臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1320號100年11月17日辯論終結原 告 黃淑貞輔 佐 人 黃妏娜被 告 行政院衛生署代 表 人 邱文達（署長）訴訟代理人 林美倫律師上列當事人間疫苗接種事件，原告不服行政院中華民國100 年6月1 日院臺訴字第1000097950號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111 條第2 項定有明文。本件原告起訴時求為判決撤銷訴願決定及原處分，暨被告應作成核定給付原告預防接種受害救濟金新臺幣（下同）100 萬元之行政處分（見本院卷第43頁之本院裁定、第46頁背面之原告補正狀、第75-76 頁之準備程序筆錄）；嗣於民國100 年11月17日行言詞辯論程序時更正上開聲明為「訴願決定、原處分不利於原告部分均撤銷。被告應作成補核定給付原告預防接種受害救濟金80萬元之行政處分。」及追加聲明「被告應作成身心障礙給付500 萬元之行政處分」（見本院卷第92頁之言詞辯論筆錄），被告對於上開原告追加之訴無異議，而為本案之言詞辯論，揆諸上開規定，應准原告追加。
二、事實概要：原告以其女黃妏娜（原名龔妏娜，00年0 月0 日生），98年12月9 日於臺南縣新市鄉（99年12月25日改制為臺南市新市區）國立南科國際實驗高級中學（下稱南科實中）接種H1N1新型流感疫苗後，即發生頭痛、頭暈等不適現象，並持續3天輕微發燒，且頭痛、頭暈症狀加劇，約1 週後有雙腿麻及無力感情形，同年月21日出現皮膚發癢及紅疹，99年1 月3日出現左手無力、麻、針刺感及雙腿無力，至國立成功大學醫學院附設醫院（下稱成大醫院）急診，期間持續就醫，並經腦部攝影檢查結果，顯示腦白質異常，發病後於心理、生活及課業影響甚鉅，目前定期追蹤檢查等情，於99年12月8日向被告申請預防接種受害救濟。案經被告所屬預防接種受害救濟審議小組（下稱審議小組）100 年2 月24日第93次會議審定結果，以個案出現之臨床症狀，以疾病特性而言，尚無法排除可能因疫苗免疫反應引起，無法完全排除與本次預防接種之關聯，依傳染病防治法第30條第4 項授權訂定之預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法（下稱預防接種救濟辦法）相關規定，審定給付救濟金20萬元。被告以100 年3 月18日署授疾字第1000100306號函核定審定結果（下稱原處分），請財團法人藥害救濟基金會（下稱藥害救濟基金會）依審定結果辦理。藥害救濟基金會據以100 年3 月18日藥濟調字第1000488 號函原告，以依據現有相關病歷資料記載、疾病特性及相關檢查結果，個案腦部白質影像變化及合併視神經炎等情形，並參酌臨床醫學研究文獻資料，個案出現之臨床症狀，疑為急性瀰漫性腦脊髓炎或多發性硬化症所致，雖急性瀰漫性腦脊髓炎尚無科學證據證明與流感疫苗有關，惟以疾病特性而言，尚無法排除可能因疫苗免疫反應引起，爰審定無法完全排除與本次預防接種之關聯，核予救濟金20萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠本件起因於被告派員至地方宣導施打疫苗，卻未提出足夠資
