臺北高等行政法院裁定
100年度訴字第1080號原 告 陳昌浦被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳武雄（主任委員）訴訟代理人 陳明賢
錢彥菖王翔榆被 告 內政部代 表 人 江宜樺（部長）住同上訴訟代理人 張順勝
郭冠宏（兼送達代收人）被 告 宜蘭縣政府代 表 人 林聰賢（縣長）住同上訴訟代理人 吳啟賢
曾子青何晟孜上列當事人間農業發展條例事件，原告提起行政訴訟法第6 條第
1 項前段確認公法法律關係不成立之訴，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第6 條規定「（第1 項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅 之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第2 項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。（第3 項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。（第4 項）應提起撤銷訴訟、課予義務訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」其中確認公法上法律關係成立或不成立之「訴訟對象」，乃公法上法律關係，不及於私法關係，亦不包括憲法上法律關係。所謂公法上法律關係，乃指公法上之法律規範，適用於具體事實，所產生之人與人之間或人與物之間的關係；而法律關係須對外發效力者，始足當之，如僅發生內部法律效果之行政內部措施，則非此處所謂之法律關係；至於公法上法律關係之存在，有直接於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，惟法規、行政行為或事實行為本身，均非法律關係，不得以其存否作為行政訴訟法第6 條確認之對象。是原告起訴若以法規本身或行政行為本身主張為公法上法律關係，並以之為行政訴訟法第6 條之確認之對象，雖經本院闡明仍堅持己見，參照行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定；本院自應認原告提起確認之訴之起訴，不合程式或不備其他要件，且無從補正，應以裁定駁回之。
二、事實概要：原告因申請興建農舍之農業用地宜蘭市○○段17
78、1779、1780、1793及1793-1等5 筆地號土地（下稱系爭土地）面積小於0.25公頃，經原告向被告等詢問後，乃主張系爭土地因不符農業發展條例及農業用地興建農舍辦法第3條第1 項第3 款之規定，不得申請興建農舍，乃提起本件確認公法上法律關係不成立訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：
（一）「農業用地興建農舍辦法」在宜蘭縣政府與原告之間規範了一個隸屬型的行政法律關係（特別法律關係），導致原告不得於自有土地興建農舍。認為自己沒有義務接受其約束，便以原告無可歸責且相關法令違憲，聲請消極確認，此一隸屬型行政法律關係無效，或宜蘭縣政府與原告之間的公法上權利義務關係不成立。任何一部法令都只能有一個主管機關，根據農業發展條例，內政部為農業用地興建農舍辦法的主管機關，任何關於公法上法律關係的事務含訴訟都須向內政部提出。兩造之間沒有「申請案」，更無「原處分」，也就符合行政訴訟法第6 條補充性原則。
（二）原告世代務農，因從小協助農務，於民國（下同）82年之前就擁有「自耕農身份」，因特殊家庭背景，原告家族從未擁有屬於自己的農舍，為農業生產之基本設施，農舍能否興建將影響日後農田是否得以依法使用。農委會與內政部於89年間共同頒布了「農業發展條例」，把原告劃歸為「非農民身份」，且把相關土地定位為「新農地」而須接受該條例之規範，導致原告興建農舍之權利遭到剝奪，乃有即受確認判決之法律上利益。「法律關係」乃被法律所規範之社會關係，農發條例規範了政府與某些「特定農地所有人」之間的隸屬型行政法律關係，原告並不歸屬於這些「特定農地所有人」，而被告數次主張「農業發展條例」對於原告的農地具有法律效力，於是有了法令適用性之爭議，自應提起確認訴訟。法律不得加罪於無責之民，乃古今中外的共同認知。50年來針對所擁有農田，原告家族「始終未曾主動作為」，卻因政府的積極操作而喪失了憲法權利，此乃相關法令內含了瑕疵。被告捨棄其可合法運用之權力，卻讓草率的行政命令顯現違憲之疑慮，實乃便宜行事之作為。原告全無可歸責之處，而興建農舍辦法第
