臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1302號101年9月13日辯論終結原 告 兼選定當事人 申○○
午○○天○○共 同訴訟代理人 ｔ○○○○被 告 桃園縣政府代 表 人 ｖ○○○○○○訴訟代理人 ｘ○○
ｚ○○ｙ○○上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國100 年6月24日台內訴字第1000121119號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠原告呂榮昌於民國95年8 月1 日提起訴願後之96年4 月7 日
死亡（於訴願程序已選定代表人並委任代理人），其繼承人玄○○知悉訴願決定後提起訴訟，嗣與其他繼承人Ｍ○○○、Ｏ○○具狀聲明承受訴訟（願）；原告呂水旺於95年8 月
1 日提起訴願後之96年8 月2 日死亡（於訴願程序已選定代表人並委任代理人），其繼承人Ｑ○○知悉訴願決定後提起訴訟，嗣與其他繼承人Ｑ○○、Ｓ○○、Ｕ○○具狀聲明承受訴訟（願）；原告呂芳恭於95年8 月1 日提起訴願後之96年6 月28日死亡（於訴願程序已選定代表人並委任代理人），其繼承人ｑ○○、呂建欽知悉訴願決定後提起訴訟，嗣與Ｗ○○○、Ｙ○○、ａ○○、ｃ○○、ｅ○○具狀聲明承受訴訟（願），其中呂建欽於100 年8 月2 日提起訴訟後之同年月14日死亡，其繼承人ｇ○○、ｊ○○、ｍ○○、ｐ○○、ｓ○○（以上5 人均未成年）均由其法定代理人即母親ｕ○○（已與呂建欽離婚）代理具狀聲明承受訴訟；核均無不合，應予准許（見本院卷第26-29 頁之原告名冊、本院卷第147-175 頁之承受訴訟狀、戶籍謄本及繼承系統表）。
㈡按「多數有共同利益之人得由其中選定1 人至5 人為全體起
訴或被訴。」「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」行政訴訟法第29條第1 項及第3 項定有明文。查原告甲○○○○○○（管理人呂傳勝）、丁○○○○○○（管理人呂傳勝）、庚○○○、壬○○、子○○、寅○○、辰○○、午○○、申○○、戌○○、天○○、宇○○、玄○○（呂榮昌之子）、Ｍ○○○（呂榮昌之妻）、Ｏ○○（呂榮昌之女）、Ａ○○、Ｃ○○、Ｅ○○、Ｇ○○、Ｉ○○、Ｋ○○、Ｍ○○、Ｏ○○、Ｑ○○（呂水旺之子）、Ｑ○○（呂水旺之妻）、Ｓ○○（呂水旺之女）、Ｕ○○（呂水旺之女）、Ｓ○○、Ｕ○○、Ｗ○○、Ｙ○○、ａ○○、ｃ○○、ｅ○○、ｇ○○、ｉ○○○、ｋ○○、ｍ○○、ｏ○○、ｑ○○（呂芳恭之子）、Ｗ○○○（呂芳恭之妻）、Ｙ○○（呂芳恭之女）、ａ○○（呂芳恭之女）、ｃ○○（呂芳恭之女）、ｅ○○（呂芳恭之女）、ｇ○○（呂芳恭孫子）、ｊ○○（呂芳恭孫女）、ｍ○○（呂芳恭孫女）、ｐ○○（呂芳恭孫女）、ｓ○○（呂芳恭孫女）、ｓ○○、ｕ○○、ｗ○○、ｙ○○、甲○○、丙○○、戊○○、庚○○、壬○○、子○○、寅○○、辰○○、午○○、申○○、戌○○、天○○、宇○○、玄○○、Ａ○○、Ｃ○○、Ｅ○○、Ｇ○○、Ｉ○○、Ｋ○○等74人，係多數有共同利益之人，是渠等選定申○○、午○○、天○○為當事人，符合上開選定當事人之規定，自屬適法，其餘原告於選定當事人後脫離本件訴訟。
二、事實概要：原告所有坐落桃園縣桃園市○○段○○○ ○號等土地（下稱系爭土地），經被告於93年10月22日以府地區字第0930276636號公告徵收作為「南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）特定區」新社區工程用地，並以93年10月22日府地區字第0930276644號函通知原告。原告因補償地價偏低、抵價地比例不足等由，於公告期間內提出異議，經被告將查處情形分別函復原告略謂，本區土地目前公告土地現值之訂定，尚屬合理且符合一般正常交易價格水準。原告不服，提起訴願，經內政部以系爭土地之徵收補償地價僅為當地一般正常交易價格（市價）60% 至64% 之間，被告未斟酌行為時（下同）土地徵收條例第30條第2 項規定，比照一般正常交易價格，給予系爭土地加成補償為由，以94年10月31日台內訴字第0940006253號訴願決定，將被告93年10月22日府地區字第0930276636號公告處分撤銷，責由被告於2 個月內另為適法之處分。嗣被告將全案提經桃園縣地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）94年5 月31日第3 次會議重新審議，決議：「經轄區桃園地政事務所依地價調查估計規則作業規定，重新查估93及94年擬評現值，本案土地之93、94年公告土地現值已達一般正常交易價格，故本案編號46、604 、605 、606 地價區段之93及94年度公告土地現值分別為每平方公尺33,000元、39,400元、56,000元、55,000元。」被告據以94年12月27日府地區字第0940364262號函通知原告。原告仍不服，提起訴願，經內政部以被告將原告所有坐落區段徵收範圍內土地之93年公告土地現值，提經桃園縣地評會94年5 月31日第
3 次會議重新審議及更正93年擬評現值評定通過後，尚未公告即逕以94年12月27日府地區字第0940364262號函通知原告，本案徵收程序即有瑕疵為由，以95年6 月8 日台內訴字第0950048504號訴願決定撤銷被告94年12月27日府地區字第0940364262號函，由被告於1 個月內另為適法之處分。被告乃據以95年7 月4 日府地區字第0950192212號公告（下稱原處分）重新更正區段徵收補償價額，同時以95年7 月4 日府地區字第09501922121 號函通知原告。原告猶不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠系爭土地因被告辦理開發「南崁新市鎮都市計畫（多功能○
○○區○○○區○○區段徵收，自64年即無法使用，損失慘重。系爭土地總面積達16公頃，位於桃園市中心，地價每坪高達新臺幣（下同）數十萬元，公告現值亦逐年提昇，以週邊土地桃園市○○段為例，89年7 月土地公告現值為36,800元／㎡、90年7 月公告現值為36,900元／㎡、91年7 月、92年1 月及93年1 月之公告現值均為42,000元／㎡，有地價謄本記載可稽，5 年來每平方公尺調漲5,200 元，調昇幅度達
14.13%，週邊其餘土地5 年來亦均依此比例調漲。系爭土地
5 年來竟連續調降公告現○○○區○○○鄰○○市○○路之新埔段土地為例，88年7 月之公告現值為140,000 元／㎡、89年7 月及90年7 月公告現值調降為86,450元／㎡、91年7月公告現值調降為36,555元／㎡，93年1 月公告現值調降為53,470元／㎡，有地價謄本記載可稽，6 年來公告現值每平方公尺調降86,530元，調降幅度達61.8% ，另就腹地桃園市○○段766-17、766-18、766-19及807 地號土地為例，88年、89年、90年7 月之公告現值均為50,000元／㎡，91年7 月公告現值調降為40,000元／㎡、92年1 月及93年1 月再調降為33,000元／㎡，有地價謄本記載可稽，6 年來公告現值每平方公尺調降17,000元，調降幅度達34% ，本件區段徵收之其餘土地6 年來亦均依此比例調降土地公告現值，極不合理。況桃園縣地評會94年第3 次會議紀錄亦記載「本案桃園市藝文園區土地禁建20多年且地價連續3 年調降，致地價與毗鄰地區地價差異極大，如不適度合理調整，難以說服民眾」等語，被告竟置之不理。
㈡政府徵收土地，一般均依公告徵收當年之土地公告現值加40
