臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1098號100年9月29日辯論終結原 告 臺北市浙江同鄉會代 表 人 葉潛昭訴訟代理人 楊尚賢 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）訴訟代理人 文右武
簡艷蘿上列當事人間殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國100年4 月28日台內訴字第1000059296號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告前經臺灣省政府65年12月21日府社三字第114515號函
同意於改制前臺北縣○○鄉○○○段○○○○小段30-2、
38、38-1、38-8、39地號等5 筆土地設置臺北縣石碇鄉臺北花園公墓（下稱臺北花園公墓），復經被告69年5 月1日六九北府社一字第86575 號函准予備查啟用。98年8 月13日被告邀請各相關單位現場勘查，經認定其未經核准於春暉堂（原告又稱之為永安堂或永安福座，下同）擅設骨灰（骸）存放單位，被告並請改制前臺北縣新店地政事務所查明所占地號及使用面積，嗣被告依該所98年10月2 日北縣店地測字第0980014860號函檢送之建物測量成果圖、改制前臺北縣政府建設局70建字第2413號建照、改制前臺北縣政府工務局72碇使字第1936號使用執照、改制前臺北縣新店地政事務所（73）新建字第06065 號建築物改良物所有權狀等資料，認定原告上開情事屬實。
㈡被告復於98年10月30日、98年12月31日邀請各相關單位赴
現場勘查，原告代表陳述意見分別為：「春暉堂後方之納骨室於69年已存放骨灰罐，本會將提補申請合法。」、「關於附設納骨堂之事，前已向縣府說明，原係以輕鋼架設置之納骨間，因年久失修，所以近期整修完畢，並無擴大範圍，沒有另行蓋建納骨塔，完全依法辦事，並且以前每年均有陳報縣府，迄未見縣府指示係非法設置。」，被告乃以99年2 月3 日北府民生字第0990094902號函請原告於99年3 月5 日前依行政程序法第105 條規定以書面陳述意見，並限期於99年4 月30日以前改善完成，屆期如未改善完成，將依殯葬管理條例第55條第1 項之規定處罰。嗣被告依改制前臺北縣石碇鄉公所99年5 月14日北縣碇民字第0990005788號函檢送之「臺北縣石碇鄉違反殯葬管理條例殯葬設施設置、經營管理案件處理查報表」所示，春暉堂附設骨灰（骸）存放設施仍未拆除、恢復原狀。
㈢被告復查春暉堂之骨灰（骸）存放設施，依原告96年3 月
14日召開之臺北市浙江同鄉會第13屆第21次墓園管理委員會會議紀錄討論事項第2 案決議：「本會臺北花園公墓福座原訂中層（第6 、7 層）每位4 萬，並上下逐層遞減1千元，現為擴大各層銷售效果，經墓管會研商，同意修訂價格為中層每位4 萬元不變，上下逐層遞減5 千元；另為落實鄉親照顧，擬訂會員之永久管理費每位1 萬5 千元（不變），非會員永久管理費每位2 萬元，並自3 月16日起生效。」，以及依原告99年6 月30日臺浙14昭字第1084號函附之已入塔者名冊內，載明已有57個骨灰罐存入春暉堂附設之骨灰（骸）存放設施等資料，認定原告係未經啟用就已販售骨灰（骸）存放單位。被告據以認定原告之行為違反殯葬管理條例第7 條第1 項、第18條第1 項及第31條規定，乃依同條例第55條第1 項及第3 項規定，以99年8月5 日北府民生字第0990454228號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）30萬元，限期於99年9 月30日前改善完成或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續，將就違規事實採取連續處罰，並勒令原告自即日起停止販售春暉堂骨灰（骸）存放單位。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：㈠有關被告來函所指臺北花園公墓，係位於新北市○○區○
○○段○○○○小段38地號等土地，該公墓之設置過程，原告係依公墓暫行條例與台灣省公墓火葬場殯儀館納骨堂（塔）管理規則，於65年7 月20日以臺浙四驥字第110 號函新北市政府石碇區公所，籌設「臺北花園公墓」，並檢呈闢設計劃書等資料，其中闢設計劃即含有禮堂與納骨設施規劃。嗣經臺灣省政府於65年12月21日以府社三字第114515號函（鈞院卷第80、81頁，附件1 ）准予臺北花園公墓設置，經整建與會勘後，新北市政府於69年5 月1 日以北府社一字第86575 號函（鈞院卷第82頁，附件2 ）准予啟用；其中設施建物之建造執照、使用執照亦新北市政府建設局於70年8 月29日核發建造執照柒拾建字第2413號建造執照（鈞院卷第84頁，附件3 ），工務局亦於72年11月15日核發柒拾貳碇使字第1936號使用執照（鈞院卷第85頁，附件4 ），故應已符合當時法規要求，並完成設置程序。縱使73年法令有所變，亦明顯違背法律不溯及既往原則，此為主管機關新北市政府城鄉鄉發展局100 年2 月8 日以北城開字第000086721 號函示（鈞院卷第86、87頁，附件5 ）所認知。又據被告所屬農業局100 年6 月27日北農山字第1000564691號函（鈞院卷第88頁，附件6 ）認定永安堂（春暉堂）僅變更內部使用，無涉及開挖整地，故無須擬具水土保持計畫送核；又經濟部水利署臺北水源特定區管理局於100 年3 月21日以水台建字第10050010360 號函（鈞院卷第89頁，附件7 ）亦說明尚無建築物使用用途變更之適用。是以，以上文件可證明原告並無擴大範圍，且被告所屬城鄉鄉發展局100 年6 月27日函示（鈞院卷第
86、87頁，附件5 ）、被告所屬農業局100 年6 月27日北農山字第1000564691號函（鈞院卷第88頁，附件6 ）及水源局於100 年3 月21日函示（鈞院卷第89頁，附件7 ），雖係被告認定原告違反殯葬管理條例之後的發文，但證明原告並未違反殯葬管理條例之規定，併予敘明。綜上所述，系爭台北花園公墓，早在翡翠水庫興建前，即已合法使用至今已逾30年，期間復接受縣府督輔、查核、評鑑，分別於71年度、97年度殯葬設施業查核評鑑績優單位，並予公開頒獎表揚，此有新北市政府71年7 月1 日71北府社一字第152311號、98年1 月7 日北府民生字第0980000070號函在案可考，實與一般未經核准擅設公墓者，實屬有別。
被告未予辨明，亦無視臺灣省政府前揭核准函令及證照，竟引用台灣省政府55年7 月12日府社三字第50076 號府令修正頒布之臺灣省喪葬設施設置管理辦法第6 條規定或臺灣省政府55年7 月12日府設三字第50076 號府令頒布之臺灣省公墓火葬場殯儀館納骨堂（塔）管理規則第3 條規定指謫原告未依法令申請設置。再者，被告違反法律不溯及既往原則，對於早在65年間即已核准之系爭墓園，援引所謂91年7 月17日始立法通過生效之殯葬管理條例等相關規定，要求原告遵循辦理，應屬違法之行政處分。
㈡上開合法設置之詳情，及當時相關往來文件，業經原告於
新北市政府歷次來函甚至派員現場勘查時，檢具在案，亦為新北市政府99年2 月3 日北府民生字第0990057477號函說明欄二肯認綦詳。詎本件提起訴願後，訴願審議機關竟無審酌前揭函准設置啟用系爭公墓之公文，將原告所屬臺北花園公墓認定為未經核准於春暉堂（即永安堂、又名永安福座）擅設骨灰（骸）存放單位，其認事用法顯有違誤。
㈢經查，被告質疑之春暉堂部分，原告早於85年12月13日即
以台浙十炘字第464 號函告新北市政府：「本會早在70年間在臺北花園公墓禮堂後座設有骨灰堂（使用執照為72碇使字第1936號），考容納骨灰約3,000 個，截至目前以存放172 個」。新北市政府針對原告函告，旋於85年12月23日以北府社一字第447846號函，請原告提供就70年間在旨揭公墓設置骨灰室乙案，檢附興建地點之土地登記謄本、現場照片、建造執造即使用執照影本送府核辦，被告遵諭辦理後，被告針對該等春暉堂使用及設置問題，即未再為任何行政指導或行政處分，亦無任何函文指出等設置過程有任何不合法或應改進之處，予以結案，豈能同一事實於10餘年後，援引前揭原告不明前案原委之承辦同仁會勘時陳述之隻字片語，逕行認定原告係未經核准設置納骨灰（骸）之春暉堂。
㈣被告在時隔近14年後，舊事重提，甚至於旨揭處分書內容
刻意規避隱匿前揭85年間雙方曾針對本件有行政往來函文之事實，僅於二、處分內容：㈢本案行政處理經過如下：
記載：「1.本案經本府邀請各相關單位於98年8 月13日赴現場勘查…」、「2.本府復以98年9 月11日北府民生字第0980742184號函告受處分人…」、「4.依新店地政事務所98年10月2 日北縣店地測字第0980014860號函…」、「5.本案經新北市政府工務局99年3 月30日北工建字第0990240961號函查證…」、「6.本案復依經濟部水利署臺北水源特定區管理局99年4 月8 日水臺建字第09950013370 號函…」等十三點，均為所謂98年至99年間行政處理流程，明顯企圖混淆視聽，並規避行政罰法第27條規定，行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅之規定，企圖營造原告違反行政法上義務，乃係近1 、2 年之舉，而非始自85年或更早期間之假象，推卸行政機關怠惰執法心態，昭然若揭，當非可取。
㈤被告固認定原告未經核准春暉堂擅設骨灰（骸）存放設施
