臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1182號100年12月15日辯論終結原 告 楊陳葱
詹萬來詹萬益詹國生詹阿玉詹 花詹秋月詹阿梅共 同訴訟代理人 邱六郎 律師被 告 財政部國有財產局臺灣北區辦事處代 表 人 陳文龍（處長）住同上訴訟代理人 施娟娟上列當事人間有關土地事務事件，原告不服財政部中華民國100年6 月16日台財訴字第10000154090 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以民國100 年1 月26日申請書，向財政部國有財產局請求給付新臺幣（下同）282,042,733 元，及自接上開申請書之翌日起至清償日止按年息5%計算之利息；如不以現金給付時，應就新北市○○區○○段382 、383 地號任一筆土地分割出2,240.7 平方公尺返還原告。經財政部國有財產局函交被告以100 年3 月10日台財產北接字第1000003726號函（下稱系爭函）復原告略以：「……台端等前就旨述土地請求本處塗銷所有權登記等事件，向法院提起訴訟。案經臺灣板橋地方法院95年度重訴字第406 號民事判決，陸軍總司令部就本案土地確有收購之買賣行為，本件囑託登記為國有之移轉登記為有效，而駁回台端等之訴。復經臺灣高等法院96年度重上字第408 號民事判決，亦認台端等所舉事證尚不足以證明本案土地之所有權移轉登記為無效，而駁回台端等之上訴。又上述判決，業經臺灣高等法院於99年7 月27日確定。爰本案既經司法機關判決確定台端等敗訴在案，所請乙節，本處歉難照辦」等語。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）原告因被繼承人陳萬允所有原坐落臺北縣林口鄉（已改制為新北市○○區○○○○段大牛稠小段200-1 、201-2 號土地（下稱系爭土地），遭受陸軍總司令部（即目前之國防部陸軍司令部，下稱陸軍司令部）先行強佔使用，進而以非法之手法移轉登記為國有。此項不法之行政處分侵害原告之權益至鉅，乃循行政救濟之方法，申請被告補償或返還土地，遭到否准之行政處分，原告再依法提出訴願，誠為正當之行政救濟程序。又原告就系爭土地中之200-1地號土地固曾向臺灣板橋地方法院（下稱板橋地院）提起塗銷所有權登記之訴，案經該院95年度重訴字第406 號為原告敗訴之判決。經上訴至臺灣高等法院以96年度重上字第408 號判決駁回上訴而告確定。惟上揭判決之採證與論理法則均有違誤，被告徒引上開民事訴訟之判決書作為唯一之答辯理由，殊已違背我國就民事訴訟與行政訴訟採各自獨立審判之二元制度之立法意旨。請鈞院能不受民事判決之拘束，再行獨立調查並判決。
（二）系爭土地為被繼承人陳萬允（37年1 月26日死亡）所有，而陸軍司令部所稱於49年12月26日之收購日期，乃在陳萬允死亡之後，顯不實在。又陸軍司令部所稱「收購」之依據為42年11月14日「台灣防衛司令部興建營房使用土地協議紀錄」及43年3 月2 日「防衛司令部徵購林口鄉大牛稠附近土地地上物補償協議紀錄」，而依上開協議記錄之記載，被繼承人陳萬允都列名出席，然陳萬允早已死亡，豈能參加協議？亦無其他繼承人即權利人出席，該協議自始無效。且依協議事項所載均屬片面說明，故上開紀錄絕不能認定為防衛司令部與業主間，已成立任何有效之契約。又對系爭土地無發放地價款，再以無任何法定程序要件之下，僅憑行政院49年4 月2 日臺49內字第1818令頒發「軍事機關徵收撥用土地辦理土地簡化辦法」、61年9 月27日
（61）台內第9515號令頒「軍事機關歷價購、徵收、撥用土地，辦理登記簡化規定」，以行政命令非法將系爭土地強行囑託登記為國有，屬無權占有，嚴重侵害人民財產權。
（三）臺北縣政府以50年12月16日北府文地一字第8178號令囑託其屬下行政單位臺北縣新莊地政事務所（已改制為新北市新莊地政事務所，下稱新莊地政事務所），將系爭土地移轉登記為國有，於辦理囑託登記時，依35年10月2 日公佈之土地登記規則第23條規定，應提出義務人即本件被繼承人陳萬允之承諾或他項證據，惟陳萬允於囑託登記時已逝世13年之久，自無承諾之可能，故新莊地政事務所將所有權移轉登記為國有，顯然為強行徵收而非收購。
