臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1214號102年3 月13日辯論終結原 告 陳偉寬
陳宣祐陳偉業陳李桂梅陳文導陳文師陳淑媚陳克謙陳克照陳克敬陳克琛陳阿論陳哲喜共 同訴訟代理人 詹順貴 律師
李明芝 律師上 一原告訴訟代理人 許嘉容 律師被 告 行政院環境保護署代 表 人 沈世宏（署長）住同上訴訟代理人 蔡進良 律師
參 加 人 長庚醫療財團法人（原名財團法人長庚紀念醫院）代 表 人 王永在（董事長）訴訟代理人 謝清傑 律師上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文被告應依本判決之法律見解，作成命參加人限期改善之行政處分。
被告應給付原告新臺幣八萬元。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限，行政訴訟法第
111 條第1 項有明文規定。同條第3 項第2 款復規定，訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，訴之變更或追加，應予准許。本件原告起訴時，訴之聲明第1 項為被告應命參加人將坐落桃園縣○○鄉○路○段○路○○段11-1、11-2、11-5、11-6地號及桃園縣○○鄉○○段○○○○○號（重測前為○○○段○○○小段11-4地號）、1098地號（重測前為○○○段○○○小段11-3地號）6 筆土地（下稱系爭土地）上之廢棄土清運完成、將上開土地回復原狀，嗣於訴狀送達被告後，原告雖將該項聲明變更為被告應作成命參加人依中華民國（下同）85年4 月財團法人長庚醫院復建分院環境影響評估報告書（下稱評估書）所載內容，限期清除棄置於原告所有系爭土地上之土方，並告以不依限履行時將直接強制或間接強制執行之行政處分。雖其聲明已有變更，然請求之基礎並未改變，依前開規定應許其為訴之變更。至於原告追加備位訴訟部分，另以裁定駁回，合先敘明。
（二）次按環境影響評估法（下稱環評法）第23條第8 項及第9項規定：「（第8 項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9 項）主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」查原告為系爭土地之所有權人，有土地登記第二類謄本在卷可稽（見本院卷一第157 頁至第178 頁），為受害人民而得依上開規定提起本件行政訴訟。再按環評法第23條第9 項法條文字既係「直接」向行政法院提起訴訟，故其訴訟種類雖係課予義務訴訟，惟應屬訴願法第
1 條第1 項但書所稱之特別規定，而免經訴願程序。故原告未經訴願程序，逕行提起本件課予義務訴訟，亦無不合。
二、事實概要：參加人為籌建復健分院，於84年依法辦理環境影響評估（下稱環評），經被告於84年8 月28日作成審查結論，並進入第二階段環評審查，參加人於85年4 月編製評估書初稿，提請被告進行第二階段環評審查，並經被告於86年5 月28日以（86）環署綜字第29491 號審查完成並公告在案。該評估書內承諾，本開發計畫土方量需挖填平衡且全數用於基地範圍內，然參加人自88年3 月19日起陸續申報開工，檢附之棄土地點共計33處，違反評估書「挖填土方平衡原則」及「土方不外運」之內容，且將部分廢土堆置於前述33處地點外之原告共有系爭土地上。被告雖於89年4 月11日命參加人改善並提出改善報告，惟參加人並未確實改善，被告復未積極監督，顯有怠於職務之情事，原告爰依環評法第23條第8 項規定，於100 年3 月2 日向被告送交公民告知書，請被告依同條第
1 項規定命參加人將原告共有前開土地上之廢土清運完成、將系爭土地回復原狀，並按日連續處罰。因被告迄未執行上開內容，已逾60日，原告遂依環評法第23條第9 項規定向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）本件參加人未依評估書「挖填土方平衡原則」及「土方不外運」之內容切實執行，已違反環評法第17條之規定：⒈查參加人系爭開發計畫工程之評估書定稿本第4- 10 頁「
4.7 固體廢棄物影響之環境保護對策一、施工期間㈥」記載及承諾：「整地施工期間之挖填土方量，在規劃設計時即以挖填土方平衡設計原則，本計畫土方挖方總數為526,
260 立方公尺，膨脹率為12% ，故挖方之鬆方為631, 512立方公尺，填方為631,283 立方公尺，故挖方僅較填方多
229 立方公尺，將全數用於基地範圍內院區之造景使用。」故本開發計畫土方量依評估書內容，需挖填平衡且全數用於基地範圍內。
⒉惟查參加人復健分院整體工程分別領有(88)雜字龜6 、7