，違反現行91年07月17日始立法通過之殯葬管理條例第7條、第18條第1 項及第31條規定，及「變更台北水源特定區計畫案」等。然殯葬管理條例與依據都市計畫法73年2月28日公告之台北水源特地區計畫、82年8 月10日「臺北水源特定區計畫（含南北勢溪部分第1 次主計畫通盤檢討）及90年5 月21日「變更臺北水源特定區計畫（含南北勢溪部分第2 次主計畫通盤檢討）」之土地使用管制要點等，均屬本件花園公墓核准設置之後所訂定之法律規範，該等新法，是否得溯及既往，逕予適用於早經臺灣省政府於65年12月21日以府社三字第114515號函准予備查，被告於69年5 月1 日以北府社一字第86575 號函准予啟用之公墓，攸關本件有無信賴保護原則之適用，自應予以詳查。尤其原告於85年12月13日即以85台浙十炘字第464 號函文被告：「本會早在70年間在臺北花園公墓禮堂後座設有骨灰堂（使用執照為72碇使字第1936號），可容納骨灰約3,00
0 個，截至目前已存放172 個」，益足顯證該等設置骨灰堂之事實，早於70年間即已存在，被告非不得依據各該納骨存放單位所登載姓氏、入塔日期推算確切之存放期日，豈能囫圇吞棗，不予明察，援引原告與被告會勘時，承辦人員不明原委之說詞，或迫於官員強勢威嚇下所敘所謂「本會將補提申請合法」等語，遂遽認原告已經自承或明知未經核准擅設骨灰（骸）存放單位。是為求釐清本件設置骨灰（骸）存放單位究竟係始自於何時，爰依法聲請調查證據並履勘現場，懇請鈞院前往現場履勘逐一比對各該存放單位入塔時間，即可知被告所指之春暉堂，早於上開法律公布前即已存在，依法應受信賴保護原則，不得任意以後法恣意命原告拆除或恢復原狀。
㈥被告於原告85年函告有關臺北花園公墓禮堂後座設有骨灰
堂後，近14年間，本於主管機關立場，歷經多年督輔、查核、評鑑，並於71年度、97年度殯葬設施業查核評鑑原告為績優單位並予頒獎，期間從未為任何行政指導或行政處分指出該等設置有所不當，或加以取締，縱令依據都市計畫法73年2 月28日公告台北水源特定區計畫、82年8 月10日「臺北水源特定區計畫」（含南北勢溪部分第1 次主計畫通盤檢討）及90年5 月21日「變更臺北水源特定區計畫（含南北勢溪部分第2 次主計畫通盤檢討）」，並訂定相關土地使用管制要點後，均未為任何行政處分或處罰，或限令改善，今竟遽指為違法，是否行政法上所謂禁止反言之適用？（即一方面核定為績優單位並給予頒獎表揚，另一方面卻指為違反殯葬管理條例云云）。關於此點，為釐清事實真相，爰依法聲請調查證據，懇請鈞院依法向被告函查是否確實於71年度、97年度殯葬設施業查核評鑑原告為績優單位並予頒獎，何以評見績優並予頒獎時，未指出系爭春暉堂為違法，或命拆除或回復原狀。
㈦再者，新北市石碇區公所迄今均仍給埋葬許可證，埋葬地
點均核定在臺北花園公墓，被告無視於此，竟仍認為原告違反殯葬管理條例，此舉顯然自相矛盾，並有禁止反言之適用。而該等相互矛盾之舉措，有無公務員怠於行使職權造成損害之擴大，而有國家賠償法之適用，為釐清事實真相，亦依法聲請調查證據，懇請鈞院向被告函查是否確實歷年來均給予埋葬許可，埋葬歷經數年後再行撿骨存放之春暉堂納骨灰（骸），何以歷年來均未見指正或命拆除，其理何在。
㈧又本件春暉堂等設施自70年間設置迄今已逾近30餘年，如
被告執意為行政裁罰，有無罹於行政罰法第27條之裁罰權行使時效、是否有違反比例原則、認事用法有無違誤，均在在值得推究，茲析述如後：
⒈按行政法上所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存之
法秩序，而安排其生活或處置其財產，不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，用以保護人民既得權益；本原則之適用，係在禁止新制定或修正法規有溯及既往之效力。次按行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，始足當之：一、須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；二、信賴表現：即當事人因信賴該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；三、信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護（最高行政法院93年度判字第1677號判例參照）。再按合法之授益處分除具有：一、法規有准許廢止之規定；二、原處分機關保留行政處分之廢止權；三、附負擔之行政處分受益人未履行該負擔；四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更致不廢止該處分對公益將有重大危害；五、其他為防止或除去對公益之重大危害等要件之一時，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止外，基於行政法上之信賴保護原則，行政機關不得任意廢止之。且原處分機關倘依「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有重大危害」或「其他為防止或除去對公益之重大危害」之理由，而廢止授予利益之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。（最高行政法院83年判字第1223號判例參照）。
⒉經查，有關新訂之殯葬管理條例及依據都市計畫法73年
2 月28日公告台北水源特定區計畫、82年8 月10日「台北水源特定區計畫（含南北勢溪部分第1 次主計畫通盤檢討）及90年5 月21日「變更臺北水源特定區計畫（含南北勢溪部分第2 次主計畫通盤檢討）」，或據此訂定之相關土地使用管制要點，究應如何適用，按殯葬管理條例第3 條、都市計畫法第4 條、第20條及第23條規定，主管機關均屬內政部，其法律之解釋適用及相關計畫之核定等，均屬於內政部之法定職權範圍，縱令新北市政府73年2 月28日公告台北水源特定區計畫、82年8 月10日「台北水源特定區計畫（含南北勢溪部分第1 次主計畫通盤檢討）及90年5 月21日「變更臺北水源特定區計畫（含南北勢溪部分第2 次主計畫通盤檢討）」或據此訂定之相關土地使用管制要點，在法律性質上，均屬行政命令或者行政規範，而屬於新法，依據前開最高行政法院判例要旨，應無溯及既往適用之餘地，此業經內政部78年4 月8 日台內字第687988號函、98年6 月25日台內民字第0980113979號函解釋明確，有關納骨塔係於墳墓設置管理條例公布施行前所設立使用疑義，內政部93年11月2 日台內民字第0930065271號函亦以明白揭示：「按本部92年4 月3 日台內民字第0000000000函略以，於墳設置管理條例及施行細則前所設者，依法律不溯既往原則，墳墓設置管理條例及殯葬管理條例之罰則不適用之。」是在殯葬管理條例之主管機關均認為依據法律不溯及既往之情況下，新北市政府應無權要求本會依據新公布之殯葬管理條例第7 條等規定辦理申請設置事宜、亦無權認定違反「台北水源特定區計畫（北勢溪部分）」即未經核准於春暉堂擅設骨灰（骸）存放設施，至屬灼然。是新北市政府見未及此，竟強令本會依據新法辦理設置許可，或依據新法命令原告拆除並回復原狀，其認事用法，容有違誤。
⒊本件核准設立花園公墓，在法律上屬於授益行政處分。
在行政法理理論與實務見解咸認：合法之授益處分除具有：一、法規有准許廢止之規定；二、原處分機關保留行政處分之廢止權；三、附負擔之行政處分受益人未履行該負擔；四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更致不廢止該處分對公益將有重大危害；五、其他為防止或除去對公益之重大危害等要件之一時，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止外。基於行政法上之信賴保護之原則，行政機關不得任意廢止之。且原處分機關倘依「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有重大危害」或「其他為防止或除去對公益之重大危害」之理由，而廢止授予利益之合法行政處分，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。（最高行政法院83年判字第1223號判例參照）。經查臺灣省政府依據本會所呈報「台北花園公墓闢設計劃」既於65年12月21日以府社三字第114515號函准予台北花園公墓設置，新北市政府復於69年5 月1 日以北府社一字第86575 號函准予啟用，則該等准予設置及准予啟用，即屬授益之行政處分；至於使用之範圍、目的，自應依照原始呈報並經核定之「台北花園公墓闢設計劃」，不能囿於其中設施建物建造執照、使用執照，否則勢將無法解釋「台北花園公墓闢設計劃」第七項闢建構想㈠墓園規劃1.墓區：共分為ABCD四區、2.墓基：每一單位面積為：8 平方公尺、12平方公尺、16平方尺、22平方公尺…。㈡公共設施：1.道路2.排水系統3.擋土牆4.停車場5.禮堂6.棺木停厝所7.骨灰塔一座8.廣植花木。等等亦無從解釋，上開「台北花園公墓闢設計劃」經呈報後，臺灣省政府明確核示「准予照辦」，並於說明三：載明：設置時應依公墓暫行條例及本省公墓、火葬場、殯儀館、納骨塔管理規則辦理之字樣。新北市政府亦明確核示：「准予啟用」，並請儘速補送公墓管理辦法、公墓收費標準、報府核備，並確實依公墓計畫說明書圖及水土保持計畫書圖施工辦理。
⒋被告無視上開業經核准函文鉅細靡遺記載內容，竟於處
分書指稱，上開核准設施內並無同意得於春暉堂附設骨灰（骸）存放設施云云，復於處分書㈢本案行政程序處理經過如下：10末段指稱：「惟春暉堂得設置骨灰（骸）存放設施，係屬行政機關之特許事項，受處分人並無提供臺灣省政府或本府符合准設置函及同意啟用函，以證明春暉堂設置骨灰（骸）存放設施，係經同意核准設置及啟用」云云。殊不知上開呈報之「台北花園公墓闢設計劃」，第七項闢建構想㈠墓園規劃1.墓區：共分為ABCD四區、2.墓基：每一單位面積為：8 平方公尺、12平方公尺、16平方尺、22平方公尺…。㈡公共設施：1.