（四）系爭土地自從陸軍司令部42年間佔用至今，管理機關數易單位，自始至終都未依當初徵用目的使用且一直閒置至今。現將非法取得之土地變更為非公用財產，列入「國軍老舊營舍改建基金」，非法拿人民財產作基金，理該返還予原告。
（五）綜上，原告請求被告應給付補償費，若否，則回復原狀把土地返還登記於原告。並聲明：⑴訴願決定、原處分均撤銷。⑵被告應給付原告282,042,733 元及自100 年7 月11日起訴日起至清償日止，按年息百分之5 計算加付利息。
⑶如不以現金補償時，應就坐落新北市○○區○○段382、383 地號任一筆土地中，分割出2,240.7 平方公尺土地，返還於原告取得。
三、被告則以：
（一）系爭土地原為陸軍司令部經管，依國防部94年11月17日睦盼字第0940005647號函示，係早年價購取得，49年間以收購原因登記為國有，51年間辦竣囑託登記，嗣於92年間配合臺北縣政府林口新市鎮市地重劃分配分回，94年間國防部以現況空置，經檢討無運用計畫，奉財政部94年11月29日台財產管字第0940035850號函同意變更為非公用財產移交國有財產局接管，處理得款扣除作業費後，撥交「國軍老舊營舍改建基金」循預算程序運用。
（二）原告為請求塗銷系爭土地所有權登記等事件，前向法院提起訴訟，案經板橋地院95年度重訴字第406 號民事判決，認陸軍總司令部就系爭土地確有收購之買賣行為，本件囑託登記為國有之移轉登記為有效，而駁回原告之訴。復經臺灣高等法院96年度重上字第408 號民事判決，亦認原告所舉事證尚不足以證明本案土地之所有權移轉登記為無效，而駁回原告之上訴，並於99年7 月27日確定在案。
（三）原告請求給付買賣價金或土地事件，係私法上之行為，人民對此有所爭執，應提起民事訴訟以求解決，原告實不得藉行政訴訟程序請求救濟。且系爭函亦非屬行政處分，自不得對之提起行政訴訟。故本件實非屬行政訴訟救濟範圍等語資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、查系爭土地於36年7 月1 日登記為陳萬允所有，陳萬允於37年1 月26日死亡，及臺北縣政府以50年12月16日北府文地一字第8178號令囑託新莊地政事務所，就系爭土地辦理移轉登記為國有，管理機關為陸軍司令部，登記日期為51年1 月17日，登記原因為收購；另同小段158 、159 、164 、165 、
166 、168 、168-1 、168-2 、180-2 、181 、182 、183、184 、185 、186 、190 、191 、193-1 、197 、197-1、197-2 、198 、199 、201-1 、206 、208 、209 、210、212 地號土地，亦於51年1 月17日以同文號囑託登記完畢，嗣於51年1 月18日連同系爭土地共34筆土地合併入同小段
157 地號土地。157 地號土地於65年9 月10日逕為分割出同小段157-1 至157-10地號土地。88年11月逕為分割為157 、157-30、157-31、157-32、157-33、157-34、157-35、157-
36、157-37、157-38地號土地。92年10月5 日，同小段157-17至157-29、157-33至157-35地號土地經重劃為系爭建林段
383 地號、157-35至157-38地號土地經重劃為系爭建林段38
2 、383 地號土地。嗣上開建林段382 、383 地號土地於95年1 月5 日變更登記管理機關為國有財產局等事實，為兩造所不爭執，並有戶籍謄本、相關土地登記謄本、上開臺北縣政府第8178號令影本等件在卷可憑，堪認屬實。