3 條第1 項第3 款以違憲的方式改變原告之農地的權利狀態，故聲請確認「該單一條款」與原告之間的隸屬型行政法律關係（特別權力關係）不成立。
（三）原告沒有私人可歸責之處。原告之先祖父於50多年前以原告之父名義購置了一個完整區塊約0.65公頃的農地。約40多年前，宜蘭地方政府以農地重劃為由，把該農地縮減為
0.58公頃，且分割成0.41公頃與0.17公頃( 被2 米寬農田所隔離開的兩個獨立區塊) 。後來，水利單位在0.41公頃的中段拉了一條灌溉小水溝，於是原告之父的農地就被分割為三個面積都沒有超過0.25公頃的獨立區塊。於最近十年，原告之父以贈與的方式已把全數農地完整移轉給原告。90年間修訂之興建農舍辦法第3 條以面積不足0.25公頃為由，禁止原告興建農舍。
（四）「申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃」之條文是草率地引用都市建築術語，「宗」乃意指「都市建築用地」不得為水溝或道路所分割。既然農舍建築面積不得超過被引用農地面積的10% 且須鄰近道路，而灌溉水溝乃農地之必備設施且是位於農地坵塊的兩頭，而與建築物並不干擾；再說，農舍以外的90% 耕地為何不需水溝？灌溉溝渠的密度與佈署取決於農作物之種類與農地之地形地勢，且是水利單位的權責。既然農民無從決定水利溝渠的密度與佈署，以「0.25公頃內不得有溝渠」作為興建農舍的門檻明顯違背了憲法第7 條之平等原則。從興建農舍辦法第3 條看來，超過0.25公頃就需要農舍，為何經由公權力以一條小水溝切割成兩個區塊的0.41公頃農田便不須農舍？若水溝如此管用，台灣的農舍是否應全部拆除？對人民之憲法特定權利，除憲法指定的原因外，憲法第23條規定不得以法律限制之；且憲法第22條規定其他非憲法特定的人民權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障，並無任何數據顯示小農舍對於社會秩序公共利益曾經構成妨害或妨害比較大，為何刻意以農業發展條例直接禁止小農舍的興建？只須要0.25公頃就可興建農舍，原告善意合法擁有0.58公頃農地卻不得興建農舍，憲法第7 條明文規定「人民在法律上一律平等」，「興建農舍辦法」乃刻意「不公平對待」原告，當然是違憲。
（五）為了於自有土地興建農舍，乃提出「確認公法法律關係成立不成立」之訴，其目的是要排除實際申請事務上必須面對的法律障礙。故依據「原告無責」且興建農舍辦法第3條第1 項第3 款「抵觸憲法」等理由，聲請確認農發條例相關法令的法律關係不成立。農發條例規範了政府與某些「特定農地所有人」之間的隸屬型行政法律關係，屬於公法。母法「農發條例第18條第5 項」條文中「農民資格」四個字有無內含任何意旨以之授權或逼迫「興建農舍辦法第3 條第1 項第3 款」可以或必須侵犯人民權利？（標準法第5 條第6 條及憲法第23條）乃本案審理上之重點。倘若內政部訂定「興建農舍辦法」時別無選擇而必須侵犯人民權利，固然有其不當之處，而母法「農發條例第18條第
5 項」本身也有抵觸憲法之嫌，究竟母法以「農民資格」四個字要求內政部以命令之形式對人民做出權利義務的等級劃分，乃圖便宜行事以挑戰憲法第7 條與第23條。法律及命令抵觸憲法者無效，命令抵觸法律者亦無效。有效的法令且須對「無可歸責之當事人」進行補償，至於無效的法律則更加不得形成任何法律關係，故聲請確認原告之農地不必接受農業發展條例之相關法令的規範而享有「老農地」之權利。對於原告能否於自有土地興建農舍一事，目前正處於不確定的法律關係狀態中，而有受到不利益之危險，且此一危險必須經由本確認判決才可以除去之，故有即受確認判決之法律上利益。
（六）於本件原告所主張的法律上利益為「自有土地不必接受興建農舍辦法相關法令的約束」。義務的本質就是一種不利益的狀態，把一個「被強制賦予的義務」給予解除，這件事情本身已是一種個人利益的維護。至於可否興建農舍則是依據該義務能否被解除所衍生之結果，並非本案審理的焦點，也就不得以之主張沒有權利保護之必要。農委會已多次強調了原告目前的不利益狀態，顯然原告是窮盡了所有行政作為而於訴訟前的程序無可歸責，憲法第16條的訴訟權與第24條的行政救濟所形成之補償機制理應自行發揮作用，即使有法源作為依據，任何企圖妨礙或干擾本案之進行的程序議題都應接受最嚴格的檢驗，才能符合憲法之保護精神。
