臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1251號100年11月10日辯論終結原 告 李正德訴訟代理人 陳文億 律師被 告 桃園縣大園鄉公所代 表 人 呂水田（鄉長）住同上訴訟代理人 黃光輝
參 加 人 李彩玉訴訟代理人 林亦書 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服桃園縣政府中華民國100 年6 月1 日府法訴字第1000090524號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序部分：按有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序，固為行政訴訟法第177 條第2 項所明定，惟該條項係規定「得」以裁定停止訴訟程序，故是否停止訴訟程序，行政法院本得依職權審酌之。再者，行政爭訟事件並不受民事判決認定事實之拘束，原可各自認定事實。是被告以本件相關租佃爭議事件已繫屬臺灣桃園地方法院審理中，本院應裁定停止訴訟程序一節，本院認核無必要，應予駁回，合先敘明。
乙、實體部分：
一、事實概要：緣訴外人李阿癸（出租人）與李福隆（承租人）間就桃園縣○○鄉○○段66、68、69、70、91地號等5 筆土地（下稱系爭耕地）訂有園口字第78號耕地三七五租約（下稱系爭租約），租期於民國97年12月31日屆滿。嗣出租人及承租人於屆滿前死亡，其繼承人就租約變更（繼承）及續定租約登記等發生耕地租佃爭議，承租人之繼承人即參加人李彩玉向被告耕地租佃委員會申請調解，經調解不成立，被告即移請桃園縣政府耕地租佃委員會續行調處，復經調處不成立，該府遂移請臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）審理。嗣原告（出租人繼承人之一）於100 年1 月28日向被告申請逕予註銷系爭租約登記，經被告以100 年2 月10日大鄉民字第1000002951號函復（下稱系爭函）略以：「說明：一、有關本案，本所已於99年3 月15日以大鄉民字第0990005591號函答覆台端，且桃園縣政府亦已於99年7 月15日以府地用字第0990271471號函將本案移請桃園地方法院審理。二、本所將依法院確定判決辦理後續事項。」原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）系爭函係拒絕原告請求被告逕行辦理租約註銷之通知，足以損害原告法律上之權利，為行政處分。訴願決定以系爭函為觀念通知而為不受理決定，顯有違誤。
（二）依被告97年11月25日園口字第79號通知書所載，系爭耕地自97年12月31日租期屆滿後，雙方均未申請續約，故通知雙方限於98年2 月16日前，須向被告申請辦理續租登記，逾期即由被告依耕地三七五租約清理要點（下稱清理要點）第7 點第2 項規定逕為註銷租約之登記，此通知書即為附期限註銷租佃租約登記之行政處分。嗣雙方均未遵照上開通知之期限申辦續租登記，被告即應逕為辦理註銷租約登記。況耕地三七五租約必須承租人有續租之意願，始有續租登記之可言，本件承租人之繼承人（即參加人）既未於通知限期內向被告申請辦理續租登記，乃表示無續租之意願，即喪失續租權利，自斯時起租約即不存在，參加人不能事後再主張續租，使已消滅之租約復活。
（三）系爭租約爭議，前於87年經桃園縣政府調處不成立，移送至桃園地院審理（87年度訴字第916 號），參加人於該案審理時陳稱系爭土地經洪水變成河川，無法耕種，且從未繳租金屬實。又桃園縣政府耕地租佃委員會於99年7 月14日經調處決議以：「本案土地依耕地三七五減租條例第17條規定：非因不可抗力繼續1 年不為耕作，得由出租人終止租約」。參加人於出席上述調處會時亦自認耕地因被挖土無法耕作。況系爭耕地目前部分因颱風變成河川不能耕作，亦經桃園地院99年訴字1137號租佃爭議訴訟中履勘現場確認無訛，並且該院已於100 年10月17日判決駁回本件參加人李彩玉之訴。足證參加人既未繳租金而且拋棄耕作權，任雜草叢生不耕種已逾1 年以上，符合耕地三七五減租條例第17條第1 項第2 、3 、4 款之終止租約之規定。
（四）另他案「園口字第79號（○○○鄉○○段○○○段518 、
