臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1086號100年12月8日辯論終結原 告 春福農牧事業股份有限公司代 表 人 饒正奇（董事長）訴訟代理人 陳修君 律師
劉志鵬 律師楊大德 律師被 告 經濟部代 表 人 施顏祥（部長）住同上訴訟代理人 賴欽亮
喬一平上列當事人間礦業法事件，原告不服行政院中華民國100 年5 月19日院臺訴字第1000096988號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告領有礦區位於花蓮縣秀林鄉、宜蘭縣南澳鄉和平北溪中游地方之臺濟採字第5394號金（砂金）礦採礦執照，有效期間自民國74年10月8 日至105 年10月7 日，批註事項關於95年、96年間同一礦床、1 號採礦場同一礦床共生之土石（砂石）採取有效期限至99年10月7 日屆滿止。屆期前，原告於99年9 月2 日檢附申請書件，申請批註採取同一礦共生之土石（砂石），經被告以99年10月13日經授務字第09920115
430 號函復（下稱原處分）未予准許。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）按土石採取法第3 條第1 項第3 款規定及其立法理由，該同一礦床共生土石之採取利用，乃立法機關認定之礦業權範疇，此與單純以土石採取為業者並不相同，亦與礦業法學者所謂「礦業權者在開鑿土地時，從地下所產生之坑水亦與岩石同樣得予使用」之見解相合。又鑛冶工程學上固有原生礦床與次生礦床之分，惟立法者制訂土石採取法第
3 條第1 項第3 款時，並無意據此限縮得適用該款之礦業權者範圍，否則立法者自應明示其適用範圍。準此，礦業權者依法自得就該同一礦床共生之土石，併予處分及收益，並非下位解釋性行政規則或個別行政處分得予以限縮。原處分及被告100 年3 月31日經務字第1004601720號令規定，開採次生礦床之礦業權者，卻需另行申請土石採取許可，始得利用同一礦床之土石，顯與立法者設計礦業權，並賦予礦業權者與土石採取業者不同權利範圍之立法目的相違，並且將「同一礦床共生之土石」，限縮為「原生同一礦床共生之土石」，限制原告行使礦業權合法附帶採取次生礦床共生土石之財產權，違反法律保留原則並侵害原告之信賴利益。被告一再曲意解釋土石採取法第3 條第1項第3 款，無非係為掩飾其基於政策考量，違法以行政規則實質變更前開法律規定，因而僭越立法權限，並牴觸憲法權力分立原則。
（二）中國鑛冶工程學會所出版「鑛冶辭典」明確定義砂金為「經水流沖蝕之金，一般係與經水流沖蝕之礫石及砂共生」。前開定義所謂「經水流沖蝕」之金、礫石及砂所「共生」（即共同賦存）之次生礦床，即原處分所謂「經雨水與河水運搬堆積而成之沖積扇」，以及訴願決定所指「由雨水與河水搬運至河川、海濱之沖積層」。換言之，賦存於次生礦床之砂金與土石，確實具有共生關係。原處分及訴願決定關於砂金與土石不具有共生關係之法律解釋，核與中國鑛冶工程學會之專業見解完全不符，依司法院釋字第
553 號理由書意旨，其判斷顯屬恣意且違法。
（三）被告基於「因易遭受外界質疑係假採礦之名而行採取土石」之政策考量，以及「部長裁示事項」辦理，而非依據前開土石採取法及管理辦法之規範要件與規範旨趣，作成不受理原告批註申請之處分，顯然違反依法行政原則、不當聯結禁止原則。
（四）被告自92年執行管理辦法以來，向對砂鐵、砂金及轉石礦場之礦業權者申請批註土石採取而符合法令規定者，皆依法予以批註。而原告就同一臺濟採字第5394號採礦執照（相同礦區）申請批註增列土石項目，核與95年及96年間申請條件並無不同，且相關法令亦無變更，故被告自應遵循行政先例，本於行政自我拘束原則，作成准許批註處分。被告縱有核發採取同一礦床共生土石批註之裁量權限，亦因原告完成前開法律規定之要件，其裁量已收縮至零。
（五）原告礦區所在地和平溪河川界點縱有變更，尚有行政院農業委員會水土保持局及林務局作為管理權責機關，並無導致原告礦區河川無人管理之情。再原告向被告申請開採本件礦區砂金礦時，被告已明確知悉預估採取之尾砂數量為1,454,025 立方公尺，且未曾因此質疑或駁回原告之採礦申請，而今原告採礦附隨採取之土石僅18萬立方米，尚不及被告核准之13% ，且原告係利用溪水遞移回淤再行採掘之方式，礦區地貌自98年迄今亦無顯著改變，不影響水流通暢。甚且，依本件訴願程序100 年3 月21日調查會議紀錄顯示，花蓮縣政府農業發展處已表明「本件礦場每月均有請水土保持監造技師監造，監造技師必需負責礦場之水土保持安全，本件礦場之水土保持符合相關規定。」且被告所屬礦物局參與前開期日會勘報告，亦記載：「行政院訴願審議委員表示是否本局可以附加條件之方式（例如限定採取土石總量或一年中限定採幾個月）同意礦方批註土石，以免礦場資源浪費暨礦方投資損失」。而被告竟僅以主觀臆測，未憑任何實據，即片面主張「現地河床是否已回淤，上、下游之河川是否有刷深之情形」，並以此未經調查之莫須有情事，作為其不受理原告申請批註之理由。