五、關於訴之聲明第1 項請求撤銷訴願決定及原處分部分：按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1項固有明文。惟所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而所謂「觀念通知」或「意思通知」者，指行政機關就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達而言；觀念通知或意思通知並不具有發生法律效果之意思，故不屬行政處分（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨可資參照）。本件被告以系爭函復原告，並說明原告所請求之事件，業經司法機關判決確定等語，僅為單純的事實敘述或理由說明，為觀念或意思之通知，非行政處分，自不得對之提起訴願及行政訴訟，訴願決定為不受理，並無違誤，原告提起此部分撤銷訴訟，於法不合。
六、關於訴之聲明第2 、3項，原告主張依行政訴訟法第8 條第1項規定，提起給付訴訟部分：
原告主張被繼承人陳萬允於37年1 月26日死亡，而陸軍司令部所稱於49年12月26日之收購日期，乃在陳萬允死亡之後，顯不可能成立收購，應係強行徵收云云。經查：
（一）按民法第759 條於18年11月30日之立法理由略為「貫徹登記要件主義之本旨」，核係為保護不動產交易安全，惟於國家取得不動產物權之情況，若無交易安全之顧慮，難認不能依特殊規定於辦妥繼承登記前取得。而系爭土地於51年1 月17日移轉登記為國有之前，行政院曾以49年4 月2日台49內1818號令頒軍事機關部隊歷年價購土地辦理土地登記補救辦法，其訂頒理由為「近年來，各軍事機關部隊基於國防需要在各地價購或協議價讓之土地，每以軍情緊急時間迫促，雖已付清地價及地上物等各種補償費，但對於土地權利移轉之各種規定文件，難以全部取具齊全，以致囑託地政機關辦理登記時，地政機關每感困難，長此以往，不僅地籍失實，亦且易滋糾紛，且在土地登記未辦竣前，原業主依法尚須繳納賦稅，公私雙方俱蒙不利，除各軍事機關部隊今後購買土地應嚴行依照一般規定辦理，不得稍有疏忽外，至於業已價購或協議價讓之土地，為謀訊速完成登記起見，特訂頒軍事機關部隊歷年價購土地辦理土地登記補救辦法。」可知該辦法係於特殊時空背景下，為軍事機關部隊前已價購或協議價讓卻尚未移轉登記之土地，所訂定之特別登記程序規定。依該辦法第4 項：「軍事機關部隊已協議購買之尚未辦竣繼承登記之土地，應繳驗其繼承人所立具之買賣契約，由地政機關通知其繼承人限期補辦繼承登記，繼承人逾期不補辦、亦不提出異議者，地政機關可憑軍事機關之囑託即將該項土地移轉登記為國有」之規定，可知軍事機關部隊已協議購買之土地，縱然尚未辦竣繼承登記，亦得於完成「繳驗繼承人所立具之買賣契約」、「地政機關通知繼承人限期補辦繼承登記」、「繼承人逾期不補辦亦不提出異議」等程序要件後，即可憑軍事機關之囑託，將土地移轉登記為國有。該規定既為國家取得土地所有權之特別程序規定，且其程序包括「通知繼承人限期補辦繼承登記」及「繼承人逾期不補辦亦不提出異議」，並無違民法第759 條之立法精神；又其囑託登記之前提為「軍事機關部隊已協議購買」，亦難認有違憲法保障人民財產權之規定，自得優先適用。故系爭土地之原所有權人陳萬允固早於37年1 月26日死亡，惟其繼承人未辦妥繼承登記前，並非不能訂定買賣之債權契約出售系爭土地。是系爭土地既經陸軍司令部以收購為原因囑託登記為國有，尚難逕認其移轉登記為無效。
（二）又依辦理本件囑託登記當時之土地登記規則（35年10月2日訂定發布）第37條：「地政機關接收登記聲請書後，除有特殊情形者外，應即隨時審查，審查完畢，辦理審查人員，應於聲請書及他項權利清摺內，簽註審查意見及日期，並簽名蓋章。」第38條第1 項：「地政機關於左列情形，應附理由駁回登記之聲請，但即時可以補正者，應命聲請人補正之：……五、聲請書所載當事人土地或權利之標示或關於登記原因之事項與登記簿或證明登記原因文件不符，而未能證明其不符之原因者。六、不加具聲請書所必要之文件或圖式者。……」等規定，可知地政機關辦理囑託登記案件時，須實質審查已提出之證明登記原因文件，若欠缺必要文件，應駁回登記之聲請或命聲請人補正。故系爭土地既經囑託辦妥移轉登記為國有，依常理而言，聲請人應已提出所有必要文件，經地政機關審查符合上開規定。事實上，在系爭土地登記為國有之前，陸軍第5031營產管理所曾因軍方收購系爭土地欠缺陳萬允之所有權狀，以50年4 月6 日(50)營實字第0819號函（本院卷第50頁）函請林口鄉公所轉知各業主補送並彙轉新莊地政事務所審查，故其後系爭土地於51年1 月17日完成所有權移轉登記，自可認業經地政機關實質審查無誤始為登記。
