臺北高等行政法院裁定
100年度訴字第1202號原 告 陳素貞
柯美霞葉志龍朱美玉程慧文張寶玉被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）訴訟代理人 江仲傑
李佩琴許上元被 告 新北市三重區公所代 表 人 楊義德（區長）住同上訴訟代理人 施文婷上列當事人間因公寓大廈管理條例事件，原告不服新北市政府中華民國100 年5 月17日訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，並為訴之追加，本院裁定如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序問題：
（一）按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限，行政訴訟法第
111 條第1 項雖有明文規定，惟訴之追加，除須符合上開追加之訴之特別要件外，尚須符合一般訴之訴訟要件。如追加之新訴欠缺一般訴訟要件，又無法補正時，行政法院即應依行政訴訟法第107 條第1 項規定就追加之部分以裁定駁回之。次按「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條定有明文。該條所謂「依法申請」，係指人民依據法律有向行政機關申請作成一定行政處分之權利而言。法律未規定人民有申請權，或法律並非規定人民得申請行政機關作成一定之行政處分者，均非上開法條規定之依法申請案件。且所謂「申請」，乃指原告已向行政機關提出請求之謂，如根本未先向主管機關提出請求，即逕向高等行政法院提起課予義務訴訟，即屬起訴不備要件。再按公寓大廈管理條例第20條係規定「（第1項）管理負責人或管理委員會應定期將公共基金或區分所有權人、住戶應分擔或其他應負擔費用之收支、保管及運用情形公告，並於解職、離職或管理委員會改組時，將公共基金收支情形、會計憑證、會計帳簿、財務報表、印鑑及餘額移交新管理負責人或新管理委員會。（第2 項）管理負責人或管理委員會拒絕前項公告或移交，經催告於七日內仍不公告或移交時，得報請主管機關或訴請法院命其公告或移交」。依條文文義可知該條第2項 所謂7 日內仍不公告，係指不為該條第1 項公告，亦即不為公告公共基金或區分所有權人、住戶應分擔或其他應負擔費用之收支、保管及運用之情形，而非指不為公告某人當選新任管理委員。如以管理委員會未公告某人當選為由，向主管機關申請命管理委員會公告，並非屬依法申請，亦不得據以提起課予義務訴訟，否則應認訴訟不備要件。
（二）查原告於起訴狀送達被告前，於中華民國（下同）100 年
7 月25日以行政補正狀追加請求判命「被告新北市政府應作成命台北都會大樓管理委員會公告原告陳素貞、柯美霞、葉志龍、朱美玉、張寶玉及訴外人錢威宏、蔡文賓7 人為第17屆當選委員之行政處分」，於起訴狀送達被告後，原告復於100 年9 月30日以行政補正狀追加請求判命「被告應自99年12月28日起，依公寓大廈管理條例規定裁罰台北都會大樓管理委員會第16屆主委李啟天、副主委顏志惠、財委陳國榮、監委許進財、其他委員李銀濤、林德彰、林敏秀等8 人，每月每人各新臺幣（下同）4-20萬元罰鍰，連續裁罰，直到補正為止」，核均屬訴之追加，依前開說明，行政法院須審查追加之新訴是否合於追加之訴之特別要件與一般訴之訴訟要件。經查：
1.原告追加請求命公告當選部分：依前開說明，原告並無權申請主管機關命管理委員會公告其當選，其提起該部分課予義務訴訟，不合一般訴訟要件。
2.原告追加請求判命被告應自99年12月28日起，依本條例規定，裁罰台北都會大樓管委會第16屆委員李啟天、顏志惠、陳國榮、許進財、李銀濤、林德彰、林敏秀等8人，每人每月各4 至20萬元罰鍰，連續裁罰，直至補正為止。此部分因起訴前未經原告向被告提出申請，即逕提起課予義務訴訟，揆諸前揭說明，該部分追加之訴不備一般訴訟要件。
3.綜上所述，本件追加之訴均屬不備一般訴訟要件，且其情形又屬不能補正，自應就上開追加部分裁定駁回。
二、原告起訴主張略以：
（一）原告陳素貞、柯美霞、葉志龍、朱美玉、張寶玉及訴外人錢威宏，業經合法當選為台北都會大樓第17屆管理委員，惟第16屆之管理委員會拒不依公寓大廈管理條例第20條第