、8 、9 、26、57、58號等7 張雜項執照，並自88年3 月起陸續申報開工。桃園縣政府先於88年3 月19日以桃縣工建字第3079號核准開工申報，嗣於88年4 月3 日桃縣工建字第3143號函核准開工申報，內容包括33處棄土堆置地點（可容納土方為73,240立方公尺），另88年7 月15日以桃縣工建字第7901號及88年7 月21日以桃縣工建字第7902號核准開工申報。桃園縣政府於未知會被告機關之情形下率予核准雜項執照及開工，上開33處棄土堆置點顯已違反評估書「挖填土方平衡原則」及「土方不外運」之內容，而有違反環評法第17條規定之情事。
（二）本件被告雖命參加人限期改善，但改善並未完成：⒈因原告等陳情上開違法情事，被告於89年3 月9 日赴現地
監督查核，發現參加人整地棄土外運之情形，並於89 年4月11日以(89)環署綜字第0018858 號函，處參加人罰鍰30萬元，並限期改善完成。
⒉參加人於89年5 月雖提出「環評執行情形改善報告」，但
僅說明系爭將棄土堆置於上開33處及11萬5 千餘立方公尺之棄土量已獲桃園縣政府核准，並無進一步改善「土方挖填平衡外運」之行為。
⒊又查因90年3 月27日被告召開審查委員會要求參加人提供
系爭工程土方用途說明及證明文件，參加人始於90年5 月11日檢送「財團法人長庚紀念醫院復健分院整地工程處理補充報告」，參加人指稱土方使用量36,300立方米係用於捷運CN259C標云云，然此部分嗣經監察院調查結果並非事實，該棄土並未用於上開捷運工程。
⒋實查上開廢棄土方確實係違法堆置於原告共有之系爭6 筆
土地上，此有與本案相關之歷次民、刑事判決可稽。由於參加人迄今未提出真實之土方出處報告及改善報告，又未將鄰地之棄土清運完成，實未依被告之指示「改善完成」，違反環評法第17條之狀態仍然持續，違法情事甚為明顯。
（三）被告怠於依環評法第23條第1 項第1 款規定執行：查參加人提出上開與實情不符之補充報告後，被告未就系爭棄土之實際流向持續監督，僅於90年6 月1 日以（90）環署綜字第0034205 號函表示：「貴院檢送『財團法人長庚紀念醫院復健分院整地工程土石處理補充報告』已悉，請查照」。原告雖嗣後持續陳情參加人之違法情事，被告僅以「有關違反環境影響評估法部分，本署已依法處分」，並以「嗣後繼續監督情況尚稱良好，亦無發現棄土外運之情形」回覆，被告對參加人違法之監督，並非僅是「向後監督」參加人有無繼續棄土外運之情形即可，仍需就其已造成之違法情事持續監督、督促其是否改善完成。參加人上開違法情事至今已逾12年，期間並經監察院糾正案請被告查明系爭棄土流向，原告亦於100 年3 月2 日向被告送交公民告知書在案，惟被告僅將棄土外運之責任歸予桃園縣政府，迄今未針對參加人違反環評報告書之明顯違法情事，命參加人將系爭土地上之廢棄土清除完畢，顯有疏於執行及監督其改善之情形。
（四）又依環評法第23條第10項規定：「行政法院為前項判決時，得依職權判令被告機關支付適當律師費用、偵測鑑定費用或其他訴訟費用予對預防及減輕開發行為對環境造成不良影響有具體貢獻之原告。」本件原告為減輕參加人整地工程因堆置棄土於系爭土地上，導致現場土石流失、塌陷等嚴重破壞自然景觀環境、水土保持涵養等不良影響，延聘律師為訴訟代理人，支付律師費用8 萬元，此費用既因被告違法怠於職務而生，自應由被告機關負擔。
（五）並聲明求為判決：⒈被告應作成命參加人依85年4 月財團法人長庚紀念醫院復健分院評估書所載內容，限期清除棄置於原告所有如起訴狀附表2 土地、如附圖1 位置上之土方，並告以不依限履行時將直接強制或間接強制執行之行政處分。⒉被告應給付原告等8 萬元。⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：
（一）查依原告提起本訴及檢證之事實，原告主張所有土地於88年3 月起遭訴外人蕭逢霖違法傾倒包含本案開發單位系爭棄土在內之廢土，因而提起刑事附帶民事訴訟，主張侵權行為損害賠償（相當於租金之金錢賠償；民法第184 條第
1 項前段）及本於所有權之物上請求權（清除土石並返還土地；民法第767 條），金錢賠償部分獲得勝訴確定判決，另物上請求權部分因法院認非屬刑事附帶民事範圍而以起訴不合法駁回（台灣高等法院93年度上字第601 號民事判決）；雖如此，物上返還請求權部分，至今依法仍非不得另訴提起，至明。次查，若參加人棄土果真遭棄置於原告等人所有系爭土地上，依監察院100 年2 月回復原告陳哲喜之調查報告，有關廢土流向等管制事項權責係屬桃園縣政府，而非被告，而事實上，桃園縣政府亦已早於99年12月間命違規行為人蕭逢霖、陳俊雄二人清除系爭棄土、回復系爭土地原狀，且行文原告等同意其測量及鑽探，以便維持安全並準備施行代履行執行作用，如此可達到本訴之相同目的，原告卻仍提起本訴，實有浪費司法資源之嫌。原告可經由民事程序獲得權利救濟（且事實上已獲相當金錢賠償確定判決），且訴外機關桃園縣政府已進行相關行政作用，均可達本訴相同目的，則原告提起本件訴訟，實欠缺客觀訴之利益；即便本訴提起的是公民訴訟之型態，仍有違反誠信原則，訴訟權利濫用等訴訟不合法情事。