% 至70% 補償地主。以被告於93年10月15日公告徵收桃園市○○○街（南平路－大興西路）第2 期工程用地為例，其補償費均依徵收當年公告現值加5 成補償，另新北市○○區○○○段辦理第2 條原水輸幹線工程用地徵收補償，亦按公告現值加4 成，且公告現值逐年調漲，其他土地徵收均依公告現值加成最高達7 成補償（內政部89年10月25日台內地字第8970553 號函釋參照）。被告於94年間辦理本件區段徵收，不僅未依公告現值加40% 至70% 補償，竟以逐年調降之最低公告現值為補償地價，致地主所獲補償未及市價之一半。且未依土地徵收條例第30條規定，按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值補償其地價，及比照一般正常交易價格加成補償（為土地徵收當年之公告地價加40% 至70% ）。又本件區段徵收發給抵價地僅只徵收總面積42% ，已課徵工程受益費部分之土地，亦只徵收總面積47% ，有土地徵收公告說明六之記載可稽，與土地徵收條例第39條第2 項前段規定不符，嚴重侵害原告之財產權益。
㈢被告係以辦理開發「南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區
）特定區」，將系爭土地以每坪10餘萬元之超低價格強制徵收，不按核准計畫於所定期限使用，竟以每坪高達670,000元之高價轉賣廠商，獲取暴利，並由廠商建築高樓大廈（參中國時報95年8 月22日、95年10月6 日、96年10月6 日報導）。平均地權條例施行細則第79條之1 規定，區段徵收抵價地標售總額以收回開發總費用為原則，其立法意旨為防止地方政府辦理區段徵收故意低估補償、獲取暴利。依被告99年
6 月編印之桃園縣「南崁新市鎮都市計畫（多功能○○○區○區段徵收」成果報告書（下稱成果報告書），開發總收入之可標售土地收入9,171,520,368 元，而補償費僅發放2,528,562,710 元，顯然地價補償偏低，違反財務收支平衡原則。該成果報告書承認徵收系爭土地以超低價之價格補償，亦未依徵收時之公告現值加40% 至70% 補償，並承認低價徵收之系爭土地標售廠商後，獲利高達數十億甚至於百億。
㈣內政部編印「都市地區地價指數」，係提供民眾正確都市地
價資訊，所刊載地價具絕對公信力。第25期135 頁列載桃園市○○區○○○區段地價每平方公尺分別為：92年9 月30日130,150 元，93年3 月31日129,002 元，93年9 月30日126,
963 元。系爭土地46、604 、605 、606 區段之93年、94年評定地價，如以92年9 月30日平均區段地價130,150 元計算，僅為25.35%（46區段）、30.27%（604 區段）、40.02%（
605 區段）、42.25%（606 區段）。本案徵收之4 區段屬於「南崁新市鎮都市計畫」（面積3,260 公頃）之中○○○區○○區段地價理應比桃園市○○區○○○區段地價為高，始為合理。內政部對於都市地價查估，依其用途分別採不同之查估方法，原告為探求真實地價，就不同方法所查估地價加以比較推估，系爭補償地價為92年9 月桃園市○○區○○區段地價130,150 元以上，應屬可信。依土地徵收條例第30條第2 項之立法意旨，「加成補償」係為使被徵收地主得以補償金購回同等性質之土地。本案徵收補償僅為桃園市○○區○○區段地價130,150 元之25.35%。又目前各縣市公告土地現值與市價有差距，為何只有被告公告土地現值與市價相同？㈤被告為無償取得藝文展演用地5.16公頃，於93年9 月23日編
○○○區區段徵收計畫書（下稱區段徵收計畫書）：「本區私有土地約15.65 公頃，預計發還抵價地面積約3.92公頃，剩餘可供公開標售，標租之可建築土地面積4.76公頃，預期開發費用為40.21 億元，標售底價85,000／㎡，財務計畫尚可平衡。」報請內政部以93年10月21日函核准無償取得藝文展演用地5.16公頃。嗣後被告99年6 月成果報告書記載：98年10月2 日標售剩餘土地17,117.60 ㎡，決標金額3,846,255,588 元，平均224,703 元／㎡，為預估標售價85,000元／㎡之2.64倍。被告地價查估人員明知桃園市商業區92年9 月30日平均區段地價130,150 元／㎡，一面低估補償地價為33,000元／㎡（46區段）、39,000元／㎡（604 區段）、56,000元／㎡（605 區段）、55,000元／㎡（606 區段）以減少財務支出；一面低報標售剩餘土地85,000元／㎡以減少財務收入。被告既以財務計畫尚可平衡，報請內政部誤信為真，核准無償撥給藝文展演用地5.16公頃，而執行結果實際財務收支獲利62億元，自應將該不法之獲利加成補償，發還被徵收地主。
㈥被告重新檢討徵收範圍內土地區段之劃分為46、706 及707
三區段，其地價均為33,000元，將原604 （39,400元）、60
5 （56,000元）、606 （55,000元）3 區段取消分別改劃入
706 及707 地價區段，並調低地價為33,000元，提地評會96年第1 次會議評議通過，為何要調整地價區段之劃分？604、605 、606 區段地價均調低為33,000元，為何仍可照公告現值評定補償地價？被告為無償取得公共設施用地，以公權力強徵民地，與土地開發公司以對價取得民地謀取盈利不同。被告辦理區段徵收既然無償取得公共設施用地7.42公頃，如以99年6 月22日自由時報所登載興富發公○○○區段○○○○區段土地2,560 坪得款27億元，換算每坪105.5 萬元（351,666 元／㎡），計算被告既已獲利230 億元，就不能於區段徵收財務收支再獲暴利，以防止地方政府辦理區段徵收故意低估補償獲取暴利（平均地權條例施行細則第79條之1規定參照）。土地徵收條例第30條第1 項規定，被徵收之土地應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。被告雖於徵收前逐年調降土地公告現值，並辯稱公告現值已完成法定程序，原告無適時提行政救濟而不能改變。但被告並未依土地徵收條例第30條第2 項規定，比照「一般正常交易價格」加成提交地評會評定補償地價。
㈦公共設施用地之劃設，涉及人民財產權益甚大，因此都市計
畫法第4 章第42條至第47條嚴格列舉其項目，未授權行政機關得增加該章所列舉以外之項目，同法第42條第1 項第4 款規定甚明。被告明知「藝文展演用地」非該章列舉項目，其用途依都市計畫細部計畫第7-1 頁規定，為辦公室、商場、餐廳、觀光旅館、停車場、攝影場等，非全部公共設施使用不能認定為都市計畫法之公共設施用地。被告依土地徵收條例第44條第1 項第3 款，於區段徵收計畫書不實陳報藝文展演用地屬道路等9 項以外之公共設施用地，並以「本府依據財務計畫需要，同時考量本地區特性，開發目的及土地所有權人受益程度，其中本特定區內之『藝文展演用地』將無償撥供桃園縣政府使用……」報請內政部以93年9 月21日函准無償撥用，顯然違法。被告違法無償取得藝文展演用地經過
3 年7 個月，於97年4 月14日公告變更細部計畫，增加建築坪數以利民間參與建設商場、觀光旅館等，並以97年5 月21日府地徵字第0970157355號函略以：該藝文展演用地依法徵收點交，該筆土地已屬公有，倘依促進民間參與公共建設法提供興辦有關公共設施，合於該法第15條規定。
㈧區段徵收計畫書所報辦理區段徵收之法令依據，為土地徵收
條例第4 條、都市計畫法第58條規定及本特定區細部計畫公告，報請內政部核准辦理執行區段徵收所為93年10月22日府地區字第0930276636號公告及原處分，都只公告區段徵收之法律依據為「土地徵收條例第4 條」，不公告項、款，拒不公告都市計畫法第58條規定，顯與司法院釋字第513 號解釋意旨有違，非重新公告不生徵收效力。依都市計畫法第9 條規定，都市計畫分為市0000000街計畫、特定區計畫，同法第58條係接續第57條適用於市（鎮○○○○○○區段徵收計畫書所報為「特定區計畫」，並無適用，對照同法第57條、第17條、第15條甚明。依職權劃分，被告所屬城鄉發展局並無依都市計畫法第57條規定，擬具事業計畫實施新市區建設，被告所屬地政局如何能虛構新市區建設，以不實之法律依據報奉內政部核准區段徵收並無償取得公共設施用地。而都市計畫法其他條文，並無○○○區○○○○○區段徵收藉以取得公共設施之規定。被告既以區段徵收之法律依據係都市計畫法第58條報奉核准，區段徵收後，自應將所核准區段之法律依據據實公告。
㈨原告以內政部核准區段徵收之行政處分違法，提起行政訴訟
