臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1045號100年9月1日辯論終結原 告 嘉新事業有限公司代 表 人 李建輝（董事）住同上訴訟代理人 宋重和 律師被 告 國立臺灣大學醫學院附設醫院代 表 人 陳明豐（院長）住同上訴訟代理人 羅明通 律師
朱秀晴 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國100 年4 月29日工程訴字第10000159090 號（訴000000
0 號）申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告與訴外人全日清企業有限公司（下稱全日清公司）均參與被告依政府採購法辦理之「東址院區清潔委外作業2 年期合約（另含後續擴充）」採購案（下稱本件採購案），經被告發現原告與全日清公司繳納押標金之銀行支票連號並由同一人繳納、營業地址相同，且所提服務建議書中，勞工安全衛生管理員及廢棄物清運處理人員之合格證書及人員暨現場管理團隊之領班級組長名單均完全相同，乃審認符合政府採購法第50條第1 項第5 款規定之有重大異常關聯情形，而依同法第31條第2 項第8 款規定，以被告民國99年12月31日校附醫總字第0991502195號函（下稱原處分）決定原告為不合格，不得參與後續評審，所投之價格標不予開標，且押標金不予發還。原告不服，申請爭議審議、提起訴願，均經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠按「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其
所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」政府採購法第50條第1 項第5 款定有明文，其立法意旨在於不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者，通常即存在假性競爭行為，足以影響採購公正，故為確保公平公開之採購程序，避免違法或不當行為介入投標過程，而有加以制裁處分之必要。
㈡惟政府採購法第50條第1 項第5 款規定「不同投標廠商間之
投標文件內容有重大異常關聯」，乃係指有異常關係之二廠商於同一區域中均有投標動作，若其不於相同事件區域中者，即無該條款適用情形，概以在此種情況，該二廠商，既非相同事件投標，即不會發生假性競爭；行政院公共工程委員會於96年11月19日工程企字第09600431200 號函釋，亦再次重申96年6 月26日96工程企傳字第F961354 號傳真函釋例，即「……二、來函說明一，本會95年5 月11日工程企字第09500166880 號函所述『上開規定，複數決標亦適用』乙節，指同一項目二以上不同投標廠商間發生重大異常關聯之情形者。三、來函說明二、三，所詢個案之甲、乙二家廠商各投不同區域，非彼此互相競爭之情形，參照本會96年6 月26日96工程企傳字第F961354 號傳真函釋例，無本法第50條第1項第5 款規定之適用。另該案招標文件規定單一廠商以得標一區為限，爰應注意查察有無借牌或出借牌照之情形。……」㈢次按「本採購案，區分南區及北區二區，並分開審查資格標
、價格標及分開決標，為二個標案，而原告與財本一公司，是針本採購案南區及北區，分別投標，而本採購案南區及北區之工程又非屬相同事件區域；參照前述行政院公共工程委員會96年11月19日工程企字第09600431200 號及96年6 月26日96工程企傳字第F961354 號傳真函釋，原告與財本一公司分投南、北區不同標案，既非於相同事件投標，從而不會發生假性競爭，核無與政府採購法第50條第2 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』立法理由所欲禁止之假性競爭行為無涉……被告認原告所為符合政府採購法第50條第2 項第5 款規定，應依同法第31條第2 項第8款不予發還保證金之原處分，有適用法律錯誤之違法。」此有鈞院98年度訴字第2183號判決可資參照。
㈣依被告勞務採購投標須知第52項規定「本採購採：複數決標
。投標廠商得選擇投標區域，如經審查合格者，價格標開標時分別依東址二區、東址一區順序開標，每家廠商限得標一區，投標廠商若同時投二區以上且得標一區後其所投之其他區價格封則不予開啟。」可知，即使同一家廠商亦可同時分別投標東址二區與東址一區，何以原告與全日清公司分屬不同法人格，卻反而不得分別投標二區？復觀諸，政府採購法第50條第1 項第5 款之立法意旨無非在於避免不同廠商間之假性競爭，因而影響採購之公正性，然參酌上開投標須知既採分區複數決標，且原告僅投標東址二區，全日清公司亦僅投標東址一區，不論形式或實質上均不會提高一區、二區各標區之得標機會，亦不會發生競標家數不足之假性競爭情事，因此不影響本件採購案之效能及政府採購所欲達到的公正性目的，故參酌前述行政院公共工程委員會96年11月19日工程企字第09600431200 號及96年6 月26日96工程企傳字第F961354 號傳真函釋，即可知原告並未違反政府採購法第50條第1 項第5 款之本旨甚明。
㈤被告稱將東址分為東址一區、東址二區分項複數決標，係基
