臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1059號100年9月22日辯論終結原 告 連士璋被 告 行政院衛生署中央健康保險局代 表 人 戴桂英（局長）住同上訴訟代理人 蔡馨萭
楊宗哲上列當事人間全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民國100年4月28日衛署訴字第1000007159號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告係「健昇藥局」負責人，於全民健康保險特約期間，經被告南區業務組於民國98年1 月7 日至10月23日期間配合檢調單位偵辦，發現原告有聯合訴外人高茂診所、蔡朝榮診所及康士美診所，未實際調劑處方箋，卻虛報藥費及藥事服務費之情事，被告爰依行為時全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第67條第1 項第2 款、第3 項規定，於99年7月27日以健保醫字第0990073091號函（下稱「99年7 月27日函」）核定，處以自99年10月1 日起終止特約，並自終止特約之日起1 年內不得申請特約，負責藥事人員自終止特約之日起1 年內，對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付。原告不服，申請複核，經被告重行審核，於99年8 月30日以健保醫字第0990073290號函（下稱「99年8 月30日函」）仍維持原核定。被告並依全民健康保險法第72條規定，於99年
8 月19日以健保南字第0990034889號罰鍰處分書（下稱「原處分」），按原告虛報費用金額新臺幣（下同）55萬5,857元，處以2 倍罰鍰111 萬1,714 元。原告不服，向全民健康保險爭議審議委員會（下稱「爭議審議會」）申請爭議審議，經爭議審議會於99年12月31日以（99）權字第22166 號審定書（下稱「爭議審定」）審定駁回。原告仍不服，提起訴願，經行政院衛生署以衛署訴字第1000007159號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：伊係遭訴外人李國明矇騙而誤認「蔡朝榮診所」、「康士美診所」及「高茂診所」有實際調劑給藥，故幫渠等請領藥費，伊係非出於故意或過失而違反行政法上之義務，依行政罰法第7 條之規定，應不予處罰。又伊之同一行為業經臺灣臺南地方法院檢察署檢察官以98年偵字第1225等號緩起訴書（下稱「系爭緩起訴處分書」）處分緩起訴3年在案，且行政罰法第26條第2 項之規定，未將「緩起訴處分」納入，顯然於立法當時已有意將「緩起訴處分」排除適用行政罰法第26條第2 項之規定。況緩起訴處分實質上應該當行政罰法第26條第1 項「依刑事法律」之處罰，且就緩起訴之性質而言，其有強制當事人遵守一定作為義務，否則即予撤銷緩起訴之效果，足以發生對當事人身體上、財產上之限制，實具有裁罰性之效果，是以被告若於緩起訴處分後，再對伊為處罰，顯有違反行政罰法第24第2 項所定之一事不二罰原則等語。並聲明：原處分、爭議審定及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：原告於承辦全民健康保險醫療業務期間，經伊於98年1 月7 日至98年10月23日間訪查確認有未依法規實際調劑「蔡朝榮診所」、「康士美診所」及「高茂診所」等3 家診所之處方箋，原告明知不合調劑等相關法令規範，卻仍以虛偽之證明向伊申報醫藥費與藥事服務費，顯與行政罰法第
