法第32條第5 項概括授權所訂
定，其第3 條第1 項規定公保養老給付辦理優惠存款最高月數之計算事宜，僅係為退撫新制實施前參加公務人員保險年資採計之公平，亦未限於依公教人員保險法參加之保險。依司法院釋字第455 號解釋，義務役類推軍人保險，亦為公務人員保險。又依勞動基準法第84條、公務人員任用法第9 條第l項 第l 款、第12條第1 項規定，公務人員參加勞工保險應適用公務員法令之規定，亦屬公務人員保險一種。原告自93年l 月30日調任農委會，對於退撫新制實施前公務人員保險年資13年（新制施行前13年6 月，畸零月數不計），優惠存款最高月數29月，其權益依法應受保護。是優存辦法第3條第1 項規定欠缺法律具體明確授權，而就公務人員退休公務人員保險年資採計及其採計上限等屬法律保留之事項為規定，進而對公務人員之優惠存款請求權增加法律所無之限制，自與憲法第23條法律保留原則有違。
㈤被告99年12月全球資訊網之最新銓敘消息指出，退休公務人
員優惠存款將自101年起實施全面期間制，並有過渡期間（100年1月1日至100年12月31日）之設。原告比對被告99年12月3日部退二字第09932798753號函檢附優存辦法發布令影本等資料後，於99年12月30日簽請自100年4月18日起自願退休，即在過渡期間內，且因自93年1 月30日即調任農委會，是99年12月31日以前已轉任至舊制年資全數得辦理優惠存款的職務者，仍得依優存辦法第2 條第2 項規定全數辦理優惠存款，並於100 年l 月8 日經農委會主任委員批示同意在案，已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，應受信賴之保護。況且，被告100 年2 月11日部退二字第1003314943號函亦指出，優存辦法雖於100 年2 月l 日修訂，惟規範辦理優惠存款之必備條件，及公保養老給付辦理優惠存款最高月數之計算事宜條文均未修正。
㈥綜上，原告義務役、73年1月至84年6月參加公務人員保險年
資全部所計給之養老給付，因最後在職機關農委會為優存辦法第2 條第2 項至第3 項規定之機闕，不准採計辦理優惠存款部分，有違行政程序法第6 條平等原則、第8 條信賴保護原則，並因優存辦法訂定修改內容，致原告客觀上具體表現因信賴而生之實體法上利益受損害，亦違反司法院釋字第
525 號解釋等情。並聲明求為判決：⒈原處分及復審決定關於否准原告義務役70年7 月起2 年、73年1 月至82年12月公保年資養老給付辦理優惠存款部分均撤銷。⒉被告應作成原告義務役70年7 月起2 年、73年1 月至82年12月年公保資養老給付准予辦理優惠存款之處分。⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠原告退休事實表填退撫新制實施前歷任職務為：⒈70年7 月
至72年7 月（含大專集訓共2 年）之義務役年資；⒉73年1月至77年9 月任臺灣鐵路管理局工務處臺東工務段監工員之年資；⒊77年9 月至83年1 月任臺灣鐵路管理局工務處臺北工務段助理工務員之年資；⒋83年1 月至84年1 月任臺北縣政府技士之年資；⒌84年1 月至84年6 月任行政院國軍退除役官兵輔導委員會森林開發處副技師之年資。被告據以審定原告退撫新制實施前年資為13年6 個月。
㈡原告於服義務役期間，並非公教人員保險法之保險對象；其
於臺灣鐵路管理局臺東工務段及臺北工務段任職期間（自73年1月31日至83年1月28日止），亦係參加勞工保險；另依公教人員保險被保險人之保險年資資料，原告參加公教人員保險之年資，於退撫新制實施前之實際加保期間為83年1月28日至84年6月30日。換言之，原告義務役年資及73年1月至82年12月之期間均未參加公教人員保險，依公教人員保險法及優存辦法規定，無法核給養老給付，自亦無法以前開年資之公保養老給付金額辦理優惠存款。被告以原告退撫新制實施前參加公保之年資僅有83年1月28日至84年6月30日，計1年5月3 日，對照優存辦法第3 條第1 項附表，其優惠存款最高月數為4 個月，爰審定原告公保養老給付得辦理優惠存款金額為151,660 元，於法並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告否准核計原告自70年7月起2年義務役及73年1月至82年12月年資辦理優惠存款，是否合法？
