臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1095號100年9月29日辯論終結原 告 黃博順被 告 花蓮縣政府代 表 人 傅崐萁訴訟代理人 張德謙上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國100 年
4 月28日台內訴字第1000055870號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠國有花蓮縣○○鄉○○段8 、8-1 地號土地，屬一般農業區
甲種建築用地，同段之國有139 地號土地、及原告所有同段
152 、152-1 、152-2 地號土地，則屬一般農業區農牧用地（以下就上述6 筆土地，合併簡稱系爭土地），均非都市土地。原告未經申請許可，在系爭土地上，開挖整地堆置土石，經花蓮縣警察局吉安分局於民國99年9 月22日向被告查報，被告乃於99年10月4 日發函，通知原告及相關單位派員於99年10月6 日9 時30分，前往實地勘查，佐以GPS 衛星定位儀器實測，認定原告係在系爭土地上，擅自開挖整地堆置土石使用，違反都市計畫法第15條第1 項規定，違規面積約0.558566公頃，並於99年10月7 日，發函通知原告於文到7 日內陳述意見。原告於同年月25日提出陳述書，表示其係在系爭土地上種植農作物香蕉使用，並非為施作工程而堆置土石，且其未接獲被告所發99年10月6 日之會勘通知，對於被告逕自認定其違規使用土地之面積，表示質疑。
㈡被告復於99年10月28日，函請原告檢具相關證明文件憑參，
原告則在99年11月9 日提出陳述書，要求再行擇期派員勘查。被告於99年11月18日，再次至系爭土地現場勘查，並通知原告，惟原告未到場會同履勘說明，且系爭土地現場仍堆置土石，被告因認原告確有違反區域計畫法第15條第1 項規定情事，乃依同法第21條第1 項及花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準第2 點等規定，以99年12月7 日府地用字第0990212215號處分書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）90,000元罰鍰，並限原告於99年12月30日前恢復原狀。原告不服，提起訴願，復遭內政部決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告係依據農業發展條例第69條第1 項規定，在系爭土地上
整地種植香蕉，且曾向花蓮縣環境保護局申請整地證明，並非在系爭土地上施作工程；系爭土地現場堆置之土石，係作為鋪設農路之用，被告及訴願決定機關並未詳查，顯有「裁量濫用」之違法。
㈡被告未於99年10月6 日至系爭土地現場會勘前，將會勘通知書合法送達原告，有執法不公之濫權情形。
㈢原告整地面積僅3,000 平方公尺，被告利用GPS 衛星定位儀
器測量系爭土地之結果，並未記載各筆土地詳細之填土面積，且與系爭土地實際經填土面積不符，被告據此對原告裁處罰鍰，自非正確；況系爭土地經開挖整地之面積中，約有40%係被告於99年9月19日前後所為，與原告無關。
㈣並聲明：訴願決定及原處分均撤銷；訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯：㈠系爭土地使用分區分別編定為一般農業區農牧用地及甲種建
築用地，面積計1.880368公頃，原告未經申請核准，擅自開挖整地堆置土石使用，違規使用面積約0.558566公頃，前經花蓮縣警察局吉安分局以99年9 月22日吉警偵字第0990020862號函查報在案，並經被告機關於99年10月6 日、99年11月18日現場實地勘查屬實。原告雖主張系爭土地上堆置之土石，係作農業使用，惟經被告實地勘查結果發現，系爭土地上回填之土石，尚包括磚及混凝土塊，以農地立地條件而言，顯不符合農業生產之合理需求，難認係供農作使用，故原告破壞農地及改變地形地貌，違反非都市土地管制使用之規定事實明確，被告機關依據區域計畫法第21條第1 項及花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準第2 點規定，處被告罰鍰90,000元，並限原告於99年12月30日前恢復原狀，並無不合。
㈡被告係依原告於99年10月22日及11月8 日所提陳述書記載之
