臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1270號100年11月15日辯論終結原 告 陳永財即濱海大飯店被 告 金門縣政府代 表 人 李沃士（縣長）住同上訴訟代理人 蔡明輝
何桂泉上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國
100 年5 月27日交訴字第1000004990號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前經被告核准在金門縣金湖鎮漁村25號經營旅館業「濱海大飯店」（登記證編號003 ），原告申請暫停營業，經被告同意暫停營業期間自中華民國（下同）96年12月3 日起至97年5 月1 日，其後又展延至98年4 月30日。嗣原告雖於98年5 月4 日申報復業，惟被告以98年6 月9 日府交業字第0980038267號函告其消防設備、旅館業管理檢查不合規定而不予同意，並請原告速依消防、都計、旅館業管理等檢查意見於文到6 個月內完成改善後，再另案申報復業。因原告未再申報復業，達6 個月以上，被告遂以100 年1 月18日府交業字第1000006199號函附同日期字號處分書廢止「濱海大飯店」旅館業登記並註銷其登記證（下稱原處分）。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）濱海大飯店首創於81年，房間合計僅12間，其資格尚不如一般民宿，前任縣長李炷烽政府核准金門增設民宿40餘棟，每棟套房15間至50間不等，惟金門縣政府對於原來設立之旅館飯店並不加關心輔導，濱海大飯店慘淡經營迄今歷經19年之久。98年3 月4 日因故暫停營業再行申報復業，經建設局審查合格，被告於98年3 月30日以府建商字第0980018731號函核准營業。
（二）詎料98年5 月間，交通旅遊局蔡湛成先生（下稱蔡君）獨自1 人前來，以視察旅館為名，指示原告打開消防栓供檢測，其時第1 樓消防栓水噴出約25公尺遠，蔡君稱：「水壓不夠，恐水管有問題」，然後回到服務台又說：樓梯不清潔。並未檢查其他項目，即匆匆離去，98年6 月9 日即以被告府交業字第0980038267號函，指稱消防設備、建管及旅館業管理檢查等皆不符規定，不准復業。整個前因後果出在蔡君私人手段裁判，就此本次開庭之日務需請蔡君親自出庭，並攜帶相關視察濱海飯店此段時間簽發文件向法官說明原委。
（三）原告接獲不准復業文件後，就停止接受旅行團前來居住，迄100 年2 月24日未見被告任何官員前來飯店造訪、輔導，而被告函件內容指稱：「嗣經本府聯合稽查小組於99年12月7 日查該行號無營業事實」，惟當日根本未有任何稽查小組前來檢查，請令其調閱99年12月7 日各部門檢查紀錄到庭併案審查。
（四）且原告投資已逾新臺幣（下同）百萬元於旅館房間設備上，飯店之設備較諸其他民宿，有過之而無不及，縱令消防設備等有缺失，被告亦可依旅館業管理條例第37條第1 項、第54條第1 項、旅館業管理規則第29條第1 項規定，限期改善，屆期未改善者處以3 萬元罰鍰，乃被告不循此途，直接依旅館業管理規則第28條規定廢止登記，造成原告損害甚鉅。
（五）綜上所述，原處分係屬違法，訴願決定不查，爰提起行政訴訟，並聲明求為判決：1.訴願決定（交通部100 年5 月27日交訴字第1000004990號）、原處分（金門縣政府100年1 月18日府交業字第1000006199號）均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：
（一）查原告於98年5 月4 日申報復業，因消防設備、建管及旅館業管理等檢查皆不符規定，被告98年6 月9 日府交業字第0980038267號函請其完成改善後，另案申報復業。迄今原告並未依規定申報復業。況被告聯合稽查小組於99年12月7 日查明已無原告營業事實。原告雖主張有長期住客，依照旅館業管理辦法須不特定人士居住，此應屬長期租賃。則被告依發展觀光條例第42條第4 項、旅館業管理規則第28條第4 項規定，廢止原告之旅館業登記並註銷該飯店之登記證，於法並無不合。