（二）本案原告系爭請求所涉棄土之清除、回復系爭土地原狀事項，屬於水土保持法（或山坡地保育利用條例）、廢棄物清理法或有關營建剩餘土石方管制地方自治法規相關規定之主管機關權限，非屬被告權限範圍，即無怠於執行此項職務之可言，其訴亦無理由：
⒈棄土清除、回復原狀相關事項之權限非歸屬於被告：
監察院100 年2 月回覆原告陳哲喜之調查報告內容敘及，應先釐清本案究屬「廢棄物」或「營建剩餘土石方」。按關於營建剩餘土石方之處理，乃屬直轄市、縣（市）之自治事項，為地方制度法第18條第6 款第6 目、第19條第6款第6 目所明定。次按有關營建事業廢棄物，依廢棄物清理法第4 條規定，主管機關在中央雖為行政院環境保護署即被告，在地方則為直轄市、縣（市）政府，但同法第5條並規定本法所稱執行機關為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所；又依同法第63條規定，本法所定行政罰，由執行機關處罰之。由上可知，即便本案請求可能涉及之廢棄物清理法規，權責機關仍非屬被告。
⒉按環評法第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、
評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」第18條第1項並規定「開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；……」至於如何監督執行，亦即採行何種作用，法無明文，僅於同法施行細則第41條規定得派員赴開發單位或開發地點調查或檢驗其相關運作情形。是就本案有關者而言，94年6 月間監察院糾正文認定被告未落實環評法第18條第1 項規定之理由也僅係「未追蹤查核土石方流向，亦未函請相關主管機關查核」（見原證18糾正案文第1 頁、第6 至9 頁；不過就此點事實認定有誤）。又開發單位違反同法第17條規定者，主管機關依第23條第1 項第1 款規定，處新台幣30萬元以上150 萬元以下罰鍰並限期改善；屆期仍不改善者，得按日連續處罰。本條所稱限期改善，並未明定期限及改善之方法或內容，依文義解釋，並參照同法第1 條規定「為預防或減輕開發行為對環境造成不良影響以保護環境之目的」意旨而為體系解釋，自應視開發單位未切實執行環境影響說明書或評估書之內容及審查結論等違規之個別情形而論，故屬於法定授與主管機關裁量權行使之範圍，惟要必屬直接涉及環評事項，否則以環評所涉行政層面甚廣（如交通、地政、水保、文化等），豈非因此相關作用權限均歸諸於環評主管機關，如此顯違反組織原理；且限期改善之方法有助於「預防或減輕對環境造成不良影響」者，否則即有違比例原則（行政程序法第10條、第7 條參照）。
⒊查本件參加人於88年4 月起開發整地時產生11萬5 千餘立
方公尺棄土並外送，雖是遵照審查結論提送水保計畫送請水保機關桃園縣政府審查後之變更，惟未切實執行86年審查通過之環評報告書中有關現地土方平衡、不外送之記載內容，於被告89年3 月間查察時發現屬實，且連同其他發現之違規情形，依法以89年4 月11日函處罰鍰外並限期改善，參加人於期限前即89年5 月6 日提出改善報告，其中關於棄土外送一項，稱整地已完工，已無整地土方需外送，而以已改善完畢結案。其後，因民眾一再陳情，被告認為系爭棄土流向可疑，也曾於90年6 月26日、91年10月31日至現地監督查核，當時並未發現土方外運情形，是於此情形下，難謂被告有何怠於執行環評法第23條第1 項規定之作用。況發現時已逾（或近）1 年之外送棄土，自不可令開發單位回填、平衡開發基地，蓋如此未必對環境有預防或減輕不良影響，卻對已整地完成之開發造成戕害，故當時並未以此方法作為具體改善之內容，況且被告不知系爭棄土流向，且棄土流向管理又非被告權責範圍，自無法具體命清除等改善措施，是難謂因此即謂被告裁量違法。是94年6 月間監察院對被告知糾正文，亦僅認定被告「未追蹤查核土石方流向，亦未函請相關主管機關查核」，顯未落實環評法第18條第1 項規定而已，非逕認定被告未清除棄土、回復系爭土地原狀或未依環評法第23條限期改善等作用之違法；只不過，監察院糾正文於此事實認定仍有誤，且忽視法律上廢土管理非屬被告權限範圍，蓋被告早於91年3 月18日函請桃園縣政府查察陳情人系爭棄土流向逕復，且相關廢土管制法規之權限歸屬，已如前述，若再參照監察院100 年2 月回復原告陳哲喜之調查報告，顯已表示相關權責乃屬桃園縣政府，更足以明證。
⒋且環評法第23條第1 項規定主管機關應命「限期改善」，
惟如何改善，解釋上應由主管機關視個別情狀決定，乃屬主管機關裁量權行使之範圍，除有「裁量萎縮至零」（裁量收縮）的情況外，原告並無主觀上得以請求如何改善之公權利（按也因此於遇有裁量權時，課予義務之訴即便有理由，依行政訴訟法第200 條第4 款規定，行政法院也僅能判命行政機關遵照判決之法律見解對原告作成決定，此所以然；併參照司法院釋字第469 號解釋理由），因此，此項請求無據，況且此段聲明還是有如何改善「棄置土方」（抑或應該是改善「系爭土地」現狀）之疑義。