期間，被告拒絕發給區段徵收成果報告書，未適時將區段徵收財務收支暴利之違法事證提出，最高行政法院99年度判字第1018號判決因而為不利原告之判決。被告屢稱該判決確定而有拘束力，實際上最高行政法院99年度判字第1018號判決認定「藝文展演用地5.16公頃」係屬都市計畫法第42條第1項規定之公共設施用地……內政部核准無償撥供被告使用，均屬有據。則該「藝文展演用地5.16公頃」必須依都市計畫法第30條第2 項授權訂定之「都市計畫公共設施用地多目標使用辦法」規定使用。被告100 年5 月26日函稱：目前藝文展演用地業已開闢廣場等語，但遍查都市計畫公共設施用地多目標使用辦法，並無「藝文展演用地」可以多目標闢為廣場，而屬違法使用。綜上，系爭土地徵收補償費違反土地徵收條例第30條、平均地權條例施行細則第79條之1 規定及司法院釋字第406 號解釋意旨等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成按徵收當時原告系爭土地公告土地現值加7 成補償費之行政處分。
四、被告則以：㈠系爭土地93年地價區段劃分、調整及其區段地價之調查估計與評定，被告皆依法辦理，並無違誤：
⒈本案「南崁新市鎮都市計畫（多功能○○○區○○○區○區
段徵收範圍位於桃園市○○○區○○路、新埔六街、南平路及大興西路之間，93年地價區段劃分依地價調查估計規則等有關區段劃分規定，將臨接北側（南平路）、西側（中正路）、南側（大興西路）道路之土地，劃分在桃園市604 、60
5 、606 一般路線價地價區段，餘皆劃屬46地價區段（含藝文展演用地○○○區○○○○道路）。其區段地價經提請桃園縣地評會評定通過，分別為33,000元／㎡（46區段）、39,400元／㎡（604 區段）、56,000元／㎡（605 區段）、55,000元／㎡（606 區段），系爭土地93年公告土地現值，復依地價調查估計規則第23條予以計算及公告。
⒉惟原告因補償地價偏低、抵價地比例不足及區段徵收程序有
誤為由，於公告期間內分別提出異議、復議，嗣不服復議結果，提起訴願，經內政部94年10月31日台內訴字第0940006253號訴願決定將被告93年10月22日府地區字第0930276636號公告處分撤銷，責於2 個月內另為適法之處分。被告遂責成土地所在轄區桃園地政事務所，按照平均地權條例及地價調查估計規則等相關規定，重新辦理地價檢討與估計。因系爭土地係都市○○○區段徵收方式整體開發之限制發展地區，在未整體開發前，限制任何土地開發及建築行為，致本區土地為一處雜草叢生之窳陋地區，與毗鄰已開發地區形成強烈對照，兩者於市場上合理土地交易價格應有一定差距。另系爭臨路桃園市604 、605 、606 一般路線價地價區段，因屬無買賣實例區段，應依地價調查估計規則第21條第1 項第2款規定，以鄰近或適當地區選取2 個以上○○○區○○○○○區段，作為比○○○區段○○○○○區段地價，惟重新檢討發現，原選取之比較基準區段大多為桃園市火車站前已發展成熟之商圈，其使用分區雖同屬商業區，但其土地使用現況、繁榮及人潮狀況與藝文園區土地存有極大差異，致推估出之區段地價未能符合當地實際合理土地單價。準此，桃園地政事務所就系爭土地93年受限情況及發展情形等事實，重新依法估計系爭土地93年、94年位處之桃園市46、604 、60
5 、606 擬評區段地價（一般正常交易價格）（桃園市藝文園區土地93年地價重新調查結果報告參照）。
⒊重新估計之桃園市○○○○區段【新埔－藝○○○區00000
00區段【新埔－多功能○○○區○○○路○○○路－新埔六街）】、605 地價區段【新埔－多功能○○○區○○○路○○○路－大興西路）】、606 地價區段【新埔－多功能○○○區○○○○路○○○路－新埔六街）】，因屬無買賣實例區段，按照地價調查估計規則第21條第1 項第2 款規定，分別選取鄰近或適當地區使用分區相同或使用性質類似或其他○○○區0000000區段A 、B ，並按「土地使用管制」「自然條件」「公共建設」「特殊設施」「工商活動」「發展趨勢」「其他影響因素」（內政部訂頒之影響地價區域因素評價基準表）等項目之差異程度修正，其中於「土地使用管制」有無限制建築（整體開發、面積限制、高度限制）項目下，因系爭土地長期以來係受都市計畫管制，並需以區段徵收方式整體開發（限制發展地區），在未整體開發前限制任何土地開發及建築行為，故其市場正常合理價格，實與基準區段等未受限地區不同，故桃園地政事務所按「桃園縣實施地價調查估計作業規定」（地價調查估計規則第24條規定參照）訂定之桃園市影響地價區域因素評價基準明細表（商業用地）內所調查之優劣等級差異程度，修正約略4 成（-37.5%），以反應其當時受限及未開發之事實狀態，並以選取與目標區段現況發展較為接近與相似○○○區段○○○○○區段○○○區段地價後（估計結果依序分別為36,700元／㎡、44,000元／㎡、58,900元／㎡及58,100元／㎡），提交桃園縣地評會94年5 月31日第3 次會議重新評定，因委員考量系爭土地當期（93年）確實受有都市計畫限制建築與開發，以致影響該區一般正常交易價格，以及當時現況大都為農業使用，僅有零星建築等事實狀態，顯與毗鄰已開發地區市場正常價格有所差距之情況下，決議：「經轄區桃園地政事務所依地價調查估計規則作業規定，重新查估93及94年擬評現值，本案土地之93、94年公告土地現值訂定已達一般正常交易價格，故本案編號46、604 、605 、606 地價區段之93及94年公告土地現值分別為每平方公尺33,000元、39,400元、56,000元、55,000元。」準此，系爭土地93年○○○區段地價、公告土地現值及徵收地價補償費，復經地評會重新審議確認已合當地受限狀態下之合理價格，於法無違，更無不當。
⒋原告仍對前開重新評議之補償價格不服，被告復按平均地權
條例暨其施行細則第63條規定，及地價調查估計規則等有關地價區段劃分規定，重新檢討系爭93年「南崁新市鎮都市計畫（多功能○○○區○○○區○區段徵收範圍內土地區段之劃分，並調整桃園市46（新埔－藝文中心區）、47（新埔－南平路、同安街、大興西路與新埔六街○○區○○○區段範圍為46（新埔－多功能藝文園區40米綠地東側商業區）、47（新埔－南平路、同安街、大興西路與新埔六街住宅區）、
706 （新埔－多功能藝文園區展演用地＜含南側5 米綠地＞）及707 （新埔－多功能藝文園區40米綠地西○○○區○○○區段，並按平均地權條例施行細則第63條（公設○○○區段）及地價調查估計規則第21條（有、無實例區段）等規定，調查估計前○○○區段○區段地價後，提交桃園縣地評會96年第1 次會議評定，分別為33,000元／㎡（46區段）、38,100元／㎡（47區段）、33,000元／㎡（706 區段）、33,000元／㎡（○○○ 區段○○○○○區段範圍調整及其區段地價之評定，被告皆依法令辦理查估作業及提交地評會審議通過，依法並無違誤。系爭土地93年公告土地現值，依地價調查估計規則第23條規定重新計算後，並無有所變動。
⒌綜上，被告在地價之查估與評定作業上，均按法令規定及程
序辦理，並無違誤，系爭範圍土地現值亦多次（同區訴外案件或本案）提交桃園縣地評會審議（復議），由不同屬性代表，根據不同見解，獨立行使職權，共同作成決定之地評會委員合議評定確認並無偏低情事，價格尚屬合於該地受限狀態下之一般正常交易價格（擬評區段地價依法係由被告調查估計，至評定結果係地評會委員權責），故系爭土地無原告所稱刻意長期以都市計畫限制建築，進而致使地價大幅調降或偏低而有利徵收之情形，原告一再以99年6 月區段徵收成果報告書及區段徵收完成後之變更價值（生地變熟地，公共設施相繼完成，未有禁限建等限制、人口聚集、建商進駐等），反推當時（93年）受限事實之土地價值，乃屬不確定性之法律概念，實無理由。且若系爭範圍抵價地標售價格不如預期，無法彌補開發成本時，被告亦不可能向原所有權人求償，因此各階段之法律行為與程序，皆需以符合當時法律規定及事實狀態為準。另關於系爭土地93年之地價爭議，前經鈞院95年度訴字第1922號判決，復經最高行政法院97年度裁字第1001號裁定確定在案，綜觀前開判決，與本案相同區段93年之地價爭議，業經法院予以相當程序與事實核判，應有行政訴訟法第213 條既判力規定之適用。