7 條所規定者不符，自難免予處罰。又緩起訴乃附條件的不起訴處分，亦即是不起訴之一種，此觀諸刑事訴訟法第256條規定自明。檢察官為緩起訴處分時，依刑事訴訟法第253條之2 第1 項之規定對原告所為之指示及課予之負擔，並非刑罰，故刑事案件經檢察官為緩起訴處分確定後，宜視同不起訴處分確定，依行政罰法第26條第2 項之規定，得依違反行政法上義務規定裁處之，法務部行政罰法諮詢小組第1 次與第5次 會議結論與最高行政法院實務見解大致相同，是以原告既經緩起訴處分在案，應視同不起訴處分確定，伊依行政罰法第26條第2 項之規定裁處原告2 倍罰鍰，並無不法等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有被告99年7 月27日函影本、被告99年8 月30日函影本、原處分影本、爭議審定影本及訴願決定書影本在卷可稽（答辯卷第1 至
11、13至19、21至26、35至42頁），堪認為真正。
五、經核本件兩造之爭點為：㈠原告違反行為時全民健康保險法第72條之規定，是否有故意或過失？㈡原處分是否違反行政罰法第26條第1 項之規定？本院判斷如下：
㈠原告違反行為時全民健康保險法第72條之規定，是否有故意
或過失？按「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2 倍罰鍰；其涉及刑責者，移送司法機關辦理。保險醫事服務機構因此領取之醫療費用，得在其申報應領費用內扣除。」行為時即83年8 月9 日制訂之全民健康保險法第72條定有明文（該規定迄被告裁罰時均未經修正）。經查：
1.原告係「健昇藥局」負責人，於全民健康保險特約期間，經被告南區業務組於98年1 月7 日至10月23日期間配合檢調單位偵辦，發現原告有聯合高茂診所、蔡朝榮診所及康士美診所，未實際調劑處方箋，卻虛報藥費及藥事服務費之情事，經被告核算原告虛報費用金額計55萬5,857 元等情，前已認定。
2.況原告於被告南區業務組訪查時亦自承：當初係一位自稱「李春明醫師」（即李國明）來找伊配合，前1 、2 次因為處方箋的量少，故有實際調劑，之後因為李國明拿來的處方箋量很多，就完全沒有實際調劑，伊仍向健保局申請藥品給付，這些不實申報之金額要付給李國明88 %，關於藥事服務費部分則不用分給李國明，伊係因為藥局生意不是很好，才跟李國明合作等語，此有被告南區業務組業務訪查訪問紀錄影本附卷可稽（爭議審議不可閱覽卷第239至240 頁）。
3.足徵原告確有明知其未實際調劑、給藥，卻向被告偽稱有調劑、給藥而虛報申領保險給付之情事，其有故意違反行為時全民健康保險法第72條前段之規定甚明，且系爭緩起訴處分亦同此認定（本院卷第88至115 頁）。是被告依上開規定，按原告虛報費用金額55萬5,857 元之2 倍，以原處分裁處原告罰鍰111 萬1,714 元，自屬有據。原告主張伊違反行為時全民健康保險法第72條規定，並無故意或過失，依行政罰法第7 條規定應不予處罰云云，洵不足採。
㈡原處分是否違反行政罰法第26條第1項之規定？
1.按行政罰法第26條規定：「（第1 項）一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。（第2 項）前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」而所謂「依刑事法律處罰之」，參照憲法第8 條及司法院釋字第392 號解釋意旨，係指經由法院（即審判機關）依法定程序（刑事訴訟之審判程序）所為符合罪刑法定主義之刑事處罰，始足當之。
2.次按緩起訴處分之性質為何，在學說及實務上固屬具有高度爭議性之法律問題，惟最高行政法院業於多起事件中作成裁判予以闡釋（最高行政法院99年度判字第1050號、第1174號及第1255號、100 年度判字第114 號、第812 號判決、100 年度裁字第1917號裁定意旨參照），且已無歧異見解（最高行政法院100 年度裁字第621 號裁定參照），茲分析如下：
⑴緩起訴處分中由檢察官所定之支付金額處分，性質上係
於無具體處罰規範之規制，亦無法定效果抽象界限之現狀下，由檢察官本諸職權所為之裁量。此種裁量結果既非屬針對「違反行政法上義務」之行為人所課予之「裁罰性」「不利處分」（行政罰法第1 條、第2 條參照），亦非經由法院（即審判機關）依法定程序（刑事訴訟之審判程序）所為符合罪刑法定主義之刑事處罰。是以上開「支付金額」之法律效果，在規範評價上無法等同於「刑罰」及「行政罰」，而僅屬一種「特殊處遇措施」。