（三）並聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、參加人陳述意見：
（一）參加人並未將土方棄置於原告土地上，參加人已多次說明，參加人復健分院整地工程土石方，已全數使用於下列地點及工程：⒈開發基地內之A 區道路。⒉開發基地內之C區道路。⒊長庚大學校內之道路及邊坡。⒋捷運259 標忠孝東路公共工程。⒌台塑重工淡水油品儲運站覆土預壓工程。
（二）至於臺北市政府捷運工程局（下稱捷運局）所稱土石因規格不符未用於捷運259 標工程乙節，參加人復健分院之剩餘土石方於88年間雖經取樣測試不符契約規範，惟該土石方嗣後業經湧立公司及鎰友公司（即本案捷運工程承包商清水／太平洋公司之下包廠商）再加工改良成符合捷運契約規範之級配料，並由鎰友公司施作於系爭CN259C標捷運工程。此有鎰友公司開立之證明書為證。
（三）被告於89年6 月27日、90年2 月20日、6 月26日、91年10月31日持續稽查，均未見有土方外運情形，此有被告100年5 月2 日環署綜字第0000000000B 號函足證。
（四）依據宏義公司出具的切結書，其內容保證完全依法運棄，絕無任意傾倒，更是可證：宏義公司絕無將參加人的土方傾倒於原告的土地上，本件原告土地上棄土根本與參加人無涉。
（五）況且，如果宏義公司及其之後的轉包廠商有棄置廢棄土在原告土地的行為（此為假設語），該廢棄土未必來自於參加人土方，因為其廢棄土的來源有多種可能性。相同的，即令認為蕭逢霖有棄置廢棄土在原告土地的行為，該廢棄土未必來自於參加人土方。從而，原告應有詳加舉證之責，應予詳加舉證證明渠等土地遭棄置廢棄土，其土方來源究竟為何？實不應僅憑原告片面主張「宏義公司及相關轉包廠商曾經承攬參加人之桃園復健分院工程」，即遽爾推論其棄置土方屬參加人所有。
（六）更何況，原告的土地，持有所有權人眾多。之前持分所有權人曾經簽署同意書，同意參加人傾倒桃園復健分院工程之土方，即參加人最初申報之33處傾倒地點（後因參加人評估桃園復健分院工程之土方係屬「可重複利用之土方」，故進而變更處理方式與地點）。基此，更足以懷疑：當參加人變更處理方式與地點之後，有土地持分所有權人另行同意其他人在原告土地上傾倒土方。此種情形發生的可能性極高，所以更應由原告以更加確切可信的證據舉證證明其所片面主張之「棄置土方確係參加人之工程土方」，始為妥適。
（七）參加人之工程土方係可再為利用的土方，業經證人林展志到庭證述甚明，顯然不可能棄置於原告土地。
（八）再參酌台灣桃園地方法院檢察署88年偵字第9720號88年12月16日訊問筆錄，檢察官問陳哲喜：「在測量之後，蕭逢霖有無在該處倒廢土？」陳哲喜回答：「我沒親眼看到，係長庚醫院人士打電話告訴我有人仍在傾倒廢土。」參加人並提供傾倒費棄土之車輛照片給原告，依此觀之，長庚醫院人士之所以主動告訴陳哲喜，實係因：廢土不是長庚醫院所有，所以坦然善意通知陳哲喜。
（九）依歷次相關民事、刑事裁判、檢察官起訴書、不起訴處分書等可知：參加人及所屬員工，未曾因土方棄置問題而被檢察官、法院認為應負刑事責任或民事賠償責任。因此可知原告引用他案文書主張原告系爭土地上之土方為參加人所有，殊非可採。
六、本院判斷：
（一）按環評法第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」第23條規定：「（第1 項）有下列情形之一，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：（第1 款）一、違反第七條第三項、第十六條之一或第十七條之規定者。……（第8 項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9 項）主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。（第10項）行政法院為前項判決時，得依職權判令被告機關支付適當律師費用、偵測鑑定費用或其他訴訟費用予對預防及減輕開發行為對環境造成不良影響有具體貢獻之原告。」
（二）查參加人為籌建復健分院，於84年依法辦理環評，經被告於84年8 月28日作成審查結論，並進入第二階段環評審查，參加人於85年4 月編製環評報告書初稿，提請被告進行第二階段環評審查，並經被告於86年5 月28日以（86）環署綜字第29491 號審查完成並公告在案。該評估書內承諾：「整地施工之挖填土方量，在規劃設計時即以挖填土方平衡設計原則，本計劃土方挖方總數量為526,260 立方公尺，膨脹率為12％，故挖方之鬆方為631,512 立方公尺，填方為631,283 立方公尺，故挖方僅較填方多229 立方公尺，將全數用於基地範圍內院區之造景使用。」然參加人自88年3 月19日起陸續申報開工，檢附之棄土地點共計33處，違反評估書「挖填土方平衡原則」及「土方不外運」之內容等情，為兩造及參加人所不爭執，並有被告86年5月28日（86）環署綜字第29491 號公告（見本院卷一第34頁）、評估書（見本院卷一第58頁）在卷可稽，堪認為真實。