通訊地址，即花蓮縣○○鄉○○路○○○ 號，對原告送達99年11月18日會勘通知，並無原告所指執法不公之情形。
㈢依被告於99年10月6 日及同年11月18日至現場會勘時之照片
，及以GPS 衛星定位系統實測之範圍圖顯示，原告確於系爭土地上開挖整地及堆置土石；且原告自承在系爭土地上所填入約470 至500 公噸之土方，係向福田瀝青混凝土有限公司土資場購得，則原告以被告機關衛星定位各地號均無詳細填土面積為由，主張原處分有誤，自非可採。又系爭土地及其毗鄰土地周圍因地勢低窪，原告擅自堆置土石，已致鄰地排水受到阻礙，被告為避免颱風期間豪雨釀成重大災害，基於保障當地民眾生命財產安全，方行使公權力開挖疏通，恢復原本排水之功能，原告誆稱系爭土地經開挖整地之面積中，約40% 係被告所為云云，顯與實情不符，不足採信。
㈣並聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭土地建物查詢資料、花蓮縣警察局吉安分局99年9 月22日吉警偵字第0990020862號函、被告99年10月6 日、99年11月18日會勘紀錄及照片、、原告於99年10月22日、99年11月8 日所提陳述書、原處分書及訴願決定書影本，附本院卷及被告答辯狀附件可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、本件爭點：原告有無違反都市計畫法第15條第1 項規定？若有，被告依同法第21條第1 項規定及花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準第2 點，裁處原告罰鍰90,000元，並限原告於99年12月30日前恢復原狀，是否適法？經查：
㈠原告在系爭土地上開挖整地及堆置土石，違反區域計畫法第15條第1 項規定：
⒈按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應
由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」，區域計畫法第15條第1 項及第21條第1 項分別定有明文。次按「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。．．．」、「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一」，非都巿土地使用管制規則第5 條第1 項、第6 條第1 項、第3 項亦規定甚明。另依非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一規定：甲種建築用地之容許使用項目為：㈠住宅，㈡日用品零售及服務設施，㈢農產品集散批發運銷設施，㈣農業設施，㈤畜牧設施，㈥鄉村教育設施，㈦行政及文教設施，㈧衛生及福利設施，㈨公用事業設施，㈩無公害性小型工業設施，宗教建築，再生能源相關設施，溫泉井。農牧用地之容許使用項目則為：㈠農作使用，㈡農舍，㈢農業設施，㈣畜牧設施，㈤養殖設施，㈥水源保護及水土保持設施，㈦採取土石，㈧林業使用，㈨休閒農業設施，㈩公用事業設施，戶外廣告物設施，私設通路，再生能源相關設施，臨時堆置收納營建剩餘土石方，水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施，溫泉井；又其中私設通路及臨時堆置收納營建剩餘土石方，均需經目的事業主管機關、使用地主管機關許可使用。
⒉系爭6 筆土地中之花蓮縣○○鄉○○段8 、8-1 號土地，屬
一般農業區甲種建築用地，同段139 、152 、152-1 及152-
2 號土地，則屬一般農業區農牧用地，故均為非都市土地，業如前述。原告在系爭土地上開挖整地及堆置土石，核與前引非都巿土地使用管制規則第6 條第3 項附表一，針對甲種建築用地及農牧用地所定各項容許使用項目，均不符合；又原告在上開地段152 、152-1 及139 號等農牧用地上堆置之土石，包括營建剩餘土石方等情，有花蓮縣警察局吉安分局取締盜（濫）採砂石會勘紀錄、被告2 度會勘之紀錄及歷次現場會勘時所拍攝之照片，附答辯狀附件第5 、6 、17至19、39至41頁足憑，惟原告並未依前揭規定，取得主管機關許可，使用該等土地臨時堆置收納營建剩餘土石方，是原告顯未遵照管制規則而使用系爭非都市土地，已違反區域計畫法第15條第1 項之規定。