855 地號土地）」租約同樣未辦理續約，而被告逕為註銷上開租約登記，而本案系爭租約卻不能辦理註銷，顯見被告有偏頗、失職之嫌。綜上，原告請求被告註銷系爭租約登記，自屬合法等語。並聲明：㈠訴願決定、原處分100年2 月10日大鄉民字第1000002951號函均撤銷。㈡被告應作成註銷李阿癸（繼承人之一原告）與李福隆（繼承人李彩玉）園口字第78號耕地三七五租佃租約登記之處分。
三、被告則以：
（一）系爭函復內容僅屬被告對於原告請求事項為事實之說明，對原告之權益不生具體之公法上效果，並非行政法上之行政處分。
（二）耕地租賃關係並非以登記為生效要件，而應以事實認定，租約經註銷登記，並不影響其耕地租賃關係。是以，承租人於逕為辦理租約註銷登記公告期滿確定後始提出續約登記，如經公所查明租約土地確有繼續耕作之事實，並經該所再依照耕地三七五租約清理要點第3 點規定通知出租人，未於20日內提出相反意見者，擬由公所本於行政權逕為更正，准其續約，以資便民。本案被告雖未能及時註銷該租約，但並未影響該租佃關係存在之事實。換言之，被告當時縱逕為註銷之程序，承租人如仍有繼續耕作之事實，被告仍可本於行政權逕為更正，准承租人續訂租約。
（三）又依清理要點第7 點規定，本案出、承租人應於耕地租約期滿（97年12月31日）翌日起45日（98年1 月1 日至98年
2 月16日）內提出申請終止或訂租約。被告於97年11月25日通知出、承租人依限向被告辦理，惟出、承租人皆未於期限內辦理換約。而出租人於98年8 月初向被告主張該租約符合耕地三七五減租條例第17條第1 項第2 、3 、4 款終止租約之規定，希被告辦理註銷系爭租約，被告依清理要點第3 點規定，通知承租人於20日內提出書面意見，因此承租人於99年申請調解，出租人亦出席調解會議，可知出租人亦認同被告當時之處理程序。
（四）另關於「園口字第79號」租約，被告除於97年11月25日第一次通知租、佃雙方，被告將辦理私有耕地三七五租約之清理外，復於99年9 月9 日第二次函文通知租佃雙方，惟因未收到雙方提出申請終止或續訂租約之要求，故被告除依規定辦理公告手續外，並已函請桃園縣蘆竹地政事務所協助塗銷「園口字第79號」之三七五租約註記，該案與本案之處理程序並無不同，原告之主張為無理由等語資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、參加人則以：原告與參加人就系爭耕地近10年來之租佃爭議事件，於原告
100 年1 月28日向被告申請註銷上開租約登記前，早經桃園縣政府依三七五減租條例之規定函送相關爭議調處案卷予桃園地院審理。原告於該案民事訴訟進行中，再向被告請求註銷上開租約登記，而被告以系爭函復原告，係就經辦事項為單純事實之陳述與說明，核其法律性質僅生事實「通知」之效果，顯非對原告上開申請事項另為准否決定，致發生一定法律效果之行政處分。另就桃園地院99年度訴字第1137號判決，參加人已依法提起上訴等語資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、經核本件兩造爭點為：㈠被告系爭函是否屬行政處分性質？㈡如為行政處分，被告否准原告申請註銷李阿癸（繼承人之一原告）與李福隆（繼承人李彩玉）園口字第78號耕地三七五租約登記之處分，於法有無違誤？本院判斷如下：
（一）按行政機關對於人民依法申請為行政處分之案件所作之函復，屬駁回而為行政處分，抑或屬事實敘述或理由說明而為觀念通知，應從實質上是否拒絕而認定，非以形式上有無駁回之諭示而判斷（最高行政法院92年度裁字第453 號裁定意旨參照）。是以行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字；苟其內容足認係對人民依公法申請之案件為否准之表示者，不論係基於何等理由，既屬就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係行政處分。查本件原告於100 年1 月28日向被告申請逕予註銷系爭租約登記，經被告以系爭函復略以：「說明：一、有關本案，本所已於99年3 月15日以大鄉民字第0990005591號函答覆台端，且桃園縣政府亦已於99年7 月15日以府地用字第0990271471號函將本案移請桃園地方法院審理。二、本所將依法院確定判決辦理後續事項。」等語，分別有上開函文在卷可稽。而觀之被告函復內容，雖無駁回申請之相關文字記載，惟實質上已否准原告註銷系爭租約之請求，依前所述，已足認係對原告依法申請之案件為否准之表示，應屬行政處分，自得對之提起行政爭訟。是本件原告不服被告之函復而提起訴願，訴願機關以被告函復內容應屬觀念通知而非行政處分，所為訴願不受理之決定，尚有未洽。