（三）本件兩造及參加人之主要爭執在於：⒈系爭土地上之廢棄土方，是否為參加人於籌建復健分院時開挖整地所產生？⒉原告提起本件訴訟，有無客觀訴之利益？是否違反誠信或為權利濫用？⒊被告是否怠於執行環評法第23條第1 項第1 款規定應執行之職務？茲就上開爭執，分述本院判斷如下：
⒈關於系爭土地上之廢棄土方，是否為參加人於籌建復健分
院時開挖整地所產生？⑴查參加人於籌建復健分院時，將整地工程所產生之土石
交由宏義公司清運離開復健分院工地，宏義公司並轉包予湧立公司、湧立公司復分包給虹緯公司，嗣訴外人蕭逢霖再向虹緯公司購買土方處理，並未將整地開挖土石置於申報開工時所稱棄土地點33處，且已違反環評書承諾挖填土方平衡及土方不外運之事實，為兩造及參加人所不爭執，並有參加人與宏義公司、宏義公司與湧立公司間之工程承攬書（見原處分卷第72頁至第76頁）、虹緯公司與蕭逢霖之工程合約書（本院卷一第214 頁至第
218 頁）在卷可參，且合約上並載明係承包「林口及龜山長庚安養院土礫石方外運工程」。而宏義公司於88年
8 月17日委請律師寄予原告陳哲喜之存證信函內亦直言「……蕭逢霖前向本公司之下包湧立……之下游廠商虹緯……購買土石料，並向陳阿洲、陳建興、陳強毅承租桃園縣○○鄉○路○段○路○○段○○○○○○號土地臨時堆置土石，詎日前堆土機堆土時……越界，致有部分土石堆置在陳哲喜之土地上。」等語（見本院卷二第56頁），參以訴外人蕭逢霖於刑事案件偵查審理中均供稱系爭土地上土石乃從參加人復健分院整地工程而來，且相關民、刑事案件確定判決亦咸認定系爭土地上之棄土，乃源自參加人復健分院整地工程，有臺灣高等法院93年度上字第601 號民事判決、96年度上易字第531 號民事判決及93年度上更㈠字第429 號刑事判決可參。
⑵參加人雖主張：復健分院整地開挖之土方具有經濟價值
，不可能任意棄置於系爭土地，且整地外運之土石係全數使用於①開發基地內之Α區道路。②開發基地內之C區道路。③長庚大學內之道路及邊坡。④捷運259 標忠孝東路公共工程。⑤台塑重工淡水油品儲運站覆土預壓工程，並未棄置於系爭土地上云云。惟查：
①證人即復健分院興建時之工地主任林展志於本院訊問
時固證稱：復健分院整地時挖出來的土石，裡面都有卵石，是很好的土等語（見本院101 年12月20日準備程序筆錄，見本院卷二第120 頁）。惟參以系爭土地相鄰之桃園縣○○鄉○路○段○路○○段○○○○○○號土地所有人陳阿洲於88年12月23日檢察官偵查訊問：
「你和陳建興、陳強毅於88年3 月8 日出租土地給蕭逢霖？」時，具結證稱：「有，他告訴我要利用前開土地做長庚醫院工程廢土的檢選及加工使用。」檢察官問：「你們3 人當時有無同意他使用同右小段11-2、11 -3 、11 -4 、11-5、11-6等筆土地？」陳阿洲證稱：「沒有，那不是我們土地，我們沒有同意。」等語（見臺灣桃園地方法院檢察署88年度偵字第9720號卷第30頁反面），並有卷附照片顯示前述10-12 地號上有篩選土石之機器設備，且篩選後石堆、廢土分別堆置（附於臺灣高等法院93年度上更一字第429 號刑事卷第52頁、第53頁）。堪認訴外人蕭逢霖係於取得復健分院整地開挖多餘之土石後，堆置於承租之前述10之12號土地及相鄰之系爭土地，於篩選後將廢土棄置於系爭土地上。尚難以復健分院整地開挖外運之土石並非廢土，而目前棄置於系爭土地之土石為無經濟價值之廢土，即推論系爭土地上之土石非源自參加人復健分院整地工程所產生。
②而依被告89年4 月11日（89）環署綜字第0018858 號
函認定參加人整地土方外運至少11萬5 千立方公尺，違反評估書土方挖填平衡不外運之承諾（見本院卷一第63頁），雖參加人迭稱復健分院整地外運之土石係全數使用於開發基地內之Α區道路、開發基地內之C區道路、長庚大學內之道路及邊坡、捷運259 標忠孝東路公共工程及台塑重工淡水油品儲運站覆土預壓工程，土方合計數量為115,140 立方公尺云云（見本院卷一第76頁），惟查：
其中使用於開發基地內之Α區道路、開發基地內之
C 區道路之土方數量13,398立方公尺、15,950立方公尺，既係使用於開發基地內，即不應計入「外運」之土方數量。本院詢問復健分院興建時之工地主任林展志亦證稱：「（問：第一、二部分將其放在開發基○○○區○○ 區道路，是否表示該些土未運出去？）我們要在裡面作篩選，將土弄均勻後填在我們路基裡。」「（問：故僅有三、四、五部分有外運？一、二部分在基地範圍內？）是。」等語（見本院101 年12月20日準備程序筆錄，見本院卷二第120 頁、第121 頁）。
