臺北高等行政法院裁定
100年度訴字第1235號100年11月24日辯論終結原 告 張哲誠訴訟代理人 郭蕙蘭 律師複 代理人 季佩芃 律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳武雄（主任委員）訴訟代理人 李耀旭
陳銘泓邱子由上列當事人間農田水利會會長選舉罷免辦法事件，原告不服行政院中華民國100年6月16日院臺訴字第1000097864號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4 條第1 項、第107 條第
1 項第10款分別定有明文。是得依法對之提起撤銷訴訟之標的乃「行政處分」。而所謂行政處分，依訴願法第3 條第1項規定及行政程序法第92條第1 項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而所謂「觀念通知」或「意思通知」者，係指行政機關就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達而言；觀念通知或意思通知並不具有發生法律效果之意思，故不屬行政處分，此參照最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨即明。因此對非屬行政處分之觀念通知或意思通知提起行政訴訟法第4 條第1 項之撤銷之訴，其訴欠缺合法要件，屬起訴不備其他要件，應予裁定駁回。
二、本件原告起訴意旨略以：臺灣省雲林農田水利會（下稱「雲林農田水利會」）於民國99年4 月20日召開「第3 屆直選會長暨會務委員選舉」選舉工作會報第4 次會議，其決議事項有關會長候選人資格審查結果為原告合格，另一候選人林文瑞不合格，乃依農田水利會會長選舉罷免辦法第17條第2 項規定，以99年4 月21日雲水總字第0990005366號函（下稱「雲林農田水利會99年4 月21日函」）送該候選人資格審查會議紀錄，報請被告備查。詎被告於99年4 月22日以農水字第0990126938號函（下稱「被告99年4 月22日函」）復雲林農田水利會，略以所送第3 屆直選會長暨會務委員選舉工作會報第4 次會議候選人資格審查紀錄，其中列席律師引述之法律見解有所錯誤，不予備查，並提供法制意見，要求參照辦理。雲林農田水利會再以99年4 月22日雲水總字第0990005487號函（下稱「雲林農田水利會99年4 月22日函」）表示不服前述被告99年4 月22日函法制意見並補充陳述法律見解，被告復以99年4 月23日農水字第0990127451號函（下稱「被告99年4 月23日函」）復雲林農田水利會，略以雲林農田水利會選舉工作會報第4 次會議認定林文瑞未具農田水利會10年以上之農業有關工作經驗之資歷，有所違誤，依農田水利會組織通則第36條規定應予糾正；如經林文瑞提出複審申請，雲林農田水利會辦理複審時，應依被告99年4 月22日函法律意見辦理，不得作出與被告上開函法律意見相左之認定。嗣林文瑞於99年4 月24日向雲林農田水利會申請複審，經雲林農田水利會於99年4 月27日召開「第3 屆直選會長暨會務委員選舉」選舉工作會報第5 次會議，其決議事項有關會長候選人資格審查結果為林文瑞會長候選人資格審查複審結果為合格，並以99年4 月30日雲水總字第0990005888號函送該會議紀錄，請求被告備查。被告於99年5 月10日以農水字第0990129975號函（下稱「系爭函」）復雲林農田水利會，以該會「第3 屆直選會長暨會務委員選舉」選舉工作會報第5次會議暨會長、會務委員候選人資格審查複審會議紀錄，准予備查。被告先以99年4 月22日函不予備查雲林農田水利會認定林文瑞君不具候選人資格之會議紀錄，再以99年4 月23日函對雲林農田水利會依農田水利會組織通則第36條予以糾正、制止，並要求該會於複審時不得作出與其法律意見相左之認定，故被告之作為已與地方制度法第2 條第5 款所稱之單純備查不同，就被告系爭函內容以觀，其法律性質顯屬行政處分，原告自得依法提起行政訴訟。又依農田水利會組織通則第19條之1 第1 款規定，農田水利會會長須具有政府機關、農田水利會10年以上行政、水利、土木、農業有關工作經驗而成績優良者，惟林文瑞因曾違反公職人員選舉罷免法於93年12月30日經雲林地方法院宣告判決有期徒刑8 個月、褫奪公權2 年、緩刑2 年確定，而本次會長選舉於99年間舉行，林文瑞既在93年間遭刑事判決確定，當年考績必然為不及格，林文瑞何來連續10年優良考績等語，故被告系爭函文所為准予備查之行政處分顯然違法等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、按依農田水利會會長選舉罷免辦法第17條第1 項規定：「會長候選人資格之審查，由選舉工作會報為之。前項審查結果，應由水利會造具候選人名冊於投票日15日前公告，並送主管機關備查。候選人名冊公告後，如有異議，應於公告後3日內，向水利會申請複審，以1 次為限。公告無異議後，其姓名之次序以抽籤定之。」第18條規定：「候選人名冊公告後，經發現候選人在投票前，不符合本通則第19條之1 第1項各款規定或有第19條之2 規定之情事者，由水利會撤銷其候選人登記，並報主管機關備查。」可知農田水利會會長候選人資格之審查，由選舉工作會報審查完竣後，應造具名冊於投票日15日前先行公告，並於公告後送主管機關備查。於公告後投票前，如發現候選人有不符資格情事，並得撤銷其候選人資格登記，並報請主管機關備查。參諸地方制度法第