於被告東址清潔面積範圍大，考量若由一家廠商施作，人力需求很大，為預防廠商違約情事發生、確保病房環境清潔及醫療作業不中斷，故將同一院址空間分為較小之兩區，並明定每家投標廠商限得標一區，鼓勵多數廠商加入該市場，惟被告究竟為何要將東址院區分割為二區招標，係行政機關之動機，並未於投標須知中揭露，自不得事後以投標須知中所無之規範限制原告之投標。
㈥本件申訴審議判斷書認定「系爭採購案既採最低價格、複數
決標，並將全區分二標的區之數量，鼓勵多數廠商加入該市場，提供勞務達成良性競爭之目的。因此縱令不同廠商參與不同標的區之投標，如該等廠商存有重大異常關聯，即有以此增加得標機會，進而排除其他投標廠商進入該市場之可能，此與假性競爭無異，亦足以破壞政府採購秩序。」惟政府採購法第50條第1 項第5 款之立法目的係在防範假性競爭，而此所謂之假性競爭，係指在競標程序中故意不互相競爭之情形，至於得標廠商間在履約過程中是否會達成良性競爭之目的，根本不是政府採購法第50條第1 項第5 款之立法目的所欲規範之範圍。是以，縱使原告與全日清公司同時投標可能提高得標機率，仍非政府採購法第50條第1 項第5 款之規範範圍，故被告援引政府採購法第50條第1 項第5 款認定原告破壞採購秩序並作成沒收押標金之處分，顯有未洽。
㈦依被告勞務採購投標須知第52項允許同一家廠商可同時投標
二區，何以原告與全日清公司分屬不同法人格，卻反而不得分別投標二區？況且，縱使投標廠商同時投二區以上且得標一區後，其法律效果亦僅是其所投之其他區價格封則不予開啟，即不致於產生同一家廠商同時得標兩區之情事，被告既然認定原告與全日清公司有關聯，縱使原告與全日清公司同時得標，本得將另一標區不予啟封即可，竟率以適用目的在防止圍標之政府採購法第50條第1項第5款，並予沒收押標金新臺幣（下同）1,002,774 元，顯有裁量濫用之嫌等語。並聲明求為撤銷原處分及申訴審議判斷，被告並應發還原告1,002,774 元押標金。
三、被告抗辯略以：㈠原告與全日清公司提出之投標文件即服務建議書等相關內容
有重大異常關聯情形，依政府採購法第50條第1 項第5 款規定，被告判定原告不得參與後續評審且所投之價格標不予開標之處分，實屬有據：
⒈按「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，
其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」政府採購法第50條第1項第5款定有明文。揆其立法意旨乃在於不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者，通常即存在假性競爭行為，足以影響採購公正，故為確保公平公開之採購程序，避免違法或不當行為介入投標過程，而有加以制裁處分之必要。
⒉次按「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法
第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」此有行政院公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516820 號解釋函令之見解可資參照。又「……來函說明一，本會95年
5 月11日工程企字第09500166880 號函所述『上開規定，複數決標亦適用』乙節，指同一項目二以上不同投標廠商間發生重大異常關聯之情形者。來函說明二、三，所詢個案之甲、乙二家廠商各投不同區域，非彼此互相競爭之情形，參照本會96年6 月26日96工程企傳字第F961354 號傳真函釋例，無本法第50條第1 項第5 款規定之適用。另該案招標文件規定單一廠商以得標一區為限，爰應注意查察有無借牌或出借牌照之情形。」此亦有行政院公共工程委員會96年11月19日工程企字第09600431200 號解釋函令可參。
⒊原告與另一投標廠商全日清公司之投標文件內，有⑴押標
金票據號碼連號、⑵押標金均由邱力友所繳納、⑶現場管理團隊（含領班、組長、勞工安全衛生管理員及病媒蚊蟲防治技術施藥訓練人員）均相同等情事，依前開工程會工程企字第09100516820 號解釋函令之見解所示，足認原告與全日清公司之投標文件有顯係同一人或同一廠商所為之情事，即屬政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形。雖原告陳稱其與全日清公司既非就相同事件投標，不會發生假性競爭云云，並援引前開行政院公共工程委員會96年11月19日工程企字第09600431200 號解釋函與鈞院98年度訴字第2183號判決；惟前揭函文後段仍揭示：「另該案招標文件規定單一廠商以得標一區為限，爰應注意查察有無借牌或出借牌照之情形」，由此可知並非完全排除機關於辦理招標時，如招標文件規定已明定單一廠商以得標一區為限，仍有查察有無借牌或出借牌照等情形之義務，其理由無非為杜絕單一廠商得標二區或其他任何影響採購公正之違反法令行為的發生。而前揭判決僅為法院就個案之見解，不當然拘束各採購機關，又本件事實狀況實為同一院址區域之清潔勞務採購標案，與該件屬不同事件區域之二工程採購案情況並不相同，本件涉及實質違反公平競爭之情形，故前揭判決實無法比附援引。
⒋依本件採購案投標須知規定，採取公開招標異質採購最低