五、本院之判斷：㈠按「……退撫新制實施前參加公務人員保險年資所領取之養
老給付，得由臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款。」「兼具退撫新制實施前、後任職年資且支（兼）領月退休金人員，其退休所得如超過最後在職同等級人員現職待遇之一定百分比（以下簡稱退休所得比率上限），在依本法支（兼）領之月退休金不作變動之前提下，應調整其養老給付辦理優惠儲存之金額。」「前項退休所得以月退休金及公保養老給付優惠存款每月利息計算；現職待遇以本（年功）俸加1 倍計算。退休所得比率上限計算如下：一、支領月退休金人員，核定退休年資25年以下者，以百分之75為上限；以後每增1年，上限增加百分之2 ，最高增至百分之95。未滿6 個月者，增加百分之1 ；滿6 個月以上未滿1 年者，以1 年計。……」「前項人員所領退休所得不得高於同等級現職人員待遇。」「第1 項一次退休金與養老給付優惠存款之適用對象、辦理條件、期限、利率、利息差額補助、金額及前2 項退休所得、現職待遇、百分比訂定之細節等相關事項，由考試院會同行政院以辦法定之。」100 年1 月1 日修正施行之公務人員退休法第32條第1 項、第2 項、第3 項、第4 項、第5項分別定有明文。次按「本保險之保險對象包括下列人員：
一、法定機關編制內之有給專任人員。二、公立學校編制內之有給專任教職員。三、依私立學校法規定，辦妥財團法人登記，並經主管教育行政機關核准立案之私立學校編制內之有給專任教職員。」公教人員保險法第2 條亦有明文規定。
又按「依本辦法辦理優惠存款之公務人員所具保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。」「前項辦理優惠存款之公務人員保險年資，滿1 年以上者，未滿1 年之畸零月數不計。」「退休人員兼具退撫新制實施前、後任職年資且支領月退休金者，其每月退休所得不得超過最後在職同等級人員本（年功）俸加1 倍計算之退休所得比率上限及同等級現職人員待遇；超過者，減少其一次性養老給付得辦理優惠存款之金額。」「本法第32條第2 項及第3項所稱退休所得，指依退休生效時待遇標準計算之月退休金及公保養老給付每月優惠存款利息之合計金額；其中月退休金包含依本法第30 條 第2 項第2 款支領之月補償金。」「本法第32條第4 項所稱退休所得不得高於同等級現職人員待遇，指退休所得不得超過下列各款給與合計金額之一定百分比；超過者，減少其一次性養老給付得辦理優惠存款之金額：一、退休人員最後在職時……每月實際支領本（年功）俸（薪）額，加計按各類人員適用之技術或專業加給及人數加權平均計算所得之各職等定額技術或專業加給。二、退休人員就下列標準選擇對其較為有利方式計算之主管職務加給：……三、依退休生效日當年度或前一年度之軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金12分之1 之金額。」「前項百分比之計算，核定退休年資25年者，以百分之80為上限；以後每增1 年，上限增加百分之
1 ，最高增至百分之90。滿6 個月以上未滿1 年之畸零年資，以1 年計。」「依第1 項及第3 項規定計算得辦理優惠存款之公保養老給付金額……高於依前條規定計算之公保優存金額者，應按較低金額辦理優惠存款。」依公務人員退休法第32條第5 項授權，於100 年2 月1 日新訂施行之優存辦法第3 條第1 項、第2 項前段、第4 條第1 項、第2 項、第3項、第4 項、第5 項定有明文。
㈡經查，原告於70年7月起服義務役2年期間，並非公教人員保
險法之保險對象；其於臺灣鐵路管理局臺東工務段及臺北工務段任職期間（自73年1月31日至83年1月28日止），係參加勞工保險；其參加公教人員保險之年資，於退撫新制實施前之實際加保期間為83年1月28日至84年6月30日之事實，有勞工保險卡、投保單位網路申報及查詢作業、被保險人年資記錄表等件在卷可稽( 見原處分卷第10-11 頁、第54頁) ，且為原告所不爭執，自堪信為真實。從而，被告以原告退撫新制實施前參加公保之年資僅有83年1 月28日至84年6 月30日，計1 年5 月3 日，對照優存辦法第3 條第1 項附表，其優惠存款最高月數為4 個月，審定原告公保養老給付得辦理優惠存款金額為151,660 元，於法並無違誤。