⑵針對緩起訴作成後之救濟程序，刑事訴訟法第256 條規
定：「（第1 項）告訴人接受不起訴或緩起訴處分書後，得於7 日內以書狀敘述不服之理由，經原檢察官向直接上級法院檢察署檢察長或檢察總長聲請再議。但第25
3 條、第253 條之1 之處分曾經告訴人同意者，不得聲請再議。（第2 項）不起訴或緩起訴處分得聲請再議者，其再議期間及聲請再議之直接上級法院檢察署檢察長或檢察總長，應記載於送達告訴人處分書正本。（第3項）死刑、無期徒刑或最輕本刑3 年以上有期徒刑之案件，因犯罪嫌疑不足，經檢察官為不起訴之處分，或第
253 條之1 之案件經檢察官為緩起訴之處分者，如無得聲請再議之人時，原檢察官應依職權逕送直接上級法院檢察署檢察長或檢察總長再議，並通知告發人。」可知不服緩起訴處分，與不服不起訴處分之救濟途徑相同，均得聲請再議。
⑶又針對緩起訴處分確定後，起訴程序之重新開啟，刑事
訴訟法第260 條規定：「不起訴處分已確定或緩起訴處分期滿未經撤銷者，非有左列情形之一，不得對於同一案件再行起訴：一、發現新事實或新證據者。二、有第
420 條第1 項第1 款、第2 款、第4 款或第5 款所定得為再審原因之情形者。」故緩起訴處分確定後，亦與不起訴處分確定相同，均發生禁止再行起訴之效力。
⑷綜上規定可知，刑事訴訟法規定之緩起訴處分，實具有
附條件不起訴處分之性質。故一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務之規定，刑事案件部分經檢察官依刑事訴訟法第253 條之1 為「緩起訴處分」，並非經由審判機關依法定審判程序所為之刑事處罰，亦非對違反行政法上義務者所課予之行政罰法，且緩起訴處分因未經審判程序，其確定後，視同不起訴處分確定，依行政罰法第26條第2 項規定，仍得依違反行政法上義務規定裁處之，且與同法第24條第2 項所揭示之「一行為不二罰原則」無違。
⑸至於事後倘緩起訴處分經檢察官依職權或告訴人之聲請
予以撤銷（刑事訴訟法第253 條之3 參照），且檢察官繼續偵查並起訴該刑事案件，復經法院判決有罪確定者，則屬原行政機關於該有罪判決所涵蓋之範圍內，是否依職權撤銷原罰鍰處分之問題，尚不影響緩起訴處分性質之認定，附此敘明。
3.本件原告所舉臺灣臺南地方法院檢察署99年3 月3 日南檢治愛狀98偵911 字第18720 號函、臺灣臺北地方法院99年度交聲字第257 號裁定及網路新聞資料，認行為人酒醉駕車行為遭緩起訴處分並附條件為捐款命令，行政機關不得於緩起訴處分確定後，又對同一行為逕課予行政罰鍰，僅屬個案及該檢察官之見解，對本院並無拘束力。是原告以伊已因同一行為遭臺灣臺南地方法院檢察署檢察官以系爭緩起訴處分書為3 年緩起訴處分，並支付緩起訴處分金20萬元確定，確已因同一行為遭受刑事處罰，被告對伊裁罰，違反行政罰法第26條第1 項及第24條第2 項之規定，原處分自應予撤銷，為其一己歧異之法律見解，依上述說明，尚無足取。
㈢綜上所述，原告起訴主張各節，均無足採。被告以原告明知
其未實際調劑、給藥，卻向被告偽稱有調劑、給藥而虛報申領保險給付為由，而依行為時全民健康保險法第72條前段之規定，按原告虛報費用金額55萬5,857 元之2 倍，以原處分裁處原告罰鍰111 萬1,714 元，認事用法，並無違誤，爭議審定及訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 6 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕銘富
法 官 林育如法 官 張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 10 月 6 日
書記官 陳可欣