臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1190號101年4月12日辯論終結原 告 嚴定武
曾錫枝郭曉文李振雲李振玲（上五人均兼如附表所示吳榮泉等23人之被選定當
事人）被 告 內政部代 表 人 李鴻源（部長）訴訟代理人 秦錚錚
鄭倩如
參 加 人 基隆市政府代 表 人 張通榮（市長）訴訟代理人 陳智義 律師上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國100 年5月12日院臺訴字第1000096448號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告之代表人已由江宜樺變更為李鴻源，茲由被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：本件參加人為辦理立德路拓寬工程，需用基隆市○○區○○段○○○○○○號等38筆土地，面積0.076190公頃，乃依土地徵收條例第13條檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告以民國99年11月8 日臺內地字第0990224207號函核准徵收，及一併徵收其土地改良物，交由參加人於99年11月12日以基府地用貳字第0000000000B 號公告（公告期間自99年11月15日至99年12月15日），並經參加人以99年12月15日基府地用貳字第0000000000A 、0000000000B 、0000000000C 、0000000000D 、0000000000E 、0000000000F 號函通知原告分別於99年12月27、28、29日領取補償費在案，惟原告認參加人於99年8 月27日第3 次用地取得協議價購及拆遷戶說明會議中，對渠等所提疑慮均未釐明，會議中表示將訂期與相關人員現勘說明拆遷及道路路線疑義，亦未完成，旋於99年11月12日為徵收公告，行政作業流程徒具形式，顯有重大瑕疵，且渠等原有土地面積甚小，徵收後將面臨無法居住之困境，故提起訴願，經行政院於100 年5 月12日以院臺訴字第1000096448號訴願決定部分駁回及部分不受理，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告對徵收所提之意見，被告均未針對建議與疑慮做具體答覆或釐清，如第3 次會議紀錄中，被告概答以依法行政，詎料，既未依法行政，亦未依承諾為現勘說明之行動，旋於99年11月12日通知本案已辦理公告，然查參加人99年12月10日基府地價貳字第0990126974號函復，係以其於99年11月23日赴現場說明完成，是本件主管機關審核不實，於徵收程序未完成前即已核准本案，與法有違，故其行政作業徒具形式，顯有重大瑕疵。又參加人辯稱已分次派員逐戶現勘說明完成，然原告於參加人勘查前未接獲書面或電話通知，事後亦未接獲任何勘查說明之文件，所謂已完成現勘說明，實乃片面之詞、不實之答辯。而行政院與被告對此關鍵程序之不完備，亦未曾要求參加人提出證明，卻率爾作成原處分與駁回訴願之決定，已損害原告之權益。㈡參加人原在98年承諾於民，表示合法房屋不拆，祥豐街到二信中學間之拓寬計畫已由原訂之12米縮減為10米，但工務處竟仍依12米都市○○道路進行徵收民有土地，已違背誠實信用原則，且依土地徵收條例第49條之規定，參加人前曾承諾不拆合法房屋，就應該修正徵收計畫，明訂徵收範圍與期限。然參加人僅修正拓寬計畫，卻不修正徵收計畫，不僅不合法，更意味著參加人即使沒有相對作為，原告還是必須讓出土地作為道路，更無機會行使土地徵收條例第9 條第1 款之權利，嚴重違反公平正義原則。㈢參加人稱系爭土地按公告現值加四成徵收已接近市值，實屬片面之詞，並非事實。蓋無論係公告現值、公告地價、房屋評定現值均低於市價，政府徵地不按市價徵收形同強搶民地。縱認補償價額接近市值而同意徵收，其成立之前提應為整戶徵收，然本件僅係局部徵收，是參加人以此方式徵收土地，無法令人接受。且土地徵收條例關於徵收補償採相當補償原則，並不符合憲法保障人民財產權之意旨，依法作為土地徵收補償基準之公告土地現值，其評定依據為地價調查估計規則；但該規則係由土地法施行法所授權訂定，而非規定公告土地現值之平均地權條例及土地徵收條例所授權訂定，故依該規則評定公告土地現值，並以之作為土地補償之基準，違反法律保留原則與明確性原則。㈣參加人係以召開會議方式，同時直接以「公告現值加四成」為底價，全然不符協議議價之精神，更毫無議價空間，亦不理會原告提出之「以地易地、以屋易屋」條件或其他選擇，逕認不同意即視為拒絕參與協議或經協議未能成立，已違反土地徵收條例第11條規定，故參加人舉辦3 次說明會乃假借協議價購之名，行脅迫價購之實，已違反正當法律程序之要求。㈤本件參加人立德路拓寬工程計畫乃於86年將立德路劃為都市○○道路12米，然參加人當時既未舉辦重大工程公聽會，僅以3 次說明會取代公聽會，又未依行政程序法第