1 項規定辦理移交，且偽造會議記錄，經原告於99年12月23日以三重存證信函第1632號催告，其仍拒不公告原告當選並移交，原告乃依同條第2 項規定，於100 年1 月4 日報請主管機關即新北市政府命其公告原告當選並移交予原告，惟被告均置之不理，被告承辦人員許上元、股長陳德儒、科長康佑寧等人，甚且更教唆渠等另召開100 年1 月23日區所有權人大會改選委員，並向被告新北市三重區公所申請備查。原告多次遞送申請書，促請被告依法命第16屆管理委員會公告原告當選、移交，並依刑事訴訟法第24
1 條規定，將涉犯刑法偽造文書、使公務員登載不實、妨害自由罪嫌之宏陽保全公司職員曾賢齊、總幹事黃偉娟、第17屆管理委員會王建榮、李啟天、林玉秀、李銀濤、董基隆、林一泓、林承業、黃勝鵬、陳政堂、郭銘漢、甘懷玲等12人，移送地方法院檢察署，惟被告新北市政府雖於
100 年2 月22日以北府工使字第1000106081號函知第16屆管理委員會，然其內容並未依原告請求處理，被告新北市三重區公所更於100 年2 月24日以新北重工字第1000007831號函就違法產生之第17屆管理委員會（主任委員王建榮）申請變更報備乙案，准予備查而損害原告權利。經原告於100 年3 月11日對上開新北市政府100 年2 月22日函及新北市三重區公所100 年2 月24日函提起訴願，後者經新北市政府以100 年5 月17日訴願決定「訴願不受理」（案號：0000000000號），前者其訴願管轄機關內政部未於三個月之法定期間內作成決定，爰依行政訴訟法第5 條規定，提起本件課予義務訴訟，並附帶請求國家賠償。而內政部嗣於原告起訴後，於100 年7 月27日以台內訴字第1000098978號決定「訴願不受理」。
（二）聲明求為判決：
1.撤銷新北市政府100 年5 月17日訴願決定（案號：0000000000號）及內政部100 年7 月27日台內訴字第1000098978號訴願決定。
2.上開撤銷部分：
（1）被告新北市三重區公所應作成宣告100 年2 月24日三重區公所新北重工字第1000007831號備查函無效之行政處分。
（2）被告新北市政府應作成命台北都會大樓管理委員會移交如附表所示予原告管委會之行政處分。
（3）被告新北市政府應依偽造文書、詐欺、背信罪，將管委會人員李啟天、顏志惠、陳國榮、許進財、李銀濤、林德彰、林敏秀等8 人，移送檢察署。
（4）被告新北市政府應依偽造文書及使公務員為不實登載、妨害自由罪，將宏陽保全公司職員曾賢齊、總幹事黃偉娟，第17屆委員王建榮、李啟天、林玉秀、李銀濤、董基隆、林一泓、林承業、黃勝鵬、陳政堂、郭銘漢、甘懷玲等12人，移送檢察署。
（5）被告新北市政府應依偽造文書、詐欺、背信、圖利等罪，將三重區公所經辦李文婷、新北市政府經辦許上元、股長陳德儒、科長康佑寧等相關人員，移送檢察署。
（6）被告新北市政府應依公寓大廈管理條例規定，轉呈內政部，廢止宏陽保全公司執照之處分。
（7）共同被告應賠償原告1,600 萬元，及自起訴狀送達日起按年息百分之5 計息。
3.訴訟費用由共同被告負擔。
4.如受勝訴判決，願提供擔保，請准宣告假執行。
三、被告抗辯：
（一）新北市政府：原告於100 年1 月28日向新北市三重區公所申請稱該社區區分所有權人會議已於99年12月18日區分所有權人會議合法選出第17屆台北都會大樓管委會當選委員，請求命第16屆管理委員必須依法補正公告上開人員當選及辦理移交，俾便報備登記，暨排除另以偽造不實會議紀錄及當選名單為不實報告及登記第17屆管委會云云，該申請書同時寄送被告新北市政府。被告新北市政府乃以100年2 月22日北府工使字第1000106081號函復原告及訴外人台北都會大樓管理委員會：「……二、案查經張寶玉君提供之『台北都會大樓第17屆管理委員會委員投票單』及99年12月18日所召開之第17屆區分所有權人大會會議之遴選委員名單，內容有所出入，案內所有之會議結果，仍有疑義。三、本案針對99年12月18日所召開之第17屆區分所有權人大會會議之遴選委員名單事宜，惠請台北都會大樓管理委員會，重新審視其會議是否符合規約及公寓大廈管理條例規定並於100 年2 月28日前函復本府工務局。