臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1206號100年10月25日辯論終結原 告 劉時忠被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺北縣榮民服務
處代 表 人 雷台青（處長）訴訟代理人 謝榮水上列當事人間榮民就養事件，原告不服行政院國軍退除役官兵輔導委員會中華民國100 年5 月17日輔法字第1000000321號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告為退除役官兵，於中華民國（下同）76年5 月1 日經行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）核定安置就養，嗣被告依據退輔會提供之原告全家人口財產及所得比對資料，認原告96年度全家人口全年所得超過就養給付額度，具有國軍退除役官兵就養安置辦法（下稱就養安置辦法）第
6 條第5 款規定不予安置之情形，遂以99年10月22日北縣榮處字第09900010060 號函，通知原告於文到之次日起3 個月內，檢附全家人口最近3 個月內戶籍謄本、97年度稅務機關核定之各類所得清單與稅籍資料及財產歸戶清單、健保歷史列印資料等辦理申復，如屆期未依規定檢齊申復資料或經審查仍不符就養條件者，將依規定停止就養。原告委由代理人劉志賢律師於100 年1 月8 日提出申復書、原告財產歸戶清單及97年度綜合所得稅各類所得清單、全戶戶籍謄本及孫薪資扣繳憑單，並表示原告子、女皆已退休，且未與原告同一戶籍，應不列計全家人口範圍。被告復以100 年1 月13日北縣榮處字第1000000436號函知，直系血親不因不同戶籍而排除全家人口之列計，並請原告補正相關資料。嗣因原告代理人劉志賢律師函請被告依職權協助調查相關資料，被告乃依職權函調原告及其子女等人之健保歷史紀錄、戶籍謄本及渠等之97年度稅籍資料、97年度稅務機關核定之綜合所得稅各類所得資料清單。被告依函復資料審核，認原告97年度全家人口計9 人，其全家人口總收入按全家人口平均分配，每人為新臺幣（下同）575,174 元，超過就養給付額度176,460元，而以100 年2 月22日北縣榮處字第1000001634 號 函核定原告自100 年3 月1 日起停止就養（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告未於程序中到庭，據其提出之起訴狀及準備狀主張略以：
（一）行政機關認定事實，應職權探知，善盡其調查義務，對於有利不利於人民之事項，一律注意（行政程序法第9 條參照），但原告於訴願聲請書中，陳述其因停止就養，生活陷於困難之情事，被告僅函調戶籍謄本、報稅清單、健保就診記錄等資料，即作成原告超過就養給付額度，不予安置就養之結論，對於停止就養是否將導致原告生活陷於困難部分，隻字未提，應認有未盡調查義務、濫用裁量、未依證據認定事實、處分不附理由、認定事實錯誤之違法。且被告未曾前往原告住所地即桃園縣○○鎮○○○街○○○巷○○弄○○號6 樓查訪，無視於原告於歷次書狀所陳，未與養子女同住，生活將因停止就養陷於困頓之事實，有裁量怠惰，對於原告因就養措施所致之合理信賴，未依正當法律程序給予保障之違法。
（二）就養安置辦法、國軍退除役官兵全部供給制安置就養作業規定（下稱安置就養作業規定），係依國軍退除役官兵輔導條例（下稱退輔條例）授權而制訂，是否逾越原立法之意旨，給予人民法律所無之限制，已非無疑（釋字第367號、第479 號、第576 號、第598 號解釋參照）。就全家人口之採計範圍而論，其將所有原告之直系血親卑親屬皆列為扶養義務人，亦與民法第1115條第1 項、第2 項規定，負扶養義務者有數人時，依直系血親卑親屬親等近者為先（應為原告之子女）相違，應視為牴觸上位規範而無效。
（三）榮民安置就養政策，植基於「維護榮民尊嚴、照顧榮民生活、感念榮民貢獻」之目的，被告任何行政措施及程序，皆應以其為出發點。但查被告卻以有效運用政府資源為藉口，以粗糙的調查程序，恣意濫用職權。不論榮民是否有受到子女的扶養，不論全家人口數計算是否合理，並僅以每人平均所得1 年176,460 元，作為停止就養之判斷指標，其手段是否合於上述目的之達成？是否應踐行更正當嚴謹的調查程序，並訂立更能合於民生物價水準之所得標準？就此而論，顯然被告為達目的之手段（就養給付標準之訂立、本案之行政程序），尚有諸多應予檢討之處，應由行政法院以判決撤銷原處分，匡正其缺失之必要。