102 條予以被徵收人陳述意見機會，屬重大瑕疵，且無資料顯示曾就該項道路劃設，進行環境影響評估或環境差異分析，僅以當地某私校上下學家長接送尖峰時段車流量暴增需拓寬而通過本案之預算，故原告合理懷疑本項拓寬計畫純粹是為了私人財團之私立二信中學，違反土地徵收條例第1 條應以公益為目的之精神，參加人美其名為銜○○○區○○○區○○○○路，然而立德路由二信中學以上至深澳坑為大片保護林地所覆蓋，平時人煙罕至，且立德路之聯外道路祥豐街係依都市○○道路寬度11米開闢，部分路段甚至不到10米，未見有任何道路拓寬計畫，主幹路線路面窄於支線路面，而優先拓寬支線路面，顯不合理，亦違反土地徵收條例第3 條之國家因公用或因其他公益目的之必要，得依法徵收人民的財產之要件。另本案係根據86年「變更基隆市主要計畫案」而規劃，自86年到98年，12年間物換星移，規劃本案之前，未做環評與檢討之合理性何在，且根據行政院農委會水土保持局所公布的基隆市土石流潛勢溪流統計表，位於立德路上的二信高工警戒值550 ，被標示為持續觀察區，參加人竟宣稱無須環評，倘參加人於此12年間赴現場勘查，即不會做出違建僅拆一半嚴重影響交通安全之荒謬設計，及未優先徵收國有地於法不合之規劃。是以，參加人98年5 月26日提出之立德路拓寬工程規劃設計書面資料因未對當地環境影響評估或環境差異分析提出說明，及未進行都市計畫通盤檢討，而有違平等原則。㈥依土地徵收條例施行細則第2 條規定，徵收土地應就損失最少之地為之，查本件土地運用應優先徵收國有地，但參加人卻報由被告核准徵收原告等私人之土地，未優先徵收其旁之國有土地，並變更道路中心線設計，於法顯有未合等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠查本案工程參加人前已分別於98年5月26日及9
8 年12月7 日召開用地取得協議價購說明會，參加人於99年
8 月27日召開第3 次協議價購說明會係因98年與土地所有權人協議以價購方式取得不成，未能於當年度（98年）辦理徵收，因99年度公告之土地加成數由4 成調整為3 成，並經同意差額1 成以救濟金方式辦理，故再次召開第3 次說明會。
而本案系爭土地經依都市○○○○○道路用地，參加人為辦理立德路拓寬工程需要，經與原告協議未能以協議取得所需系爭用地，乃依法辦理徵收，於法並無違誤。並不因原告就本案依都市○○○○○○道路範圍及拆遷疑義，參加人將另訂期與相關人員現勘說明，而影響系爭處分之合法性。又至原告訴稱於現勘說明前均未接獲任何電話或書面通知，按土地徵收條例第12條第1 項規定，並據參加人101 年2 月10日基府工土貳字第1010144932號函，以該府於98年12月7 日辦理第2 次用地取得協議價購說明會，因協議不成於會後辦理建物查估作業，該作業係僅依建物外噴繪之拆除線進行丈量，故無需通知所有權人，惟於查估時經民眾現場提出質疑，方視情況進入建物解釋或查估，並續於99年7 月23日造冊完妥後辦理第3 次用地取得協議價購及拆遷戶說明會，相關查估內容併於開會通知單中個別寄送所有權人，迄今民眾倘對於查估項目仍有疑義，參加人仍即派員至現場解釋或辦理複估作業，應無礙民眾權益。㈡按土地徵收條例第3 條及都市計畫法第48條規定，查本案系爭土地係屬經參加人依都市○○○○○道路用地之公共設施保留地，且位於本工程用地範圍內，參加人依原有都市○○道路寬度辦理用地取得，揆諸前揭規定，並無不合。至需用土地人承諾不拆除合法房屋，就部分路段採行避開合法建物方式開闢，係需用土地人為顧及民眾權益，就工程執行面予以考量，惟工程用地範圍並無變動，需用土地人無修正徵收計畫書，亦無違反土地徵收條例第3 條之規定。㈢按土地徵收條例第30條、土地徵收條例施行細則第30條及第31條之規定，且因地價調查估計規則係依據土地法施行法第40條及平均地權條例相關規定，以規範公告現值及公告地價之地價調查作業程序等。是以，有關被徵收土地之補償地價，係依土地徵收條例及平均地權條例之相關規定作為徵收補償地價之依據，並未違反法律保留及明確性之原則。㈣查環境影響評估法第5 條規定，道路之開發對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估。是項開發行為應實施環境影響評估者，依開發行為環境影響評估作業準則第5 條規定，開發單位應先查明開發行為之基地，是否位於環境敏感區位及特定目的區位限制調查表所列之環境敏感區位及特○○○區○○○○○○道路之開發，均應實施環境影響評估。且參加人101 年2 月10日基府工土貳字第1010144932號函查復，參酌行政院環境保護署「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第5 條規定，本案開發總長度未達2.5 公里，挖填土石方量未達5 萬立方公尺，無需實施環境影響評估程序。