㈡系爭土地受限制建築，且長期以來有管制開發之客觀事實：
⒈因64年發布實施之南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）
規定市鎮中心應作整體設計方得開發，故在未完成整體規劃設計並以區段徵收方式辦理開發前，不得建築開發且利用受限。參照桃園縣92年公告實施之「變更南崁新市鎮都市計畫【市鎮中心（中心商業區）為藝文展演用地及商業區、市鎮中心（文事中心）為商業區】主要計畫書」，及93年「擬定南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫書」之「計畫緣起」指出：「本計畫區原為南崁新市鎮都市計畫區內之市鎮中心（含文事中心及中心商業區），該計畫於64年10月3 日公告發布實施，依該計畫書規定，市鎮中心應作整體設計方得開發，……，惟計畫實施迄今，市鎮中心尚未辦理整體設計，以致民眾無法申請建照進行開發。在長期限制發展之情況下，基地內建物稀落，土地或未開發或為農業使用。」又該計畫書第3-2 頁貳、土地使用記載「一、計畫區內：由於長期管制開發，目前基地內部的土地使用強度極低，街廓內大部分之土地為農業使用，少部分為低層民宅，臨街面部分商業使用，建物不多，……。」足證本區長久以來因尚未辦理整體設計，長期受限自由發展，土地大都呈現未開發、農業使用或低度利用。
⒉依土地稅法第22條第1 項規定，都市土地依法限制建築，仍
作農業使用者；或依法不能建築，仍作農業用地使用者，不課徵地價稅而改課徵田賦（目前田賦停徵）。內政部93年4月12日台內地字第0930069450號令訂定之「平均地權條例第22條有關依法限制建築、依法不能建築之界定作業原則」第
2 條規定，依法不能建築，仍作農業使用者，指依法令規定無明確期間禁止其作建築使用，仍作農業使用之土地。故為均衡受限制建築管制地區土地所有權人開發上利益，政府依法給予稅賦上之優惠，以為補償。被告以90年4 月19日90府城鄉字第69977 號函復方珮玲函查系爭區內土地使用情形時，已具體指明：「本案自64年10月由本府辦理細部計畫規劃中，未完成程序，尚無法發照建築」，更顯見系爭土地自64年10月都市計畫發布實施，至被告於93年完成細部計畫規劃及辦理區段徵收開發前，長久以來確實有被限制建築之客觀事實，被告依據該客觀事實辦理地價評定，顯屬有據。
⒊本徵收區毗鄰之住宅區大樓林立，如徵收當時新埔六街有中
悅登峰廣場、弘新花園廣場等建築，均係15層以上之豪宅，可知系爭區段與毗鄰地區在現況建築利用情形及土地使用強度上，差距極大。況系爭土地之法定使用強度，須於區段徵收完成開發後始能實現，開發前系爭土地利用仍受相當限制，現況發展及具市場性之程度，顯遠低於毗鄰地區，地價自有差距。因此，本區地價之訂定並無不符土地使用強度及正常市場價格之情形，更無不當或刻意調降情事。再者，依地價調查估計作業等有關規定，公告土地現值之調整應切合「地價調查當時」之地價動態，非永久不變。92、93年間國內經濟持續不景氣，又88年921 大地震、90年美國911 事件、92年SARS疫情影響，一連數年國內外景氣看淡，土地市場亦不例外。依內政部訂頒「影響地價區域因素評價基準」中，「土地使用管制」主要項目下之「有無限制建築」細項，及「桃園縣實施地價調查估計作業規定」之附件3 之○ ○○區段勘查表填寫說明，有關「限制建築情形與否」，係以該土地有無整體開發限制、面積限制及高度限制等情事，為填載判別限制建築之依據。故系爭開發區內，因都市計畫管制長期受限制，致區內建物稀落，土地或未開發或為農業使用，少部分為低層民宅，臨街面部分商業使用，建物不多，土地使用強度極低等，皆會影響系爭土地位屬區段地價之評價結果。
㈢區段徵收係公共政策之遂行，開發完成後，以土地處分所得
回收開發成本。撥用、讓售及標售底價，係以開發總費用為基準，按其土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展等條件優劣估定之。標售價格亦受經濟景氣及市場供需影響，而區內環境品質、公共設施規劃設計、土地使用強度等亦有絕對之關係。被告為積極鼓勵地主共同參與開發，於93及94年先後舉辦2 次抵價地申領作業，主要係為提高原地受益程度，將地下停車場工程改列未來被告編列預算辦理，經依法報准後，將發還抵價地比例由42% 及47% （已課徵工程受益費），提高至47% 及52% ，顯優於其他各縣市○○○區段徵收案，原告有關抵價地比例嚴重侵害財產權益等節，與事實不符。本案地主申領抵價地之比例僅約55% ，顯見土地所有權人對於本案開發普遍不具信心、對未來前景並不看好，故紛領取現金。
㈣桃園縣各年度公告土地現值之調整，均依法規程序合理評定、公告，並無偏頗：
⒈依地價及標準地價評議委員會組織規程第4 條規定，地評會
成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者、不動產估價師公會代表、建築師公會代表、地政士公會代表、不動產經紀業公會代表、建築開發商業同業公會代表、銀行公會代表、農會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設或農林、稅捐機關主管人員等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。惟在判斷餘地範圍內，行政法院仍應就行政機關判斷時，有無遵守法定程序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重（最高行政法院10
0 年度判字第1029號判決參照）。次按司法院釋字第425 號、第440 號、第516 號解釋及土地徵收條例第30條第1 項規定，徵收土地應給與之補償，應遵循之原則乃「合理補償」，非「盡量補償」或「較優補償」。復按公告土地現值，除得作為徵收土地補償地價之標準外，依平均地權條例第38條第1 項、第46條規定，又作為課徵土地增值稅時計算漲價數額之依據。公告土地現值較高，被徵收土地之所有權人可獲得較高之補償地價，固較有利；惟對移轉或設定典權土地之所有權人而言，因需繳納較高之土地增值稅，較為不利。故公告土地現值之評定，自應依平均地權條例第46條、地價調查估計規則等相關法令規定作成，不得僅因欲達特定目的，刻意設法予以提高或降低。從而，於評定公告土地現值時，不得因欲使受徵收土地之原所有權人獲較高或較低之補償，而於具體地價評定時故為有利或不利於原土地所有權人之作為。
⒉再按土地徵收條例第30條第1 項、平均地權條例第10條規定
可知，被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價，在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，而公告土地現值之查定，應依平均地權條例第46條暨其施行細則第63條及地價調查估計規則等相關規定辦理，故倘任一或少數地主欲達特定目的，即提出應予提高或調低（二者利益相反）之主張，則無論地價（公告土地現值）如何訂定都無法令地主滿意，且其法律關係亦無法處於確定狀態，甚易造成社會動盪與不安。因此，依法定程序訂定地價，即屬合理公平（改制前行政法院74年度判字第331 號判決參照）。㈤原告誤解內政部編印之都市地區地價指數，第25期列載之92
年9 月（130,150 元／㎡）、93年3 月（129,002 元／㎡）、93年9 月（126,963 元／㎡○○○區○○○○區段地價及其計算原則：
⒈依內政部92年11月5 日台內地字第0920074899號令修正都市
地區地價指數查編要點規定○○○區○○○區段地價之查價方法，係以都市計畫○○○區○○○○○區段，按○○○區段地價之高低，劃分為高、中、低3 個區段地價等級，於各個區段地價等級中，選1 區段界線穩定性高之○○○區段○○○○區段，並按地價調查估計規則規定估計區段地價，再用各個區段地價等級面積予以加權平均，得出各該○○○區○○○區段地價。此與系爭土地按地價調查估計作業程序估計其區段地價（一般正常交易價格），並提交地評會評定後，復按地價調查估計規則第23條計算出系爭土地之公告土地現值實有不同。原告曲解都市地區地價指數查編原則與方法，將系爭未區段徵收開發前，受有建築限制之桃園市46、60
