臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1163號100年9月13日辯論終結原 告 林傳宗
林素萍被 告 勞工保險局代 表 人 陳益民（總經理）訴訟代理人 李淑萍上列當事人間勞保事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國100年4月29日（發文日期100年5月5日）勞訴字第0990039038號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由程序事項：
本件原告林素萍經合法通知，未於言詞辯論期日到場，依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條、第385條第1項前段規定，核無民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
事實概要：
原告林傳宗、林素萍分別為被繼承人即參加勞工保險由花蓮縣打字複印業職業工會加保被保險人林傳慶之兄、姐，林傳慶於中華民國（下同）98年4月26日死亡，其生前於98年4月23日（被告收文日）以其舌癌致口部失能，向被告請領一次領取失能給付，經被告審核結果，因林傳慶於放射及化學治療終止後未達6個月即診斷失能，不符請領規定，作成98年5月7日保給殘字第09860353040號函核定不予給付（下稱系爭最初核定）。
原告林素萍不服，申請審議，經勞工保險監理委員會以系爭最初核定之相對人林傳慶業於98年4月26日死亡，欠缺當事人能力，乃以98年6月5日（發文日期98年6月9日）98保監審字第2310號保險爭議審定書審定「原核定撤銷，由勞工保險局另為適法之處分」。被告重行審查後，以林傳慶未遺有可受領遺屬津貼之受益人，以所屬投保單位為相對人，以98年8月31日保給殘字第09860667390號函核定不予給付（下稱原處分），並副本抄送原告林素萍。原告林素萍不服，申請審議，經勞工保險監理委員會以當事人不適格，於99年2月5日（發文日期99年2月9日）以98保監審字第5144號保險爭議審定書審定「申請審議不受理」。原告不服，提起訴願，經行政院勞工委員會以原告為適格當事人，以99年7月30日（發文日期99年8月11日）勞訴字第0990008336號訴願決定書決定「原審定撤銷，由原審定機關於2個月內另為適法之審定」。嗣勞工保險監理委員會實體審議後，以99年10月1日（發文日期99年10月7日）99保監審字第3193號保險爭議審定書審定「申請審議駁回」（下稱爭議審定）；原告不服，提起訴願，遭行政院勞工委員會以100年4月29日（發文日期100年5月5日）勞訴字第0990039038號訴願決定「訴願駁回」（下稱訴願決定）；原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
本件原告主張：
㈠林傳慶雖於98年4月26日因病死亡，惟其係於98年4月23日提
出本件失能一次性給付之申請，原告林素萍則係以林傳慶之繼承人身分而繼受該申請之權利。依民法第6條規定，被保險人林傳慶死亡後權利能力即已終止，依據民法第1147條及第1148條第1項等規定，縱使失能給付請求權屬於被保險人之一身專屬權，然被繼承人一身專屬之權利能否為繼承標的，應視其權利有無移轉性而定，如身分權、人格權固不能由繼承人繼承，因身分權、人格權所得享有之權利，如權利人不行使權利而死亡時，此等權利亦不能為繼承標的，惟如權利人已行使或相對人已依契約承諾時，即已成為金錢債權，而得為繼承之標的。被保險人林傳慶既已於生前合法提出失能給付之申請，則該權利業已轉變為金錢債權，得為繼承之標的，故該權利自得由其繼承人繼承，不因被保險人已無權利能力，而有差異，故被告援引勞工保險條例第63條及第65條規定核定不予給付，恐對事實有所誤認。