（四）聲明求為判決：1.訴願決定暨原處分均撤銷。2.請求被告給付自100 年3 月起，至判決確定為止，每月應發放之國軍退除役官兵就養金。3.訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：
（一）原告為退輔會98年度第5 批就養榮民驗證人員，其榮民資料上記載之通訊、戶籍地址及驗證資料上地址為臺北縣新店市○○里○○鄰○○路○○巷○○號，被告於99年10月22日以北縣榮處字第09900010060 號函通知原告因全家所得超過就養榮民給付額度，請其辦理申復。被告並於99年10月25日由責任區輔導員梁專員責成該區服務組長楊組長先行前往訪視說明就養驗證申復規定及作法。原告於100 年1 月
8 日委由其孫劉志賢律師提出申復，表示原告之全家人口中，僅孫子劉祐任有固定職業，全年薪資約為89萬元，兒子劉國輝與女兒劉桂英皆已退休，且不在同一戶籍地，不應列計全家人口範圍。因其所檢附資料不完整，且對於不列計全家人口範圍之認知有所誤解，經依退輔會所附驗證資料其全家人口計有劉時忠、劉志賢、劉祐任、劉國輝、劉桂英5 人且全年總所得575 萬餘元，平均所得115 萬餘元，被告遂於100 年1 月13日以北縣榮處字第1000000436號函請補正原告全家人口最近3 個月內之戶籍謄本、全家人口97年度稅務機關核定之綜合所得稅各類所得資料清單與稅籍資料清單、健保歷史列印資料以及本人財產歸戶清單等向被告辦理申復。原告於100 年1 月20日以律師函提出申復，仍爭執關於不列計全家人口之範圍，又其雖補正原告之財產歸戶清單、所得資料清單、全戶戶籍謄本等資料，然表示其餘資料因故無法取得，請被告依職權協助調查。因原告藉故不願提供全家人口相關資料，被告遂參考退輔會行政業務網將原告個人資料列印之眷屬資料確定全家人口，依職權函調原告及其子女等人之健保歷史紀錄、戶籍謄本及渠等之97年度稅籍資料、97年度稅務機關核定之綜合所得稅各類所得資料清單。依該等資料顯示原告全家人口計9 人，分別計原告97年度所得為0 元，養子劉國輝97年度所得為2,398,963 元、養女劉桂英97年度所得為777,340 元、孫劉志賢97年度所得為751,436 元、孫劉佑任97年度所得為1,248,826 元；其餘曾孫女劉家蓉等4 人因年幼無所得。經審查後，原告全家人口97年度所得計達5,176,565 元，平均所得每人每年為575,174 元，已超過當年就養榮民給付額度176,460 元基準，依國軍退除役官兵就養安置辦法第13條第1 項規定，應停止安置就養。被告尚於100 年2 月11日請責任區輔導員於作出停止安置就養處分前，再前往訪慰，始於100 年2 月22日作成停止安置就養之原處分。被告所為於法有據，原告指稱被告未善盡調查義務云云，並非事實。
（二）政府安置榮民就養係以榮民因作戰或因公致身心障礙，喪失工作能力及年邁無工作能力、生活困苦且子女無力奉養之榮民為對象，而每月所發之就養給付，屬於生活補助性質，僅供維持榮民本人基本生活運用，並非依工作或服役年資，計算發給之退休金，尚須經過全家資產調查屬於生活困苦者始能獲得，亦非每一位榮民可普遍享有。榮民袍澤生活困苦時，自可依規定申請就養，惟若子女有成或全家生活已改善不再符合就養條件時，亦應依規定停止就養，將員額讓給生活更困苦須就養之榮民，以使政府資源充分有效運用，並非一經就養，即終身享有其權益。現行審核標準，係將榮民及配偶、直系血親、綜合所得稅將申請人認列扶養親屬免稅額之納稅義務人，列入「全家人口」範圍（女兒出嫁不同戶籍不列入），不因戶籍是否與申請人同戶籍而論。被告於作成原處分時，查得原告全家人口所得計5,176,565 元，平均所得每人每年為575,174 元，已超過當年就養給付額度176,460 元。至原告提起訴願時，因原告訴稱其子劉國安失業多年而尚須負擔其子之生活費，經查原告歷次申復資料中，皆未敘明原告尚有一子，亦未提供其子身分資料，致被告不能於作成原處分前先行依職權代為調查相關資料。嗣經被告於訴願期間取得原告之子劉國安身分資料，並發現原告尚有孫1 人、曾孫1 人，合計全家人口12人，原告97年度所得為0 元、養子2,398,963 元、長子0 元、養女777,340 元、孫3 人所得分別為2,687,509 元、751,436 元、1,248,826 元、其餘曾孫
5 人0 元，全家人口所得計7,864,074 元，平均所得每人每年為655,340 元，仍超過當年就養給付額度，應不予安置就養之結果並無二致，訴願機關乃依訴願法第79條第2項規定，維持原處分。