4 、605 、60○ ○○區區段，與前開查價方式所得之桃園市92年9 月1 日（130,150 元／㎡）、93年3 月31日（129,00
2 元／㎡）、93年9 月1 日（126,963 元／㎡○○○區○○○區段地價相較，逕指系爭土地位處區段地價偏低情事云云，顯非合理，應不予採信。另依前開92年9 月1 日、93年3月31日、93年9 月1 ○○○區○○○○區段地價顯示，桃園市商業區土地一般正常交易價格有逐年下修之趨勢，以及內政部94年7 月15日發行之「都市地區地價指數」，以92年3月31日作為基期，推算出桃園市89年3 月31日之定基指數為
119.18，而93年3 月31日之定基指數為95.66 ，即桃園市土地地價平均行情於89年至93年間下跌約23.5% （95.66 －11
9.18），此與89年後，桃園縣土地地價因全面實施容積率管制及受國內外經濟不景氣影響，土地市場交易價格大幅下跌，尤其以新開發或未開發地區土地受影響最大者相符。再加上該期間本區細部計畫正行擬定發布實施，細部計畫又增劃約40米綠帶及約16米寬道路，公設負擔更形加重，導致本區地價下跌幅度相較其他地區更為明顯，以致分別於2 年度內適度調降本區公告土地現值約22% 至38% 不等，以符合該受限及未開發土地之一般正常交易價格。是以，以當期房地市場大環境變動趨勢與系爭土地受限事實狀態而論，系爭土地89至93年地價調降並無不合理之處。
⒉原告主張系爭土地90至93年公告土地現值調整，恐有人為因
素干擾，為特定目的刻意壓低云云，惟依土地徵收條例第30條第1 項規定，徵收土地應補償之地價，係以徵收當期之公告土地現值為準（修法前）。其所謂徵收當期之公告土地現值，依同條例施行細則第30條第1 項規定，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值而言。至於土地歷年之公告現值變動情況，非屬徵收補償應予斟酌事項，此觀平均地權條例第46條規定甚明。準此，徵收補償與公告土地現值係二種不同之行政程序，原告如對公告土地現值之程序有所不服，應於該程序謀求救濟，不得於徵收補償程序中，再行主張（最高行政法院96年度判字第765 號判決參照）。依法定程序訂定地價，即屬合理公平（改制前行政法院74年度判字第
331 號判決參照）。又原告漠視法令規定，偏執以區段徵收完成後標售之抵價地金額，及未有根據自行估計之230 億元，無視標售當時發展情形已不同於93年受有限制之事實狀態，逕以99年6 月區段徵收成果報告書，遽指93年徵收地價補償偏低，顯無理由。
㈥本案區段徵收應辦理事項，被告均按區段徵收計畫書之內容
辦理完成，業切實按核准計畫及所定期限使用，未有違反土地徵收條例第49條規定而需辦理撤銷徵收之情形。至於區段徵收開發後之土地標售作業，被告係依土地徵收條例第44條第1 項第5 款規定辦理，藉以回收開發費用，於法並無不合，原告所指不按核准計畫使用等語，與事實不符。又原告以區段徵收財務平衡，及開發完成後依市場機制決定之抵價地價值，爭執地價補償偏低，實與徵收當時依據平均地權條例及地價調查估計規則等相關規定，提交地評會評議之法定補償無涉。原告所述區段徵收處分，業分經鈞院98年度訴字第
964 號及97年度訴字第1635號判決駁回，並分經最高行政法院100 年度判字第474 號及99年度判字第1018號判決駁回確定在案。
㈦依多功能○○○區○○區區段徵收計畫所載之財務，依土地
徵收條例第44條第4 項、平均地權條例施行細則第79條之1規定，本案執行時係以財務平衡作為考量，即配餘地標售預估至少為85,000元／㎡，方能財務平衡。當時預估標售價格不高，主因當時房地產景氣不佳，可由土地所有權人申領抵價地比例不高看出。惟開發完成後，全區均為可立即建築使用之商業區土地，原不利之因素消除，加上公共設施逐步興建完竣，及相關利多因素帶動（爭取中央預算興建藝文展演中心、積極推動捷運綠線規劃，其中捷運路線、場站均經過該區），且不動產景氣逐漸好轉，即造成不動產價格上漲之因素，致被告標售成果較原先預期理想。再者，本案開發後整體環境與市場預期遠超乎開發前之時空背景，因此，為避免標售底價不符標售當時之市場行情，致產生圖利特定人士或團體之情形，本案土地標售底價特委託專業不動產估價師查估後訂定，並以公開競標之方式辦理土地標售作業，以出價最高者得標，利益歸全民所共享，方符社會期待。又開發完成分配原地主後，剩餘可建地處分方式及其收入，依土地徵收條例第44條及其施行細則第56條規定辦理，如有盈餘，除其他法令另有規定外，全部撥充實施平均地權基金，落實漲價歸公之精神。有關桃園縣實施平均地權基金之運用，則依「桃園縣實施平均地權基金收支保管及運用辦法」規定辦理，故開發案若有盈餘，並無相關法令規定可發還原土地所有權人等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有被告92年1 月16日府城鄉字第09200058462 號公告實施「變更南崁新市鎮都市計畫【市鎮中心（中心商業區）為藝文展演用地及商業區、市鎮中心（文事中心）為商業區】主要計畫書」（第113-126 頁）、被告93年3 月「擬定南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫書」（第127-171 頁）、內政部93年10月21日內授中辦地字第0930726312號函（第174 頁）、被告93年10月22日府地區字第0930276636號公告（第1-3 頁）、被告93年10月22日府地區字第0930276644號函（第4-5 頁）、內政部94年10月31日台內訴字第0940006253號訴願決定書（第7-10頁）、被告94年12月27日府地區字第0940364262號函（第11頁）、內政部95年6 月8 日台內訴字第0950048504號訴願決定書（第25-28 頁）、原處分暨徵收補償價額清冊（第30頁）、被告95年7 月4 日府地區字第09501922121 號函（第29頁）、內政部100 年6 月24日台內訴字第1000121119號訴願決定書（第48-54 頁）等影本附100 年8 月20日原處分卷㈠；被告94年6 月8 日府地價字第0940155491號函檢送桃園縣地評會94年第3 次會議紀錄（第2-7 頁）、被告96年7 月
5 日府地價字第0960222308號函檢送桃園縣地評會96年第1次會議紀錄（第8-12頁）、第46、47、706 及70○ ○○區段○○○區段勘查表、估價報告表、影響地價區域因素分析明細表、更正前後地價區段圖、更正評議表（第13-31 頁）等影本附100 年8 月20日原處分卷㈡；桃園縣地評會92年12月
8 日第3 次會議評定桃園縣93年土地公告現值相關評議資料、桃園縣地評會94年5 月31日第3 次會議評定桃園縣93年土地公告現值相關更正評議資料、桃園縣地評會96年6 月27日第1 次會議相關評議資料等影本附100 年11月22日原處分卷；99年6 月桃園縣「南崁新市鎮都市計畫（多功能○○○區○區段徵收」成果報告書（第137-146 頁）、93年9 月23日南崁新市鎮都市計畫（多功能○○○區○○○區區段徵收計畫書暨地籍圖（第277-292 頁）等影本附本院卷可稽，洵堪認定。是本件爭點厥在：系爭土地之徵收補償是否偏低而違反土地徵收條例第30條、平均地權條例施行細則第79條之1等規定？㈠按行為時土地徵收條例第30條、第39條第1 項及其施行細則