原告雖主張：其係依據農業發展條例第69條第1 項規定，整地種植農作物，且曾向花蓮縣環境保護局申請整地證明，並非在系爭土地上施作工程，現場堆置之土石係供鋪設農路使用等語，惟其提出之花蓮縣營建工程空氣污染防制費申報表、花蓮縣營建工地位置圖及切結書（見本院卷第63至65頁），僅能證明其為於99年7 月25日至8月31日，在上開地段152 、152-1 、152-2 地號等土地上進行整地工程，曾依空氣污染防制法第16條規定，向花蓮縣政府申報繳納營建工程空氣污染防制費，該等書證既非被告許可其依前揭管制規則使用系爭土地之證明，自無從據以認定原告嗣於同年9 月之後，經被告勘查，發現其在系爭土地上開挖整地及堆置土石等行為，業經被告許可。另依被告於99年11月8 日至系爭土地現場會勘時拍攝之相片（見答辯狀附件第41頁）顯示，系爭土地上堆置之土石，除有鬆散之碎土與塊狀、粒狀之土石外，復有磚塊及混凝土等營建廢棄土石方等物質夾雜充斥其間，顯然不利於農作，原告主張其係為種植農作物而在系爭土地上整地云云，自難採信。再者，被告前後2 度派員至系爭土地現場勘查之時間（即99年10月6日及11月8 日），相隔已在1 個月以上，原告倘確係利用地上堆置之土石鋪設農路，該農路歷經1 個月之施工，理當已部分或全部完工，則被告在第2 次會勘時，應可明顯看出該農路所在位置，惟將被告兩次會勘之相片相互對照（見答辯狀附件第19、41頁），除可見系爭土地上堆置土石之數量有增無減，及部分土地因堆積大量土石，地勢已明顯高於周圍土地地面之外，根本無法分辨原告所稱欲修築農路之範圍何在，則原告所稱其在系爭土地上堆置土石，係供鋪設農路使用云云，亦無足取。是原告違反管制而使用非都市土地之事實，業已明確，原告前揭否認違法之主張，均非可採，被告依其調查證據之結果，判斷原告確已構成區域計畫法第21條第1 項所定處罰要件，進而作成對原告裁處罰鍰及限期恢復原狀之原處分，自無不合；而被告上述依證據判斷法律構成要件事實存否之過程，並不涉及裁量問題，原告指稱被告認定其違法使用非都市土地，與事實不符，故有裁量濫用之違法，仍無足採。
⒊原告雖另主張：被告未於99年10月6 日第一次至系爭土地現
場會勘前，將會勘通知書合法送達原告，有執法不公之濫權情形等語。惟查，被告在99年10月6 日派員至系爭土地現場勘查，發現原告有前述違反都市計畫法第15條第1 項規定之行為後，旋於翌日（即同年月7 日）發函通知原告於文到7日內陳述意見，原告則於同年月25日提出陳述書，表示其並未違規使用系爭土地，且未接獲被告99年10月6 日之會勘通知，對於被告逕自認定其違規使用土地之面積，表示質疑；被告復於同年月28日，函請原告檢具相關證明文件憑參，且在原告於同年11月9 日另提陳述書，要求再至現場會勘後，通知原告於同年11月18日再次至系爭土地現場勘查；該次會勘通知書，被告係依照原告在前述2 次陳述書上記載之地址即花蓮縣○○鄉○○路○○○ 號，對原告為送達，並於會勘日前之99年11月16日，寄存送達於上開地址所在之警察機關等情，有前述被告所發各函文、原告之陳述書及送達證書，附答辯狀附件第28至38頁可稽。是被告在作成原處分前，既已通知原告陳述意見，並應原告之要求，通知原告於99年11月
8 日會同前往系爭土地現場勘查，惟原告在該日會勘通知合法送達後，並未會同前往，則被告依當日勘查所見系爭土地上仍堆置大量土石之結果，認被告確實違反區域計畫法第15條第1 項規定，根據同法第21條第1 項規定，作成對原告裁處罰鍰及限期恢復原狀之原處分，乃符合行政程序法第102條本文：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會」之規定，並無違誤，原告主張被告有執法不公及濫權情形，尚難採憑。
㈡原告依花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準第2 點規定，對原告裁處罰鍰90,000元，並無違誤：