六、原告雖主張優惠存款事件應屬重要事項，而有法律保留原則之適用，優存辦法並非法律，有違法律保留原則；原處分有違行政程序法第6條平等原則、第8條信賴保護原則云云。經查：
㈠查系爭公務人員優惠存款制度之建立背景，係考量早期公務
人員待遇及退休金微薄，為照顧退休人員生活而為之政策性福利措施。惟隨社會環境變遷、銀行低利率之趨勢及國家整體財政負擔日漸沉重之情形下，政府著手推動各項調整措施，並自84年7月1日開始實施公務人員退撫新制，採取斷源措施，明定退撫新制實施後年資核給之一次退休金及公保養老給付，均不得再辦理優惠存款，以漸進取消優惠存款制度。又被告與財政部自49年11月2日會銜訂定發佈「退休公務人員退休金優惠存款辦法」以降迭有多次修正，惟無法律明文依據，終在考量事涉公務人員重要權利事項須以法律（或由法律授權之法規命令）規範之原則下，99年8月4日修正公布之公務人員退休法第32條增列優惠存款規定，並將優惠存款之適用對象、辦理條件、期限、利率、利息差額補助、金額及退休所得、現職待遇、百分比訂定之細節等授權由考試院及行政院訂定，上開兩院乃會銜於100 年2 月1 日訂定發布施行現行優存辦法。況依司法院釋字第443 號解釋、第614號解釋意旨，採層級化法律保留之體系，認為給付行政措施因較不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，其法律保留密度較低，行政保留空間較大，在不涉及公共利益之重大事項時，自應允許主管機關以法規命令或行政規則訂定。是考試院依上開解釋及優惠存款建制之意旨，在兼顧退職人員退職後基本生活之前提下，爰與行政院依公務人員退休法第32條規定，將優惠存款之適用對象、辦理條件、期限、利率、利息差額補助、金額及退休所得、現職待遇、百分比訂定之細節訂定發布施行現行優存辦法，誠屬對給付行政所為之規範，其內容並非限制人民之自由權利，要難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違，係為維護退職制度及避免公庫重複負擔之政策體現，原告主張有違反法律保留原則，自非可採。
㈡次查，現行優存辦法為貫徹優惠存款適用不再擴大原則，對
公務員既存之有利法律地位容有構成不利影響之虞，攸關信賴利益之維護與修法公益之間的權衡。對此，上開條文之立法理由明白揭示立法者已然就修法之公益目的，與既存權益保障，有所權衡，除訂有相當之過渡期間外，就既有優惠存款權益原則上予以保障；至於區隔第3項及第4項機關所屬人員得辦理優存之年資，主要係為避免部分公務人員長期任職於公營、金融保險事業機構或單一薪給機關，迄至退休前，該機關因改制、待遇類型變更或整併成立，始適用全國軍公教員工待遇支給要點，形成其大部分在職期間所領薪給，較一般行政機關公務人員為高，只因最後任職機關因改制等原因而依全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額表支薪，即全數得辦理優惠存款，與優惠存款建制本旨未合，乃就有上述情形之機關所屬人員採「期間制」為優惠存款年資之認定。換言之，因機關改制或待遇類型變更或機關整併成立，始適用全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額表支薪者，其於84年6 月30日以前之年資，須未曾領取待遇差額、退休金差額或未支領單一薪給、中美基金、實施用人費率或未實施用人費率事業機構等待遇之任職年資所核發之一次退休金及參加公務人員保險期間所核發之一次性養老給付，始得辦理優惠存款。立法技術上，現行優存辦法第2 條第4項前段統一採取公務員最後任職機關屬性區隔而為優惠存款年資認定標準，再以但書規定予以回正（亦即：但由數個機關整併而成立且符合前項規定之機關，如整併前原機關所屬人員之優惠存款事項係依前項規定辦理，且於100 年12月31日以前退休生效者，其優惠存款事項仍依前項規定辦理。）