臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1328號100年12月1日辯論終結原 告 陳俊廷被 告 交通部公路總局代 表 人 吳盟分（局長）住同上訴訟代理人 黃友川
陳一成上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國100年6月24日交訴字第1000034159號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序方面：
一、按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第
2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第111 第1 項、第2 項、第6 條第1 項分別定有明文。本件原處分關於吊扣牌照2 個月部分，經查原牌照因另遭被告執行吊銷處分，原告另申領牌照並經被告核發新牌照00000000，被告業已於原告100 年8 月6 日起訴前之同年7 月31日對新牌照執行吊扣牌照2 個月完畢，且無回復原狀可能，有被告提出之牌照吊扣銷查詢畫面影本附卷可稽，並為兩造所不爭執，是本件就該吊扣牌照部分經本院闡明後，原告將其聲明變更為確認原處分為違法，被告於訴之變更無異議，而為本案之言詞辯論，視為已經被告同意，是以就該部分原告所為訴之變更為合法，應予准許，合先敘明。
乙、實體方面：
一、事實概要：原告駕駛所有之00000000號自用小客車（下稱系爭車輛），於99年11月2 日16時許，在桃園國際機場二期西側停車場，為內政部警政署航空警察局（下稱航警局）員警稽查發現有非法攬載客之情事，經製作相關談話紀錄後，以99年11月8 日航警行字第0990029695號函移請被告所屬新竹區監理所桃園監理站（下稱桃園站）處理，經該站以原告「駕駛自用小客車違規攬客營業，由桃園機場至新竹縣竹北市，本次車資1,200 元整」違反公路法第77條第2 項規定，由被告所屬新竹區監理所99年11月11日交竹監字第52000770號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予以舉發，並移由被告所屬臺中區監理所南投監理站（下稱南投站）處理，南投站嗣以被告99年12月20日00000000000 號違反汽車運輸業管理事件處分書，裁處原告新臺幣（下同）5 萬元罰鍰，並吊扣牌照2 個月，原告不服提起訴願，被告因該處分書所載處分法條有瑕疵為由，自行以100 年2 月17日中監營字第1000004578號函撤銷該處分，另以被告100 年2 月22日0000000000
000 號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告5 萬元罰鍰，並吊扣牌照2 個月。原告不服，提起訴願經駁回，原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告當日僅與乘客議價車資1,200 元，並協助客人將行李拉
至停車場，之後就有便衣警察前來取締，並將客人帶去做筆錄，故並未完成載客事實。訴願決定書中強調招攬、議價車資即已完成違反公路法第77條第2項之規定，惟此種載客認定與事實不符。蓋載客認定必須有客貨上車之事實始足當之，與一般商品交易不同，訴願決定顯屬草率。
㈡交通部訴願決定書理由二中，據以認定原告違規事實之航警
局稽查小組談話紀錄，完全是警方為了績效，脅迫客人簽名，造成原告權益受損且完全不符合事實，此一單方證詞不足採信。問話之張姓員警數年來皆用脅迫手段指使客人不當證詞、陷害良民，才肯將客人自由放行。
㈢訴願決定理由三中，該站認定當日乘客與原告已就車資議價
為1,200元，即已達成交易行為。惟此議價行為只能構成攬客行為，僅能引用道路交通管理處罰條例第81條第1 項規定（按應係第81條之1 之誤，下同）為處罰，之前皆以此裁罰，故應以道路交通管理處罰條例處罰方屬合理。因該位客人並未上車完成載客事實，交易未完成，該站不應以商品交易行為來認定交易完成，並聲明請求法院詳細查明載客行為之認定與商品交易係屬二事。
㈣綜上所述，原告僅完成招攬客人行為，並未完成載客行為，
僅能依道路交通管理處罰條例第81條第1 項妨害交通秩序予以處分，被告以公路法第77條處罰原告5 萬元並吊照2 個月實屬不當處罰等情，並聲明求為判決就罰鍰部分撤銷訴願決定及原處分，就關於吊扣牌照2個月部分，請求判決確認原處分為違法。
三、被告則以：㈠原告駕駛登記所有之系爭車輛，於前述時、地，遭航警局員