（二）原告雖主張被告98年3 月30日府建商字第0980018731號函核准其復業云云，惟上開公函係核准「濱海大飯店」商號之營利事業復業登記，與依發展觀光條例之申報復業係屬二事；又原告申請復業乙案，被告會辦各業管權責單位消防局、建設局、衛生局及旅館業務單位，經各事業各別前往現場會勘，如審查表附原處分卷可稽；被告98年6 月9日府交業字第0980038267號函業明確將違反消防法、都市計畫法及發展觀光條例之事項告知原告，並限於6 個月內完成改善，再另案申報復業。原告對於該處分並未提起訴願表示不服。
（三）至於原告質疑99年12月7 日聯合稽查不實云云，惟依發展觀光條例第42條第4 項及旅館業管理規則第28條第4 項規定，旅館業如停業期限屆滿，未申報復業達6 個月以上，地方主管機關即得依法廢止旅館業登記並註銷該飯店之登記證，本不以進行現場稽查其營業狀況為必要，其現場稽查之用意乃確認旅館業仍持續停業中，如有接待旅客，尚有其他行政處罰之法律責任。況該次稽查乃不定期稽查，故未事前知會原告。
（四）又，原告未經復業，與營業中飯店消防安檢不合格有別，自無從依原告所述規定而裁處3萬元罰鍰及命限期改善。
（五）綜上，本件原告申請「濱海大飯店」停業期限屆滿，未申報復業達6 個月以上，被告依法廢止「濱海大飯店」旅館業登記並註銷該飯店之登記證，並無違法。並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷：
（一）按「觀光旅館業、旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理、受僱人員管理及獎勵等事項之管理規則，由中央主管機關定之」發展觀光條例第66條第2 項定有明文。
而「（第1 項）旅館業暫停營業一個月以上，屬公司組織者，應於暫停營業前十五日內，備具申請書及股東會議事錄或股東同意書，報請地方主管機關備查；非屬公司組織者，應備具申請書並詳述理由，報請地方主管機關備查。（第2 項）前項申請暫停營業期間，最長不得超過一年，其有正當理由者，得向地方主管機關申請展延一次，期間以一年為限，並應於期間屆滿前十五日內提出。（第3 項）停業期限屆滿後，應於十五日內向地方主管機關申報復業，經審查符合規定者，准予復業。（第4 項）未依第一項規定報請備查或前項規定申報復業，達六個月以上者，地方主管機關得廢止其登記並註銷其登記證。」則為旅館業管理規則第28條第1 項至第4 項所明文規定。查旅館業管理規則，係中央主管機關依發展觀光條例第66條第2 項之授權所訂定，旅館業管理規則第28條對於觀光旅館業、旅館業停業、復業之申報及逾期未申報停業、復業者，得廢止其登記並註銷其登記證之規定，係基於行政管理之需要，並非基於制裁目的，不具裁罰性，依該規定所為之處分核屬非裁罰性不利益處分，上開規定乃為達成有效管理輔導觀光旅館業、旅館業之授權目的，並未逾越發展觀光條例第66條第2 項之授權範圍，自屬有效。
（二）查原告前經被告核准在金門縣金湖鎮漁村25號經營旅館業「濱海大飯店」（登記證編號003 ），原告申請暫停營業，經被告同意暫停營業期間自96年12月3 日起至97年5 月
1 日，其後又展延至98年4 月30日。嗣原告雖於98年5 月
4 日申報復業，惟被告以98年6 月9 日府交業字第0980038267號函告消防設備、旅館業管理檢查不合規定而不予同意，並請原告速依消防、都計、旅館業管理等檢查意見於文到6 個月內完成改善後，再另案申報復業。因原告未再申報復業，達6 個月以上，被告遂以原處分廢止「濱海大飯店」旅館業登記並註銷其登記證等情，為兩造所不爭執，並有被告98年6 月9 日府交業字第0980038267號函（見本院卷第55頁）及原處分書（見原處分卷第13頁）在卷可稽，堪認為真實。