2.3.4.5.6.棺木停厝所7.骨灰塔一座，即有明確記載附設骨灰（骸）存放設施，此參其所使用之骨灰塔、墓區、墓基等字樣甚明。對照臺灣省政府回函：載明：設置時應依公墓暫行條例及本省公墓、火葬場、殯儀館、納骨塔管理規則辦理之字樣，若無同意附設骨灰（骸）存放處，又何需多此一舉為如上法令要求或提示之理；詎訴願決定機關見未及此，竟謂：「於65年7 月20日以台浙四驥字第110 號函呈報臺北花園公墓設置案所附之「臺北花園公墓闢設計畫」內容第七項、闢建構想㈡之第
7 點記載：「骨灰塔一座：為火葬骨灰存放之處」，依其內容觀之，訴願人於65年申請設置旨揭公墓時，確實有意構建納骨堂（塔），惟對照卷內所附之「臺北花園公墓各項設施配置圖」圖示，本案「春暉堂」所建構配置之位置，係屬該公墓因管理需要及為供家屬祭拜禮堂使用之建物，非作為納骨塔設施用，是目前訴願人將春暉堂建物作為骨灰（骸）存放單位，顯然並不包括在臺灣省政府65年12月21日府社三字第114515號函核准設置範圍內。」云云，實令人莫名所以，蓋闢建構想乃系原告主申請核准之目的與用途，故申請核准設立骨灰塔，其目的自應以闢設計畫文字敘述：為火造骨灰存放之處為準，被告捨本逐末，無視前揭有關用途之文字敘述，竟自行比對為配置圖，率予認定春暉堂係屬該公墓因管理需要及為供家屬祭拜禮堂之建物，非做為納骨塔設施用云云，其認事用法，顯然疏率。是被告援引府73年2月28日公告台北水源特定區計畫、82年8 月10日「臺北水源特定區計畫（含南北勢溪部分第1 次主計畫通盤檢討）及90年5 月21日「變更臺北水源特定區計畫（含南北勢溪部分第2 次主計畫通盤檢討）」，或據此訂定之相關土地使用管制要點第5 點公共設施㈥墓地規定，並指其中墓八只准做為埋放骨灰（或靈骨塔）使用，不得土葬及做殯葬場或火葬場之用，顯然已經涉及變更或廢止前揭授益之行政處分，在無符合前揭最高行政法院判例要旨進行必要補償前，自非合法。亦無從要求原告即本會適用受新法拘束而受限制。
⒌尤其，本件原先臺灣省政府與被告核准啟用臺北花園公
墓，其授益之行政處分本身，並無保留行政處分之廢止權、亦無附負擔未履行，在未明確予以補償之情況下，自難遽予廢止。
⒍至於被告所執該府建設局70年建字第2143號建築執照核
准之建築物各層用途為祭堂、使用分區為區域計畫（墳墓用地）區、被告所屬工務局72年碇使字第1936號使用執照核准之建築物亦為祭堂，使用分區為區域計畫（墳墓用），並無核准得於公墓內春暉堂附設骨灰（骸）存放設施乙節，經查，本件所涉之臺北花園公墓本身之使用及核准範圍，並非在前揭使用執照或建築執照，此參臺灣省政府依據原告所呈報「臺北花園公墓闢設計畫」於65年12月21日以府社三字第114515號函准予臺北花園公墓設置，被告復以69年5 月1 日以北府社一字第8657
5 號函准予啟用，兩者核定准許啟用，均系爭建物使用及建造執照核發前即已核准甚明，換言之，前揭准予設置及啟用，與數年後70年建字第2413號建築執照、工務局72年碇使字第1936號使用執照根本毫無關係，今被告見未及此，竟以區區建造執照「建物各層用途」欄位登記為「祭堂」及使用執照「建築物概要」欄位登記「祭堂」使用，遂遽予限縮臺灣省政府65年12月21日以府社三字第114515號函准予臺北花園公墓設置，被告復以69年5 月1 日以北府社一字第86575 號函准予啟用之範圍，並將原始核准設置所憑之「臺北花園公墓闢設計畫」，限縮於建物使用執照使用範圍內，其認事用法之違誤，至為顯灼。原告於提出訴願時特別就此部分詳予說明，詎訴願決定機關不明究理，仍援引與被告相同理由，駁回訴願，殊不知依照原告原始呈報並經台灣省政府核定之「台北花園公墓闢設計畫」，第七項闢建構想㈠墓園規劃1.墓區：共分為ABCD四區、2.墓基：每一單位面積為：8 平方公尺、12平方公尺、16平方公尺、22平方公尺…。㈡公共設施：1.道路2.排水系統3.擋土牆4.停車場5.禮堂6.棺木停厝所7.骨灰塔一座8.廣植花木。等等亦無從解釋，上開「臺北花園公墓闢設計劃」經呈報後，臺灣省政府明確核示「准予照辦」。故核准設立骨灰塔乃於法有據之事。
⒎按法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之
權限，而目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2 條第2 項後段，向國家請求損害賠償。司法院大法官會議釋字第469 號解釋揭櫫甚明。被告於原告85年函告有關臺北花園公墓禮堂後座設有骨灰堂後，近14年間，本於主管機關立場，歷經多年督輔、查核、評鑑，分別於71年度、97年度殯葬設施業查核評鑑本會為績優單位，並給予頒獎表揚，期間從未有任何行政指導或行政處分指出該等設置有所不當，或加以取締，縱令依據都市計畫法73年2 月28日公告台北水源特定區計畫、82年8 月10日「臺北水源特定區計畫（含南北勢溪部分第1 次主計畫通盤檢討）及90年5 月21日「變更臺北水源特定區計畫（含南北勢溪部分第2 次主計畫通盤檢討）」，並訂相關土地使用管制要點後，均未為任何行政處分或處罰，原告基於信賴旨揭授益行政處分，進而為鄉親安葬或那骨或其他後事辦理，自應予以保障，始符法律安定原則。
⒏按行政罰法第27條規定，行政罰之裁處權，因3 年期間
之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。本件所指之春暉堂等，於70年間即已在台北花園公墓禮堂後座設有骨灰堂，迄今已逾30年餘，主管之被告均未予聞問，多年督輔、查核、評鑑，分別於71年度、97年度殯葬設施業查核評鑑本會為績優單位，並給予獎項，亦未為任何行政裁罰，揭行政罰第27條規定，應已進行無權裁罰，始符法律安定之本旨。再按同法第45條亦規定，本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2 項、第20條及第22條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。均足證被告已經無行政裁罰權限，更無權限期原告於99年9 月30日前改善完成或補辦手續，或以原告屆期仍未改善或補辦手續，予以連續處罰。
⒐末按行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處
分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。行政程序法第102 條定有明文。惟查，本件處分書所指原告「未經核准擅自啟用、販售骨灰（骸）存放單位…勒令受處分人自即日起停止販售春暉堂骨灰（骸）存放單位。」乙節，與前揭未經核准於春暉堂擅設骨灰（骸）存放設施及擅自起用，係屬不同之事實，且援引之行政罰法即殯葬管理條例之條文，一為第55條第1項，另一則為第55條第3 項規定，彼此顯有歧見，有關所謂「未經核准於春暉堂擅設骨灰（骸）存放設施及擅自啟用」此部分，被告於行政處分前，有遵循行政程序法第102 條規定，請原告陳述意見。惟此次處分書所增列之「原告未經核准擅自啟用、販售骨灰（骸）存放單位…勒令受處分人自即日起停止販售春暉堂骨灰（骸）存放單位。」，則未見諸於原函文，亦未依法請原告陳述意見，即遽以科處行政罰，其程序顯然有所違誤。自應予以撤銷始為適法。
⒑抑且，處分書㈣所指：復查春暉堂之骨灰（骸）存放設