第29條、第30條、第31條第1 項分別規定：「（第1 項）被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。（第2 項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。」「被徵收土地補償金額之計算及發給，由土地所在直轄市或縣（市）主管機關為之。」「（第1 項）本條例第30條第1 項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。但徵收公告後，公告土地現值依平均地權條例第46條規定評定，加成補償成數依本條例第30條第2 項規定評定，評定結果徵收補償地價降低者，仍按徵收公告時之徵收補償地價補償。（第2 項）本條例第30條第2 項所稱一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價。」「本條例第30條第1 項規定之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，指毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數；於每年編製土地現值時，依平均地權條例施行細則第63條規定計算之。」次按，平均地權條例第4 條、第10條、第46條及其施行細則第63條分別規定：「本條例所定地價評議委員會，由直轄市或縣（市）政府組織之，並應由地方民意代表及其他公正人士參加；其組織規程，由內政部定之。」「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，其地上建築改良物，應參照重建價格補償。」「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1 月1 日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」「（第1 項）直轄市或縣（市）主管機關依本條例第46條規定查估土地現值時，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理：一、保留地處於繁榮街道路○○區段○○○路線價按其臨街深度指數計算。但處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃設之一般路○○區段○○○路線價為其地價。二、保留地毗鄰土地均為路線價道路者，其處於路線價區段部分，依前款規定計算，其餘部分，以道路外圍毗鄰非保留地裡地區段地價平均計算。三、保留地毗鄰土地均為路○○區段○○○○○路線價區段部分依第1 款規定計算，其餘部分，以道路外圍毗鄰非保留地裡地區段地價平均計算。四、帶狀保留地處於非路線價區段者，其毗鄰兩側為非保留地時，以其毗鄰兩側非保○○○區段地價平均計算，其穿越數個地價○○○區段○○○○段計算。五、前4 款以外之保留地，以毗鄰非保留地之區段地價平均計算。（第2 項）前項所稱平均計算，指按毗鄰各非保留地之區段線比例加權平均計算。（第3 項）都市計畫公共設施保留地之地形、地勢、交通、位置之情形特殊，與毗鄰非保留地顯不相當者，其地價查估基準，由直轄市或縣（市）主管機關定之。」復按，土地法第155 條第1 項及其施行法第40條分別規定：「標準地價評議委員會之組織規程，由中央地政機關定之。」、「地價調查估計及土地建築改良物估價之估價標的、估價方法、估價作業程序、估價報告書格式及委託估價等事項之規則，由中央地政機關定之。」再按，地價調查估計規則第1 條、第3 條、第9 條、第18條、第21條第1 項第2 款、第23條分別規定：「（第1 項）本規則依土地法施行法第40條規定訂定之。（第2 項）依本規則所為之地價調查估計，應符合平均地權條例有關規定。」「地價調查估計之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素。三、估計實例土地正常單價。四、劃分或修○○○區段○○○○○○區段圖。五、估計區段地價。六、計算宗地單位地價。」、「（第1 項）第3 條第2 款所稱影響區段地價之因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素之資料等。（第2 項）前項影響區段地價之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」「（第1項）劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖○○○區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同○○○區段。（第2 項）已開闢道路及其二側或一側帶狀土地，其地價與一般地價區段之地價有顯著差異者，得就具有顯著商業活動之繁榮地區，依當地發展及地價高低情形，劃設繁榮街道路○○區段○○○街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設一般路○○區段。……（第4 項）公共設施保留地應單獨劃分地價區段。
但其毗鄰之非公共設施保留地均○○○區段○○○○○區段時，得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段。……」「估計區段地價之方法如下：……二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2 個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。」「宗地單位地價之計算方法如下：一、屬於繁榮街道路線價區段之土地，由直轄市或縣（市00000000街道路線價區段宗地單位地價計算原則計算。二、其○○○區段○○○○○區段地價作為宗地單位地價。三、跨越2 個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。四、宗地單位地價應以每平方公尺新臺幣元表示，計算至個位數，未達個位數四捨五入。」又按，行為時地價及標準地價評議委員會組織規程第1 條、第2 條、第3 條、第4 條、第9 條分別規定：
「本規程依平均地權條例第4 條及土地法第155 條第1 項規定訂定之。」「直轄市或縣（市）政府應依本規程組織地價及標準地價評議委員會（以下簡稱本會），評議地價、標準地價事項。」「本會任務為下列事項之評議：一○○○區段○○○○○區段之地價。二、土地改良物價額。三、市○○○○○○區段徵收後之地價。四、依法復議之徵收補償價額。五、依法異議之標準地價。六、徵收補償地價加成補償成數。七、其他有關地價及標準地價評議事項。」「本會置委員17人，其中1 人為主任委員，由直轄市市長或副市長、縣（市）長或副縣（市）長兼任；1 人為副主任委員，由直轄市政府秘書長、縣（市）政府主任秘書兼任；其餘委員，由直轄市或縣（市）政府就下列人員遴聘之：一、議員代表1人。二、地方公正人士1 人。三、對地價有專門知識之專家學者1 人。四、不動產估價師公會代表1 人。五、建築師公會代表1 人。六、地政士公會代表1 人。七、不動產經紀業公會代表1 人。八、建築開發商業同業公會代表1 人。九、銀行公會代表1 人。十、農會代表1 人。十一、地政主管人員1 人。十二、財政主管人員1 人。十三、工務或都市計畫主管人員1 人。十四、建設或農林主管人員1 人。十五、稅捐主管人員1 人。本會委員任期3 年，期滿得續聘之。但代表機關、團體出任者，應隨其本職進退。第1 項委員出缺時，直轄市或縣（市）政府應予補聘，其任期以至原委員任期屆滿之日為止。直轄市、縣（市）議會未推派議員代表或直轄市、縣（市）無第1 項第4 款至第9 款公會之一者，直轄市、縣（市）政府應另遴聘對地價有專門知識之專家學者。」「本會開會時，應由地政機關將地價、土地改良物價額、標準地價或徵收補償地價加成補償成數調查估計之經過情形，提出報告，並作成書面議案，作為評議之依據。」㈡依上開地價及標準地價評議委員會組織規程第4 條之規定，
地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者、不動產估價師公會代表、建築師公會代表、地政士公會代表、不動產經紀業公會代表、建築開發商業同業公會代表、銀行公會代表、農會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設或農林、稅捐機關主管人員等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院仍應就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。再觀之司法院釋字第400 號、第409 號、第