而參加人所稱部分開挖土方係用於捷運259 標忠孝
東路工程一節，經監察院向捷運局查詢，該局函稱該局東工處施工廠商清水／太平洋公司於施作前原提報林口作為CN259 標回填材料料源區，惟經查取樣林口地區之紅色土質加卵石回填材料並不符規範要求，故長庚醫院復健分院廢棄土並無使用在捷運工程南港線CN259 標工程，有監察院糾正案文在卷可參（見本院卷一第81頁反面）。且桃園縣政府95年8 月8 日府工建字第0950062979號函告參加人及宏義公司略以：「……有關貴院所提送『財團法人長庚紀念醫院復健分院整地工程土石處理補充報告』說明土石去處及用途乙節，其中運至捷運工程局東區工程處南港線CN259C標土石方計36,300立方公尺，經該處查明，並未確實運至該處南港線CN259C標工程，合先敘明。本案營建剩餘土石方流向，貴院（公司）既無陳實去處，本府判定係棄置於鄰地屬實，請貴院（公司）於文到30日內，依據本府營建剩餘土石方管理自治條例相關規定，將傾倒於鄰地之營建剩餘土石方清運完成，逾期本府將依建築法及前揭條例罰處。」（見本院卷一第88頁）。而參加人雖提出訴外人鎰友公司出具之收授證明書），惟該證明書雖記載「本公司承包捷運局259C標第三類與路基級配回填工程，並委由湧立營造工程有限公司由龜山鄉長庚醫院復健分院工地運至本工區土石方貳萬捌仟立方公尺，級配料捌仟參佰立方公尺，共計參萬陸仟參佰立方公尺，作為回填料使用，確實無誤。（見原處分卷第84頁）」云云，然與捷運局所稱林口地區紅色土質加卵石回填材料，經檢測不符規範要求而未採用已有不符，況該證明書亦無法證明有參加人所述將土石加工改良已符合規範要求而用於捷運259C標工地之事，參加人所述實難採信。
而宏義公司雖出具切結書予參加人切結完全依法運
棄，絕無任意傾倒於系爭土地上云云（見本院卷二第110 頁），惟該切結書之內容核與前開證據不符，且其如任意棄置土石，本身亦涉有法律或契約責任，是本院認其出具之切結書難以憑採。
綜上，參加人主張復健分院整地外運之土石已全數
使用於開發基地內之Α區道路、開發基地○○○ 區道路、長庚大學內之道路及邊坡、捷運259 標忠孝東路公共工程及台塑重工淡水油品儲運站覆土預壓工程，並未棄置於系爭土地云云，尚難憑採。
⑶綜上，上開證據參互以觀，足認系爭土地上之廢棄土方為參加人於籌建復健分院時開挖整地所產生。
⒉關於原告提起本件訴訟，有無客觀訴之利益？是否違反誠
信或有權利濫用？⑴按所謂客觀訴之利益，係指系爭事件適於法院介入並加
以審判者而言。一般判斷有無客觀訴之利益，須同時考量原告訴權行使以及法院訴訟救濟之必要與實效，例如：原告請求如有其他更直接、簡便、完整或迅速之救濟途徑，或縱允許起訴亦無法達成原告目的或原告訴權因濫用而發生失權之情形。
⑵查本件原告前以本件參加人為被告提起損害賠償民事訴
訟，雖經法院判決敗訴，然或係因本件參加人並未經刑事法院認定為共同侵權行為人，故以刑事附帶民事訴訟之方式對本件參加人提起損害賠償之訴，起訴不合法（見臺灣高等法院93年度上字第601 號民事判決第16頁，原處分卷第142 頁），或係認蕭逢霖係向虹緯公司購買土石，而認參加人不負定作人或指示過失之賠償責任（見臺灣高等法院96年度上易字第531 號民事判決第6 頁），要均非認系爭土地上之棄土與參加人復健分院整地開挖違反環評報告書承諾而外流之土石無關，尚難認原告提起本件訴訟有違誠信或屬權利濫用。且原告10餘年來提起民、刑訴訟及向被告、桃園縣政府、監察院陳情，並經監察院94年糾正，然系爭土地上廢土至今仍未清除，此為兩造及參加人不爭之事實，並有桃園縣政府水務局101 年5 月14日桃水保字第1010008609號函（見本院卷一第265 頁）、桃園縣政府工務局101 年5 月10日桃工建字第1010011966號函及其附件（見本院卷一第26
6 頁至第274 頁）存卷可查，實難認有其他更簡便方式可使原告權利獲得迅速救濟或原告縱提起本件訴訟亦無法達到其目的，尚難認本件訴訟欠缺客觀訴之利益。⒊關於被告是否怠於執行環評法第23條第1 項第1 款規定應
執行之職務？⑴關於主管機關對於是否採取行政措施若依法享有裁量權
時，究應如何判斷主管機關「未依法執行」？國內學者有謂「法律授予行政機關裁量權者，其目的在於給予行政機關於法律要件具備時，得依個別之具體情況，斟酌決定法律效果之是否發生或如何發生，是以，主管機關基於裁量權之運用而未作出一定措施時，原則上非能率然認定其『未依法執行』。不過，主管機關如有裁量瑕疵之情形，特別是裁量怠惰或裁量濫用時，或有『裁量收縮至零』之情形，則可能構成『未依法執行』，而得為提起公民訴訟之原因。」（李建良，論環境法上之公民訴訟，法令月刊第51卷第1 期，第21頁）。