四、有關社區委員之選任與其委員人數、召集方式及事務執行方法之規定，逕請依區分所有權人會議之決議執行，如仍有疑義，應依公寓大廈管理條例及規約之規定，或循區分所有權人會議決議辦理之。」核其內容僅為觀念通知，不生權利或義務之發生、變更、消滅或確認之法律效果，難謂係行政處分。又原告所陳管理委員會成立、會議決議有所瑕疵，應循司法途徑解決。被告新北市政府並未發現有犯罪嫌疑之情事，當無法提起告發。另原告請求廢止宏陽保全公司執照，依公寓大廈管理條例第51條規定「廢止登記證」係屬中央主管機關內政部之權責，被告新北市政府無權執行該事項。至於請求國家賠償部分，被告新北市政府所屬公務員於執行職務行使公權力時，並無故意或過失不法侵害人民自由權利，亦無怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害之情事，原告請求國家賠償應無理由。
（二）新北市三重區公所：被告新北市三重區公所依公寓大廈管理組織申請報備處理原則第6 條規定，只就報備文件依法為形式上審查，實質內容爭執，真實與否尚非被告新北市三重區公所之權限。至於公寓大廈區分所有權人、管理組織或利害關係人間如因後續決議效力有所爭執，係屬私權爭執，依內政部營建署98年12月4 日營署建管字第098008
005 號函釋，應循司法途徑解決。本件台北都會大樓管委會於99年12月18日區分所有權人會議選任第17屆委員，因人數不足，規約有關委員人數又無變更情事，遂於100 年
1 月23日區分所有權人會議重新選任第17屆委員，查該次出席人數比例符合規定且作成決議並依法檢附相關佐證文件申報，被告新北市三重區公所形式上審查符合要件，即發函同意備查。因該100 年2 月24日三重區公所新北重工字第1000007831號備查函僅為觀念通知，而非行政處分，原告對之提起訴願及行政訴訟，於法未合。
（三）均聲明求為判決：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按訴訟事件不屬於行政法院審判之權限者、起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107 條第1 項第1 款及第10款分別定有明文。次按行政機關對於無效行政處分之確認，係以確認處分為之。惟對於無效之行政處分，應依行政訴訟法第6 條提起確認訴訟，請求行政法院判決確認行政處分為無效，而不得提起課予義務訴訟，請求行政法院命行政機關為確認。再按行政訴訟法第5 條所謂「依法申請」，係指人民依據法律有向行政機關申請作成一定行政處分之權利而言。法律未規定人民有申請權，或法律並非規定人民得申請行政機關作成一定之行政處分者，均非上開法條規定之依法申請案件。又所謂「申請」，乃指原告已向行政機關提出請求之謂，如非向有管轄權之主管機關提出而遭駁回，仍提起課予義務訴訟者，行政法院應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，裁定予以駁回。且依行政訴訟法第5 條之文義可知，人民對行政機關所申請者，須為特定行政處分之作成，如係申請行政機關為行政處分以外之法律行為或事實行為時，不得提起應為行政處分之課予義務訴訟。
（二）原告請求撤銷訴願決定，並判命被告新北市三重區公所作成宣告備查函無效之行政處分部分：
查原告既主張被告新北市三重區公所100 年2 月24日三重區公所新北重工字第1000007831號備查函係無效之行政處分，依前揭說明自應提起確認訴訟，而不得提起課予義務訴訟。本件經審判長於100 年10月6 日開庭行使闡明權，原告仍堅持提起課予義務訴訟（見100 年10月6 日準備程序筆錄第3 頁，附於本院卷第137 頁），是其請求判命被告新北市三重區公所作成宣告上開備查函無效之行政處分云云，並不合法。
（三）原告請求撤銷訴願決定，並判命被告新北市政府作成命台北都會大樓管理委員會移交之行政處分部分：