施未經啟用就已販售骨灰（骸）存放單位，已違反殯葬管理條例第18條第1 項云云，細譯其所持之理由，並非係援引原告96年3 月14日召開之台北市浙江同鄉會第13屆第21次墓園管理委員會紀錄討論事項之第2 決議內文為據。然查，解釋當事人所立書據之真意，以當時之事實及其他一切證據資料為其判斷之標準，不能拘泥字面或截取書據中一二語，任意推解致失真意（最高法院19年上字第28號判例）。本件被告指原告涉有販售骨灰（骸）存放單位，無非係以上開會議決議內容用語內含有「現為擴大各層銷售效果」等字，認定有販售之行為，殊不知，處分書所指之販售，在民法上屬於買賣，依據民法第345 條規定，所謂買賣：「稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。」惟參據前揭決議意旨，其真意應係在永久管理費，此參決議內文均有明確記載「永久管理費」等字樣甚明，雖因會議決議內文，因參加了理事未必全然瞭解法律真意，以致決議內容有令人誤解產生之所謂「現為擴大各層銷售效果……」、「同意修訂價格為……」之用語，但究其實際，原告並無移轉所有權之意，更無販售或銷售或買賣之可言，此參所有塔位均無任何所有權之移轉，更無分割給所謂各會員鄉親單獨所有權，是與前揭買賣之法定要件，明顯不同，原處分書未予辨明，亦未探求當事人真意或發函請原告陳述意見以為釐清，遽指原告有販售之事實，其認事用法，顯有違誤；再者，原告亦捐贈100 格骨灰位給經濟弱勢鄉民免費使用（鈞院卷第90頁，附件8 ），可證原告係以服務公益之團體云云。
㈨提出本件原處分書及訴願決定書、台北市浙江同鄉會社團法人登記證書等件影本為證。
四、被告主張：㈠本件係違反殯葬管理條例第7條第1項及第31條規定，未經
核准設置之殯葬設施，及私立殯葬設施於核准設置後其核准事項有變更者未備具相關文件報請縣（市）主管機關核准之情形下：
⒈查原告經營管理之臺北花園公墓，係經前臺灣省政府65
年12月21日府社三字第114515號函核准設置（原處分卷附件22），復經被告69年5 月1 日六九北府社一字第86
575 號函（原處分卷附件23）准予備查啟用。惟該公墓範圍內70年始領有建照之建築物「春暉堂」，經查並未依當時之墓政法令即55年7 月12日府社三字第50076 號府令頒佈之「臺灣省公墓火葬場殯儀館納骨堂（塔）管理規則」，及55年7 月12日府社三字第50076 號府令修正頒布之「臺灣省喪葬設施設置管理辦法」等相關規定申請核准設置，且上開規定皆明確顯示，納骨塔之設置，須經被告核轉臺灣省政府社會處審核，惟被告均查無原告申請「春暉堂」設置納骨塔之審核文件。
⒉復查原告於65年7 月20日以臺浙四驥字第110 號函呈報
臺北花園設置案所附之「臺北花園公墓闢設計畫」內容第七項、闢建構想㈡之第7 點記載（原處分卷附件24）：『骨灰塔一座：為火葬骨灰存放之處』，依其內容觀之，原告於65年申請設置臺北花園公墓時，確實有意構建納骨堂（塔），惟對照卷內所附之「臺北花園公墓各項設施配置圖」圖示（原處分卷附件25），其申請構建納骨塔配置之位置，非本件「春暉堂」所建構配置之位置。
⒊再查上開配置圖資明顯標示，「春暉堂」所配置之位置
，係屬該公墓因管理需要及為供家屬祭拜禮堂使用之建物，故原告於65年7 月20日以台浙四驥字第110 號函呈報之「臺北花園公墓闢設計畫」所規劃之納骨設施，非本件裁罰之主體。質言之，本件經臺灣省政府65年12月21日府社三字第114515號函核准設置，復經被告69年5月1 日六九北府社一字第86575 號函准予備查啟用之臺北花園公墓內建物「春暉堂」，依其所附之「臺北花園公墓各項設施配置圖」明顯標示，僅係供該公墓管理墓園所需之處所及供家屬祭拜禮堂使用之建築物，非原告依當時呈報計畫中所規劃建構之納骨塔。
⒋本件係被告於98年8 月13日、98年10月30日及98年12月
31日（鈞院卷第110-112 頁，被證5 ）至現場會勘時，乃以現行殯葬管理條例規定，請原告提供「春暉堂」是否有經墓政主管機關核准設置納骨塔設施之證明，惟原告迄今均未提供該納骨設施之合法設置或私立殯葬設施於核准設置後，其核准事項有變更者之相關證明文件，依現行殯葬管理條例規定，本件已違反殯葬設施之設置、擴充、增建或改建，未備具相關證明文件，報請縣（市）主管機關核准設置之情形。
㈡本件亦違反殯葬管理條例第18條第1 項規定，增建殯葬設
施完竣，應備具相關文件，經縣（市）主管機關檢查符合規定，並將殯葬設施名稱、地點、所屬區域及設置者之名稱或姓名公告後，始得啟用、販售骨灰（骸）存放單位之情事：
⒈依殯葬管理條例第18條規定：「設置、擴充、增建或改
建殯葬設施完竣，應具備相關文件，經直轄市、縣（市）主管機關檢查符合規定，並將殯葬設施名稱、地點、所屬區域及設置者之名稱或姓名公告後，始得啟用、販售墓基或骨灰（骸）存放單位。…。」，此處所稱販售，係指民法上之買賣契約應無疑義。
⒉經查，原告於96年3 月14日召開之臺北市浙江同鄉會第
1 3 屆第21次墓園管理委員會會議紀錄討論事項之第2案決議（原處分卷附件26）：「本會臺北花園公墓福座原訂中層（第6 、7 層）每位4 萬，並上下逐層遞減1千元，現為擴大各層銷售效果，經墓管會研商，同意修訂價格為中層每位4 萬元不變，上下層遞減5 千元；另為落實鄉親照顧，擬訂定會員之永久管理費每位1 萬5千元（不變），非會員永久管理費每位2 萬元，並自3月16日起生效。」，即已區分管理費及其他費用之收費標準。易言之，原告所收取之費用非均為永久管理費之項目。探求殯葬管理條例第18條之立法意旨，係為維護交易安全亦為保障消費者權利，促進殯葬市場之交易秩序公平，而限制行為人應合於一定要件始得為「販售」之債權行為，至臻明確。條文中明定經直轄市、縣（市）主管機關檢查符合規定，並將殯葬設施名稱、地點、所屬區域及設置者之名稱或姓名公告後，始得啟用、販售墓基或骨灰（骸）存放單位。本件系爭骨灰（骸）存放設施「春暉堂」尚不得稱其係符合規定設立，而有「販售」骨灰（骸）存放單位之行為，縱以原告之陳述，仍係以骨灰（骸）存放單位之使用權為買賣之標的，並收取一定價金之行為，仍合於民法第345 條買賣契約之定義及規範。
㈢原告提具各機關於70年至72年間所核發之「春暉堂」建照
使照，僅證明該建物係依據建築法主管機關所核發之合法建物執照，有關骨灰（骸）存放設施設置，因涉及墓政主管機關之特許事項，尚須依據目的行為時之法令，向主管機關申請設置核可，惟查，被告迄今皆無「春暉堂」核准設置納骨塔等資料可稽。至原告提具各機關於70年至72年間所核發之建物主要用途，亦均記載春暉堂為『祭堂』使用並非『納骨堂』使用，其相關證物臚列如下：
⒈前臺北縣政府建設局70年8月29日核發之70建字第2413
號建照記載建築物各層用途：『祭堂』（原處分卷附件27）。
⒉前臺北縣政府工務局72年11月15日核發之72貳碇使字第
1936號使用執照記載建築物各層用途第一層：『祭』；第二層：『堂』（原處分卷附件28）。
⒊前臺北縣新店地政事務98年10月2 日以北縣店地測字第
0980014860號函檢附之建物測量成果圖記載，「春暉堂」係位於○○鄉○○○段○○○○小段38-1地號土地，主要用途：『祭堂』（原處分卷附件29）。
⒋本件經前臺北縣政府工務局99年3月30日北工建字第099
0240961號函查證如下（原處分卷附件30）：有關被告所屬建設局於70年12月16日核發之北建管字第24593 號建照執照設計變更通知書，所謂之執照變更設計確於70年12月11日核准在案，其建照執照設計變更通知書上用途仍登載為『祭堂』，惟該建物之使用用途仍應符合目的事業主管機關核准內容。該建設局於70年8月29日所核發之70建字第2413號建造執照及被告所屬工務局於72年11月15日所核發之72碇使字第1936號使用執照卷內未有同意設置骨灰（骸）存放設施之相關證明文件。
⒌本件復依經濟部水利署臺北水源特定區管理局99年4 月
8 日水臺建字第09950013370 號函說明三內容（原處分卷附件31）：「查案內所附70建字第2413建造執照、72碇使字第1936號使用執照，係於本局成立前所核發，且依55年7 月12日府社三字第50076 號府令頒佈之臺灣省公墓火葬場殯儀館納骨堂（塔）管理規則所稱之主管機關，應為縣市政府或鄉鎮公所。有關本案是否有經本局層轉省政府核准春暉堂設置骨灰（骸）存放設施，或本局檔案是否有臺灣省政府社會處或臺灣省政府同意設置骨灰（骸）存放設施相關證明文件乙節，查無相關資料可稽。」。
㈣本件處分並無罹於行政罰法第27條裁處時效之規定，亦無違比例原則：
⒈依行政罰法第27條第1 項規定，行政罰之裁處權，因3