再按「依本法（即區域計畫法）第二十一條第一項規定處分之事件，依罰鍰分級表裁罰之，其經限期變更使用、停止使用、或拆除地上物恢復原狀而不遵從者得按次處罰，罰鍰裁量級距表如下：第2 級：違反使用面積5,000 平方公尺以上，未逾8,000 平方公尺者，第一次違規裁罰新臺幣90,000元」，花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準第2 點規定甚明，核此乃被告為使辦理違章案件之罰鍰裁量有一客觀之標準，以免專斷或有差別待遇，乃在母法即區域計畫法第21條第1 項所規定6 萬元以上30萬元以下之裁罰範圍內，分別違章情節之輕重與性質，所為細節性、技術性之裁罰標準，既未逾越母法即區域計畫法第21條第2 項之立法本旨，自得援用。原告在系爭土地上，違法擅自開挖整地堆置土石使用之面積約0.558566公頃，經換算結果為5585.66 平方公尺等情，業經被告於99年10月6 日，在系爭土地現場，依GPS 衛星定位儀器測量明確，有被告該日會勘紀錄及實測範圍圖1份，附答辯狀附件第18、20頁可稽。原告雖以其所提前述花蓮縣營建工程空氣污染防制費申報表及切結書上所載施工面積係「3,000 平方公尺」為據，主張其整地之面積僅3,000 平方公尺，被告利用GPS 衛星定位儀器測量系爭土地之結果，並未記載各筆土地詳細之填土面積，且與系爭土地實際經填土面積不符，被告據此對原告裁處罰鍰，自非正確等語。惟上述申報表及切結書，均係原告於99年7 、8 月間，在系爭
152 、152-1 、152-2 號土地進行整地工程時，所自行填寫出具，前已敘及，則其上所載施工面積，與原告嗣後於99年
9 至11月間，在系爭土地上違法開挖整地及堆置土石之面積，自未必相同，原告執上述書證內容，主張其違法使用系爭土地之範圍僅為3,000 平方公尺，尚乏依據，而無足採。又系爭6 筆土地均相鄰接，有地籍圖附答辯狀附件第27頁可稽；且被告係利用衛星定位測量方式，即沿原告違規開挖整地及填土範圍之外緣，使用衛星接收儀，接收來自全球定位系統（即Global Positioning System ，簡稱GPS ）之衛星於太空中運轉時，向地面發射之衛星訊號，求得衛星與地面接收儀間之距離及地面各接收儀間之基線向量，再配合幾何原理，求出接收儀所在地位置，據此計算出原告違法使用系爭土地之總面積為5585.66 平方公尺；而GPS 衛星所播送之載波訊號，應用在高精度點位測量上，其點位精度可達公分級以上，有本院卷第68頁所附內政部地政司衛星測量中心網站之「衛星定位測量原理」網頁內容可供參考，則被告以此衛星定位方式，測定原告違反管制而使用之非都市土地面積，應屬正確可信；原告未能具體指摘被告所提實測範圍圖有何錯誤或無法採信之處，其僅以該實測範圍圖未標明其違法使用系爭6 筆土地之面積各為若干，主張其測量結果不可採，尚非有據。原告雖復主張：系爭土地經開挖整地之面積中，約有40% 係被告於99年9 月19日前後所為，與原告無關等語，並提出99年9 月19日更生日報中，題為「縣長視察榮光社區，叮嚀安置」之報導影本1 份為證（見本院卷第17頁），惟該篇報導之內容，僅係有關被告代表人於99年9 月18日至吉安榮光社區視察時，因當地民眾反應有人沿排水溝渠旁堆放大量泥土，高度甚至超過住家屋基約50公分，擔心颱風或豪雨來襲時，可能造成住家嚴重淹水，遂要求有關單位進行協調，並在颱風登陸前，務必將排水通道挖空，不要讓積水無法排出，影響榮光社區居民之身家安全，其中並無隻字片語，提及被告曾於系爭土地開挖整地，則原告據此指稱被告測得原告違反管制而使用系爭土地之面積中，有40% 實係由被告自行開挖云云，仍無可取。是被告未依管制使用非都市土地之面積，既在5,000 平方公尺以上，而未逾8,000 平方公尺，被告依據上述裁罰基準裁量級距表規定，針對原告第一次違反區域計畫法第15條第1 項規定之行為，裁處第2級罰鍰90,000元，尚無違誤。
六、綜上所述，原告違反區域計畫法第15條第1 項所定管制方式而使用系爭非都市土地，面積達5,585.66平方公尺，則被告依同法第21條第1 項及花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準第2 點等規定，作成原處分，裁處原告罰鍰90,000元，並限原告於99年12月30日前恢復原狀，認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告所訴各節，均非可採，其請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 10 月 13 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 忠 仁法 官 陳 姿 岑上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 10 月 13 日
書記官 李 建 德