（三）聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按「退除役官兵身心障礙或年老，無工作能力者，應專設機構，採全部供給制或部分供給制安置就養；其就養標準，由輔導會擬訂，報請行政院核定之。」「本條例各項規定之實施細則及辦法，由輔導會及有關機關分別擬訂，報請行政院核定之。」退輔條例第16條第1 項及第33條分別定有明文。次按「第四條第一項第三款、第四款所定退除役官兵申請安置就養，具有下列情形之一者，不予全部供給制安置就養：……（第5 款）五、申請人全家人口總收入按全家人口平均分配每人超過當年就養給付額度。……」、「本辦法所定全家人口，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、直系血親。三、綜合所得稅將申請人認列扶養親屬免稅額之納稅義務人。」、「第六條所定總收入，包括工作收入、存款利息、不動產收益及其他收入之總額。」、「（第1 項）經核定全部供給制安置就養之退除役官兵，有下列情形之一，經查證屬實者，應停止安置就養：……（第2 款）二、有第五條或第六條所定不予安置就養之情形。」、「（第1 項）經核定全部供給制安置就養之退除役官兵有前條第一項所定應停止安置就養之情形者，由榮服處或榮家自查證屬實之次月一日起停發就養給付；……。」就養安置辦法第6 條第5 款、第7 條第1項、第8 條第1 項、第13條第1 項第2 款及第14條第1項前段，分別定有明文。又安置就養作業規定第8 點就就養安置辦法第7 條規定計算申請人全家人口範圍，亦有明確規定。
（二）次按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443 號解釋理由書闡釋甚明。依該解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況、財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。而依退輔條例第1 條及第16條規定可知，退除役官兵全部或部分供給制安置就養（同條例規定其他就業、就醫、就學、優待及救助等事項均同），是國家為照顧身心障礙或年老，無工作能力之退除役官兵，使官兵在退除役後無後顧之憂，以提高國軍作戰士氣，於考量整體公益衡平原則後，所形成之政策性福利措施，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責，就適用之對象與範圍、何者不予安置就養、何情況應予停止安置就養等，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。退輔會依退輔條例第16條、第33條之授權，為適應國軍退除役官兵員額之需求，配合安置能量並視實際情形，訂定就養安置辦法、安置就養作業規定，明定退除役官兵安置順序及就養標準，將全部供給制安置就養對象限定主要在於生活無著，無力養活自己又別無他人扶養者，如全家人口平均收入超過當年就養給付額度者，即無庸由國家予以就養之必要，而不予提供全部供給制安置就養，其以全家人口收入之方式計算，雖與民法扶養義務之規定不盡相同，然符合退除役官兵就養之實質必要條件，與母法規定意旨無違，亦非對人民之自由權利增加法律所無之限制，自足資適用。
六、查原告為退除役官兵，於76年5 月1 日經退輔會核定安置就養，嗣被告依據退輔會提供之原告全家人口財產及所得比對資料，認原告96年度全家人口全年所得超過就養給付額度，具有就養安置辦法第6 條第5 款規定不予安置之情形，遂以
99 年10 月22日北縣榮處字第09900010060 號函，通知原告於文到之次日起3 個月內，檢附全家人口最近3 個月內戶籍謄本、97年度稅務機關核定之各類所得清單與稅籍資料及財產歸戶清單、健保歷史列印資料等辦理申復，如屆期未依規定檢齊申復資料或經審查仍不符就養條件者，將依規定停止就養。原告委由代理人劉志賢律師於100 年1 月8 日提出申復書、原告財產歸戶清單及97年度綜合所得稅各類所得清單、全戶戶籍謄本及孫薪資扣繳憑單，並表示原告子、女皆已退休，且未與原告同一戶籍，應不列計全家人口範圍。被告復以100 年1 月13日北縣榮處字第1000000436號函知，直系血親不因不同戶籍而排除全家人口之列計，並請原告補正相關資料。嗣因原告代理人劉志賢律師函請被告依職權協助調查相關資料，被告乃依職權函調原告及其子女等人之健保歷史紀錄、戶籍謄本及渠等之97年度稅籍資料、97年度稅務機關核定之綜合所得稅各類所得資料清單。