（七）綜上所述，原告提起行政訴訟第6 條之確認之訴並聲明：
１、農業發展條例第18條第1 項、第5 項、農業用地興建農舍辦法第3 條第1 項第3 款，這三條法令與原告所擁有系爭土地之法律關係不成立。２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告行政院農業委員會抗辯則以：
（一）系爭土地乃原告父親於90年及91年間贈與登記予原告，原告於100 年5 月4 日以申訴書向被告行政院農業委員會陳訴其申請興建農舍之農業用地因面積小於0. 25 公頃，未符農業用地興建農舍辦法第3 條第1 項第3 款規定而不得興建農舍。被告行政院農業委員會以100 年5 月26日農授水保字第1000128372號函復原告略以，農業發展條例89年
1 月4 日修正施行後取得之農地申請興建農舍，其面積應符合不得小於0.25公頃規定。被告行政院農業委員會以10
0 年6 月15日農授水保字第1001815015號函復原告向總統府民意信箱陳情之郵件，重申上開本會100 年5 月26日號函意旨。嗣立法委員林益世岡山服務處召開協調會，會中被告行政院農業委員會代表陳述略以：「一、原告所有3宗農業用地面積分為0.21、0.19、0.16公頃，不符上開辦法規定。二、『該宗』農業用地，係指土地登記之單一筆地號農業用地而言; 若有毗連2 筆地號以上農業用地者，應先辦理合併為單一筆地號農業用地，且其面積在0.25公頃以上者，始得申請，以利農業用地管理。三、以水路管理維護而言，實不宜因個案移設水路而開先例，此舉將不利於整體之水路管理。」
（二）查行政訴訟法第6 條第1 項所定「即受判決之法律上利益」，意謂原告目前所處之不確定法律狀況，若不尋求判決確認即將受不利益之效果，故不確定法律狀況必須現已存在或立即到來，凡屬過去或未來受害之虞者，皆非屬具有即受確認判決之法律上利益。另按農業用地興建農舍辦法第2 條之規定，農業發展條例89年1 月4 日修正施行前取得之農業用地申請興建農舍之申請人應為農民，並符合該辦法第3 條第1 項第4 款及第5 款規定，得依都市計畫法省( 市) 施行細則、臺北市土地使用分區管制規則、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理；又農業發展條例89年1 月4 日修正施行後取得之農業用地申請興建農舍，應符合農業用地興建農舍辦法第3 條規定。原告申請興建農舍，依其土地取得時點之不同（農業發展條例89年1 月4 日修正前或修正後），而須分別符合前開農業用地興建農舍辦法第2 條或第
3 條所定之各款要件。原告所有之土地，於90年及91年間因贈與而取得，依農業用地興建農舍辦法規定，核屬89年
1 月4 日農業發展條例修正後取得之農地，應符合農業用地興建農舍辦法第3 條規定始得興建農舍，惟原告過去並未提出任何申請案，既未經審查准駁，何得以確認系爭農地取得時點認定疑義係唯一阻卻原告取得興建農舍資格之事由。退萬步言，即便原告之土地為農業條例89年1 月4日修正前取得，仍須依前開辦法第2 條規定申請興建農舍，並應符合前開辦法第3 條第1 項第4 款及第5 款所定要件，並經審查符合都市計畫法省( 市) 施行細則、臺北市土地使用分區管制規則、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定後，始可興建農舍，原告尚未依法提出申請即提起訴訟，非即受有確認判決之法律上利益，難謂已符合行政訴訟法第6 條第1 項所定要件，請以原告之訴不合法，以裁定駁回之。
（三）按農業發展條例（以下簡稱農發條例）第18條第1 項、第
5 項規定，內政部會同被告行政院農業委員會依前開法律之授權訂定「農業用地興建農舍辦法」以為興建農舍之審查與管理依據。農發條例89年1 月4 日修正施行後取得之農業用地申請興建農舍應符合農業用地興建農舍辦法第3條第1 項第3 款之規定，原告之農地於90及91年間取得，屬農業發展條例第18條第1 項所稱89年1 月4 日修正施行後取得之農業用地，其申請興建農舍時，自應符合前揭辦法第3 條第1 項之規定，其興建農舍之農地面積不得小於
0.25公頃，合先敘明。又上開所稱「該宗」農業用地，係指土地登記之單一筆地號農業用地而言；若有毗連二筆地號以上農業用地者，應先辦理合併為單一筆地號農業用地，且其面積在0.25公頃以上者，始得申請，以利農業用地管理，業經被告行政院農業委員會解釋在案。（被告行政院農業委員會93年4 月19日農授水保字第0931806098號函參照）。查該條項之立法目的除為使與農業經營不可分離之農舍能確保農業用地達到有效利用外，亦為避免零散興建農舍而污染農地，對於維護農業永續經營環境之公共利益而言確有必要。是以，上開規定並未逾越母法之授權，亦未增加法律所無之限制，與憲法第23條揭示之法律保留原則並無違背。