425 號、第440 號、第516 號及第579 號解釋意旨，及行為時土地徵收條例第30條第1 項規定可知，徵收土地應給與之補償，係採相當補償或合理補償，而非盡量補償、較優補償或完全補償；至於立法機關制定法律明文規定徵收土地應依公告土地現值為補償，此項規定未經認定為違憲，應認已達相當補償或合理補償之要求。又公告土地現值，除得作為徵收土地補償地價之標準外，依平均地權條例第38條第1 項、第46條規定，又作為課徵土地增值稅時計算漲價數額之依據。公告土地現值較高，被徵收土地之所有權人可獲得較高之補償地價，固較有利；惟對移轉或設定典權土地之所有權人而言，則因而需繳納較高之土地增值稅，較為不利。故公告土地現值之評定，自應依平均地權條例第46條、地價調查估計規則等相關法令規定作成，不得僅因欲達特定目的，刻意設法予以提高或降低。從而，於評定公告土地現值時，不得因欲使受徵收土地之原所有權人獲較高或較低之補償，而於具體之地價評定時故為有利或不利於原土地所有權人之作為。再由行為時土地徵收條例第30條第1 項、平均地權條例第10條前段規定可知，被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價，而公告土地現值之查定，應依平均地權條例第46條及地價調查估計規則等相關規定，就土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同○○○區段○○○區段地價後，提交地評會評議、公告確定。
㈢經查，系爭土地位於「南崁新市鎮都市計畫（多功能○○○
區○○○區○區段徵收範圍內，都市計畫分別劃屬為商業區、藝文展演用地、綠地及道路，其四週道路北側臨南平路、西側臨中正路、南側臨大興西路、東側臨新埔六街，均已由桃園縣桃園市公所徵收取得，屬一般公共設施用地，且未納入區段徵收範圍內。93年地價區段劃分方式，除北側、西側、南側鄰接道路部分土地劃屬第604 、605 、606 號一般路線價地價區段外，其餘原皆劃屬第46號地價區段（含藝文展演用地○○○區○○○○道路），其區段地價經提請桃園縣地評會評定通過為39,400元／㎡、56,000元／㎡、55,000元／㎡、33,000元／㎡。嗣桃園縣地評會第3 次會議重新審議通過更正本案藝文園區93及94年擬評區段地價，並決議該區土地之徵收當期（93年）及94年公告土地現值－第46、604、605 、606 號地價區段分別為33,000元／㎡、39,400元／㎡、56,000元／㎡、55,000元／㎡。原告對於上開評議結果不服，經被告提請桃園縣地評會於96年6 月27日召開96年第
1 次會議，重新評議「南崁新市鎮都市計畫（多功能○○○區○○○區○區段徵收範圍93年公告土地現值，決議將原第
46、47地價區段更正為46、47、706 、707 地價區段，更正後第46地價區段範圍由原「新埔－藝文中心區」更正為「新埔－多功能藝文園區40米綠地東側商業區」、93年公告土地現值仍為33,000元／㎡；第47地價區段範圍仍為「新埔－南平路、同安街、大興西路與新埔六街間住宅區」、93年公告土地現值仍為38,100元／㎡；更正後新增之第706 地價區段範圍為「新埔－多功能藝文園區展演用地（含南側5 米綠地）及40米綠地、8 米道路等公設保留地」、93年度公告土地現值為33,000元／㎡；以及更正後新增之第707 地價區段範圍為「新埔－多功能藝文園區40米綠地西側商業區」、93年度公告土地現值為33,000元／㎡；此有被告94年6 月8 日府地價字第0940155491號函檢送桃園縣地評會94年第3 次會議紀錄（第2-7 頁）、被告96年7 月5 日府地價字第0960222308號函檢送桃園縣地評會96年第1 次會議紀錄（第8-12頁）、第46、47、706 及70○ ○○區段○○○區段勘查表、估價報告表、影響地價區域因素分析明細表、更正前後地價區段圖、更正評議表（第13-31 頁）等影本附100 年8 月20日原處分卷㈡；桃園縣地評會92年12月8 日第3 次會議評定桃園縣93年土地公告現值相關評議資料、桃園縣地評會94年5 月31日第3 次會議評定桃園縣93年土地公告現值相關更正評議資料、桃園縣地評會96年6 月27日第1 次會議相關評議資料等影本附100 年11月22日原處分卷可稽，應堪認定。
㈣依都市計畫圖及96年更正後之93年桃園市○○段（公告現值
）地價區段圖（見100 年11月22日不公開閱覽卷，兩造對此不爭，見本院卷第320-321 頁筆錄所載）所示，該都市○○○○ ○街廓同屬於南崁新市鎮都市計畫，分別劃屬為商業區、藝文展演用地、綠地及道路：北臨南平路、西臨中正路及南臨大興西路部分土地，劃屬第604 、605 及606 號一般路線價區段○○○區○○○○○○街部分則依其地段相連、使用情況相同等情，劃設為第46、707 地價區段；藝文園區展演用地（含南側5 米綠地）及40米綠地、8 米道路等公共設施保留地則單獨劃屬第70○ ○○區段○○○○○區段之劃分，符合地價調查估計規則第18條之規定，並無違法情事可言。
㈤原告指摘被告刻意壓低系爭土地93年土地公告現值乙節。惟
依前引土地徵收條例第30條第1 項規定，徵收土地應補償之地價，係以徵收當期之公告土地現值為準。其所謂徵收當期之公告土地現值，依同條例施行細則第30條第1 項規定，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值而言，是土地歷年之公告現值變動情形，非屬徵收補償應予斟酌之事項。而直轄市或縣市政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地評會評定，據以編製土地現值表於每年1 月1 日公告，作為主管機關補償徵收土地地價之依據，此觀平均地權條例第46條規定甚明。因此，徵收補償與公告土地現值係二種不同之行政程序，當事人如對公告土地現值之程序，有所不服，應於該程序中，謀求救濟，不得於徵收補償程序中，再行主張（最高行政法院96年度判字第765 號判決意旨參照）。況且，依被告於96年6 月11日調查填寫之地價區段勘查表、估價報告表及影響地價區域因素分析明細表可知，其係斟酌第46、707 號一般地價區段土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素，計算而得第46、707地價區段擬評公告土地現值，依無買賣實例推估方式，選取各修正細項絕對值最小之區段為準，提交桃園縣地評會評定更正第46、707 地價區段內土地之93年公告土地現值各為33,000元／㎡；另第604 、605 、606 ○○○區段○○○○路○○區段○○路線價為其地價，桃園縣地評會乃評定93年公告土地現值仍維持各為39,400元／㎡、56,000元／㎡、55,000元／㎡；又第706 號公共設施保留地地價區段毗鄰第46、