被告依函復資料審核，認原告97年度全家人口計9 人，其全家人口總收入按全家人口平均分配，每人為575,174 元，超過就養給付額度176,460 元，而以原處分核定原告自100 年3 月1 日起停止就養之事實，有通知函及送達證書（原處分卷第61頁、第69頁、第116 頁）、劉志賢律師函（原處分卷第90頁至第91頁、第118 頁至第120 頁）、行政院衛生署中央健康保險局檢送之健保投保資料（原處分卷第127 頁至第128 頁）、財政部臺灣省北區國稅局板橋分局檢送之97年度綜合所得稅籍資料清單、各類所得資料清單（原處分卷第129 頁至第144 頁）、新北市板橋區戶政事務所檢送之戶籍謄本（原處分卷第
145 頁至第149 頁）在卷可稽。嗣於訴願程序中，因被告另查得原告有子、孫、曾孫3 人，則其全家人口12人，原告97年度所得0 元、養子2,398,963 元、長子0 元、養女777,34
0 元、孫3 人所得分別為2,687,509 元、751,436 元、1,248,826 元、其餘曾孫5 人0 元，全家人口所得計7,864,074元，平均所得每人每年為655,340 元，仍超過當年就養給付額度176,460 元之事實，並有戶籍謄本（原處分卷第18頁至第23頁）、綜合所得稅各類所得資料清單（原處分卷第25頁至第27頁）在卷為憑，均堪認為真實。
七、原告於起訴狀、準備書狀雖指陳原處分未調查停止就養是否將導致原告生活陷於困難，有未盡調查義務、濫用裁量、未依證據認定事實、處分不附理由、認定事實錯誤、裁量怠惰，對於原告因就養措施所致之合理信賴，未依正當法律程序給予保障之違法云云，惟查：
（一）依前述就養安置辦法第13條第1 項之規定，經核定全部供給制安置就養之退除役官兵，有第6 條第5 款所定全家人口總收入按全家人口平均分配每人超過當年就養給付額度者，即應停止安置就養，被告並無決定或選擇是否予以停止就養之裁量權，原告指責被告未調查其是否因停止就養而將陷於生活困難，未盡調查義務、濫用裁量、裁量怠惰云云，容有誤會。
（二）又被告認定原告全家人口總收入按全家人口平均分配每人超過當年就養給付額度，已詳細調查前述證據，且對於「全家人口」之範圍，亦係依照就養安置辦法第7 條、安置就養作業規定第8 點認定。實難認原處分有原告所指「未依證據認定事實」、「認定事實錯誤」之情事。
（三）而原處分內已說明其認定原告全家所得超過就養給付額度不符就養資格之理由為「經審台端全家人口合計9 人，97年度綜合所得每人平均為575,174 元超過榮民就養給付額度176,460 元」，並無處分不附理由之違法。
（四）另原告係76年5 月1 日核准就養，依當時之就養安置辦法第5 條規定：「退除役官兵申請安置就養，具有左列情形之一者，不予安置：……（第2 款）二、有子女或配偶擔任公職，每月可領取各項眷屬補助，或雖未擔任公職但有能力扶養其生活者。」同辦法第8 條第2 項復規定「經安置就養之退除役官兵，發現有第五條情形之一者，應即停止安置就養。」是原告應有預見其有子女有能力扶養其生活時，將受停止就養。況原告並未能陳述其客觀上有何具體表現信賴之行為，其指稱被告對於其因就養措施所致之合理信賴，未依正當法律程序給予保障云云，亦非可採。
八、綜上所述，原處分理由認為原告97年度全家人口9 人，平均所得每人每年575,174 元，雖有不當，惟原告97年度全家人口應為12人，平均所得每人每年應為655,340 元，已如前述，故對於被告所認定之事實即「原告97年度全家人口總收入按全家人口平均分配，每人超過當年就養給付額度」，並無影響，是被告以原告有就養安置辦法第6 條第5 款所定不予安置就養之情形，而依同辦法第13條第1 項規定予以停止就養，尚難認為違法，訴願決定予以維持，核無不合，原告執前詞起訴主張違法，請求撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。又原處分自100 年3 月1 日起停止安置就養，既無違法，原告請求被告給付自100 年3 月起至判決確定為止，每月應發放之國軍退除役官兵就養金，為無理由，應併予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 8 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 許 麗 華法 官 楊 得 君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 11 月 8 日
書記官 陳 又 慈