（二）次按法律對於行政處分之效力有所規定者，乃法律對於人民權利所為直接之限制，並非行政機關本於法律授權所附加，故行政機關於處分中重複表述法律所定之限制或期限者，並非附款。查耕地三七五租約清理要點第7 點規定：
「出租人、承租人依本要點第4 、5 、6 點規定申請終止或續訂租約登記時，應於耕地租約期滿翌日起45日內為之。出租人、承租人於前項期間內，均未提出申請時，鄉(鎮、市、區) 公所應逕為辦理租約註銷登記，將登記結果公告30日，並以書面通知出租人、承租人。」是被告以卷附97年11月25日園口字第79號通知書，於說明五、注意事項（一）固載明「出租人、承租人於申請期間內，均未提出申請時，本公所將依『耕地三七五租約清理要點』第7點第2 項規定，逕為辦理租約註銷登記。」等語，依前揭說明，該通知書僅係重複表述耕地三七五租約清理要點第
7 點之規定，尚非行政處分之附款，原告主張該通知書即為附期限註銷租約登記之行政處分，租期屆滿後被告即應依清理要點第7 點第2 項規定逕為註銷租約登記云云，要非可採。
（三）再按「耕地三七五減租條例第6 條第1 項載『本條例施行後耕地租約應一律以書面為之，租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記』云云，係為保護佃農及謀舉證上便利而設，非謂凡租約之訂立、變更、終止或換訂，須經登記，始能生效。」最高法院51年台上字第2629號判例意旨可資參照。又「耕地租賃關係既非以登記為生效要件，則原告所據耕地三七五租約清理要點第
7 點所定之45日之續訂登記申請期間，應係便於行政管理所為之規定，非謂一逾該期間，即不得申請。系爭耕地現耕繼承人既已提出租約變更登記之申請，當不再有該點由被告逕為註銷租約登記規定適用之餘地。原告雖指稱租約早已符合終止之要件，原告卻怠於依規定申請終止登記，今租佃雙方就租賃關係是否存在既已有爭議，自應依耕地三七五減租條例第26條規定，循調解、調處、訴訟程序處理，是以在租約終止或租佃關係消滅確定前，被告否准原告註銷租約登記之請求，揆諸首揭辦法規定，於法並無不合。」亦有最高行政法院90年度判字第1512號判決可資參照。查本件被告以97年11月25日園口字第79號通知書通知出、承租人應於耕地租約期滿（97年12月31日）翌日起45日（98年1 月1 日至98年2 月16日）至被告辦理，惟出、承租人皆未於期限內辦理換約，嗣出租人於98年8 月始向被告主張終止租約註銷登記，被告依清理要點第3 點第2項規定，通知承租人於20日內提出書面意見，經承租人申請調解、調處均不成立後，嗣移送桃園地院審理，並於10
0 年10月17日經該院判決駁回本件參加人李彩玉之訴，尚未確定等情，有上開通知書、調解程序筆錄及相關函文、桃園地院民事判決影本在卷可稽，並為兩造所不爭執，堪認屬實。準此，被告雖未於系爭耕地租約期滿後及時註銷該租約，惟依前揭說明，縱逾該清理要點第7 點所定45日之續訂登記申請期間，亦非不得再提出申請；且同要點第
7 點第2 項所稱「公所應逕為辦理租約註銷登記」等語，乃被告應依職權查明辦理之規定，並非原告得執為向被告請求註銷租約登記之依據。原告主張承租人既未於通知期限內辦理，租約即不存在；並依同要點第7 點第2 項請求被告辦理註銷租約登記云云，亦無足採。
六、從而，系爭耕地租佃爭議既已進入訴訟程序審理，被告以系爭函復原告將依法院確定判決辦理後續事項等語，而否准其註銷上揭租約登記之申請，於法並無違誤。原告不服被告之否准處分，提起訴願，訴願機關未自系爭函復是否合法立論，而以其非行政處分並為不受理之決定，雖有未洽，尚不影響結果，仍應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 24 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 胡方新
法 官 劉穎怡法 官 鍾啟煌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 11 月 24 日
書記官 樓琬蓉