年期間之經過而消滅。內政部99年4 月7 日台內民字第000000000 和函示說明（原處分卷附件32），行政罰法所稱之行政罰須具備「裁罰性」及「不利處分」之要件，單純命違反義務人除去違法狀態或停止違法行為，因不具裁罰性，故非該法所稱之行政罰。經查，被告99年
8 月5 日北府民生字第0990454228號處分書中「勒令原告自即日起停止販售春暉堂骨灰（骸）存放設施」之處分，以及99年2 月3 日北府民生字第0990094902號函知原告應於99年4 月30日改善完成，雖課予原告不利處分，惟並未具有裁罰性，故非該法所稱之行政罰，自無該法第27條裁處權時效之適用。又原告未依被告於99年2月3 日函期限改善完成，被告以原告違反限期改善之行政法上義務，乃依殯葬管理條例第55條第1 項規定裁處原告罰鍰30萬元，並未踰越3 年裁處權時效之規定。
⒉此外，春暉堂違規納骨塔於本府作成行政處分時，即屬
未經核准擅設之骨灰骸存放設施，被告以99年2 月3 日以北府民生字第0990094902號函（鈞院卷第113-115 頁，被證6 ），請原告於99年3 月5 日前依行政程序法第
105 條規定以書面陳述意見，並限期於99年4 月30日以前改善完成，屆期如未改善完成，被告將依殯葬管理條例第55條第1 項規定處罰，惟原告迄今均未提供該納骨設施之合法設置文件，被告爰於99年8 月5 日以北府民生字第0990454228號函行政處分在案（鈞院卷第116-12
0 頁，被證7 ）；又被告依原告96年3 月14日第13屆第21次墓園管理委員會會議紀錄討論事項之第2 案決議內容，得知原告持續販售春暉堂骨灰（骸）之行為，仍依據同條例第3 項規定，勒令原告自即日起停止販售春暉堂骨灰（骸）存放單位，均屬殯葬管理條例91年7 月17日公佈施行後之違規行為，非如原告所稱以殯葬管理條例加以處罰70年間違規情事。
⒊又行政程序法第7 條規定：「行政行為，應依下列原則
為之：1.採取之方法應有助於目的之達成。2.有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對於人民權益損害最少者。3.採取之方法所造成之損害不得與欲達成之目的之利益顯失均衡。」；另比例原則之內涵包括：「適當性（適法性）、必要性及狹義比例性（狹義比例原則）」依前揭說明，被告所為之行政處分並非違法亦有助於行政目的之達成，於處分前已先給予處分相對人適當期限改善，首次處分亦處以最低額罰鍰，蓋本件所保全之法益與所侵害之法益間尚未失衡。易言之，即合於上開行政程序法第7 條所指比例原則之適用等語。
㈤本件並未違背法律不溯及既往原則：
經查，有關新北市政府城鄉發展局於100 年2 月8 日以北城開字第1000086721號函釋說明（鈞院卷第86-87 頁，附件5 ）原告經營管理之台北花園公墓，於73年2 月27日發布實施「臺北水源特定區計畫（北勢溪部分）案」實施後，始有都市計畫公墓用地之規定，故台北花園公墓經臺灣省政府65年12月21日核准設置，復經被告69年5 月1 日准予備查啟用，所為之『土葬使用』原則應屬不溯及既往法理之適用ㄧ事，經查上開函釋係原告於100 年1 月21日以臺浙14昭字第1153號函（鈞院卷第108 頁，被證3 ）被告所屬城鄉局釋示，有關台北花園公墓原核准之『土葬墓基』，於73年台北水源特定區計畫實施後擬變更為『埋放骨灰』方式，是否有不溯及既往法理之適用，故本函示主體內容係指該墓園原核准之『土葬墓基』擬變更使用為『埋放骨灰』方式，與本件台北花園公墓違規擅設「春暉堂」骨灰（骸）存放設施無涉。
㈥有關水源局於100 年3 月21日以水台建字第10050010360
號函示說明，本件「春暉堂」建物領有72年碇使字第1936號函之使用執照（鈞院卷第109 頁，被證4 ），該建物建照並註記一樓為「大禮堂」，二樓平面圖說使用空間註記為「骨灰神主間」，故本件「骨灰神主間」依建築物使用分類定義規定，應屬E 類（宗教、殯葬類），該空間存放骨灰使用，尚符合前開執照內容，無建築物使用用途變更之適用部分：
⒈經查，本件「春暉堂」設置規劃，依原告65年7 月20日
以臺浙四驥字第110 號函，呈報臺北花園設置案所附之「臺北花園公墓闢設計畫」及卷內所附之「臺北花園公墓各項設施配置圖」明顯標示（鈞院卷第121 至124 頁，被證8 ），「春暉堂」配置位置係依據該計畫內容第
7 項、闢建構想㈡公共設施之第5 點記載：「禮堂：利用原有農戶之建地，籌建禮堂一所」，故本建物原始作用僅係因管理需要及為供家屬祭拜禮堂使用之建物。再查，該區建築使用執照核發主管機關，於73年「臺北水源特定區計畫（北勢溪部分）案」實施前，係屬前臺北縣政府工務局權責，有關「春暉堂」領有72年核發之建築執照其使用用途是否為納骨塔使用，該局於99年3 月30日以北工建字第0990240961號函查證（鈞院卷第125頁，被證9 ），72碇使字第1936號使用執照，卷內未有同意永安堂設置骨灰（骸）存設施之相關證明文件。
⒉現原告擬依殯葬管理條例第7 條、31條規定，申請補辦
「春暉堂」骨灰（骸）存放設施設置許可，惟水源局為墓政主管機關，本件因涉及該建物依現行建築法之規定，是否可作納骨塔使用一事，原告遂於100 年1 月31日臺浙14昭字第1156號函（鈞院卷第126 頁，被證10）及
100 年3 月8 日臺浙14昭字第1162號（鈞院卷第127 頁，被證11）函請水源局（73年臺北水源特定區計畫實施後建築執照核發主管機關）釋示，前臺北縣政府工務局核發之72碇使字第1936號使用執照，其建築執照使用用途註記，是否合於「春暉堂」現況作為骨灰（骸）存放設施使用，水源局始於100 年3 月24日21日以水台建字第100500 10360號函示說明略以：本案春暉堂建物領有72年碇使字第1936號函之使用執照，該建物建照註記一樓為『大禮堂』，二樓平面圖說使用空間註記為『骨灰神主間』，故本案『骨灰神主間』依建築物使用分類定義規定，應屬殯葬類，該空間存放骨灰使用，尚符合前開執照內容，無建築物使用用途變更之適用。
⒊綜上所述，原告65年呈核之「臺北花園公墓闢設計畫」
原規劃利用現有農舍建地籌建禮堂一所，按其配置圖示，該禮堂即為「春暉堂」配置位置所在，惟該禮堂實際卻作為納骨塔使用，該建物經前臺北縣政府工務局以72年核發建照，惟當時並未取得墓政主管機關核發設置許可函，至被告99年8 月5 日以北府民生字第0990454228號函行政處分原告後，原告遂依現行殯葬管理條例，向水源局申請補辦「春暉堂」骨灰（骸）存放設施設置許可，本件因涉及72年核發建物執照註記祭堂使用，依現行建築法規定是否可作納骨塔使用，案經水源局100 年
3 月24日21日以水台建字第10050010360 號函示說明，本件「骨灰神主間」依建築物使用分類定義規定應屬E類（宗教、殯葬類），該空間存放骨灰使用尚符72年始字規定，無建築使用用途變更之適用。質言之，本件「春暉堂」建築使用，按建築法規定，尚符合殯葬類之建築使用，故該建築執照不需變更建築用途使用，惟按殯葬管理條例規定，「春暉堂」申請補辦骨灰（骸）存放設施設置許可，仍須經墓政主關機關准予核可設置、啟用後使得販售，在未經核准設置、啟用前，皆不得販售等語。
㈦提出98年8 月13日改制前臺北縣政府違反殯葬管理條例殯
葬設施設置、經營管理取締案件錄現場勘查紀錄、前臺北縣政府98年9 月11日北府民生字第0980742184號函、臺北市浙江同鄉會98年9 月15日臺浙13昭字第1229號函、前臺北縣新店地政事務98年10月2 日北縣店地測字第0980014860號函、98年10月30日改制前臺北縣政府違反殯葬管理條例殯葬設施設置、經營管理取締案件現場勘查紀錄、98年12月31日改制前臺北縣政府違反殯葬管理條例殯葬設施設置、經營管理取締案件現場勘查紀錄、前臺北縣政府99年