又有關原告主張本案未進行都市計畫通盤檢討，據參加人101 年2 月10日基府工土貳字第1010144932號函查復，以參加人90年8 月7 日（90）基府工都字第069669號公告辦理「擴大暨變更基隆市主要計畫通盤檢討案」公開展覽，是該案尚在審議中，故本工程仍依86年發布之都市計畫辦理。㈤又按土地徵收條例第11條之規定及被告91年11月15日臺內地字第0910013688號函示，本件參加人於本案工程用地取得協議會議時，就有關協議價購土地之價格，係以協議當時公告土地現值及地價評議委員會評定之加成補償成數計算，原告對此確已知悉，並已告知原告如協議不成依法辦理徵收時之徵收補償標準，依徵收當期（徵收公告期滿次日起算第15日）該府之公告土地現值及其地價評議委員會評定之加成數補償。是以，本案需用土地人於申請徵收前，業以不低於徵收補償費之價格與原告協議，惟雙方對於協議價格不合意，致未能達成協議，參加人遂依土地徵收條例第11條規定申請徵收，於法亦無不合㈥原告訴稱本案未曾舉辦公聽會，於法不合，按土地徵收條例第10條第2 項及其施行細則第11條第1 項規定，參加人前已依都市計畫法規定，自80年9 月11日起至80年10月10日止計30天，公開展覽「變更基隆市（港口商埠地區）都市計畫（第二次通盤檢討）案」，並於同年9 月30日假參加人舉辦說明會，依上開規定，得免再舉行公聽會，原告對此應屬誤解。㈦原告主張被告於核准徵收處分階段並無賦予被徵收人陳述意見機會，查參加人在第3 次說明會說明及該府99年9 月6 日基府工土壹字第0000000000A 號函，均已依行政程序法第105 條第1 項規定，請所有權人如對徵收有意見陳述者，故核准徵收機關於為核准徵收之處分前自無依行政程序第102 條規定重複踐行之必要（最高行政法院95年度判字第00383 號判決參照）。㈧原告訴稱依土地徵收條例施行細則第2 條規定，本案關於土地運用部分未優先徵收國有地，於法不合，據參加人10
1 年3 月19日基府工土貳字第1010023460號函，以依現行都市計畫本案工程用地範圍徵收私有土地面積為0.076190公頃，公有土地撥用面積為1.964097公頃。準此，本案工程用地範圍內，撥用公有土地面積占96.27 ％，徵收私有土地僅3.73％，原告稱本案未優先使用公有土地，應屬誤解。㈨另原告主張參加人100 年9 月28日「研議立德路拓寬工程計畫道路路線問題」會議結論，既經財政部基隆關稅局同意於都市計畫變更後辦理撥用，參加人應變更道路中心線，以避免徵收私有土地，然依參加人101 年3 月19日基府工土貳字第1010023460號函，原告所有基隆市○○區○○段○○○○○ ○號等系爭土地位於本工程用地範圍內，經依都市○○○○○道路用地，參加人為辦理立德路拓寬工程需要，依徵收計畫書所附圖說，並依土地徵收條例第13條規定，檢具徵收計畫書、圖，經被告核准徵收，於法並無不合。有關原告主張參加人應變更道路中心線，目前並未完成都市計畫變更，系爭土地仍為道路用地，原核准徵收並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、參加人則以：㈠土地徵收程序，首須由需用土地人向代表國家行使土地徵收權之政府機關以申請方式為之。其程序為：
⒈舉行公聽會並報經目的事業主管機關許可。⒉協議價購。⒊需用土地人申請徵收土地或土地改良時應擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說（冊）或土地改良物清冊及土地使用計畫圖等資料，呈送核准機關。查本件土地徵收程序均依規定進行，經土地徵收審議委員會第246 次會議審議認符合機關法令規定決議通過，是本件土地徵收程序尚無違誤。職是，參加人之徵收程序均依法進行並無遺漏，自不因原告主張參加人第三次說明會議中未落實執行承諾另定期現勘說明，而有違反徵收程序，何況參加人確實在第三次會議後，與相關人員進行說明。㈡按司法院釋字第400 號、第409 號、第425 號、第513 號、第516 號及第652 號解釋，均肯認國家因公用、公益之目的可依法徵收人民之財產，惟造成之財產損失應予合理補償。本件參加人為疏解基隆市○○街○○○○路之交通現況及提升民眾往來之便利性而辦理立德路道路拓寬工程用地徵收，並依土地徵收條例第3 條規定，本於公用及為公益目的之必要而為徵收。且在本件土地徵收前，即本於86年發佈之都市計畫，非肆意為之。又參加人慮及雖然本次徵收係本於86年發佈之都市計畫，然為維護發佈都市計畫前，合法建物之權益，本案拓寬道路工程將道路寬度縮減至合法房屋外先免予拆除，俟日後改建時自行退縮至道路範圍外，參加人再恢復原計畫道路寬度12公尺，且徵收部分土地之建物可申請就地整建、改建，不受容積率建蔽率管制。從而早在86年該道路已經都市○○○○○○道路，接續徵收執行都市計畫符合司法院釋字第513 號解釋意旨。㈢依地價調查估計規則第1 條、土地法施行法第1 條及土地法第