（六）又本件採礦場設立早於和平溪上游碧海水力發電廠，故原告採礦活動是否影響發電廠設施安全，當已於興建發電廠前環境影響與安全評估所考量；至和平溪下游大濁水橋及蘇花公路距本件採礦場甚遠，且礦場開採規模相較於和平溪流域涵蓋範圍實屬微不足道，被告臆測原告採礦附帶取得砂石可能危及上游發電廠及下游道路橋樑云云，亦無可採。況原告委託大漢技術學院林玉峰助理教授出具「春福農牧事業股份有限公司立達礦場（和平北溪中游地方）沖刷安全評估報告書」，亦認原告採取砂金礦並兼採土石作業，並無任何危害上下游公共設施安全或刷深河床疑慮等語。並聲明：⑴訴願決定、原處分均撤銷。⑵被告應於臺經採字第5394字號採礦執照作成批註增列土石項目，准許原告採取礦區面積1 公頃20公畝50平方公尺之土石，有效期限自99年10月8 日起至103 年10月7 日止。
三、被告則辯以：
（一）礦業權者固得依相關規定申請批註採取同一礦床共生土石，惟是否符合同一礦床共生之土石，自屬行政機關專業判斷事項。被告不同意原告以批註方式採取土石，並表示如有採取土石之需求，應依土石採取法規定辦理，係行政機關為正確法規適用所為判認，並非增加法令所無之限制，亦非依「部長裁示事項」而不予受理。
（二）批註土石採取係屬礦業申請案，被告援例應就法令面及實務面進行審查，且批註案並無展期之規定，屆期再提出申請，均視為新申請案。又被告前次同意批註，係屬有附加條件下同意，原告仍須先依河川管理辦法規定，申請取得河川使用許可後，始准予採取土石。再原告批註土石採取區未在「和平溪砂石聯管計畫」範圍內，該區域現場觀察並未有河床淤積（原告目前採砂金礦係在水域下面挖掘後洗選）情形。且前砂石聯管計畫93年6 月結束後，河川管理單位並未在和平溪再公告土石可採區，故假使河川區域未重新調整，該礦仍位於河川區域內，因和平溪無再公告土石可採區，原告亦無法依水利法及河川管理辦法申請取得河川使用許可。現因河川治理權重新劃分，致本案原准批註採取土石地點，變為未位於和平溪河川區域內，致無需取得河川使用許可即可採取土石，原告繼續申請在河川上游區域以較寬鬆之法令申請批註採取土石，實有公共安全疑慮，並將造成管理上之漏洞。至原告礦業權展限開採構想書係礦區展限時就全礦區之未來開採之預估構想，為全礦區（面積69.7832 公頃）預估土石之可採量，而原告前次批註許可範圍僅有1.205 公頃，依其向被告所屬礦務局申報之生產量，於98年及99年1 至10月，總計已採取高達184,516 立方公尺之土石，換算開採深度達15公尺，現地河床是否已回淤，上下游河川是否有刷深情形，原告於申請時均未提出實測之佐證資料。且同期間原告所申報採（砂金）礦計144.83公兩，其開採比例亦明顯失衡。是經重新審視相關法令規定，且考量現地時空環境已變遷，不同時間點申請批註土石採取，其主客觀條件不同，應依法、依現況予以重新審核後予以核處，尚無原告所指摘違反行政慣例、違背依法行政原則之情。另被告基於避免河床掏空影響河川構造物（堤防、橋樑等）之安全，而致妨害公共安全利益，要求採取之礦物經洗選後之尾砂（土石），未經依土石採取法申請許可者，應原地回填，不得外運，屬行政機關行政裁量之必要措施，亦無違反信賴保護原則及行政自我拘束原則。
（三）被告於82年5 月11日召開「會商沿海地區重砂及鐵（砂鐵）礦砂開採問題會議」之會議記錄，亦係針對類同之濱海地區次生（重砂、砂鐵）礦床開採問題，召集相關行政機關、專家、學者會商，與會代表均認為，該等次生礦床之開採，引發海岸侵蝕、保安林受損，損害海堤及海岸結構物安全等不良影響，該會議之決議為「沿海地區重砂及鐵（砂鐵）礦區之開採，應於採礦場初步分選，除分選後之重砂及砂鐵之精砂外，所有殘餘物均視為尾砂，一律就地回填」。本案開採河川之砂金礦，屬同類型之次生（沖積）之礦床，上游同一地點將砂石採出，未予回填，勢必造成下游河床因缺砂源補充，而有刷深情形，進而影響下游河堤或河川構造物之安全或引發海岸退縮等不良影響，絕非原告所稱「利用溪水遞減之砂石回淤至採掘坑洞內……開採後河床地形改變輕微，不影響水流通暢。」