（三）原告雖主張：其申報復業，業經被告以98年3 月30日府建商字第0980018731號函核准其復業云云，惟查上開公函係核准「濱海大飯店」商號之營利事業復業登記，並非依旅館業管理規則准予復業，此觀該函主旨：「貴商號營利事業統一編號第00000000號於98年3 月24日申請營利事業復業登記乙案，准予備查」即明（見訴願卷第59頁）。
（四）原告雖爭執其消防設備並無不合格，並聲請通知證人蔡湛成攜帶相關視察濱海大飯店此段時間簽發文件到庭說明云云，惟查被告認為原告消防設備等不符合規定，而以98年
6 月9 日府交業字第0980038267號函不予同意復業，並請其6 個月內改善後再另案申報復業，原告對該處分並未提起訴願，有交通部100 年10月21日交訴字第1000057867號函在卷可參（見本院卷第56頁），是該處分已告確定。按「行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。又有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。再者，當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍。」（最高行政法院97年度判字第1086號判決參照）。查原告申報復業，既經被告認定消防檢查等不合格而不予同意，且該處分已告確定，依前開說明該行政處分即已生存續力及構成要件效力，該處分之相對人即本件原告、原處分機關即本件被告及法院均受其拘束；且該消防檢查等不合格而不予同意復業之行政處分既非本件之訴訟客體，其實質之合法性並非本院審理之範圍，是原告爭執其消防設備應屬合格一節，並非本院所得審究，其請求通知證人蔡湛成攜帶相關視察濱海大飯店此段時間簽發文件到庭說明核無必要。
（五）至於原告爭執99年12月7 日聯合稽查之真實性一節，因依旅館業管理規則第28條第4 項規定，旅館業如停業期限屆滿，未申報復業達6 個月以上，地方主管機關即得依法廢止旅館業登記並註銷該飯店之登記證，本不以進行現場稽查其營業狀況為必要，故上開聯合稽查真實與否，對於本件認定並無影響，原告聲請調閱99年12月7 日各部門檢查紀錄一節，亦無調查之必要。
（六）另原告主張縱令消防設備等有缺失，被告亦可依旅館業管理條例第37條第1 項、第54條第1 項、旅館業管理規則第29條第1 項規定，處以3 萬元罰鍰並限期改善，乃被告直接依旅館業管理規則第28條規定廢止登記似屬過苛一節，經查發展觀光條例第54條第1 項前段雖規定，旅館業經主管機關依同條例第37條第1 項檢查結果不合規定者，除依相關法令辦理外，並令限期改善，屆期仍未改善者，處3萬元以上15萬元以下罰鍰（原告誤指為旅館業管理條例第37條第1 項、第54條第1 項）。惟依同項中段、後段規定「情節重大者，並得定期停止其營業之一部或全部；經受停止營業處分仍繼續營業者，廢止其營業執照或登記證」，足見該規定係適用於營業中之旅館業，與停業中之旅館業，因檢查不合格未能獲准申報復業之情形不同。而原告所指旅館業管理規則第29條第1 項，僅規定檢查不合規定時，由各有關機關逕依主管法令辦理，並未規定須先科處罰鍰或限期改善後，始得廢止旅館業登記及註銷其登記證。
五、綜上所述，原告主張各節，經核均無可採。原處分因原告停業期限屆滿後，未依規定申報復業，達6 個月以上，而依旅館業管理規則第28條第4 項規定，廢止其登記並註銷其登記證，認事用法，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。
原告提起本件撤銷之訴，請求撤銷訴願決定及原處分為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 29 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 許 麗 華法 官 楊 得 君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 11 月 29 日
書記官 陳 又 慈