1.按「（第1 項）管理負責人或管理委員會應定期將公共基金或區分所有權人、住戶應分擔或其他應負擔費用之收支、保管及運用情形公告，並於解職、離職或管理委員會改組時，將公共基金收支情形、會計憑證、會計帳簿、財務報表、印鑑及餘額移交新管理負責人或新管理委員會。（第2 項）管理負責人或管理委員會拒絕前項公告或移交，經催告於七日內仍不公告或移交時，得報請主管機關或訴請法院命其公告或移交」公寓大廈管理條例第20條固有明文規定。該條第2 項關於原管理委員會拒絕移交之情形，於公寓大廈管理條例82年送請立法院審議時之行政院草案版本第21條（相當於現行公寓大廈管理條例第20條）第2項僅規定新管理委員會得訴請法院命其移交，並無行政機關得介入處理之規定。嗣於委員會審議時，因協商而於該條條文加入得報請主管機關命移交等文字。參諸其討論紀錄，主管機關代表內政部營建署副署長胡俊雄表示：「在立法意旨中並不希望由主管機關介入，而希望管理委員會定一自治之組織，並有絕對之權力來管理公寓大廈，除非萬不得已時，才訴請法院移交。其實，主管機關的行政命令對此情形並不具備多大之效用，還是由法院命其移交才是有效方法。」惟蘇煥智委員認為，行政機關之介入，有其效率、方便之處，故將主管機關與法院視為主體，可選擇由主管機關進行排解，或訴請法院命其移交。洪昭男委員詢問條文加入「得報請主管機關」到底有何作用？胡俊雄副署長答稱「在行政權限範圍內由主管機關負責，而自治事項，尤其是牽涉應該履行某一行為部分，則屬於司法權限範圍」。尤宏委員質疑，草案第39條雖有管理委員會不移交時，由主管機關處以4 萬元以上至20萬元罰鍰之規定，但草案第21條（相當於現行公寓大廈管理條例第20條）未註明得報請主管機關，則主管機關根本不知也無從裁罰。胡俊雄副署長乃改稱「如尤委員所言，既然第39條有此規定，第21條條文加入『主管機關』，本人也表示支持。」等語（立法院公報第83卷第82期委員會紀錄第425 頁至第427 頁參照）。再參酌公寓大廈管理組織之管理委員、主任委員改選是否合法，係屬私權事項，若有爭執，本應循民事訴訟程序向民事法院訴請判決（最高行政法院99年度裁字第3578號裁定參照；最高行政法院100 年度裁字第1309號裁定類此見解，亦可參照），行政機關並無權就上開私權爭議事項逕為認定。是以，公寓大廈管理條例第20條第2 項雖規定於原管理委員會拒絕移交時，得報請主管機關命其移交，核其規定，僅意在促使主管機關發動職權，監督原管理委員會依法移交，並得於其違反移交義務時裁罰。該條文並非賦予人民得請求行政機關作成命原管理委員會移交之行政處分之權。
2.退而言之，縱認公寓大廈管理條例第20條已賦予人民得請求行政機關作成命原管理委員會移交之行政處分之權利，因依該條文文義可知，新管理委員會得依該條第2 項規定，報請主管機關命原管理委員會移交之物品，限於第1 項所稱之公共基金收支情形、會計憑證、會計帳簿、財務報表、印鑑及餘額。且須經催告於7 日內移交而不履行時，始得報請主管機關命其移交。本件原告請求主管機關命管理委員會移交附表所列三至九物品，已與公寓大廈管理條例第20條規定不合，此部分難認原告有何申請權。且原告張寶玉雖稱報請主管機關命移交前，業以99年12月23日三重存證信函第1632號催告移交云云，惟查該存證信函僅催告台北都會大樓管理委員會3 日內公告其團隊8 人為當然當選人，並賠償渠等所受損害，否則將依法求償100 萬元等語，有存證信函在卷可參（見新北市政府訴願審議委員會卷第183 頁）。顯見原告於報請主管機關命移交前，並未踐行依法催告之程序，亦尚難認原告已取得申請權。
3.綜上所述，原告並無請求主管機關即被告新北市政府命原管理委員會移交附表物品之權，此部分原告提起課予義務訴訟，亦屬不合法。
（四）原告請求撤銷訴願決定，並判命：1.被告新北市政府應依偽造文書、詐欺、背信罪，將管委會人員李啟天、顏志惠、陳國榮、許進財、李銀濤、林德彰、林敏秀等8 人移送檢察署。2.被告新北市政府應依偽造文書及使公務員為不實登載、妨害自由罪，將宏陽保全公司職員曾賢齊、總幹事黃偉娟，第17屆委員王建榮、李啟天、林玉秀、李銀濤、董基隆、林一泓、林承業、黃勝鵬、陳政堂、郭銘漢、甘懷玲等12人，移送檢察署。3.被告新北市政府應依偽造文書、詐欺、背信、圖利等罪，將新北市三重區公所經辦李文婷、新北市政府經辦許上元、股長陳德儒、科長康佑寧等相關人員，移送檢察署部分：
上開部分因非屬行政爭議之公法事件，而不屬於行政訴訟審判之權限，依行政訴訟法第107 條第1 項第1 款規定，自應裁定駁回其訴。
（五）原告請求撤銷訴願決定，並判命被告新北市政府應依公寓大廈管理條例規定，轉呈內政部，作成廢止宏陽保全公司執照之行政處分部分：