（三）再系爭土地於51年1 月17日移轉登記為國有後，原告直到95年間始提起前揭民事訴訟，此時本件土地登記資料業因逾法定保存期限而未據地政機關保存，僅存前開臺北縣政府第8178號令，且系爭土地之管理機關亦迭經異動，致相關沿革及文件資料已無從查考，遂乏完整資料可查。惟參酌下列情狀，仍可認原告主張無收購事實云云，並非可採：
⑴依卷附42年11月14日在林口鄉公所協議之「台灣防衛總司
令部興建營房使用土地協議紀錄」所載，當時台灣省防衛總司令部曾勘查與系爭土地同時以收購為原因移轉登記為國有之同小段183 、197 、206 地號土地；及43年3 月2日「防衛總部徵購林口鄉南勢埔大牛稠附近土地地上物補償協議紀錄」記載：「一、防衛總部徵購林口鄉南勢埔大牛稠附近土地仍照上次協議決定收購地價以每甲地價4,50
0 元。二、該項土地之地上物（茶樹）經徵得各業主同意，每甲補償4,000 元。三、防衛總部徵購該項土地經本次協議後，嗣後各業主再不得有異議」等文件影本，均得佐證台灣省防衛總司令部曾於42、43年間就與系爭土地同時以收購為原因移轉登記為國有之同小段土地進行收購事宜，上開會議紀錄依其程式及意旨應得認作公文書，推定為真正。原告雖主張陳萬允於37年1 月26日即死亡，豈可能出席參加協議云云。惟原告於光復之初迄民國51年之期間內，始終未辦理繼承登記，陳萬允之繼承人與同次辦理收購之附近土地所有權人等業主，共同出席代表協調會以爭取權益，亦與當時社會常情相符。
⑵卷附陸軍供應司令部48年10月19日呈稿（記載「檢呈發放
林口深井工程用地業戶領單等語）及其附件「台灣省防衛總司令部五四經援工程使用土地地價冊」、「台灣省防衛總司令部收購台北縣○○鄉○○○段附近土地地價冊」影本等件，依其程式及意旨得認作公文書，應推定為真正，上所載與系爭土地同時收購之同小段208 、212 、197 地號土地地價由具領人用印等情，亦得佐證台灣省防衛總司令部曾於48年之前就與系爭土地同時收購之同小段土地給付地價。
⑶系爭土地於51年間移轉登記為國有前，因未辦理繼承登記
，故地政機關辦理移轉登記前應先踐行「通知繼承人限期補辦繼承登記」之程序；另系爭土地於51年間由陸軍司令部囑託登記為國有時，地政機關依當時土地登記規則第53條第1 項之規定，應於登記完畢時，即用登記通知書通知義務人，故原告當時理應知悉系爭土地業經陸軍司令部以收購為原因登記為國有，若軍方未經收購而妄為占用系爭土地並登記為國有，衡諸常情，難認原告會長期容忍其事或未曾嘗試請求比照鄰近土地給付地價。
（四）再原告前就系爭土地中之200-1 地號土地，主張並無收購行為等情，向財政部國有財產局、陸軍司令部訴請塗銷登記及損害賠償，業經板橋地院95年度重訴字第406 號、臺灣高等法院96年度重上字第408 號民事判決駁回原告之訴確定，判決理由亦認定陸軍司令部應有收購事實，有該判決網路列印本在卷可參，並經本院依職權調閱前開民事卷宗核閱無訛。是原告主張系爭土地不可能成立收購，應係強行徵收云云，自無足採。
（五）準此，關於原告訴之聲明第2 項請求給付補償金、第3 項請求返還土地部分，原告之主張亦屬無據。
七、從而，原告訴之聲明第1 項為不合法；聲明第2 、3 項則無理由，爰併以判決駁回之。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 29 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡方新
法 官 劉穎怡法 官 李君豪上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 12 月 29 日
書記官 樓琬蓉