標，分為東址一區及東址二區分項複數決標，緣基於東址清潔面積範圍廣大，考量若由一家廠商施作，人力需求很大，為預防廠商違約情事發生，確保病房環境清潔及醫療作業不中斷，故將同一院址空間分為較小之二區，並於投標須知第52點敘明「每家廠商限得標一區」。又原告訴稱略以：依被告勞務採購投標須知第52點規定可知，即使同一家廠商亦可同時分別投標東址二區與東址一區，何以原告與全日清公司分屬不同法人格，卻反而不得分別投標二區云云，探其原告以不同法人格投標二區之意圖，乃在於規避上開投標須知第52點規定，苟發生原告及全日清公司於被告東址區域各自得標，依原告與全日清公司投標管理團隊相同等情形，則其等管理團隊恐有重複請領薪資之不當情事，實有違本件採購案分區複數決標之本意且造成實質不公平競爭。
⒌準此，依前揭函文意旨，縱令係不同廠商參與不同標的區
之投標，惟原告與全日清公司之投標文件有前述3 點之異常關聯處，即有以此增加得標機會，進而排除其他投標廠商進入該市場之可能，此與假性競爭無異，亦足以破壞政府採購秩序。故就本件採購案，被告依政府採購法第50條第1 項第5 款規定所為之原告不予決標之處分，實屬有據。
㈡原告違反政府採購法第50條第1項第5款規定，被告依同法第
31條第2項第8款規定認定原告有影響採購公正之違反法令行為，沒收其押標金，並無裁量濫用之情事：
⒈按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，
其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」政府採購法第31條第2項第8款定有明文。又「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第51條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」此有行政院公共工程委員會92年11月6 日工程企字第09200438750號解釋函令可資參照。
⒉因原告與全日清公司有本件採購案之投標文件顯係同一人
或同一廠商所為之情事，屬政府採購法第50條第1 項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情形，雖原告辯稱略以：縱使投標廠商同時投二區以上且得標一區後，其法律效果亦僅是其所投之其他區價格則不予開啟，即不致於產生同一家廠商同時得標兩區之情事，被告既然認定全日清公司與原告有關聯，故縱使原告與全日清公司同時得標，本得將另一標區不予啟封即可云云，惟倘如原告所述，本可以一家廠商之名義分別投標二區，何以分由不同法人格投標二區？其為規避投標須知第52條，希冀以不同法人格投標二區並得標二區之意圖甚為灼然，若被告未查二家廠商投標文件有重大異常關聯，豈不使原告與全日清公司成功規避每家廠商限得標一區之規定，有違本件採購案分區複數決標之本意。
⒊本件雖係基於「本院東址清潔面積範圍大，考量若由一家
廠商施作，人力需求很大，為預防廠商違約情事發生、確保病房環境清潔及醫療作業不中斷，故將同一院址空間分為較小之二區，並明定每家投標廠商限得標一區」之理由，而將東址一區及東址二區分項複數決標，已如前述。然本件採購案之投標須知係依據主管機關之招標須知範本製作，招標機關之動機，不僅無須於投標須知中詳敘，且申訴廠商遭招標機關沒收押標金是因為違反政府採購法第50條第1 項第5 款所致已如上述，此並不因投標須知中是否已詳敘招標機關為何將東址院區分割為二區招標之動機而不同。從而，並無原告所稱事後以投標須知中所無之規範限制原告投標之情事等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點為被告認定原告與全日清公司之投標文件內容有重大異常關聯，依政府採購法第31條第2 項第8 款及第50條第1 項第5 款規定，以原處分決定原告不得參與後續評審，所投之價格標不予開標，且押標金不予發還，其認事用法有無違誤？
五、本院判斷如下：㈠按政府採購法第1 條規定：「為建立政府採購制度，依公平
、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」第31條第2 項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」第50條第1 項第5 款規定：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」次按本件採購案投標須知第31條規定：「押標金金額：一定金額，分區繳交，分區決標，依本院東址一區、東址二區分別繳交押標金：㈠東址一區：新臺幣750,000 元。㈡東址二區：新臺幣1,002,77
4 元。」第48條第8 款規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰㈧其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」第52條規定：「每家廠商限得標一區」。
㈡經查：原告與全日清公司參與本件採購案皆由丘力友持用付