因原告起訴前係依公寓大廈管理條例第51條規定，向新北市政府申請作成廢止宏陽保全公司執照之行政處分，惟該條規定廢止登記證係屬內政部之權責，非屬新北市政府之權責，顯見原告係向無管轄權之機關提出申請。且原告起訴亦非請求被告新北市政府作成行政處分，而僅是請求其為轉呈內政部之行為，核亦與課予義務訴訟之要件不合，為起訴不合法。
（六）原告請求撤銷訴願決定，並附帶請求國家賠償部分：按行政訴訟法第7 條規定「提起行政訴訟，得於同一程序中，『合併請求』損害賠償或其他財產上給付。」斟酌該條之立法過程，乃在使當事人於提起行政訴訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，並參照該條立法理由第3 點明文闡述：「向行政法院『附帶』提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據……。」是行政訴訟法第7 條規定所謂「合併請求」損害賠償或其他財產上給付，其訴訟法上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言，應包含當事人於提起行政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序「附帶」提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，以符合立法意旨及立法理由，復可與國家賠償法第11條但書規定：「但已依行政訴訟法規定，『附帶』請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。」配合適用。是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7 條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第
107 條第1 項第2 款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回（最高行政法院98年6月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照）。本件原告之訴因不合法而裁定駁回，已詳如前述，其附帶請求國家賠償部分亦失所附麗，揆諸前開說明，自應併予裁定駁回。
（七）原告請求假執行部分：行政訴訟法並無假執行之規定，且縱認得準用民事訴訟法假執行之相關規定，因原告附帶請求國家賠償部分既經駁回，其假執行之聲請自應併予駁回。
五、綜上所述，原告追加之訴，因不備一般訴訟要件而應予駁回。其提起本件課予義務訴訟，亦分別因本院無審判權、起訴不備要件而應裁定駁回。又其訴既因不合法而裁定駁回，其附帶請求國家賠償部分，應併予裁定駁回。
六、依行政訴訟法第107 條第1 項第1 款、第10款後段、第104條，民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1 項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 4 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 許 麗 華法 官 楊 得 君上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 11 月 4 日
書記官 陳 又 慈附表：原告請求被告命台北都會大樓管理委員會移交之物件
一、住戶應分擔或其他應負擔費用之收支表。
二、第1 屆至第16屆公共基金收支情形、會計憑證、會計帳簿、財務報表、印鑑及各銀行存款明細帳與餘額。
三、歷屆歷次管委會會議記錄及區所有權人會議紀錄與規約。
四、88年9月21日地震危樓鑑定報告等相關資料。
五、第1 屆暨目前停車位分配表。
六、主管機關核發之建造執照。
七、歷屆保全及各廠商之合約與估價文件。
八、使用執照謄本、竣工圖說、水電、消防、機械設備、管線圖說、公共安全檢查及消防安全設備檢修之申報文件暨有關文件之保管。
九、99年漏水鑑定之照片光碟。