㈡雖爭議審定援引行政院勞工委員會98年5月8日勞保二字第09
80140254號函（下稱行政院勞工委員會98年5月8日函）釋認定「被保險人死亡前請領一次性失能給付，經保險人審定應給付者，其給付得由符合勞工保險條例第63條第1項及第65條第1項、第2項所定之當序遺屬承領。」然該函釋之內容顯與勞工保險條例及其施行細則之規定不符。又關於人民之權利義務應以法律定之，不得以命令定之；行政行為應受法律及一般法律原則之拘束；法規命令，無法律之授權而剝奪或限制人民之自由權利者，無效。分別為中央法規標準法第5條及第6條、行政程序法第4條及第158條所明定。行政院勞工委員會98年5月8日函釋僅屬行規規則之性質，並無法律或法律之授權，自不得以不具法律位階之函釋，增加法律所無之限制，剝奪被保險人請領失能給付之權利，否則即有違法律保留原則。是以，被告不以勞工保險條例相關規定核付原告所請，逕以函釋予以否准，不僅抵觸母法，且增加法律所無之限制，於法有悖，據此所為之核定亦屬非法。
㈢又本件失能給付之核准與否雖屬主管機關之裁量權限，惟仍
須遵守法律優越原則，其所為之個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法律原則之規範，如裁量係基於法律條款之授權時，尤不得違反法律授權之目的或超越授權之範圍，凡此均屬裁量時應遵守之義務。行政機關所為之裁量若與上開義務有悖者，即構成裁量瑕疵。舉其要者，若行政機關所為之裁量與「法律授權之目的不符」，或「出於不相關之動機」、「顯然違背平等、比例原則」等，即屬裁量之濫用，據此所為之處分自難謂合法。被告本應依據法律明文來審認本件失能給付之核發，卻反而自行揣測立法意旨，以其他非本件核准所應考量之因素，拒不核發失能給付，顯係出於不相關之動機，而有違不當連結禁止原則，且與法律優越原則相違，侵害法律保障人民請領勞工失能給付之權利，及據此可享有之財產上權利，自屬裁量濫用之違法。
㈣綜上所述，原處分、爭議審定、訴願決定確有裁量瑕疵之違誤，應予撤銷。
㈤依據行政訴訟法第5條第2項規定，聲明求為判決：
⒈原處分、爭議審定及訴願決定均撤銷。
⒉被告應就原告之被繼承人林傳慶98年4月22日申請、被告
98年4月23日收件之勞工保險失能給付申請，作成核定給付新臺幣（下同）61萬元之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
被告抗辯：
㈠被保險人林傳慶於98年4月23日（被告收文日期）因舌癌檢
具失能給付申請書件申請失能給付。案經被告審查，林傳慶因所患於97年12月8日入院接受放射線治療及化學治療，至其申請失能給付時未達6個月以上，與失能給付之請領規定不符，乃以系爭最初核定所請失能給付不予給付。原告不服，申請審議，經勞工保險監理委員會以98保監審字第2310號審定書審定：原核定撤銷，由被告另為適法之處分。理由略以：被保險人於98年4月26日死亡，被告仍對其作出核定，即有未洽。嗣經被告重新審查，被保險人死亡後並未遺有勞工保險條例第63條及第65條規定之遺屬津貼受益人，此有原告林素萍出具之切結書及戶籍謄本附於原處分卷可稽，被告遂以原處分核定已發給支出殯葬費之人10個月喪葬津貼，所請失能給付不予給付。嗣原告不服，申請審議。理由略以：「被保險人死亡時並無直系血親卑親屬、父母、配偶等繼承人，其為被保險人之兄、姐，故為其遺產繼承人，被保險人於死亡前申請失能給付，該權利業已轉變為金錢債權，得為繼承之標的，得由其繼承之，請重新審查。」經勞工保險監理委員會以98保監審字第5144號審定書審定，被保險人已於98年4月26日死亡，權利能力已終止，原告就所申請被保險人本人之失能給付，並非勞工保險爭議事項審議辦法第2條規定之適格當事人，其申請審議核屬程序不合，依同辦法第15條之1第3款規定，應不予受理。原告不服，提起訴願，經行政院勞工委員會於99年8月11日以勞訴字第0990008336號決定書決定：原審定撤銷，由原審定機關另為適法之審定。