訊，若原告獲得足夠資訊，即不會同意女兒施打。況且原告女兒當天至學校已有不舒服症狀，告知醫師，卻置之不理。其自施打疫苗以來，持續醫療追蹤至今，出生以來，進醫院之總次數大概沒有此次疫苗受害那麼多，身心更未受過如此之折磨。原告女兒若原本生病，沒有1 個母親願意冒如此大之危險，且原告非專業之醫療人員，未具專業醫療相關知識，惟原告既已註明女兒曾有疫苗之不良反應史，雖為「日本腦炎」，但有要求評估後再施打，即原告既然對施打疫苗原則上同意，但有極大之疑慮，並有清楚註明，施打之基層團隊就該以審慎之態度與同意書進行2 次確認，另行約時間施打或建議孩童再次與其他醫師進行討論、確認等建議，再進行疫苗施打作業，此為醫療上應有之程序，豈能僅以「不良反應」之20萬元為結論，結算原告女兒之人生，甚至其一輩子皆買不到的健康保險？況所謂「無法排除」不代表無法證明無相關關係，亦無法否定原告之疑慮。
㈡原告支持疫苗政策，也相信沒有100%之醫療，但感受不到後
續之責任制度。而審議小組短短數小時要審議幾十人之案件，亦令人匪夷所思，公正性令人質疑。被告無視於受害事實，並深入調查基層相關人員於疫苗注射時，有無行政及人為作業疏失、草率之事實，未真正調查事實發生原由及追究廠商責任。依成大醫院99年1 月15日診斷證明書，原告女兒為多發性腦白質病變，符合全民健康保險重大傷病範圍。因此原告女兒無論在國內外，已不能買到一個正常合理化之醫療保險，而原告身心併受折磨，爰依預防接種救濟辦法第7 條第1 項第3 款第1 目有關嚴重疾病之給付條件，以及因預防接種致身心障礙之給付條件，請求賠償之金額，乃為原告女兒身心受創所應得之合理賠償等情。並聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分不利於原告部分均撤銷。⒉被告應作成補核定給付原告預防接種受害救濟金80萬元及作成身心障礙給付
500 萬元之行政處分。
四、被告則以：㈠針對原告之申請，依預防接種救濟辦法第4 條規定，被告所
屬審議小組第93次會議之與會委員包括感染、神經、免疫等專科醫師、解剖病理專家、衛生保健專家、法學專家及社會公正人士所組成，就預防接種事宜與個案健康結果作因果關係之專業審議。而依據預防接種救濟辦法所訂之預防接種受害救濟程序，先收集受害人發病前後就醫之病歷資料，送審議小組2 位委員先作初步鑑定，再召開審議小組會議審慎審議，會中並邀請當地衛生局人員書面或口頭報告訪視個案狀況。審議小組委員依據原告所提受害事實之各種狀況，參酌就醫臨床病歷、檢驗報告、治療及其病程發展、個案過往病史以及可能相關之疫苗特性等，就學術專業、文獻報告及臨床經驗充分探討受害事實與預防接種間造成因果關係之可能性後，始做出決議。審議小組委員係由國內之感染專科、神經專科、免疫專科等醫師、解剖病理專家、衛生保健專家、法學專家及社會公正人士所組成，合乎嚴謹性、專業性及公正性的要求（最高行政法院95年度判字第900 號判決參照）。本件由2 位委員先進行初審，再提經審議小組充分討論，本次由13位醫學專家（含列席台大小兒科李醫師、林口長庚醫院呂醫師）、5 位社會公正人士及法學專家討論後作成決定，被告亦參考與原告女兒病情相近之編號459 、895 、74
7 ，並視癒後情形區分給付10萬元或20萬元。㈡由於疫苗是1 種生物製劑，人體生理狀況複雜且有體質差異
性，故其進入人體後，有產生不良反應的風險存在，但因產品上市前，已經過嚴格實驗審核管控，故發生不良反應的機率極低。在考量整體社區群體之健康保障下，疫苗接種為提高群體免疫力以減少傳染病發生的最佳公衛手段，為確保疫苗的安全性，並避免民眾對預防接種副作用產生疑慮，而間接降低接種完成率，被告要求國內各項疫苗於上市使用前，均需向被告申請查驗登記，俟取得許可證，始可上市。各家廠商於申請查驗登記時，均應依規定檢附各項臨床及技術性資料，經被告所屬藥品諮詢委員會及傳染病防治諮詢委員會預防接種組委員依規範逐項審核及檢驗，並經食品藥物管理局檢驗，確認其安全性及有效性，始准予登記並核發許可證。另各批次疫苗輸入上市前，尚需經被告所屬食品藥物管理局檢驗合格，取得封緘證明書，完成封緘後，始得銷售。因此，疫苗之品質、效益與安全無庸置疑。