（四）原告所稱「沒有私人可歸責之處，所擁有農地並非俗稱的新農地，而可享有老農地之權利，即原告之農地不必接受農業發展條例之規範」云云，實無理由。查系爭土地為原告父親於90年及91年間贈與，依土地法第43條規定，系爭土地「取得之認定時點」，應以土地登記機關登記之時點為基準，此被告行政院農業委員會95年12月18日農授水保字第0000000000函釋在案。依原告所附「財政部臺北市國稅局財產歸屬資料清單」，其所有土地登記日期均在89年
1 月4 日以後，則系爭土地實屬本條例第18條第1 項所稱89年1 月4 日修正施行後取得農業用地，申請興建農舍之該宗農業用地自應符合農業用地興建農舍辦法第3 條之規定。
（五）原告主張「農業用地興建農舍辦法第3 條第1 項第3 款規定侵犯原告之憲法權利；剝奪人民權利，台灣民主不曾授權政府如此違憲辦事」乙節，顯係曲解法令意旨，當無可採。查農業用地興建農舍辦法係基於農發條例之授權，所定興建個別農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃規定，乃依據農發條例第16條最小分割面積之立法原意所揭示之農業機械操作及灌溉排水設施最佳利用之最小面積為
0.25公頃而定，立法目的除為使與農業經營不可分離之農舍能確保農業用地達到有效利用外，亦為避免零散興建農舍而污染農地，對於維護農業永續經營環境之公共利益而言確有必要。是以，上開規定並未逾越母法之授權，亦未增加法律所無之限制，與憲法第23條揭示之法律保留原則並無違背。
（六）另原告訴稱宜蘭縣政府以農地重劃為由，將系爭土地由
0.65公頃縮減為0.58公頃，且分割成0.41公頃與0.17公頃，後來水利單位在0.41公頃農地中段拉一灌溉小水溝，致分割三地號農地都未超過0.25公頃云云。惟經查系爭土地現狀既係均小於0.25公頃，即不符農業用地興間農舍辦法第3 條第1 項第3 款之規定，至未來該農地是否可請求合併及同意與否均係屬未確定情事，尚不得以之主張系爭土地不受前揭辦法第3 條第1 項之規範。
（七）原告變更訴之聲明，對被告行政院農業委員會相關函文提起撤銷之訴，應以有行政處分存在為前提，所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，審諸行政程序法第92條第1 項規定，其義甚明。按人民申請興建農舍應由土地所在直轄市、縣（市）政府審核，被告行政院農業委員會並無准駁權限。查被告行政院農業委員會100 年5 月26日農授水保字第1000128372號書函、
100 年6 月15日農授水保字第1001815015號公務電子信箱，及100 年6 月23日立法院林益世委員岡山服務處協調會意見（無會議紀錄），均係行政機關對人民之觀念通知，非屬行政處分。故原告提起撤銷訴訟，難謂已符合行政訴訟法第4 條所定撤銷訴訟各項要件，請以原告之訴不合法，以裁定駁回之。
（八）綜上，被告答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
五、被告內政部抗辯略以：
（一）原告稱「以原告『沒有私人可歸責之處』，聲請確認原告所擁有農地並非俗稱的『新農地』，而可享有『老農地』之權利；也就是原告之農地不必接受『農業發展條例』的規範。」云云，原告對於農業發展條例之質疑事項，其主管機關為行政院農業委員會，準此，本件以內政部為被告起訴顯不合法，請裁定駁回其訴。
（二）原告於備位聲明表示「以原告『沒有私人可歸責之處』，且『興建農舍辦法第3 條第1 項第3 款：申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃』侵犯了原告之憲法權利，聲請確認原告並不是『該單一條款』所規範的某些『特定農地所有人』，也就是被告不得引用『該單一條款』來妨礙原告之農舍興建。」云云，查農業用地興建農舍辦法（以下簡稱興建農舍辦法）係內政部依據農發條例第18條第5 項規定之授權會同行政院農業委員會訂定，並未侵犯原告相關憲法權利。至興建農舍辦法第3 條第1 項第