9 條規定，地價調查估計規則來自於立法院立法通過，授權就「地價調查估計及土地建築改良物估價之估價標的、估價方法、估價作業程序、估價報告書格式及委託估價等事項之規則，由中央地政機關定之。」國會立法授權由中央地政機關定之，並無違背法律保留原則。㈣行政院環保署依環評法第5 條第2 項規定，制定開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準，並依該標準第5 條規定，經參加人環境保護局於97年4 月23日以基環管壹字第0970007063號函，表示因本案開發總長度未達2.5 公里，挖填土石方量未達5 萬立方公尺，無需實施環境影響評估程序。另都市計劃發布實施後，依都市計畫法第26條本文規定，乃不得隨時任意變更，縱依同條但書規定，經擬定計畫之機關每3 年至5 年應通盤檢討，依法條規定亦係擬定機關之權責。再者，本件都市計劃案之通盤檢討，有參加人於90年8 月7 日檢送「擴大暨變更基隆市主要計畫通盤檢討案」公開展覽資料可稽，此通盤檢討案亦送中央主管機關內政部審查中，從而本案亦無違反都市計劃法之規定。㈤土地徵收條例第11條規定，係徵收程序是否合法，有無重大瑕疵之判斷，乃在於有無先與所有權人協議價購，查本件兩造不爭執者在於徵收前分別於98年5月26日、98年12月7 日及99年8 月27日參加人均召開用地取得協議價購之說明會，參加人並於協議價購同意書第二點敘明價購土地按99年公告土地現值加4 成計算，惟未能達成協議，依上開規定，參加人為徵收程序前，並無未為協議價購之程序，自無重大瑕疵原因存在致行政處分無效。至於參加人於99年9 月6 日以「基府工土壹字第0000000000A 號函，檢陳當日3 點結論，第2 點雖載有「因部分民眾對於拆遷及路線尚有疑義，另訂期與相關人員現勘說明瞭解。」云云，並未影響參加人有依法召開協議價購之合法性，蓋在第2 點並未承諾參加人對於有無辦理第2 點之作為時，對協議價購程序有何影響外，結論第3 點尚特別說明，「若同意辦理協議價購，請民眾於會後30日內將同意書送本府工務處（土木科）彙處。」換言之，第2 點之作為乃加強徵收案之宣導釋疑措施，不會影響協議價購程序的合法性。㈥依土地徵收條例第30條及平均地權條例第10條規定，政府於依法徵收時，按照徵收當期之公告土地現值補償其地價，又平均地權條例第10條所稱徵收當期之公告土地現值，係指徵收公告期滿第15日當時之公告土地現值而言，本件祥豐段582-1 地號等34筆土地及深美段184 地號等4 筆土地，經被告核准徵收，參加人於99年11月12日公告30日，而公告期滿第15日當時系爭土地之公告土地現值，則依上述規定以99年公告土地現值加計4 成補償原告之地價，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
六、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被告99年11月8 日台內地字第0990224207號核准徵收函影本、參加人99年11月12日基府地用貳字第0000000000B 號徵收公告影本、參加人99年12月15日基府地用貳字第0000000000A、0000000000B 、0000000000C 、0000000000D 、0000000000E 、0000000000F 號函影本、行政院100 年5 月12日院臺訴字第1000096448號訴願決定影本在卷可稽（原處分卷第1至2 頁、訴願卷可閱覽部分第30至31頁、第32至43頁、本院卷第12至15頁），自堪認為真正。
七、本件之爭點為：㈠需用土地機關即參加人基隆市政府是否於第3 次說明會議中承諾另定期與相關人員現勘說明，卻未落實執行即報內政部徵收，致影響徵收處分之合法性？㈡參加人曾承諾不拆合法房屋，卻未修正徵收計畫，是否違反誠信原則及公平正義原則？㈢地價調查估計規則係由土地法施行法所授權訂定，而非由平均地權條例及土地徵收條例所授權訂定，是否違反法律保留原則與明確性原則？㈣參加人以公告土地現值加四成為徵收補償標準，不理會原告提出之「以地易地、以屋易屋」條件或其他選擇，即逕認協議不成立而報請被告核准徵收，是否違反正當法律程序原則？㈤參加人98年5 月26日提出之立德路拓寬工程規劃設計書面資料是否因未做環境影響評估或環境差異分析，及未進行都市計畫通盤檢討及舉行公聽會，而有違法之虞？㈥本件徵收是否違反土地徵收條例第1 、3 條因公益需要而徵收之目的？又是否應優先徵收其旁之國有土地，並變更道路中心線設計而為設計而不為，致違反最少損害原則而違法？本院判斷如下：
㈠、國家為公共利益的需要，對於特定財產權，不問其權利人的意思，以公權力強制取得或消滅的行為，稱為公用徵收。公用徵收在外觀上，雖係以公權力侵犯私有財產權，而為保障私有財產權之重大例外，然為確保公共事業實施上不可欠缺的制度，土地徵收就是為調和私權與公益而產生的制度。都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：