㈢本案依據現有相關病歷資料記載、疾病特性及相關檢查結果
，綜合個案腦部白質影像變化及合併視神經炎等情形，並參酌臨床醫學研究文獻資料，研判個案出現之臨床症狀，疑為急性瀰漫性腦脊髓炎或多發性硬化症所致。雖然急性瀰漫性腦脊髓炎或多發性硬化症尚無科學證據證明與流感疫苗有關，惟以疾病特性而言，尚無法排除可能因疫苗免疫反應引起，爰審定無法完全排除與本次預防接種之關聯，並依據預防接種救濟辦法第7 條嚴重疾病給付之相關規定，核予救濟金額為20萬元，符合嚴重藥物不良反應通報辦法第4 條第5 款之規定。因急性瀰漫性腦脊髓炎及多發性硬化症於臨床早期極難區分，建議再予長期追蹤，以釐清確切病因（另參照美國現行預防接種受害救濟制度）。有關核定之救濟金額，係由審議小組委員依據預防接種救濟辦法所定救濟項目及認定基準，審酌個案發生不良反應之嚴重性、預後、就醫情形及其與預防接種之關聯性，並參酌歷次相似症狀之給付情形，經充分討論與研議後審定之。至原告所提有關本案接種同意書註記乙事，據H1N1新型流感中央流行疫情指揮中心公布之接種工作手冊，本項疫苗之接種禁忌包括：⒈已知對「蛋」之蛋白質或疫苗其他成份過敏者，不予接種；⒉年齡6 個月以下者，不予接種；⒊過去注射季節性流感疫苗曾經發生不良反應者，不予接種；⒋其他經醫師評估不適合接種者，不予接種；⒌發燒或急性疾病患者，宜予延後接種等。本案業經家長（即原告）同意及醫師專業評估後始進行施打，應無有誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有預防接種受害救濟申請案審查資料1 冊【第1-263 頁；含預防接種受害救濟申請書、台南縣衛生局預防接種受害調查表、H1N1新型流感疫苗接種同意書、黃妏娜預防接種證明書、「H1N1新型流感疫苗接種作業」學生接種名冊（南科實中）、成大醫院診斷證明書、疫苗相關資料暨歷次申請案一覽表（H1N1）、吳宗淮眼科診所病歷資料、成大醫院病歷資料（附光碟）、奇美醫院附設台南科學園區聯合診所病歷資料】、審議小組第93次會議審議紀錄（第265-270 頁）、審議小組第93次會議之會議資料（第271-279 頁）、審議委員名單（第280 頁）、原處分（第281-283 頁）、藥害救濟基金會100 年3 月18日藥濟調字第1000488 號函（第284-285 頁）、行政院100 年6 月1 日院臺訴字第1000097950號決定書（第300-307 頁）等件影本附原處分卷可稽，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告核定給付預防接種受害救濟金20萬元，是否適法有據？㈠按傳染病防治法第2 條、第30條分別規定：「本法主管機關
：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「（第1 項）因預防接種而受害者，得請求救濟補償。（第2 項）前項請求權，自請求權人知有受害情事日起，因2 年間不行使而消滅；自受害發生日起，逾5 年者亦同。（第3 項）中央主管機關應於疫苗檢驗合格封緘時，徵收一定金額充作預防接種受害救濟基金。（第