3 款規定，係依農發條例上開有關「興建農舍之農民資格」授權，基於農發條例規定（第16條）每宗耕地最小分割面積不得小於零點二五公頃及避免零散興建農舍污染農地，訂定興建個別農舍之該宗農業用地面積不得小於零點二五公頃。爰如本案經行政院農業委員會審認原告係屬農發條例第18條第1 項規定申請興建農舍之申請人，則自應受興建農舍辦法第3 條第1 項第3 款規範，原告所訴不合法應裁定駁回之。
（三）原告所提出訴之變更與追加有關原告擬依行政訴訟法第11
1 條進行「訴之變更與追加」，將被告內政部變更為「唯一被告」與追加「撤銷訴訟」。查本案原告於100 年8 月30日本件準備庭中表示依行政訴訟法第6 條第1 項前段提起「確認訴訟」，惟原告並未能充分說明與被告內政部「公法上法律關係」為何，且被告內政部非所訴求農業發展條例主管機關，爰將被告內政部變更為唯一被告並無理由。且原告所擬追加之「撤銷訴訟」，查被告內政部於本案並無任何行政處分，即亦無得撤銷之標的。被告內政部不同意原告「訴之變更與追加」。並答辯聲明駁回原告之訴。
六、被告宜蘭縣政府抗辯略以：
（一）按行政院35年10月31日公布之「土地重劃辦法」第2 條、第10條、第11條及第20條之規定，及前臺灣省政府51年8月18日府民地戊字第10918 號令、同年11月16日府民地戊字第730 號令及55年5 月11日府民地戊字第38826 號令所釋，查原告所有土地坐落59年辦竣之宜員農地重劃區範圍，重劃當時土地分配原則及農水路規劃係依35年行政院公佈之土地重劃辦法及前省政府相關規定辦理。本案經調閱重劃分配圖、卡，重劃前陳永渭所有壯二段261-16地號土地，重劃後依前揭規定按原位置分配為建蘭段1778、1779、1780、1793及1793-1地號等5 筆土地，且田間水路規劃原則，亦依前揭規定採納重劃協進會意見辦理，並無違誤。又該重劃區業於59年1 月5 日以府地劃字第429 號函公告，無人異議，既屬確定。嗣後相繼於90年3 月7 日、91年4 月2 日及91年10月6 日經贈與登記於原告。
（二）查原告所呈被告宜蘭縣政府100 年6 月15日函係原告於10
0 年5 月31日向被告宜蘭縣政府及行政院農業委員會、水土保持局、宜蘭農田水利會、內政部同時陳請遷移所有宜蘭市○○段1793及1793-1地號土地間灌溉水溝乙案，被告宜蘭縣政府爰以100 年6 月15日府地劃字第1000080920號函復原告說明農地重劃土地法令依據、分配結果及水溝移設事宜，乃觀念通知，並非行政處分，亦未涉及農業發展條例限制。並答辯聲明駁回原告之訴。
七、按當事人應就訴訟關係為事實上及法律上之陳述，行政訴訟法第122 條第2 項定有明文，又同法第132 條準用民事訴訟法第195 條第1 項規定：「當事人就其提出之事實，應為真實及完全之陳述。」即當事人對事實及法律上之訴訟關係，有完全陳述之義務，此就行政訴訟在人民公權利保障理念下，權利是否以及如何行使，自應委由權利人自主決定，故有關訴訟程序之開始，訴訟標的之特定，訴訟程序之終結等，自應賦與當事人即人民自主權，即人民對於訴訟標的或訴訟中之訴之聲明有一定之處分權，從而審判長於訴訟程序中行使闡明義務後，若原告即處分權人仍堅持己見，參照上開說明，本院即已盡闡明義務。查本院於100 年8 月30日準備程序時經一再闡明，原告仍主張本件提起乃確認公法上法律關係之訴訟，且將訴之聲明更正如前述，並主張本件訟爭之「公法上法律關係」為「隸屬型的法律關係」等語明確，因此基於尊重訴訟當事人第一層次之處分權如前述，本院乃於闡明後就原告聲明主張之範圍審認，並敘明理由，應先敘明。
八、查本件原告聲明請求確認之「農業發展條例第18條第1 項、第5 項、農業用地興建農舍辦法第3 條第1 項第3 款」等法令與原告所擁有系爭土地之法律關係不成立；是其請求確認之對象為上開法規本身，參照首開說明，本件原告起訴自屬欠缺起訴合法要件，且無法補正，應依行政訴訟法第107 條第1 項（第10款）裁定駁回。且本件原告亦陳稱並未就系爭土地向被告提出申請或請求，被告亦未為任何行政處分，因此本院自亦無從依行政訴訟法第6 條第4 項為任何移送，應併敘明。又本件原告提起確認之訴，亦無由經其陳述或經詢問闡明後得悉確定之被告，亦應附予說明。
九、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 22 日
臺北高等行政法院第三庭
審 判 長 法 官 黃清光
法 官 程怡怡法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 12 月 22 日
書記官 陳德銘