理由略以：「……此核訴願人之審議申請書件，顯見訴願人於申請審議時，已表明其係得請求承領林傳慶失能給付之當序遺屬，並主張原處分機關所為不予給付之處分損其承領權益，是其以受益人身分，對於原處分機關所為保險給付事項之處分申請審議，即具權利保護要件而有當事人適格。另查，依前揭函釋規定，已特為敘明在特定條件下，被保險人之失能給付請求權，得由其遺屬承領，則原審定機關以失能給付請求權為林傳慶所專屬，林傳慶既殞，請求權亦隨同消滅為由，審認訴願人就林傳慶所請失能給付之處分申請審議為當事人不適格，容非適法。……」案經勞工保險監理委員會依上開決定書決定意旨，送請該會特約專科醫師依財團法人佛教慈濟綜合醫院出具之失能診斷書及病歷資料審查，被保險人林傳慶因舌癌於97年10月9日經手術切除，97年11月6日至97年12月24日接受化學及放射線治療，至98年4月23日申請失能給付時，治療未達6個月以上，尚不符失能給付之請領規定，此有醫師審查意見表附原審定卷可稽；又據原告林素萍出具之切結書載明：被保險人林傳慶於98年4月26日死亡，未遺有勞工保險條例第63條及第65條規定之遺屬津貼受益人（配偶、子女、父母、內外祖父母及受其扶養之兄弟姊妹、孫子女），足見原告並非受被保險人扶養之兄、姊，依上開函釋意旨，亦不得承領被保險人之失能給付。復經爭議審定駁回，原告仍不服，向行政院勞工委員會提起訴願，亦經訴願決定駁回在案。
㈡原告主張被保險人林傳慶已於死亡前提出失能給付之申請，
則該權利業已轉變為金錢債權，得為繼承之標的，故系爭權利自得由其繼承人繼承之乙節。惟據原告林素萍出具之切結書及戶籍謄本所載，林傳慶未遺有勞工保險條例第63條及第65條規定之遺屬津貼受益人（配偶、子女、父母、祖父母及受其扶養之兄弟姐妹、孫子女），足見原告並非受被保險人扶養之兄、姊，依上開函釋意旨，不得承領被保險人之失能給付。據此，被告發給支出殯葬費之人10個月喪葬津貼，核定所請失能給付不予給付。次查勞工保險失能給付係為保障被保險人因失能致喪失或減損勞動能力期間之生活所設，是該請求權為罹患失能之被保險人所專屬，被保險人既已死亡，其身分即已不存在，請求權亦隨之消滅，又因不適用民法有關繼承之規定，自無可由他人代行或繼受之可言。又被保險人申請保險給付後，保險人須踐行必要之審查程序，俟審定符合法律規定後始得核發，則於授益處分未作成前，保險人對於應否核發給付及給付金額尚無從預知，被保險人或受益人之保險給付金錢債權自不存在，本院94年度簡字第589號及96年度訴字第1330號判決均同此見解。綜上，被告原核定應無不當。
㈢聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
本案之判斷：
㈠關於勞工保險失能給付方面，勞工保險條例第53條第1、2、
4項規定：「（第1項）被保險人遭遇普通傷害或罹患普通疾病，經治療後，症狀固定，再行治療仍不能期待其治療效果，經保險人自設或特約醫院診斷為永久失能，並符合失能給付標準規定者，得按其平均月投保薪資，依規定之給付標準，請領失能補助費。（第2項）前項被保險人或被保險人為身心障礙者權益保障法所定之身心障礙者，經評估為終身無工作能力者，得請領失能年金給付。其給付標準，依被保險人之保險年資計算，每滿一年，發給其平均月投保薪資之百分之一點五五；金額不足新臺幣四千元者，按新臺幣四千元發給。……（第4項）本條例中華民國九十七年七月十七日修正之條文施行前有保險年資者，於符合第二項規定條件時，除依前二項規定請領年金給付外，亦得選擇一次請領失能給付，經保險人核付後，不得變更。」可知，勞工保險被保險人請領失能給付，除於97年7月17日前有保險年資者，於符合勞工保險條例第53條第2項規定，得選擇一次請領失能給付外，僅得請領年金給付。是以同條例第63條之1第1、2項：「（第1項）被保險人退保，於領取失能年金給付或老年年金給付期間死亡者，其符合前條第二項規定之遺屬，得請領遺屬年金給付。