4 項）前項徵收之金額、繳交期限、免徵範圍與預防接種受害救濟之資格、給付種類、金額、審議方式、程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」次按，被告依傳染病防治法第30條第4 項授權訂定之預防接種救濟辦法第1條、第2 條、第3 條、第4 條第1 項及第2 項、第4 條之1、第7 條第1 項、第2 項及第3 項、第8 條第1 項第2 款分別規定：「本辦法依傳染病防治法第30條第4 項規定訂定之。」「（第1 項）因預防接種而受害者，得依本辦法之規定請求救濟。（第2 項）前項預防接種之範圍，包括施打領有中央主管機關核發許可證或專案核准進口，並經檢驗合格封緘之疫苗。」「中央主管機關為辦理預防接種受害救濟之審議，應設預防接種受害救濟審議小組（以下簡稱審議小組），其任務如下：一、預防接種受害救濟事項之審議。二、預防接種受害原因之鑑定。三、預防接種受害救濟給付金額之審定。四、其他預防接種受害相關事項之審議。」「（第1項）審議小組置委員19人至25人；委員由中央主管機關就醫藥、衛生、解剖病理、法學專家或社會公正人士聘兼之，並指定1 人為召集人。（第2 項）前項法學專家、社會公正人士人數，合計不得少於1/3 。」「審議小組審議預防接種受害救濟案時，得指定委員或委託有關機關、學術機構先行調查研究；必要時，並得邀請有關機關或學者專家參與鑑定或列席諮詢。」「（第1 項）審議小組審議預防接種受害救濟，應依下列救濟項目及認定基準為之：一、死亡給付：㈠因預防接種致死者，最高給付新臺幣600 萬元。㈡無法排除因預防接種致死者，最高給付新臺幣350 萬元。㈢因其他原因致死者，不予給付。二、身心障礙給付：㈠因預防接種致身心障礙者，最高給付新臺幣500 萬元。㈡無法排除因預防接種致身心障礙者，最高給付新臺幣300 萬元。㈢因其他原因致身心障礙者，不予給付。三、嚴重疾病給付：㈠因預防接種致嚴重疾病者，最高給付新臺幣100 萬元。㈡無法排除因預防接種致嚴重疾病者，最高給付新臺幣60萬元。㈢因其他原因致嚴重疾病者，不予給付。四、其他因預防接種致不良反應者，最高給付新臺幣20萬元。五、預防接種後疑似嚴重不良反應者，為釐清其症狀與預防接種之關係，依其嚴重程度，所施行之合理檢查及醫療費用，最高給予新臺幣10萬元。（第2 項）前項第3 款嚴重疾病之認定，依全民健康保險重大傷病範圍及藥物不良反應通報規定所列嚴重不良反應公告之疾病。（第3 項）給付種類發生競合時，擇其較高金額給付之；已就較低金額給付者，補足其差額。」「前條預防接種受害救濟之請求權人如下：……二、前條第1 項第2 款至第5 款：受害人本人或其法定代理人。」㈡按「行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查
範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但屬於行政機關之判斷餘地事項者，例如：涉及高度屬人性（如考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量）、高度技術性（如環保、醫藥等）等，除基於錯誤之事實，或基於與事件無關之考量，或組織是否合法、有無遵守法定程序、有無違反平等原則及一般公認價值判斷標準等，法院可審查判斷餘地外，應尊重其判斷，而採低密度之審查基準。又原判斷之決策過程，如非由行政機關首長單獨為之，而係由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成者，亦應對其判斷採取較低之審查密度（司法院釋字第382 號、第462 號及第553 號解釋理由參照）。」最高行政法院95年度判字第