2 條第5 款規定：「備查：指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。」是人民依法完成之法律行為，如依法應向監督機關為「備查」，該「備查」之目的僅係供監督機關為事後監督之用，並不以之為該行為之合法要件，而未對受監督事項之效力產生影響，其性質應非屬行政處分；而否准備查之行政行為，亦因未對受監督事項之效力產生影響，而非屬行政處分（最高行政法院95年度判字第12號判決意旨參照）。經查，雲林農田水利會於完成會長候選人資格審查後，依諸上揭規定，既應先行公告後再送被告備查，核其性質，其審查結果於公告後即已對外發生效力，至於送請被告備查，僅係將審查結果陳送被告知悉，供被告為事後監督之用，並不以之為審查結果之合法要件。此觀被告所屬法規會執行秘書戴玉燕於99年4 月27日雲林農田水利會召開第3 屆直選會長暨會務委員選舉工作會報第5 次會議暨會長、會務委員候選人資格審查複審會議時，於主席請其釋示「備查」之效力時，即曾明白表示：「參照地方制度法的解釋，『備查』就是使其上級機關知道這件事，換言之，『備查』不影響其原本的效力，縱使上級主管機關不予備查，即雖然農委會不予備查，但是仍不影響貴會初審的決定，貴會初審公告仍有其效力。法律上的見解或許會有所差異，但權限還是在貴會，所以本會只能建議。」（見本院卷第37至38頁、第43頁）等語即可得知。再者，學說上有所謂多階段行政處分者，係指凡依法須事先經不相隸屬的他行政機關或上級機關參與表示意見、同意或核准，始能作成行政處分者。在多階段行政處分之場合，有複數行政行為存在，其中唯於最後階段直接向人民作成的行政行為，始具行政處分性格，得為行政爭訴之標的。該他機關之參與行為本身，即令對作成行政處分的機關有拘束力，亦不構成行政處分，而純係行政內部行為。是相對人倘有所不服，即令關鍵在於他機關的參與行為，亦只能針對最後直接對人民作成對外發生效力之處分提起救濟。惟法規倘明定他機關的參與行為應獨立直接向相對人為之，則該參與行為自當又定性為行政處分，而不再是機關間指示的內部行為。又倘他機關的參與行為除向本機關為之外，另發副本予相對人，於行政處分的其他要件亦已具備的情形下，亦非不能從寬定性為行政處分，得獨立、直接為訟爭對象（參閱翁岳生編，行政法( 上) ，2006年10月版，第492 至
493 頁）。本件雲林農田水利會於99年4 月20日召開「第3屆直選會長暨會務委員選舉」選舉工作會報第4 次會議，決議原告之會長候選人資格審查結果合格，另一候選人林文瑞不合格，雖雲林農田水利會事後將其審查結論送請被告備查時，迭經被告以99年4 月22日函及99年4 月23日函表達否准備查之意旨，嗣因林文瑞對雲林農田水利會99年4 月20日審查結論之公告提起複審之申請，雲林農田水利會召開選舉工作會報第5 次會議複審林文瑞之會長候選人資格為合格後，再報經被告以系爭函准予備查，但上開被告99年4 月22日函、99年4 月23日函及系爭函，均未以副本送達予原告，有上開函文在卷可稽，並為原告之訴訟代理人所是認在卷（見本院卷第77頁），是即或因被告曾於99年4 月23日之函文內容中表達依農田水利會組織通則第36條對雲林農田水利會加以糾正制止之意，而對雲林農田水利會具有拘束力，揆諸上揭說明，亦僅為機關間指示之內部行政行為，不因而使系爭函文具備對外效力，而具行政處分適格，真正具行政處分適格而得為訟爭標的者，應為雲林農田水利會依其複審結論對外所為之公告，系爭函文既僅屬機關內部之行政行為，僅為單純觀念通知，並未因而產生任何公法上法律效果，其性質非屬行政處分，不得據以對之提起訴願及行政訴訟。訴願決定以該函文非屬行政處分，而為訴願不受理之決定，核無不合。原告猶對非屬行政處分之系爭函文提起撤銷訴訟，欠缺訴訟合法要件，核屬起訴不備其他要件，且無從補正，自應裁定駁回原告之訴。
四、原告之訴既因不合法經本院裁定駁回，其實體上之主張本院即無從審酌，併予敘明。
五、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 8 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 張 國 勳上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 12 月 8 日
書記官 李 承 翰