2 月3 日北府民生字第0990094902號函、臺北市浙江同鄉會99年3 月3 日台浙14昭字第1031號函、前臺北縣石碇鄉公所99年5 月14日北縣碇民字第0990005788號函檢送之「臺北縣石碇鄉違反殯葬管理條例殯葬設施設置、經營管理案件處理查報表、前臺北縣石碇鄉公所以99年5 月14日北縣碇民字第0990005788號函檢送「臺北縣石碇鄉違反殯葬管理條例殯葬設施設置、經營管理案件處理查報表」、前臺北縣政府99年5 月27日北府民生字第0990286628號函、前臺北縣政府99年6 月1 日北府民生字第0990499565號函、臺北市浙江同鄉會99年6 月30日臺浙14昭字第1084號函、前臺北縣政府99年8 月5 日北府民生字第0990454228號函、被告99年8 月9 日送達通知、被告99年9 月28日北府民生字第0990909143號函答辯書、被告100 年2 月28日北府民生字第0991220885號函補充答辯書、內政部100 年4月28日臺內訴字第100059296 號函訴願駁回決定書、臺灣省政府55年7 月12日府社三字第50076 號府令頒佈之臺灣省喪葬設施設置管理辦法第6 條、臺灣省政府55年7 月12日府社三字第50076 號府令頒佈之臺灣省公墓火葬場殯儀館納骨堂（塔）管理規則第3 條、管理條例第7 條第1 項、第18條第1 項、第31條、第55條、臺灣省政府65年12月21日府社三字第114515號函、前臺北縣政府69年5 月1 日六九北府社一字第86575 號函、臺北市浙江同鄉會65年7月20日以臺浙四驥字第110 號函呈報之「臺北花園公墓闢設計畫」、「臺北花園公墓各項設施配置圖」、臺北市浙江同鄉會96年3 月14日召開之臺北市浙江同鄉會第13屆第21次墓園管理委員會會議紀錄討論事項之第2 案決議、前臺北縣政府建設局70年8 月29日核發之70建字第2413號建照、前臺北縣政府工務局72年11月15日核發之72貳碇使字第1936號使用執照、前臺北縣新店地政事務98年10月2 日以北縣店地測字第0980014860號函檢附之建物測量成果圖記載、前臺北縣政府工務局99年3 月30日北工建字第0990240961號函、經濟部水利署臺北水源特定區管理局99年4月8 日水臺建字第09950013370 號函、內政部99年4 月7日台內民字第990061905 號函示、被告100 年8 月2 日北府民生字第10007156156 號函、原告100 年1 月21日臺浙14昭字第1153號函、1 00年1 月31日臺浙14昭字第1156號函、100 年3 月8 日臺浙14昭字第1162號函、經濟部水利署臺北水源特定區管理局10 0年3 月21日以水台建字第10050010360 號函等件影本為證。
五、按「殯葬設施之設置、擴充、增建或改建，應備具下列文件報請直轄市、縣( 市) 主管機關核准；其由直轄市、縣( 市) 主管機關辦理者，報請中央主管機關備查：一、地點位置圖。二、地點範圍之地籍謄本。三、配置圖說。四、興建營運計畫。五、管理方式及收費標準。六、經營者之證明文件。七、土地權利證明或土地使用同意書及土地登記謄本。」；「設置、擴充、增建或改建殯葬設施完竣，應具備相關文件，經直轄市、縣（市）主管機關檢查符合規定，並將殯葬設施名稱、地點、所屬區域及設置者之名稱或姓名公告後，始得啟用、販售墓基或骨灰（骸）存放單位。其由直轄市、縣〈市〉主管機關設置、擴充、增建或改建者，應報請中央主關機關備查。」；「私立殯葬設施於核准設置、擴充、增建或改建後，其核准事項有變更者，應備具相關文件報請直轄市、縣〈市〉主管機關核准。」；「殯葬設施經營業違反第七條第一項或第三十一條規定，未經核准或未依核准之內容設置、擴充、增建、改建殯葬設施，或違反第十八條規定擅自啟用、販售墓基或骨灰( 骸) 存放單位，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，處新臺幣三十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並得連續處罰之。未經核准，擅自使用移動式火化設施經營火化業務，或火化地點未符第二十一條第一項規定者，亦同。」；「發現有第一項之情形，應令其停止開發、興建、營運或販售墓基及骨灰( 骸) 存放單位，拒不從者，除強制拆除或恢復原狀外，並處新臺幣六十萬元以上三百萬元以下罰鍰。」，殯葬管理條例第7 條第1項、第18條第1 項、第31條、第55條第1 項及第3 項各定有明文。
六、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點敘明判決之理由。
七、被告查認原告於台北花園公墓內，未經核准於春暉堂擅設骨灰（骸）存放設施及擅自啟用、販售骨灰（骸）存放單位，涉有違反殯葬管理條例第7 條第1 項、第18條第1 項及第31條規定，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續之違章情事，核無不合：
㈠原告主張其無未經核准於台北花園公墓春暉堂擅設骨灰（
骸）存放設施之情事云云。經查，本件被告查認原告於台北花園公墓內，未經核准於春暉堂擅設骨灰（骸）存放設施，違反殯葬管理條例第7 條第1 項及第31條規定，未經核准設置之殯葬設施，及私立殯葬設施於核准設置後其核准事項有變更者未備具相關文件報請縣（市）主管機關核准，其情形說明如下：⒈查原告經營管理之臺北花園公墓，係經前臺灣省政府65年12月21日府社三字第114515號函核准設置（原處分卷附件22），復經被告69年5 月1 日六九北府社一字第86575 號函（原處分卷附件23）准予備查啟用。惟該公墓範圍內70年始領有建照之建築物「春暉堂」，經查並未依當時之墓政法令即55年7 月12日府社三字第50076 號府令頒佈之「臺灣省公墓火葬場殯儀館納骨堂（塔）管理規則」，及55年7 月12日府社三字第50076 號府令修正頒布之「臺灣省喪葬設施設置管理辦法」等相關規定申請核准有關骨灰（骸）存放之設施，且上開規定皆明確顯示，納骨塔之設置，須經被告核轉臺灣省政府社會處審核，惟被告均查無原告申請「春暉堂」設置納骨塔之審核文件。⒉復查原告於65年7 月20日以臺浙四驥字第11
0 號函呈報臺北花園設置案所附之「臺北花園公墓闢設計畫」內容第七項、闢建構想㈡之第7 點記載（原處分卷附件24）：『骨灰塔一座：為火葬骨灰存放之處』，依其內容觀之，原告於65年申請設置臺北花園公墓時，確實有意構建納骨堂（塔），惟對照卷內所附之「臺北花園公墓各項設施配置圖」圖示（原處分卷附件25），其申請構建納骨塔配置之位置，非本件「春暉堂」所建構配置之位置。
⒊再查上開配置圖明顯標示，「春暉堂」所配置之位置，係屬該公墓因管理需要及為供家屬祭拜禮堂使用之建物，故原告於65年7 月20日以台浙四驥字第110 號函呈報之「臺北花園公墓闢設計畫」所規劃之納骨設施，非本件裁罰之主體。詳言之，本件經臺灣省政府65年12月21日府社三字第114515號函核准設置，復經被告69年5 月1 日六九北府社一字第86575 號函准予備查啟用之臺北花園公墓內建物「春暉堂」，依其所附之「臺北花園公墓各項設施配置圖」明顯標示，僅係供該公墓管理墓園所需之處所及供家屬祭拜禮堂使用之建築物，非原告依當時呈報計畫中所規劃建構之納骨塔。⒋本件被告於98年8 月13日、98年10月30日及98年12月31日（本院卷第110-112 頁，被證5 ）至現場會勘時，乃以現行殯葬管理條例規定，請原告提供「春暉堂」是否有經墓政主管機關核准設置納骨塔設施之證明，惟原告迄今均未提供該納骨設施之合法設置或私立殯葬設施於核准設置後，其核准事項有變更者之相關證明文件，依現行殯葬管理條例規定，本件已違反殯葬設施之設置、擴充、增建或改建，未備具相關證明文件，報請縣（市）主管機關核准設置之情形。原告所稱其無未經核准於台北花園公墓春暉堂擅設骨灰（骸）存放設施之情事云云，並不足採。
㈡原告主張其無未經核准於台北花園公墓春暉堂擅自啟用、