900 號判決意旨可資參照。經查，針對原告之申請，被告所屬審議小組依據預防接種救濟辦法所訂之預防接種受害救濟程序，先收集原告女兒發病前後，於成大醫院、吳宗淮眼科診所、奇美醫院附設台南科學園區聯合診所就醫之病歷資料及光碟（見原處分卷第85-263頁），送審議小組2 位委員先作初步鑑定【見原處分卷第274-279 頁，渠等初步鑑定意見分別為「……本案為13歲女性，在接種A 型H1N1新型流感疫苗後引起頭痛、頭暈、皮膚癢及紅疹，左手臂無力、麻、針刺感及突然雙腿無力感等症狀，經過一系列檢查診斷為多發性腦白質病變及兩側視神經炎，急性瀰漫性腦脊髓炎（ADEM），由於接種時間上無法排除其和流感疫苗接種後之相關性，且經過各種檢查亦查不出特定致病病因，故建議依循往例給予適當救濟金20萬元。」「此個案於預防接種後連續3 天發燒並出現頭痛、頭暈症狀，可能為預防接種之反應，亦可能有其他病毒感染。接種後第13天出現之皮疹，診斷為海綿狀皮膚炎，乃一種非特異性之組織變化，表皮呈現海綿狀空泡。其原因可能為接觸、感染、過敏、脂漏或乾癬等，與預防接種之關係不大。至其第26天引發之多發性神經炎，因合併視神經炎，可能為多發性硬化症（multiple sclerosis），但由腦部白質影像變化分析，較傾向於瀰漫性腦脊髓炎（acute disseminated encephalomyelitis，ADEM），後者無法排除疫苗之免疫反應。至於99年3 月之眼肌性偏頭痛、11月之腰椎關節病及後來之憂鬱症等皆與疫苗接種無關。初步鑑定結果：救濟金20萬元。」】，再召開審議會議，會中就台南縣衛生局調查訪視個案狀況（見原處分卷第10-12 頁）、原告所提其女兒受害事實等各種狀況（見原處分卷第1-3頁），斟酌就醫臨床病歷、檢驗報告、治療及其病程發展、個案過往病史及可能相關之疫苗特性等，就學術專業、文獻報告及臨床經驗充分探討受害事實與預防接種間因果關係之可能性，並邀請臺大醫院、林口長庚醫院醫師專家列席諮詢（見原處分卷第265 頁、第280 頁之出席專家名單）後，始作成決議。查被告所屬審議小組第93次會議之出席委員計16人（5 位請假，見原處分卷第265 頁、第280 頁之主席及出席委員名單），與會委員包括感染、神經、免疫等專科醫師、解剖病理專家、衛生保健專家、法學專家及社會公正人士（見本院卷第90頁），符合預防接種救濟辦法第4 條規定之委員組成，而其既已遵循預防接種救濟辦法所訂之預防接種受害救濟程序，並斟酌調查所得事實、與原告女兒病情相近之編號459 、895 、747 之給付救濟金情形（視其癒後情形區分給付10萬元或20萬元，見原處分卷第24-84 頁），認定原告女兒之情形符合預防接種救濟辦法第7 條第1 項第3 款第2 目「無法排除因預防接種致嚴重疾病者」之情形【其並非認定急性瀰漫性腦脊髓炎（ADEM）之發生係接種疫苗所致；兩造對於原告女兒屬「嚴重疾病」乙節並不爭執，見本院卷第77頁之準備程序筆錄所載；預防接種救濟辦法第7 條第
2 項、嚴重藥物不良反應通報辦法第4 條第5 款規定參照】，而在最高給付60萬元之範圍內，決議：「本案經與會專家討論綜合研判，症狀無法完全排除與預防接種之關聯，核予救濟金20萬元」（見原處分卷第265-279 頁之審議小組第93次會議資料及審議紀錄），經核其判斷係就預防接種事宜與個案健康結果作因果關係之專業判斷，並無違反平等原則及一般公認價值判斷標準等，亦無顯然違背經驗法則或其判斷使用顯不正確之方法而足以合理動搖其判斷情事者，尚難認其判斷為違法。從而被告以原處分請藥害救濟基金會依審定結果辦理，並藥害救濟基金會函復原告上開審定核予救濟金20萬元之結果，即無不洽。原告雖主張其女兒符合預防接種救濟辦法第7 條第1 項第3 款第1 目「因預防接種致嚴重疾病者」之給付條件云云，惟因原告尚未能提出確切證據足以證明其女兒嚴重疾病之發生係預防接種所致之直接因果關係，所訴委不足採。