而非以各該公務員所屬歷任機關屬性為細緻之區分及計算，致有若干公務員多次變更隸屬機關，經歷類似，僅因最後隸屬機關或最後隸屬機關之時機不同，而適用不同優存年資認定標準。但因改制、整併機關類型眾多，為期「制度化」與「一致性」，有統一規定之必要，此立法技術雖仍導致若干公務員經歷類似，優存年資認定標準不同之歧異，惟無論如何，此規定於既存之優存利益保障無礙，且合於優存制度係考量早期公務人員待遇及退休金微薄所設置，所領薪給優於一般行政機關公務員者本應與排除之基本原則，另考量漸進取消優存制度之必要性，此間差異乃於福利行政所得容忍，是應認現行優存辦法於公益及信賴利益之衡量，於平等原則、比例原則並無違背。
㈢本件原告原係農委會技士，經被告以原處分審定自100年4月
18日退休生效，所應適用者為現行優存辦法第2條第3項之規定「公務人員於中華民國100 年12月31日以前退休生效者，其一次退休金及公保養老給付辦理優惠存款，應合於下列各款規定：一、依本法辦理退休。二、最後在職之機關係依全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額表支薪。三、退撫新制實施前年資所核發之一次退休金及參加公務人員保險期間所核發之一次性養老給付。」，其第3 點已明文規定須退撫新制實施前年資所核發之一次退休金及參加公務人員保險期間所核發之一次性養老給付始得辦理優惠存款，原告主張相關法規就辦理優惠存款之必備條件未予明確規範，退撫新制實施前參加公務人員保險年資所領取之養老給付，其保險種類如何採計並不予限制等情，並非事實，自非可採。又司法院釋字第455 號解釋固然有「…軍人為公務員之一種，自有依法領取退伍金、退休俸之權利，或得依法以其軍中服役年資與任公務員之年資合併計算為其退休年資；…」等語，惟此係認軍中服役年資可以與任公務員之年資合併計算為其退休年資，核與是否得以辦理優惠存款之要件無涉，原告卻據以主張義務役類推軍人保險，亦為公務人員保險，於法尚有未合。原告另依勞動基準法第84條、公務人員任用法第
9 條第l 項第l 款、第12條第1 項規定，而主張公務人員參加勞工保險應適用公務員法令之規定，亦屬公務人員保險云云。惟查，勞動基準法第84條係針對公務員兼具勞工身分時法令之適用方法為規定，公務人員任用法則就公務人員之任用為規範，均與公務人員保險之定義無關，而前揭規定所稱參加公務人員保險，亦於公教人員保險條例已有明文。是以，原告主張其所參加之勞工保險，因上開條文規定而可認亦屬公務人員保險之一種，顯係對法規之誤解，殊不足採。
㈣綜上，優存辦法係為維護退職制度及避免公庫重複負擔之政
策體現，並無違反法律保留原則之情事；該辦法於公益及信賴利益之衡量，亦未違背平等原則、比例原則，則原處分依優存辦法之規定，以原告參加公保之年資僅有83年1 月28日至84年6 月30日，計1 年5 月3 日，對照優存辦法第3 條第
1 項附表，其優惠存款最高月數為4 個月，審定原告公保養老給付得辦理優惠存款金額為151,660 元，並無違反法律保留原則、平等原則、比例原則。
七、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告依原告公務人員退撫新制實施前，參加公保之年資僅有83年1月28日至84年6月30日，計1 年5 月3 日，對照優存辦法第3 條第1 項附表，其優惠存款最高月數為4 個月，審定原告公保養老給付得辦理優惠存款金額為151,660 元，於法並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求被告應作成原告義務役70年7 月起2 年、73年1 月至82年12月年資養老給付准予辦理優惠存款之處分，均為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 8 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 蕭忠仁法 官 陳姿岑上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 3 月 8 日
書記官 李依穎