販售骨灰（骸）存放單位之情事云云。經查，本件被告查認原告於台北花園公墓春暉堂擅自啟用、販售骨灰（骸）存放單位，違反殯葬管理條例第18條第1 項規定，增建殯葬設施完竣，應備具相關文件，經縣（市）主管機關檢查符合規定，並將殯葬設施名稱、地點、所屬區域及設置者之名稱或姓名公告後，始得啟用、販售骨灰（骸）存放單位，其情形說明如下：⒈依殯葬管理條例第18條第1 項規定：「設置、擴充、增建或改建殯葬設施完竣，應具備相關文件，經直轄市、縣（市）主管機關檢查符合規定，並將殯葬設施名稱、地點、所屬區域及設置者之名稱或姓名公告後，始得啟用、販售墓基或骨灰（骸）存放單位。…。」，此所稱販售，係指民法上之買賣契約而言。⒉經查，原告於96年3 月14日召開之臺北市浙江同鄉會第13屆第21次墓園管理委員會會議紀錄討論事項之第2 案決議（原處分卷附件26）：「本會臺北花園公墓福座原訂中層（第
6 、7 層）每位4 萬，並上下逐層遞減1 千元，現為擴大各層銷售效果，經墓管會研商，同意修訂價格為中層每位
4 萬元不變，上下層遞減5 千元；另為落實鄉親照顧，擬訂定會員之永久管理費每位1 萬5 千元（不變），非會員永久管理費每位2 萬元，並自3 月16日起生效。」，即已區分管理費及其他費用之收費標準，惟原告所收取之費用，並非均為永久管理費之項目。而觀諸殯葬管理條例第18條之立法意旨，係為維護交易安全，亦為保障消費者權利，促進殯葬市場之交易秩序公平，而限制行為人應合於一定要件始得為「販售」之債權行為。故該條文中明定經直轄市、縣（市）主管機關檢查符合規定，並將殯葬設施名稱、地點、所屬區域及設置者之名稱或姓名公告後，始得啟用、販售墓基或骨灰（骸）存放單位。經查，本件系爭骨灰（骸）存放設施「春暉堂」，依前所述，其尚未符合規定設立，而有依訂價交易骨灰（骸）存放單位之行為，縱如原告所述，係以骨灰（骸）存放單位之使用權為買賣之標的，並收取一定價金之行為，依前揭規定及說明，其仍屬「販售」之行為，應無疑義。且被告經查原告有擅自啟用、販售骨灰（骸）存放單位，違反殯葬管理條例第18條第1 項規定之情事，曾以99年2 月3 日北府民生字第0990094902號函請原告於99年3 月5 日前依行政程序法第10
5 條規定以書面陳述意見，並限期於99年4 月30日以前改善完成，屆期如未改善完成，將依殯葬管理條例第55條第
1 項之規定處罰，並無原告所稱未給予陳述意見之機會。原告上開主張，並非可採。
㈢原告主張其台北花園公墓春暉堂之設施建物，經前臺北縣
政府建設局核發之70建字第2413號建照、前臺北縣政府工務局核發之72碇使字第1936號使用執照在案，已符合當時法規要求，並無未經核准擅設骨灰（骸）存放設施之情事云云。經查，原告所提各機關於70年至72年間所核發之「春暉堂」建照及使用執照，僅能證明該建物係依據建築法主管機關所核發之合法建物執照；而有關骨灰（骸）存放設施設置，因涉及墓政主管機關之特許事項，尚須依據目的行為時之法令，向主管機關申請設置核可。經查，被告迄今皆無「春暉堂」核准設置納骨塔等資料可稽。至原告提出各機關於70年至72年間所核發之建物主要用途，亦均記載春暉堂為『祭堂』使用，並非『納骨堂』使用，其情形說明如下：⒈前臺北縣政府建設局70年8 月29日核發之70建字第2413號建照記載建築物各層用途：『祭堂』（原處分卷附件27）。⒉前臺北縣政府工務局72年11月15日核發之72貳碇使字第1936號使用執照記載建築物各層用途第一層：『祭』；第二層：『堂』（原處分卷附件28）。⒊前臺北縣新店地政事務98年10月2 日以北縣店地測字第0980014860號函檢附之建物測量成果圖記載，「春暉堂」係位於○○鄉○○○段○○○○小段38-1地號土地，主要用途：『祭堂』（原處分卷附件29）。⒋本件經前臺北縣政府工務局99年3 月30日北工建字第0990240961號函查證如下（原處分卷附件30）：有關被告所屬建設局於70年12月
16 日 核發之北建管字第24593 號建照執照設計變更通知書，所謂之執照變更設計確於70年12月11日核准在案，其建照執照設計變更通知書上用途仍登載為『祭堂』，惟該建物之使用用途仍應符合目的事業主管機關核准內容。該建設局於70年8 月29日所核發之70建字第2413號建造執照及被告所屬工務局於72年11月15日所核發之72碇使字第1936號使用執照卷內，均未有同意設置骨灰（骸）存放設施之相關證明文件。⒌本件復依經濟部水利署臺北水源特定區管理局99年4 月8 日水臺建字第09950013370 號函說明三內容（原處分卷附件31）：「查案內所附70建字第2413建造執照、72碇使字第1936號使用執照，係於本局成立前所核發，且依55年7 月12日府社三字第50076 號府令頒佈之臺灣省公墓火葬場殯儀館納骨堂（塔）管理規則所稱之主管機關，應為縣市政府或鄉鎮公所。有關本案是否有經本局層轉省政府核准春暉堂設置骨灰（骸）存放設施，或本局檔案是否有臺灣省政府社會處或臺灣省政府同意設置骨灰（骸）存放設施相關證明文件乙節，查無相關資料可稽。」。由上事證及說明可知，原告以台北花園公墓春暉堂之設施建物，前經取得合法建照、使用執照，而認其無未經核准擅設骨灰（骸）存放設施云云，顯係忽略骨灰（骸）存放設施仍須依法向墓政主管機關申請設置所生之誤解，不足為採。
㈣至於水源局於100 年3 月21日以水台建字第10050010360
號函示說明（本院卷第109 頁，被證4 ），本件「春暉堂」建物領有72年碇使字第1936號函之使用執照，該建物建照並註記一樓為「大禮堂」，二樓平面圖說使用空間註記為「骨灰神主間」，故本件「骨灰神主間」依建築物使用分類定義規定，應屬E 類（宗教、殯葬類），該空間存放骨灰使用，尚符合前開執照內容，無建築物使用用途變更之適用部分，經查：⒈本件「春暉堂」設置規劃，依原告65年7 月20日以臺浙四驥字第110 號函，呈報臺北花園設置案所附之「臺北花園公墓闢設計畫」及卷內所附之「臺北花園公墓各項設施配置圖」明顯標示（本院卷第121 至
124 頁，被證8 ），「春暉堂」配置位置係依據該計畫內容第7 項、闢建構想㈡公共設施之第5 點記載：「禮堂：
利用原有農戶之建地，籌建禮堂一所」，故本建物原始作用僅係因管理需要及為供家屬祭拜禮堂使用之建物。又該區建築使用執照核發主管機關，於73年「臺北水源特定區計畫（北勢溪部分）案」實施前，係屬前臺北縣政府工務局權責，有關「春暉堂」領有72年核發之建築執照，其使用用途是否為納骨塔使用，該局於99年3 月30日以北工建字第0990240961號函查證（本院卷第125 頁，被證9 ），72碇使字第1936號使用執照，卷內未有同意永安堂設置骨灰（骸）存設施之相關證明文件。⒉現原告擬依殯葬管理條例第7 條、31條規定，申請補辦「春暉堂」骨灰（骸）存放設施設置許可，惟水源局為墓政主管機關，本件因涉及該建物依現行建築法之規定，是否可作納骨塔使用一事，原告遂於100 年1 月31日臺浙14昭字第1156號函（本院卷第126 頁，被證10）及100 年3 月8 日臺浙14昭字第1162號（本院卷第127 頁，被證11）函請水源局（73年臺北水源特定區計畫實施後建築執照核發主管機關）釋示，前臺北縣政府工務局核發之72碇使字第1936號使用執照，其建築執照使用用途註記，是否合於「春暉堂」現況作為骨灰（骸）存放設施使用，水源局始於100 年3 月21日以水台建字第10050010360 號函示說明略以：本案春暉堂建物領有72年碇使字第1936號函之使用執照，該建物建照註記一樓為『大禮堂』，二樓平面圖說使用空間註記為『骨灰神主間』，故本案『骨灰神主間』依建築物使用分類定義規定，應屬殯葬類，該空間存放骨灰使用，尚符合前開執照內容，無建築物使用用途變更之適用。⒊原告65年呈核之「臺北花園公墓闢設計畫」原規劃利用現有農舍建地籌建禮堂一所，按其配置圖示，該禮堂即為「春暉堂」配置位置所在，惟該禮堂實際卻作為納骨塔使用，該建物經前臺北縣政府工務局以72年核發建照，惟當時並未取得墓政主管機關核發設置許可函，至被告99年8 月5 日以北府民生字第0990454228號函行政處分原告後，原告遂依現行殯葬管理條例，向水源局申請補辦「春暉堂」骨灰（骸）存放設施設置許可。經查，本件因涉及72年核發建物執照註記祭堂使用，依現行建築法規定是否可作納骨塔使用，案經水源局100 年3 月21日以水台建字第10050010360 號函示說明，本件「骨灰神主間」依建築物使用分類定義規定應屬E 類（宗教、殯葬類），該空間存放骨灰使用尚符72年始字規定，無建築使用用途變更之適用。其意旨乃謂，本件「春暉堂」建築使用，按建築法規定，尚符合殯葬類之建築使用，故該建築執照不需變更建築用途使用。惟依殯葬管理條例規定，「春暉堂」申請補辦骨灰（骸）存放設施設置許可，仍須經墓政主關機關准予核可設置、啟用後使得販售，在未經核准設置、啟用前，皆不得販售。