㈢原告主張其原則上雖同意女兒施打疫苗，但因女兒曾有接種
日本腦炎疫苗之不良反應史，故於H1N1新型流感疫苗接種同意書上清楚註記上情，施打疫苗之醫療人員即應審慎討論並確認後，再進行疫苗施打作業乙節。查依H1N1新型流感中央流行疫情指揮中心公布之H1N1新型流感疫苗接種工作手冊（見原處分卷第327-338 頁）記載，本疫苗之接種禁忌包括：
⒈已知對「蛋」之蛋白質或疫苗其他成份過敏者，不予接種；⒉年齡6 個月以下者，不予接種；⒊過去注射季節性流感疫苗曾經發生不良反應者，不予接種；⒋其他經醫師評估不適合接種者，不予接種；⒌發燒或急性疾病患者，宜予延後接種等。有關過去接種日本腦炎疫苗曾經發生不良反應者，非屬上開接種禁忌情形，本件既經家長即原告同意接種疫苗（見原處分卷第13頁），並醫師評估原告女兒健康情形後，始進行施打H1N1新型流感疫苗，經核尚符合上開疫苗接種之規定。
㈣原告復稱其女兒之情形，除符合預防接種救濟辦法第7 條第
1 項第3 款第1 目之給付條件外，亦符合因預防接種致身心障礙之給付條件（預防接種救濟辦法第7 條第1 項第2 款第
1 目規定參照）云云，並提出成大醫院99年12月20日診斷證明書（見本院卷第95頁，同原處分卷第18頁），追加聲明「被告應作成身心障礙給付500 萬元之行政處分」乙節。經查，預防接種救濟辦法第7 條第3 項係規定：「給付種類發生競合時，擇其較高金額給付之；已就較低金額給付者，補足其差額。」從而，原告主張被告除應依預防接種救濟辦法第
7 條第1 項第3 款第1 目之規定補核定給付原告80萬元【其不可採之理由，詳如前述理由㈡】外，尚應再核定給付原告
500 萬元乙節，已不符上開預防接種救濟辦法第7 條第3 項之規定。況查，原告所提成大醫院99年12月20日診斷證明書略載「應診日期：99年12月20日」「病名：憂鬱狀態」「醫師囑言：個案因上述診斷，建議規則門診追蹤治療」等語，經被告所屬審議小組委員初步鑑定：「後來之憂鬱症與疫苗接種無關」，且查原告所提上開診斷證明書亦未能確切證明其女兒為身心障礙者【身心障礙者權益保障法第5 條規定：
「本法所稱身心障礙者，指下列各款身體系統構造或功能，有損傷或不全導致顯著偏離或喪失，影響其活動與參與社會生活，經醫事、社會工作、特殊教育與職業輔導評量等相關專業人員組成之專業團隊鑑定及評估，領有身心障礙證明者：一、神經系統構造及精神、心智功能。二、眼、耳及相關構造與感官功能及疼痛。三、涉及聲音與言語構造及其功能。四、循環、造血、免疫與呼吸系統構造及其功能。五、消化、新陳代謝與內分泌系統相關構造及其功能。六、泌尿與生殖系統相關構造及其功能。七、神經、肌肉、骨骼之移動相關構造及其功能。八、皮膚與相關構造及其功能。」參照】並其女兒身心障礙與預防接種間之直接因果關係，所訴其女兒亦符合因預防接種致身心障礙之給付條件云云，亦非可採。
六、綜上所述，原告之主張均無可採。本件被告核定給付預防接種受害救濟金20萬元，並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤。原告猶執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
八、據上論結，本件原告之訴及追加之訴均為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 1 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 12 月 1 日
書記官 黃玉鈴