707 號一般地價區段，應按第46、707 號區段線比例加權平均計算，桃園縣地評會乃評定93年土地現值為33,000元／㎡。經核上開桃園縣地評會之評定，係依相關法令規定，並無基於錯誤之事實或夾雜與事件無關之考慮因素等事項，且已遵守法定秩序及一般有效之價值判斷原則等為審查，其專業認定既無裁量違法之處，本院自應尊重其判斷餘地。而原告所述，無非係就桃園縣地評會享有判斷餘地之專業判斷予以爭執，惟原告並未指出桃園縣地評會為判斷時，有何未遵守法定秩序或基於錯誤之事實或未遵守一般有效之價值判斷原則或夾雜與事件無關之考慮因素等情，尚難遽爾謂上開評定結果有何違誤之處。再者，土地法施行法第40條授權訂定之地價調查估計規則第9 條第1 項規定，該規則第3 條第2 款地價調查估計之辦理程序中關於「調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素」所稱影響區段地價之因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素之資料等。其中「土地使用管制」即屬影響區段地價之因素。且依內政部訂頒「影響地價區域因素評價基準」中，「土地使用管制」主要項目下之「有無限制建築」細項，及「桃園縣實施地價調查估計作業規定」之附件3 之2 地價區段勘查表填寫說明，有關「限制建築情形與否」，係以該土地有無整體開發限制、面積限制及高度限制等情事，作為填載判別限制建築之依據。查系爭土地因64年發布實施之南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）規定市鎮中心應作整體規劃設計並以區段徵收方式辦理開發，故在未完成整體規劃設計開發前，系爭土地因都市計畫附帶條件限制而長期利用受限、使用強度極低之事實，業據被告提出桃園縣92年公告實施之「變更南崁新市鎮都市計畫【市鎮中心（中心商業區）為藝文展演用地及商業區、市鎮中心（文事中心）為商業區】主要計畫書」及93年「擬定南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫書」（見100 年8 月20日原處分卷㈠第113-171 頁）為憑，且為原告不爭之事實（見本院卷第134 頁筆錄所載）；再加上桃園縣於89年間全部實施容積率管制，部分地區土地市場交易價格大幅下滑，尤以新開發或未開發之地區土地受影響最大；期間又逢國內外天災人禍（如88年921 大地震、90年美國911 事件、92年SARS疫情）致92、93年間國內經濟景氣持續低迷之客觀經驗事實；故被告斟酌系爭土地長期利用受限、使用強度極低，及桃園縣89年間土地交易價格大幅下滑，暨大環境經濟不景氣等影響區段地價之因素，以系爭土地位於限制發展地區，並無買賣收益實例，其區段地價係選取鄰近或適當地區二個以上使用分區或編定用地相同且已○○○區段○○○區段，作為基準地價區段修正推估得出，而基○○○區段○區段地價因環境因素逐年下跌，據以推估得出之系爭土○○○區段○區段地價及評定公告土地現值當受影響，自難遽爾謂被告所屬地政機關為地價調查估計時，有何違反平均地權條例及地價調查估計規則等規定而有刻意調降地價情事，是桃園縣地評會依上開調查資料，辦理系爭土地地價及公告現值之評定，於法自屬無違，更無原告所指不當或刻意調降系爭土地公告現值情事。原告所指毗鄰地區，係屬已開發地區，而與系爭土地因都市計畫附帶條件限制而長期利用受限、使用強度極低之情形有別，衡情兩者土地市場交易價格，當有所不同，原告主張系爭土地應比照毗鄰未受限利用之已開發地區土地地價乙節，依法尚嫌無據，委難憑採。
㈥另原告依內政部編印「都市地區地價指數」所載桃園市商業
區92年、93年平均區段地價，主張系爭土地位屬都市計畫之中○○○區○○區段地價應比桃園市○○區○○○區段地價為高，故系爭土地補償地價應為92年9 月桃園市○○區○○區段地價130,150 元以上，始為合理乙節。查依內政部92年11月5 日台內地字第0920074899號令修正都市地區地價指數查編要點規定○○○區○○○區段地價之查價方法，係以都市計畫○○○區○○○○○區段，按其上期區段地價之高低，劃分為高、中、低3 個區段地價等級，於各個區段地價等級中，選1 區段界線穩定性高之○○○區段○○○○區段，並按地價調查估計規則規定估計區段地價，再用各個區段地價等級面積予以加權平均，得出各該○○○區○○○區段地價。此與系爭土地按地價調查估計作業程序估計其區段地價，並提交地評會評定後，復按地價調查估計規則第23條規定計算出系爭土地之公告土地現值情形有別。原告將長期利用受限、使用強度極低之系爭土地，與內政部編印「都市地區地價指數」所載桃園市92、93○○○區○○○區段地價相較，逕指系爭土地之地價偏低云云，顯不可採。
㈦原告復主張本件區段徵收未予加成補償，違反土地徵收條例
第30條規定云云。然國家因公益需要，為興辦公共事業徵收私有土地所應給予之補償，係採相當補償或合理補償原則，，已見前述，是土地徵收條例第30條第1 項、平均地權條例第10條規定，被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價，在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，而公告土地現值之查定，應依平均地權條例第46條暨其施行細則第63條及地價調查估計規則等相關規定辦理，故依法定程序訂定地價，即屬合理公平，當事人自不能因不滿意補償地價之數額，而遽指其為違法。查桃園縣地評會於重新審議系爭土地補償案時，已由法定開會人數之委員出席，其中有委員主張系爭土地連續3 年調降應適度合理調整，亦有委員認公告現值已反應正常市價，經兩方意見俱陳，充分討論後，認為系爭土地之93、94年公告現值已達一般正常合理交易價格，並因之作成決議，此有該會議紀錄在卷可稽，又查無其他任何違法情事，自應予尊重，並認系爭土地之93年公告現值已達一般正常合理交易價格。至系爭土地公告現值逐年下降之因素，亦如前述，自不能遽謂系爭土地補償地價低於一般正常合理交易價格而有加成之必要。原告所訴，純屬其一己之見，難認有據。
㈧原告又主張依99年6 月桃園縣「南崁新市鎮都市計畫（多功
能○○○區○區段徵收」成果報告書之內容，足知低價徵收之系爭土地標售廠商後，被告獲利高達數十億元甚至百億元，有違平均地權條例施行細則第79條之1 規定云云。按區段徵收補償，係依土地徵收條例第30條第1 項、平均地權條例第10條、第46條暨其施行細則第63條及地價調查估計規則等相關規定辦理；而區段徵收開發後之土地標售作業，則係依土地徵收條例第44條第1 項第5 款及該條例施行細則第79條之1 規定辦理，藉以回收開發費用；兩者適用之法規及程序有別。原告一再藉區段徵收財務平衡原則，就開發完成後依市場機制決定之抵價地價值，及原告自行估算而未有根據之
230 億元，爭執系爭土地徵收當時之補償費偏低，無視標售當時發展情形，已不同於93年開發前受有限制之事實狀態，及開發後土地有所增值之因素，徒藉適用不同法規及程序之抵價地標售情形，主張可將標售所得發還原告或加成補償，所訴實無理由。
㈨至原告指稱被告辦理區段徵收發還抵價地之比例不足乙節。
查原告係就被告95年7 月4 日府地區字第0950192212號公告重新更正區段徵收補償價額之原處分不服，而循序提起本件訴訟，是有關區段徵收發還抵價地之比例是否不足，而違反行為時土地徵收條例第39條第2 項規定，因非本件徵收補償事件之審理範圍，本院自無庸就此加以論斷。
㈩此外原告訴稱本件區段徵收報奉核准後，應將所核准區段之
法律依據據實公告，卻拒不公告都市計畫法第58條規定，與司法院釋字第513 號解釋意旨有違，非重新公告，不生徵收效力，且本區都市計畫亦違反司法院釋字第406 號解釋意旨，又最高行政法院99年度判字第1018號判決認定「藝文展演用地5.16公頃」屬都市計畫法第42條第1 項規定之公共設施用地，則該「藝文展演用地5.16公頃」須依「都市計畫公共設施用地多目標使用辦法」規定使用，被告100 年5 月26日函稱目前藝文展演用地業已開闢廣場等語，但遍查都市計畫公共設施用地多目標使用辦法，並無「藝文展演用地」可以多目標闢為廣場，而屬違法使用等節，無非仍執詞主張另案區段徵收處分及都市計畫變更處分為違法，然上開2 項爭議，經原告循序提起訴訟後，業分經本院97年度訴字第1635號及98年度訴字第964 號判決駁回，並分經最高行政法院99年度判字第1018號及100 年度判字第474 號判決駁回上訴確定，自不容在本件補償爭議案件中復就上開另案爭議為爭執。
六、綜上所述，原告之主張均無可採。被告依桃園縣地評會評定系爭土地公告現值，核發徵收補償費，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告猶執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 9 月 27 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 蘇嫊娟法 官 曹瑞卿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 9 月 27 日
書記官 黃玉鈴