（第2項）前項被保險人於本條例中華民國九十七年七月十七日修正之條文施行前有保險年資者，其遺屬除得依前項規定請領年金給付外，亦得選擇一次請領失能給付或老年給付，扣除已領年金給付總額之差額，不受前條第二項條件之限制，經保險人核付後，不得變更。」即明文規定勞工保險條例第63條第2項所定之遺屬，始有請領遺屬年金給付或是選擇一次請領失能給付權利。而上述勞工保險條例第63條第1、2項規定：「（第1項）被保險人在保險有效期間死亡時，除由支出殯葬費之人請領喪葬津貼外，遺有配偶、子女、父母、祖父母、受其扶養之孫子女或受其扶養之兄弟、姊妹者，得請領遺屬年金給付。（第2項）前項遺屬請領遺屬年金給付之條件如下：（第1款）一、配偶符合第五十四條之二第一項第一款或第二款規定者。（第2款）二、子女符合第五十四條之二第一項第三款規定者。（第3款）三、父母、祖父母年滿五十五歲，且每月工作收入未超過投保薪資分級表第一級者。（第4款）四、孫子女符合第五十四條之二第一項第三款第一目至第三目規定情形之一者。（第5款）五、兄弟、姊妹符合下列條件之一：（第1目）㈠有第五十四條之二第一項第三款第一目或第二目規定情形。（第2目）㈡年滿五十五歲，且每月工作收入未超過投保薪資分級表第一級。」就被保險人之兄弟、姊妹得請領失能給付，應以受被保險人扶養之兄弟、姊妹者為限，且需符合勞工保險條例第63條第2項第5款所定即認定受被保險人扶養條件之一。則行政院勞工委員會98年5月8日函釋：「有關被保險人死亡前請領失能或老年相關一次給付，經保險人審定應給付者，其給付得由符合勞工保險條例第63條第1項及第65條第1項、第2項所定之當序遺屬承領。」其中關於被保險人死亡前請領失能相關一次給付，經保險人審定應給付者，其給付得由符合勞工保險條例第63條第1項所定之當序遺屬承領，與上開說明相符；另依勞工保險條例第65條第1、2項：「（第1項）受領遺屬年金給付及遺屬津貼之順序如下：（第1款）一、配偶及子女。（第2款）二、父母。（第3款）三、祖父母。（第4款）四、孫子女。（第5款）五、兄弟、姊妹。（第2項）前項當序受領遺屬年金給付或遺屬津貼者存在時，後順序之遺屬不得請領。」之規定，是關於受領給付遺屬之順序，為法定之順序，難認為違法。是行政院勞工委員會98年5月8日函釋係中央主管機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實所為執行法律之細節性、技術性次要事項，屬行政程序法第159條第2項第2款規定之行政規則，與法無違。
㈡首開事實概要欄所述花蓮縣打字複印業職業工會被保險人林
傳慶以因舌癌致口部失能，於98年4月23日申請一次領取失能給付，經被告以被保險人於98年4月23日申請失能給付時，治療未達6個月以上，不符失能給付之請領規定，且被保險人於98年4月26日死亡，惟並未遺有勞工保險條例第63條及第65條規定之遺屬津貼受益人，且被告已依規定發給支出殯葬費之人10個月喪葬津貼，遂核定不予給付等情，為兩造所不爭，且有被保險人林傳慶勞工保險失能給付申請書及給付收據、被保險人林傳慶勞工保險失能診斷書、被告系爭最初核定、勞工保險監理委員會98年6月9日98保監審字第2310號保險爭議審定書、原處分、勞工保險監理委員會99年2月9日98保監審字第5144號保險爭議審定書、行政院勞工委員會99年8月11日勞訴字第0990008336號訴願決定書、爭議審定、訴願決定、原告林素萍98年7月23日切結書、被保險人林傳慶之戶籍謄本、原告林素萍之戶籍謄本、原告林傳宗之戶籍謄本等影本附原處分卷可稽，及被繼承人林傳慶死亡證明書、繼承系統表等附卷可稽，為可確認之事實。
㈢就本件原告請領被保險人林傳慶生前之失能給付，原告林傳