㈤原告主張被告查認其於台北花園公墓內，未經核准於春暉
堂擅設骨灰（骸）存放設施及擅自啟用、販售骨灰（骸）存放單位，涉有違反殯葬管理條例第7 條第1 項、第18條第1 項及第31條規定，有違背法律不溯及既往原則之情事云云。經查，有關新北市政府城鄉發展局於100 年2 月8日以北城開字第1000086721號函釋說明（本院卷第86-87頁，附件5 ），原告經營管理之台北花園公墓，於73年2月27日發布實施「臺北水源特定區計畫（北勢溪部分）案」實施後，始有都市計畫公墓用地之規定，故台北花園公墓經臺灣省政府65年12月21日核准設置，復經被告69年5月1 日准予備查啟用，所為之『土葬使用』原則應屬不溯及既往法理之適用ㄧ事，經查，上開函釋係原告於100 年
1 月21日以臺浙14昭字第1153號函（本院卷第108 頁，被證3 ）被告所屬城鄉局釋示，有關台北花園公墓原核准之『土葬墓基』，於73台北水源特定區計畫實施後擬變更為『埋放骨灰』方式，是否有不溯及既往法理之適用。故本函示內容，係指該墓園原核准之『土葬墓基』擬變更使用為『埋放骨灰』方式，與本件台北花園公墓違規擅設「春暉堂」骨灰（骸）存放設施無涉。本件原告有關台北花園公墓春暉堂之骨灰（骸）存放設施，既係未經核准所擅設，已如前述，則被告查認原告於台北花園公墓內，未經核准於春暉堂擅設骨灰（骸）存放設施及擅自啟用、販售骨灰（骸）存放單位，涉有違反殯葬管理條例第7 條第1 項、第18條第1 項及第31條等規定，自無原告所稱65年間即已核准之系爭墓園，卻援引91年7 月17日始立法通過生效之殯葬管理條例等規定要求原告遵循辦理，而生違背法律不溯及既往原則之情事。原告上開主張，核不足採。
㈥綜上，本件被告查認原告於台北花園公墓內，未經核准於
春暉堂擅設骨灰（骸）存放設施及擅自啟用、販售骨灰（骸）存放單位，涉有違反殯葬管理條例第7 條第1 項、第18條第1 項及第31條規定，經被告以99年2 月3 日北府民生字第0990094902號函限期改善或補辦手續（原處分卷附件7 ），原告屆期仍未改善或補辦手續，被告因認原告涉有違反殯葬管理條例第7 條第1 項、第18條第1 項及第31條規定，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續之違章情事，核無不合。
八、被告所為罰鍰處分，通知限期改善完成或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續，將連續處罰，及勒令停止販售春暉堂骨灰（骸）存放單位之處分，並無違誤：
㈠綜上所述，本件被告查認原告於台北花園公墓內，未經核
准於春暉堂擅設骨灰（骸）存放設施及擅自啟用、販售骨灰（骸）存放單位，涉有違反殯葬管理條例第7 條第1 項、第18條第1 項及第31條規定，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續之違章情事，乃依同條例第55條第1 項及第3 項規定，以99年8 月5 日北府民生字第0990454228號處分書（本院卷第24-33 頁）處原告罰鍰30萬元，限期於99年9 月30日前改善完成或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續，將就違規事實採取連續處罰，並勒令原告自即日起停止販售春暉堂骨灰（骸）存放單位，並無違誤。
㈡原告主張本件被告之行政罰有罹於時效、違反賴保護原則
、比例原則等情事云云。按行政罰法第27條第1 項規定，行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅。又行政罰法所稱之行政罰，須具備「裁罰性」及「不利處分」之要件，若單純命違反義務人除去違法狀態或停止違法行為，因不具裁罰性，自非該法所稱之行政罰。經查，被告99年8月5 日北府民生字第0990454228號處分書中「勒令原告自即日起停止販售春暉堂骨灰（骸）存放設施」之處分，以及99年2 月3 日北府民生字第0990094902號函知原告應於99年4 月30日改善完成，雖課予原告不利處分，惟並未具有裁罰性，故非該法所稱之行政罰，自無該法第27條裁處權時效之適用。又原告未依被告於99年2 月3 日函期限改善完成，被告以原告違反限期改善之行政法上義務，乃依殯葬管理條例第55條第1 項規定裁處原告罰鍰30萬元，並未踰越3 年裁處權時效之規定。而春暉堂違規納骨塔於被告作成行政處分時，即屬未經核准擅設之骨灰骸存放設施，被告以99年2 月3 日以北府民生字第0990094902號函（本院卷第113-115 頁，被證6 ），請原告於99年3 月5日前依行政程序法第105 條規定以書面陳述意見，並限期於99年4 月30日以前改善完成，屆期如未改善完成，被告將依殯葬管理條例第55條第1 項規定處罰，惟原告迄今均未提供該納骨設施之合法設置文件，被告爰於99年8 月5日以北府民生字第0990454228號函行政處分在案（本院卷第116-120 頁，被證7 ）；此外，被告依原告96年3 月14日第13屆第21次墓園管理委員會會議紀錄討論事項之第2案決議內容，得知原告持續販售春暉堂骨灰（骸）之行為，仍依據同條例第3 項規定，勒令原告自即日起停止販售春暉堂骨灰（骸）存放單位，均屬殯葬管理條例91年7 月17日公佈施行後之違規行為，亦無原告所稱以殯葬管理條例加以處罰70年間違規情事。原告所稱本件被告之行政罰已罹於時效，顯有誤會。而本件被告所處罰者，係原告未經核准擅設骨灰（骸）存放設施及擅自啟用、販售骨灰（骸）存放單位，涉有違反殯葬管理條例第7 條第1 項、第18條第1 項及第31條規定，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續之違章行為，被告事前既無核准設置、啟用、販售等行為，已如前述，所為行政罰處分，自無違反賴保護原則可言。再者，本件被告所為處分，並非違法，且有助於行政目的之達成，於處分前已先給予原告適當期限改善，首次處分亦處以最低額罰鍰，而本件所維護之法益與侵害之法益間，亦未失衡，核與行政程序法第7條有關比例原則之規定，並無相違，自無原告所稱違反比例原則之情事。原告上開主張，尚非有據，不足為採。
九、本件原告違章行為之事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列。原告復聲請本院現場履勘比對各該存放單位入塔時間，函查被告是否曾查核評鑑原告為績優單位，以及函查被告是否歷年均給原告埋葬許可，何以歷年未見指正或命拆除云云，查與本件原告違章行為之成立，尚無關涉，核無必要，附此敘明。
十、從而，本件被告以原告於台北花園公墓內，未經核准於春暉堂擅設骨灰（骸）存放設施及擅自啟用、販售骨灰（骸）存放單位，涉有違反殯葬管理條例第7 條第1 項、第18條第1項及第31條規定，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續之違章行為，所為罰鍰處分，通知限期改善完成或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續，將連續處罰，及勒令停止販售春暉堂骨灰（骸）存放單位之處分，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 13 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳姿岑法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 10 月 13 日
書記官 蕭純純