亦有認為「環境法上之主管機關之作為義務或處罰條款，凡構成要件事實業已具備時，除有行政罰法允許之裁量空間（即第19條規定：最高罰鍰為3,000 元以下之規定，認以不處罰為適當者），原則上各級主管機關均有作為義務，並非再授予其有不執行法令的裁量空間，否則行政法上揭櫫之依法行政原則（行政程序法第4 條以下等規定），豈非形同具文？蓋行政機關均得藉口裁量權限而故意不執行法令。」（林明鏘，環境法上公益訴訟之司法實踐—評行政法院之相關裁判，行政訴訟二級二審制實施十週年回顧論文集，第77頁。）等可資考。則究行政機關消極不行使其行政上自由裁量權，是否構成行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」消極之行政裁量權濫用之違法？本院認為法律明文規定令行政機關行使自由裁量權，而行使機關卻怠於行使，致令法律保護人民利益而不顧，自屬行政自由裁量權之濫用。關於前揭所述環評法第23條第8 項規定，主管機關自不得消極不行使自由裁量權，否則容有法律規定由行政法院判令其執行之理？因此，行政機關消極不行使自由裁量權，構成「未依法執行」之違法。
⑵查參加人興建復健分院，於88年3 月起，違反環評報告
書土方挖填平衡不外運之承諾，外運土方至少11萬5 千立方公尺，違反環評法第17條規定，被告乃依同法第23條第1 項第1 款規定，以89年4 月11日（89）環署綜字第0018858 號處分書，處參加人罰鍰30萬元，並命限期改善（限89年5 月10日前改善完成），然被告於該處分書內並未具體指明參加人應如何改善（見本院卷一第64頁）。參加人於89年5 月6 日提出「財團法人長庚紀念醫院復健分院環評執行情形改善報告」乙份及繳納罰鍰，然報告內就此部分改善及處理情形僅說明：「⒈依照鈞署86年5 月28日環署綜字第29491 號所公告之本院復健分院環境影響評估報告書之公告事項第一～㈠款規定：『本計劃……之水土保持部分，應另依水土保持主管機關審查意見辦理』。⒉即本院原環評之整地土方平衡預估，實質進入開發階段，經依環評結論再報水保計劃提桃園縣府審查細部設計修正結果故有該11萬5 千方之棄方。⒊另整地開發前本院亦經檢附相關棄土證明獲縣府建館核准後始動工（如附件一縣府核准文件），目前整地已完工，已無整地土方需再外運。」（見被告答辯狀所附被證2 ），被告於本件訴訟主張其因認參加人已改善完畢而結案，沒有怠於執行環評法第23條第1 項第
1 款職務云云。惟查：①被告89年4 月11日處分因未指明限期改善究應如何改
善而滋生疑義，被告於90年3 月27日召開「研議財團法人長庚紀念醫院復健分院廢棄土石外運經處分要求改善之內容會議」，會中討論「本件開發單位，如業已承諾全部之廢土不外運，惟仍發生外運之情形時，原處分要求其限期改善之內容是否即包含廢棄土運回回填之意？」並通知參加人出席，經決議「㈠本案依環境影響評估法，第23條限期改善，不限於回復原狀，如可以資源再利用方式處理。㈡請長庚紀念醫院提供11萬餘立方公尺多餘土方用途之說明及證明文件。
……」有會議紀錄及會議簽名單在卷可參（見本院卷一第71頁至第74頁），足見被告及參加人均知89年4月11日處分所稱限期改善，並非僅止於「停止土方外運行為」，尚包括應查報違反評估書承諾外運之土方數量、流向及進一步處理，其處理方式可以回復原狀之方式為之，但不限於回復原狀，如以資源再利用方式處理亦可。
②況環評法制定目的在於「預防及減輕開發行為對環境
造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」（環評法第1 條參照）。而所謂「環境影響評估」，依同法第
4 條第2 款規定係「指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。
」同法第11條第2 項第7 款、第8 款復規定評估書內應記載之事項包括「（第7 款）環境影響預測、分析及評定。（第8 款）減輕或避免不利環境影響之對策。」由於土方運送對於環境（如噪音、空氣污染、道路污染、交通維持及棄置對自然景觀、水土保持、地形地貌等影響）之衝擊，故環評法要求開發單位需於評估書內明確記載其對環境影響之預測、分析及評定，並提出減輕或避免不利環境影響之對策。本件參加人於評估書內既因承諾整地工程「土方不外運」，而未就土方外運對於環境可能造成之影響加以分析、評定，復未提出減輕或避免外運土方對環境造成不利影響之對策，乃其嗣後違背評估書之承諾，將整地土石外運，且棄置土石地點又非申報開工所核准之33處，而係任令棄置於原告所有系爭土地上，未有任何積極處理。縱令參加人已完成整地開發，而不可能將外運土石回填於開發基地內，但因環評法第17條規定開發單位應依評估書所載內容切實執行之要求，參加人仍應有所作為，將復健分院開挖整地違法外運而棄置於系爭土地上之土石移除，或以他法使外運土石棄置於系爭土地對環境所造成之不利影響排除或減輕，以回復相當於評估書所承諾「無外運土石」之原狀，否則實難認其違反環評法第17條規定之行為已改善完成。
③綜上，被告以嗣後稽查參加人已不再有外運土方行為