一、徵收。... 」土地徵收條例第3 條第2 款規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：... 二、交通事業。...」第5 條第1 項規定：「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。... 」第10條第2 項規定：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」又土地徵收條例施行細則係依土地徵收條例第62條授權訂定，該細則第11條第1 項規定：「本條例第十條第二項但書所稱具機密性之國防事業，指具有軍機種類範圍準則規定之機密性國防事業；所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：一、興辦事業計畫於規劃階段已舉行規劃說明會者。二、已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。... 」
㈡、原告雖主張依參加人於99年8 月27日所舉行之第三次協議價購說明會結論，參加人承諾另訂期與相關人員現勘說明瞭解，卻未落實執行即報請被告徵收，其徵收程序於法有違云云。然查，本案系爭道路工程前經參加人分別於98年5 月26日及98年12月7 日召開用地取得協議價購說明會，因無法與土地所有權人完成協議以價購方式取得，又未能於當年度（98年度）辦理徵收，而因99年度公告之土地加成數由4 成調整為3 成，並經參加人同意差額1 成以救濟金方式辦理，故再次於99年8 月27日召開第三次協議價購說明會。本件系爭土地業經依都市○○○○○道路用地，需用土地人即參加人基隆市0000000路拓寬工程需要，經與原告等協議，未能以協議方式取得所需系爭用地，乃依法辦理徵收，於法並無違誤。至參加人雖於99年8 月27日所舉行之第三次協議價購說明會中因仍有部分土地所有權人對於拆遷及路線有疑義，同意將另訂期與相關人員現勘說明瞭解，而依參加人99年12月27日基府工土壹字第0990127566號函，及100 年8 月22日基府工土壹字第1000174173號函意旨，參加人表示其確已派員現場分次與住戶說明拆遷範圍及補償費等相關事項，原告李振玲雖提出其於參加人表示與原告現勘說明之日期99年11月23日仍出勤上班之個人上下班簽到退查詢表資以證明其於參加人表示與其現勘說明之日期並未在住處與參加人現勘說明，惟上開參加人承諾願與原告等就原告之疑義現勘加以說明，係屬參加人對於系爭土地徵收作業之加強宣導程序，以期減少民怨，與被告依法核准徵收系爭土地之法定程序並無影響，是即或參加人對於原告李振玲部分因前與李振玲之母親說明，誤認已履行現勘說明之程序，或因疏誤對於原告李振玲部分未確實踐履現勘說明之程序，仍無妨於系爭處分之合法性。至原告雖另陳稱於現勘說明前，均未接獲參加人任何通知。然依土地徵收條例第12條第1 項規定：「需用土地人經依前條規定協議不成時，為申請徵收土地或土地改良物之需，得洽請直轄市或縣（市）主管機關會同有關人員進入公、私有土地或土地改良物內實施調查或勘測，其所有權人、占有人、使用人或管理人不得拒絕或阻撓。但進入建築物或設有圍障之土地調查或勘測，應於7 日前通知其所有權人、占有人、使用人或管理人。」而據基參加人101 年2 月10日上開函說明意旨略以：「本府於98年12月7 日辦理第2次用地取得協議價購說明會，因協議不成於會後辦理建物查估作業，該作業係僅依建物外噴繪之拆除線進行丈量，故無需通知所有權人，惟於查估時經民眾現場提出質疑，方視情況進入建物解釋或查估，並續於99年7 月23日造冊完妥後辦理第3 次用地取得協議價購及拆遷戶說明會，相關查估內容併於開會通知單中個別寄送所有權人，迄今民眾倘對於查估項目仍有疑義，本府仍即派員至現場解釋或辦理複估作業，應無礙民眾權益。」是參加人如係依土地徵收條例第12條第
1 項為調查勘測，除非係進入建築物或設有圍障之土地進行調查勘測，否則並無通知土地所有權人到場之必要，自難逕以此認參加人所為之調查勘測為違法。
㈢、原告另主張參加人於98年間承諾合法房屋不拆，祥豐街到二信中學間的拓寬計畫已由原訂的12米縮減為10米，但卻末修正徵收計畫，仍依12米都市○○道路進行徵收，違反誠信原則及公平正義原則云云。惟查，依參加人100 年1 月28日基府工土貳字第1000142772號函意旨，固說明為維護原告等合法建物之權益，依原告申請首長接見結果，本次拓寬道路工程將道路寬度縮減至合法房屋外免予拆除，俟日後改建時自行退縮至道路範圍外，參加人再恢復原計畫道路寬度12公尺寬度。本件系爭土地係屬經基隆市政府依都市○○○○○道路用地之公共設施保留地，且位於本件工程用地範圍內，參加人基隆市政府依原有都市○○道路寬度辦理用地取得，揆諸前揭規定，並無不合。至需用土地人承諾不拆除合法房屋，係為顧及民眾權益，就部分路段採行避開合法建物方式開闢，此係參加人就工程執行面予以考量，兼顧及原告等合法建物權益之權宜措施，但計市計畫所核定通過之計畫道路用地範圍並無變更，被告仍依原核准之都市○○道路用地範圍予以徵收，自無違反土地徵收條例第3 條及都市計畫法第48條之處，自亦無違反誠信原則及公平正義原則之可言，原告上開主張，尚有誤解。