宗係00年0月00日出生、原告林素萍00年0月00日出生，為被保險人林傳慶之繼承人，雖有繼承系統表及戶籍謄本可證，於私法上原告對於被保險人林傳慶有繼承權利，尚無可疑；惟公法上之權利，仍應以公法上之規定為依歸。依據前述本院法律之見解，勞工保險被保險人請領失能給付，除於97年7月17日前有保險年資者，於符合勞工保險條例第53條第2項規定，得選擇一次請領失能給付外，僅得請領年金給付，同條例第63條之1第1項規定被保險人退保，於領取失能年金給付期間死亡者，其符合同條例第63條第2項規定規定之遺屬，得請領遺屬年金給付，因此，勞工保險失能給付，於97年7月17日後，為被保險人專屬，非被保險人以外之人，所得繼承。而97年7月17日前有保險年資者，於符合勞工保險條例第53條第2項規定，固得繼承，選擇一次請領失能給付。
然以被保險人之兄弟、姊妹身分請領失能給付，應以受被保險人扶養之兄弟、姊妹者為限，且需符合勞工保險條例第63條第2項第5款所定即認定受被保險人扶養條件之一。查迄今原告均係未年滿55歲之人，又原告均未受被保險人林傳慶生前扶養，為原告林傳宗所是認，且依據行政院勞工委員會調查原告之勞工保險被保險人異動資料，原告林素萍自95年7月1日至今，投保薪資皆為43,900元，原告林傳宗於88年12月30日退保時投保薪資則為33,300元，嗣轉入公保，林傳慶自83年以迄98年歷次加保之投保薪資均未達20,000元，為原告所不爭，亦有林傳慶之失能給付受理編審清單可參，足認原告未受被保險人林傳慶生前扶養。從而，縱令林傳慶於死前所請失能一次給付應予給付，原告承領之資格要件仍與勞工保險條例第63條第1項第2項第5款規定未合。至於原告訴稱，原告林素萍則係以林傳慶之繼承人身分而繼受該申請之權利，依民法第6條、第1147條及第1148條第1項等規定，縱使失能給付請求權屬於被保險人之一身專屬權，如權利人已行使或相對人已依契約承諾時，即已成為金錢債權，得為繼承之標的，被保險人林傳慶既已於生前合法提出失能給付之申請，該失能給付權利業已轉變為金錢債權，得為繼承之標的，原告自有繼承權利云云。惟查勞工保險失能給付為公法上社會保險，其規範如勞工保險條例明文規定，行政機關自應遵循適用，本院已說明在前，不另贅述，因此，原告上述之主張，於私法上固有所本，但於勞工保險失能給付方面，顯有誤會，委無可採。從而，原告進而主張行政院勞工委員會98年5月8日函釋屬行規規則之性質，內容顯與勞工保險條例及其施行細則之規定不符，並無法律或法律之授權，自不得以不具法律位階之函釋，增加法律所無之限制，剝奪被保險人請領失能給付之權利，有違法律保留原則云云，以及被告本應依法審認本件失能給付之核發，卻自行揣測立法意旨，以其他非本件核准所應考量之因素，拒不核發失能給付，顯係出於不相關之動機，而有違不當連結禁止原則，且與法律優越原則相違，侵害法律保障人民請領勞工失能給付之財產上權利，有裁量濫用之違法云云，自係原告片面之見解，亦無可採。
綜上所述，原告因非被保險人林傳慶之符合勞工保險條例第63
條第1項第2項第5款所定受扶養之人，不具繼承承領被保險人林傳慶生前之失能給付之權利，為當事人不適格。原處分以被保險人林傳慶因罹患舌癌申請失能給付案，被告重新審查，林傳慶98年4月26日死亡並未遺有可受領遺屬津貼之受益人，原告所請失能給付應不予給付之處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴依據行政訴訟法第5條第2項規定，聲明求為判決原處分、爭議審定及訴願決定均撤銷，被告應就原告之被繼承人林傳慶98年4月22日申請、被告98年4月23日收件之勞工保險失能給付申請，作成核定給付61萬元之行政處分，為無理由，應予駁回。
兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段規定，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 27 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 9 月 27 日
書記官 林玉卿