款人國泰世華商業銀行光復分行之支票繳納押標金，票號分別為BH0000000 與BH0000000 ，且其等二家公司營業地址相同，投標提出之服務建議書關於勞工安全衛生管理員及廢棄物清運處理人員及其合格證書暨現場管理團隊之領班級組長名單等亦均一致，被告乃以原處分決定原告之投標不合格，不得參與後續評審，所投之價格標不予開標，押標金不予發還，原告不服，依序申請爭議審議及提起訴願，均經駁回等情，有卷附原告與全日清公司之公司登記基本資料（見申訴審議卷第50頁及第81頁反面）、押標金收據影本（見本院卷第58頁）、原告與全日清公司提出之企劃書（見原處分卷第18至97頁、本院卷第59頁及第62頁）、原處分（見原處分卷第98頁）、被告100 年1 月14日校附醫總字第1000000200號異議處理結果函（見本院卷第26頁）及行政院公共工程委員會100 年4 月29日工程訴字第1000159090號（訴0000000 號）申訴審議判斷書（見本院卷第27至33頁）等件為憑，堪認屬實。
㈢本件原告雖主張：本件採購案依被告勞務採購投標須知第52
條之規定，係採分區複數決標，原告與全日清公司分別僅投標東址二區與東址一區，並不會提高各該標區之得標機會，亦不會發生競標家數不足之假性競爭情事，因此不影響本件採購案之效能及政府採購所欲達到的公正性目的，並無違反政府採購法第50條第1 項第5 款規定之旨趣，故原處分構成違法云云。惟：
⒈揆諸前引政府採購法第1 條、第31條第2 項及第50條第1
項第5 款暨本件採購案投標須知第31條之規定，足見立法者為確保公平公開之採購程序，避免違法或不當行為介入投標過程，准許招標機關得於招標文件中明文規範參與投標之廠商如有政府採購法第31條第2 項第1 款至第6 款及第8 款之情形時，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，應予追繳，並概括授權主管機關認定各種影響採購公正之違反法令行為。而行政院公共工程委員會本於規定之授權，先後已以91年11月27日工程企字第09100516820號函及92年11月6 日工程企字第09200438750 號函釋：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關連者』情形，本會依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」在案；復以96年5 月8 日工程企字第09600087510 號函釋明：「就個案經機關認定有政府採購法第50條第1 項第
5 款之情形者，即屬政府採購法第31條第2 項第8 款所稱『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』」。再衡諸不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者，即存在假性競爭行為，當足以影響招標機關採購之公正，自違反政府採購法之立法意旨，而有加以制裁處分之必要。且政府採購法第50條第1 項第5 款既規定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯之情形，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商」。是不同廠商之投標行為態樣，如符合上開規定情形，自不為法所許。本件原告與全日清公司均參與上開採購案之投標，其押標金係由同一人繳交票號連續之2 張銀行支票，且二家公司營業地址相同，提出之投標文件內容復有一致之情形，足認有重大異常關聯屬實。
⒉再者，不同廠商各投不同標區之項目，雖不致發生互相競
爭情事，縱其等間有異常關聯情形，因無發生影響採購公正之可能，可認無政府採購法第50條第1項第5款之適用，但如採購案採分項決標，而限制單一廠商投標或得標之項次（數）時，則廠商為圖規避限制，利用多家公司、假冒他人名義或以借牌等等不正方式投標，達其實質取得多項標案之目的，此等非出於真實身分或真實意思投標之行為，自足以妨礙投標之公平競爭目的，破壞政府採購秩序，該當於假性競爭，應受政府採購法第31條第2 項及第50條第1 項第5 款規範（最高行政法院100 年度判字第973 號判決意旨參照）。
⒊被告辦理上開採購案，依前揭投標須知第31條及52條之規
定，係採分區決標，投標廠商應按標區分別繳交押標金，且投標廠商得標數以1 標區為限，則若就先開標之標區得標，其他標（區）之價格封不續行開標，該廠商不得再為決標對象，亦即單一廠商得標之項次（數）應受1 標區之限制，是原告與全日清公司既有異常關聯之情形，其形式上雖為不同之投標主體，但實質上之利害關係一致，為規避同一廠商僅得標得一標區之限制，而虛以不同主體之參與投標，即該當於假性競爭之行為，符合政府採購法第50條第1 項第5 款規定之要件，且屬於上開公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516820 號函及96年5 月8日工程企字第09600087510 號函釋之情形，該當於與法第31條第2 項第8 款規定之要件。是故被告作成原處分決定原告不得參與後續評審及價格標，並不予發還其押標金，於法自屬有據。
六、綜上所述，原告上開主張各節均非可採。原處分及異議處理結果認事用法俱無違法，審議判斷決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 15 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 忠 仁法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 9 月 15 日
書記官 林 俞 文