㈣、原告再主張作為土地徵收補償基準之公告土地現值，其評定依據為地價調查估計規則；但地價調查估計規則係由土地法施行法所授權訂定，而非規定公告土地現值之平均地權條例及土地徵收條例所授權訂定，故依該規則評定公告土地現值，並以之作為土地補償基準，違反法律保留原則與明確性原則云云。然按「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」、「本條例第30條第1 項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。但徵收公告後，公告土地現值依平均地權條例第46條規定評定，加成補償成數依本條例第30條第2 項規定評定，評定結果徵收補償地價降低者，仍按徵收公告時之徵收補償地價補償。」、「本條例第30條第2 項所稱一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價。本條例第30條第
1 項規定之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，指毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數；於每年編製土地現值時，依平均地權條例施行細則第63條規定計算之。土地現值公告後，始經都市計畫劃定為公共設施保留地之土地，於下次土地現值公告前依法徵收者，其公告土地現值，應於公告徵收前，依平均地權條例施行細則第63條規定重新計算公告之，作為徵收補償地價之依據。但重新計算結果降低者，仍維持原公告土地現值，免再公告，並以原公告土地現值作為徵收補償地價之依據。」分別為土地徵收條例第30條及其施行細則第30、31條所明定。復按地價調查估計規則第
1 條規定，「本規則依土地法施行法第40條規定訂定之。依本規則所為之土價調查估計，應符合平均地權條例有關規定。」土地法施行法第40條則規定：「地價調查估計及土地建築改良物估價之估價標的、估價方法、估價作業程序、估價報告書格式及委託估價等事項之規則，由中央地政機關定之。」而土地法施行法亦為經立法院通過，總統公布之法律，其第40條授權訂定地價調查估計規則，符合法律授權之法律保留原則規定。又該授權規定已就地價調查估計及土地建築改良物估價之估價標的、估價方法、估價作業程序、估價報告書格式及委託估價等事項之規則，委由中央地政機關定之，其授權內容堪稱明確，原告以地價調查估計規則係土地法施行法所授權制定，非平均地權條例及土地徵收條例所授權訂定，故依該規則評定公告土地現值，並以之作為土地補償基準，違反法律保留原則與明確性原則，進而主張系爭徵收處分違法，委無可採。
㈤、原告又主張參加人以公告土地現值加四成作為徵收補償標準，不理會原告提出之「以地易地、以屋易屋」條件或其他選擇，即逕認協議不成立而報請被告核准徵收，違反正當法律程序云云。惟查，依土地徵收條例第11條規定，可知協議乃徵收之前置程序，然觀條文意旨，並無協議價購數額之明文。本件需用土地人即參加人於本件徵收案，分別於98年5 月26日及98年12月7 日及99年8 月27日召開3 次協議價購說明會，依其所提出之依公告土地現值加四成之價額價購原告等之土地，合於前揭土地徵收條例第30條及其施行細則第30、31條與地價調查估計規則等規定，然均因無法與原告等土地所有權人取得協議完成價購，始依土地徵收條例第13條規定檢附徵收土地計畫書圖等有關資料，報經被告以99年11 月8日臺內地字第0990224207號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物，交由參加人於99年11月12日以基府地用貳字第0000000000B 號公告，核已充分踐行協議程序。而查徵收土地應給與之補償，乃以合理補償為原則，並不是盡量補償或較優補償，以公告土地現值為基準反應市場價格，並不違反憲法第15條所揭示財產權應予保障的精神。是參加人斟酌其財源狀況，以系爭土地之公告現值加四成為協議標準，難認有何違反比例原則之情事，其因無法完成價購協議，報請被告核准徵收，實難認有何違反正當法律程序之處。