（四）原告提出訴願時，行政院訴願委員會為顧及原告權益，要求被告、行政院農業委員會、林務局、水土保持局、花蓮縣政府等機關於100 年3 月21日至現場會勘調查，並作成調查會議紀錄，雖然花蓮縣政府表示原告礦場水土保持符合規定，林務局表示目前開採並無越界使用之情形，惟被告礦務局、水土保持局等對於本案批註土石申請，將產生河川管理上之漏洞，可能刷深河床，影響河防安全暨不符合批註要件（須同一礦床礦與土石具共生之上、下盤賦存構造），提出主管機關之意見，亦獲得大多數委員之認同與支持。又水土保持計畫僅為申請核定礦業用地時必須依據水土保持法之規定，先擬具送審核准後再依礦業法核定礦業用地之要件之一，並非本案依土石採取法第3 條第1項第3 款規定駁復不准之理由。
（五）又近年來全球氣候異常，颱風豪雨不斷，河川洪水頻率倍增，且原告申請批註區域上游有台電碧海水力發電廠（內有電廠及水壩等構造物），該電廠已於100 年10月底正式蓄水商轉營運，且下游有蘇花公路（台9 線）之大濁水橋，倘再准予批註採取土石，因河川土石超採，將造成河床局部侵蝕，及河川水流改變流向，恐影響發電廠、河川構造物（堤防、橋樑等）之安全，而妨害公共安全利益。故基於公共安全之考量，對於本案之申請批註土石採取之審核，實應更為慎重及嚴謹。至原告自行委託大漢技術學院林玉峰助理教授出具之安全評估報告書，僅辦理1 次現場勘查，且只做簡單的照相、水平測量工作，即斷定無安全疑慮，缺乏學理與全流域長期監測等數據及其他相關政府機關之意見，實不可採等語。並聲明：原告之訴駁回。
四、經核本件爭點為：被告以原告申請於臺經採字第5394字號採礦執照批註採取同一礦床共生之土石，與土石採取法第3條第1 項第3 款規定不符，而否准所請，有無違誤？本院判斷如下：
（一）按土石採取法第3 條第1 項第3 款規定「土石採取，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：……三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。」又依同法第3 條第2 項授權訂定之採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第4 條第1 項第1 款規定「礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石，應依下列規定辦理：一、採取區域經辦妥礦業用地者，向礦業主管機關申請就原領礦業圖照批註增列土石項目；其批註增列土石之採取面積，應受本法第7 條第1 項之限制。」再礦業登記規則第27條規定：「採礦權者申請批註採取同一礦共生之土石，應繳納申請費並檢具下列書件及圖說：一、申請書1 份。二、批註區域與礦區關係圖2 份。三、採礦場礦業用地租賃契約影本。四、批註後開採構想書圖3 份。但原開採構想書圖已列有批註採取同一礦共生土石者，免附。」第41條第5款規定「下列事項應於申請核准後，在原礦業執照與礦區圖內批註蓋印：……五、採取同一礦共生之土石。」是土石之採取，原則上均應依土石採取法規定取得土石採取許可，例外之一針對礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者，得依上開管理辦法、礦業登記規則等相關規定申請批註採取同一礦床共生之土石。且是否符合採取同一礦床共生之土石而應核准批註，核屬主管機關依個案之具體事實為要件之涵攝及認定問題非謂礦業權者一經申請，主管機關就必須當然核准。原告主張礦業權者依法自得就該同一礦床共生之土石，併予處分及收益，被告批註之裁量權限應收縮至零云云，容有誤解。
（二）又礦業權者係取得採礦權，以採取礦石經濟有效之利用，而礦石以礦床之形式賦存，進行採礦工程時，須將礦石剝離岩體，始得利用，礦石剝離過程中同一礦床上、下盤賦存之礦與土石必然一併採取，考量採礦過程中一併剝離之土石，亦為可利用之天然資源，基於資源之最有效利用，礦業權者在礦區採取同一礦床共生土石者，得依前揭相關規定，申請在礦業執照與礦區圖內批註採取同一礦床共生之土石。但臺灣地區礦石之賦存大致可概分為二類，一類係著存在陸地、山上，一類係沖積至河川、海濱。著存在陸地、山上之礦石，土石與礦具有上、下盤之賦存關係，採取（剝離）後不可回復；沖積至河川、海濱之礦石，係山上含礦之岩層經風化侵蝕作用後，由雨水與河水運搬至河川、海濱之沖積層，土石與礦不具有共生及上、下盤關係，沖積至河川、海濱之礦石經現地洗選後，尾砂可就地回填原沖積層，具可回復性。故就是否符合同一礦床共生土石之規定，主管機關自得本於行政專業考量而為最適當之判斷。本件被告以原告核准設立之礦業權礦種為金（砂金）礦，係為含金之岩層經風化侵蝕作用後，再經雨水與河水搬運堆積而成之沖積層，認原告所申請批註土石之採取，非屬原生同一礦床共生土石，與土石採取法第3 條第