，即認參加人違反環評法第17條規定之行為已改善完成云云，容非可採。
⑶被告又稱其並不知參加人違法外運之棄土流向，且棄土
流向管理非屬其權責範圍，其已函知桃園縣政府處理棄土，並未怠於執行職務云云，惟查：
①參加人違法外運之土石，嗣經棄置於原告所有系爭土地上，已如前述。
②又營建剩餘土石方之處理，雖屬直轄市、縣（市）之
自治事項，廢棄物之清理，執行機關雖為直轄市環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所，然被告身為環評主管機關，負有監督評估書執行情形之責任，發現對環境造成不良影響時，亦有權命開發單位限期提出因應對策（環評法第18條第1 項、第3項規定參照），自難認被告對於違反評估書外運土石之流向無追蹤稽查之責。況觀乎被告於收受原告100年3 月2 日公民告知書後，於100 年5 月2 日函告參加人，其「基於職權」，要求參加人說明復健分院整地工程之外運土方，是否有棄置於系爭土地之情事等語，有被告100 年5 月2 日環署綜字第1000035524號函在卷可參（見原處分卷第62頁、第63頁），亦足見被告於訴訟上主張追蹤外運棄土流向及棄土流向管理非屬其權責云云，並非可採。至於監察院100 年調查報告調查意見雖僅指明桃園縣政府之違失，並未言及被告有何違失，然該調查報告，係因原告陳哲喜向監察院陳訴桃園縣政府對於參加人及宏義公司違法棄土情事，自監察院94年間糾正迄今，仍未依法積極妥處，涉有違失（見被證15），原告陳哲喜並未向監察院指陳被告之違失，而係就被告怠於執行職務之行為，以書面告知後提起本件公民訴訟，是難僅因監察院10
0 年調查報告內未指出被告違失，即認被告未疏於執行職務。
③再者，本件參加人違反環評法第17條之行為，雖經被
告於89年4 月11日依環評法第23條第1 項第1 款規定處參加人罰鍰30萬元並命參加人限期改善，然參加人並未改善完成，已如前述，惟被告迄今，僅於100 年
5 月2 日、100 年6 月13日函知參加人說明外運棄土有無棄置於系爭土地上（見被證10），並未命參加人將復健分院開挖整地違法外運而棄置於系爭土地上之土石移除，或命參加人以他法使外運土石棄置於系爭土地對環境所造成之不利影響排除或減輕，以回復相當於評估書所承諾「無外運土石」之原狀，核屬裁量怠惰，揆諸前開說明，應認被告確有疏於執行環評法第23條第1 項第1 款規定之情形。
⑷被告確有疏於執行環評法第23條第1 項第1 款規定之情
形，且於原告100 年3 月2 日書面告知送達後，迄本院言詞辯論終結時仍未依法執行，自應由本院逕判命被告執行。惟本院考量被告89年4 月11日限期改善時，並未能具體指示參加人如何改善，且因前述外運土石棄置於系爭土地已長達10餘年，如以移除之方式處理是否安全可行？抑或有其他方法足使參加人對環境造成之不利影響排除或減輕？事涉被告之專業及裁量權之行使，應由被告「具體」作成限期改善處分，以盡其輔導督促之責。限期改善處分內並應載明不依限履行時將予按日連續處罰之意旨，以促使參加人依環評法第17條規定切實執行評估書之內容，藉以達成環境保護之目的。故而，原告逕請求本院判命被告作成命參加人依85年4 月評估書所載內容，限期清除棄置於原告所有系爭土地上之土方，並告以不依限履行時將直接強制或間接強制執行之行政處分，本院爰依行政訴訟法第200 條第4 款規定，判命被告依照本院判決之法律見解，作成命參加人限期改善之行政處分。原告請求逾此部分，尚難准許，應予駁回。
（四）又本件原告因依環評法第23條第8 項踐行書面告知，請求被告就參加人違反環評法第17條規定之行為，依環評法第23條第1 項第1 款規定執行，因被告迄未依法執行，原告乃依環境影響評估法第23條第9 項規定，對被告怠於執行職務之行為，向本院提起本件行政訴訟，對預防及減輕開發行為對環境造成不良影響確有具體貢獻，而其主張委請律師代理訴訟支出律師費8 萬元之事實，為被告所不爭執，且該律師費用金額依目前律師訴訟收費標準及上開律師事務所設在台北市，原告人數眾多、居住地點分散於桃園縣、臺中市、新北市，系爭土地坐落於桃園縣，律師往返連繫成本費用較高，且爭執歷時10餘年，相關訴訟資料繁皓，是原告主張其支付上開律師費用，應屬合理，爰由本院依環評法第23條第10項規定判命被告支付律師費用8 萬元予原告。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第200 條第4 款、第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 2 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 楊 得 君法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 4 月 2 日
書記官 陳 又 慈