㈥、原告復主張參加人98年5 月26日提出之立德路拓寬工程規劃設計書面資料因未做環境影響評估或環境差異分析，及未進行都市計畫通盤檢討及舉行公聽會，有違法之虞云云。然按都市計畫係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫的發展，並對土地使用做合理之規劃，其目的在於改善居民生活環境，促進市○○○○街有計畫的均衡發展。都市計畫法第5條規定：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計二十五年內之發展情形訂定之。」都市計畫法第26條雖規定計畫經發布實施後，擬訂計畫之機關每3 年內或5 年內至少應檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更，若擬定計畫機關，未按期檢討或已檢討而未有變更，原發布實施之都市計畫，並不因而當然失效。又土地徵收條例第10條第2項所謂公聽會，係為徵求關於興辦土地徵收條例第3 條各款所定事業與否之意見所舉行，於興辦之事業已獲目的事業主管機關許可後，自無再舉行前開公聽會之必要。參加人為辦理系爭路段拓寬工程需要，前於86年1 月31日發布「變更基隆市（港口商埠地區）都市計畫（第二次通盤檢討）案」，系爭土地係公告發布實施之12公尺計畫道路用地。又該都市計畫案經發布實施後，參加人業於90年8 月7 日以（90）基府工都字第069669號公告辦理「擴大暨變更基隆市主要計畫通盤檢討案」公開展覽（包括基隆市5 個都市計畫區及擴大都市計畫部分），目前該通盤檢討案尚在都市計畫審議委員會審議中，是86年1 月31日所發布都市計畫案並不因而失效。又按上揭土地徵收條例第10條第2 項及其施行細則第11條第1 項規定，本件參加人前已依都市計畫法規定，分別自80年3 月25日至同年4 月23日，及自80年9 月11日起至同年10月10日止計30天，公開展覽「變更基隆市（港口商埠地區）都市計畫（第二次通盤檢討）案」，並分別於80年4 月10日、同年4 月20日、同年4 月22日、23日及同年9 月30日舉辦說明會，依土地徵收條例施行細則第11條第1 項第2 款規定，得免再舉行公聽會，原告質疑被告及參加人未經舉辦公聽會即行徵收，洵屬誤解。再依環境影響評估法第5 條第1 項第2 款規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：... 二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。... 」第2 項規定：「前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」行政院環保署依上開環境影響評估法第5 條第2 項授權規定所制定之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第5 條第1 項第3 款復規定：「道路之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：... 三、道（公）路、高速公路或快速道（公）路之拓寬，符合下列規定之一者：（一）位於國家公園，長度二．五公里以上，或挖填土石方五萬立方公尺以上。（二）位於野生動物保護區或野生動物重要棲息環境，長度一公里以上。（三）位於國家重要濕地，長度一公里以上。（四）位於臺灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之自然保護區，長度一公里以上。（五）位於水庫集水區，長度一公里以上。
（六）位於海拔高度一千五百公尺以上。（七）位於山坡地或台灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之一般保護區，拓寬寬度增加一車道之寬度以上且長度五公里以上，或挖填土石方五萬立方公尺以上。（八）位於特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地，經農業主管機關同意變更使用，拓寬寬度增加一車道之寬度以上且長度五公里以上，或挖填土石方五萬立方公尺以上。（九）位於非都市土地，拓寬寬度增加一車道之寬度以上且長度十公里以上。... 」而依參加人所屬環境保護局97年4 月23日基環管壹字第0970007063號函，表示因本案開發總長度未達2.5 公里，挖填土石方量未達5萬立方公尺，認無需實施環境影響評估程序，是原告主張被告核准系爭徵收案未經環境影響評估或環境差異分析云云，顯係誤解，亦無可採。