1 項第3 款之規定不符，經核並無判斷濫用或判斷逾越之情事。原告主張被告之限縮解釋限制原告行使礦業權合法附帶採取次生礦床共生土石之財產權，違反法律保留原則及權力分立原則云云，要非可採。
（三）被告前雖以96年4 月12日經授務字第09620107910 號函同意原告批註採取同一礦床共生之土石，然該批註係有條件同意，於說明三已敘明：「本案批註採取同一礦床共生土石期間內，如涉有河川使用行為時，請貴公司依河川管理辦法規定，先向經濟部水利署第一河川局申請許可後使用。」換言之，被告前雖批註同意原告採取同一礦床共生之土石，惟原告並未因被告之批註同意即可不受限制，尤以原告申請地點原位於和平溪河川區域內，故其採取同一礦床共生之土石行為，因涉及河川使用，仍須配合河川整體治理計畫，倘有河床淤積，再由水利主管機關規劃河川疏濬可採取區及疏濬採取期限，並核發河川使用許可供疏濬採取土石。然因被告另以96年5 月22日經授務字第09620203520 號公告，重新公告和平溪河川區域，致本案原准許批註採取土石地點，變為未位於和平溪河川區域內，反因被告批註同意原告採取同一礦床共生之土石，而使原告無需依河川管理辦法取得河川使用許可即能採取土石，造成管理上之漏洞。縱使就本屬山坡地保育利用或森林事業區範圍者，仍應依森林法、水土保持法等規定辦理，尚有行政院農業委員會水土保持局及林務局可作為管理權責機關，惟其等終究非礦業法及土石採取法之主管機關，尚無因另有該等管理權責機關存在，而認被告不能依相關規定就本件申請批註案另為審斷。再依卷附原告之立達礦場金礦及土石產銷量資料所示，原告於前次批註許可之1.205 公頃範圍內，於98年及99年1 至10月間，總計已採取高達184,516 立方公尺之土石，並為原告所不爭執，是原告本次在原地點範圍內申請批註採取土石，現況已難謂與前次申請時之條件相同。況批註土石之採取並無展期之規定，原批註准許期限屆至後再提出申請，均應視個案情形重新依前開管理辦法、礦業登記規則等相關法令審核認定，前次同意批註之處分妥適與否，均與本次應否准予批註無涉，原告據以指摘原處分違反行政自我拘束原則及信賴保護原則云云，並非可採。
（四）又土石採取法第3 條立法意旨已明揭除少量採取等情事外，採取土石應依本法申請取得許可，並於同條第1 項但書明文列舉例外之各款情形。而依前揭原告之立達礦場金礦及土石產銷量資料所示，在前次批註許可範圍內，原告於98年及99年1 至10月已採取高達184,516 立方公尺之土石，然同期間原告所申報採（砂金）礦計144.83公兩，其開採比例明顯失衡，實已悖於土石採取法第3 條規定之立法意旨。是為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，有關土石之採取，原則上自應依循土石採取法申請許可，始為正辦。是被告函復原告謂如有採取土石之需求，請依土石採取法相關規定申辦，亦屬有據。至原處分雖於說明二陳敘礦務局99年1 月6 日礦局行一字第09900300010 號及99年1 月28日礦局行一字第09900300650號函旨，經核尚無礙本件不符土石採取法第3 條第1 項第
3 款要件之審認，是原告主張原處分違反依法行政原則、不當聯結禁止原則云云，亦無足採。
五、從而，被告以原告核准設立之礦業權礦種為金（砂金）礦，係為含金之岩層經風化侵蝕作用後，再經雨水與河水搬運堆積而成之沖積層，認原告所申請批註土石之採取，非屬原生同一礦床共生土石，與土石採取法第3 條第1 項第3 款之規定不符，而否准原告之申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，原告聲請傳喚專家證人說明何謂同一礦床共生之土石以及現場勘驗一節，本院認核無必要；又兩造其餘主張及陳述，亦於判決結果不生影響，爰不逐一論列，均附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 22 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡方新
法 官 劉穎怡法 官 李君豪上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 12 月 22 日
書記官 樓琬蓉