㈦、原告另主張本件徵收案完全是為了配合私立二信中學之出入需求而徵收拓寬道路，違反土地徵收條例第1 、3 條因公益需要而徵收之目的。然按參加人報由被告核准徵收系爭土地係為銜接基隆市中正區與信義區以利交通，即或徵收系爭土地據以拓寬立德路後，私立二信中學之學生及家長之出入及往來交通將更為順暢便利，因私立二信中學亦係合法立案之學校，其學生家長交通往來之方便與安全，亦寓有公共利益之意涵存在，是以不能以系爭土地之徵收及立德路之拓寬將有利於私立二信中學，即謂系爭土地之徵收並非本於公益而為，違反土地徵收條例第1 、3 條為公益而徵收之目的，原告等上開陳稱，尚有誤解。至原告等又主張被告未優先徵收其旁之國有土地，並變更道路中心線設計而為設計，違反最少損害原則而致違法云云。惟按土地徵收條例施行細則第2條第2 項固規定：「徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應儘量避免耕地。」茲查，依現行都市計畫本件工程用地範圍係徵收私有土地面積0.076190公頃，公有土地撥用面積則為1.964097公頃，撥用公有土地面積占96.27 ％，徵收私有土地僅3.73％，徵收私有土地所占比例極微。另原告雖主張依參加人100 年9 月28日「研議立德路拓寬工程計畫道路路線問題」會議結論，既經財政部基隆關稅局同意於都市計畫變更後辦理撥用，基隆市○○○○○道路中心線，以避免徵收私有土地云云，惟依參加人
101 年3 月19日基府工土貳字第1010023460號函意旨略以：「本府100 年9 月28日『研議立德路拓寬工程計畫道路路線問題』會議，係經建議就本市○○街○○○路交叉口處、立德路137 號及188-1 號前道路路線各別討論路線變更可行性，另考量立德路137 號及188-1 號為都市計畫發布前合法建物，目前僅徵收計畫道路土地，主建物不在本次工程拆遷範圍，仍將依原設計施作，並以民眾陳情方式送請都市計畫變更審議。其中祥豐街與立德路交叉口處，經關稅局同意於都市計畫變更撥用前提供現宿舍圍牆外土地為本工程使用，已請設計單位避免該地點民宅拆遷辦理設計，倘經都市計畫變更通過，將減少徵○○○區○○段554-3 、560-1 、561-1、562-1 、563-1 、564-1 、566-1 、567-1 、568-1 、571-1 、572-1 、577-1 、578-1 、579 、580-1 、581-1 及582-1 等17筆地號土地，合計面積0.0129公頃，另撥用基隆關稅局所有同段390 地號部分土地，面積為0.0321公頃。另立德路137 號，以不徵收建物所在私人土地提送變更都市○○路線，將減少徵○○○區○○段413-1 、414-1 、415-1、430-1 、431-2 及432-1 等6 地號全部土地（依被告101年4 月30日答辯狀漏未敘載507-1 及516-4 地號土地），合計面積0.0067公頃，且將減少撥用同段431-1 、433 、434、435-17、435-12（誤載為453-12）、435-13及435-16等7筆地號部分或全部土地，合計面積0.0156公頃。惟將增加徵收同段435-5 、507 （誤載為516-4 ）及515 等3 筆地號部分土地，合計面積0.0013公頃，並增加撥用同段506 、508、508-1 、509 、514 、516 及524-12等7 筆地號部分土地（依被告101 年4 月30日答辯狀漏未敘載443-25、508-2 及
510 等3 筆地號土地），合計面積0.0051公頃，且將增加民房拆遷範圍。又立德路188-1 號前道路倘偏移，將使該路段形成連續急彎致影響通行安全，且土地徵收及建物拆除範圍增加，更損及其他民眾權益。」等語，可知系爭土地之徵收並未違反最少損害原則。又原告等主張徵收（即撥用）第39
0 號公有土地，及變更道路中心線等情，經核目前該390 地號土地並未完成都市計畫變更，其土地使用類別並非道路用地，而系爭土地則仍為道路用地，原告以此主張被告核准本件徵收案未優先徵收其旁之國有土地，並變更道路中心線設計而為設計，違反最少損害原則云云，洵無足採。
㈧、至原告雖另提及徵收之前提應為整戶徵收，本件僅係局部徵收，參加人以此方式徵收土地造成原告損害云云。然查，本件原告等所有之系爭土地因僅有經徵收部分係位於都市○○道路用地範圍內，參加人以此為範圍報請被告核准徵收及一併徵收其上之建築改良物，並無違誤。至原告等遭徵收後殘餘部分之土地或建築改良物如因而不具利用價值或難於使用，依土地徵收條例第8 條第1 項規定：「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。」原告等得於徵收公告之日起1 年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，是原告所陳稱之上揭事項係得否申請一併徵收土地事項之問題，核與本件徵收處分效力無礙，附此敘明。
㈨、綜上所述，原告所訴上開各節，均非可採，被告核准徵收系爭土地及土地改良物之決定，認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 5 月 3 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 黃 桂 興上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 5 月 3 日
書記官 李 承 翰