警稽查發現有非法載客，搭載乘客1 人擬由桃園機場至竹北市，車資1,200 元之情事，有99年11月2 日乘客談話紀錄影本附卷可佐，原告未經核准卻經營汽車運輸業務之違規事實，洵堪認定。
㈢原告雖未完成載客行為，惟其與乘客雙方已成立契約，仍屬違反公路法第77條第2 項之行為。
⒈原告雖聲稱當天只有與乘客議價車資1,200元而已，並未
完成載客事實，惟依內政部警政署航空警察局100年1月27日航警行字第1000002689號函覆：原告係在桃園國際機場第二航廈入境大廳違規招攬2名入境旅客，經雙方議價由機場至新竹縣竹北市車價為1,200 元，原告將該名旅客帶至西側停車場B2層搭乘由原告所駕駛之00000000號自小客車，經執勤人員攔檢盤查，發現原告已將該旅客行李裝載於該車後車廂內，而該旅客正準備上車，航警局依規定製作桃園地區監警聯合稽查小組旅客、駕駛雙方談話紀錄表，惟原告拒不配合製作談話紀錄，且丟下駕照離去。又依前揭公路法第2 條第11款之規定，汽車運輸業係指以汽車經營客、貨運而受報酬之事業，所稱「經營」係以從事運輸（客、貨運）行為及受領報酬（即搭載乘客與當事人間就車資已有合意）為認定，依民法第86條：「表意人無欲為其意思表示所拘束之意，而為意思表示者，其意思表示，不因之無效。」同法第94條：「對話人為意思表示者，其意思表示，以相對人了解時，發生效力。」並非以行為人於公路上有此經營行為始為該當。本件原告與其攬客對象雙方已有交易上之合致，契約成立後原告即有請求報酬之權利，若一方無法履行契約，僅生給付不能問題，無礙原告報酬請求權之成立。
⒉既然原告主觀上有載客意思及賺取報酬目的（犯意），且
客觀上有攬客行為，該兩造雙方之意思表示已達合意，原告已有為賺取報酬目的之營業行為。準此，依卷附之乘客談話紀錄所載「…六、請問你是以何方式叫乘這輛車？答：是司機在入境大廳向我們招攬。」及「七、請問你由何地乘往何處？交通車資如何計算？答：由桃園機場往竹北市，車資他向我們議價1,200 元整。」等語，可見當日乘客係經原告招攬，擬搭乘原告駕駛之系爭事輛，且雙方已就車資議價合意為1,200 元，徵諸前開說明，原告已該當經營汽車運輸業之要件，原告所稱並無與該客人達成任何交易為任何營業之載客事實行為，自非可採。
㈣綜上，原告未經申請核准而經營汽車運輸業之違規事實明確
，依首揭法條規定，除應處罰鍰及吊扣牌照外，並應勒令其停業，惟本件被告僅裁處原告罰鍰及吊扣牌照，固有未合，然訴願法第81條第1 項但書規定，於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。故本件被告所為裁處原告5 萬元罰鍰，並吊扣牌照2 個月之處分，核無違誤，原處分應予維持等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告以原告未經申請核准而經營汽車運輸業處罰，有無違誤？
五、本件經查：㈠相關法規：
⑴交通部公路總局組織條例第2 條第6 款：「交通部公路總局
掌理下列事項：．．六、．．汽車運輸業管理．．、車牌行照管理．．事項。」⑵公路法
第2 條第11款：「本法用詞定義如左：．．一一、汽車或
電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車
，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：．．四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第77條第2 項：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車
運輸業者，處新臺幣五萬元以上十五萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣二個月至六個月，或吊銷之。」第79條第5項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案
程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」⑶汽車運輸業管理規則
第1 條：「本規則依公路法第七十九條規定訂定之。」第138 條：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依
公路法第七十七條第二項之規定舉發。」⑷道路交通管理處罰條例
第81條之1：「於鐵路公路車站或其他交通頻繁處所，違規攬客，妨害交通秩序者，處新台幣1500元以上3000 元以下罰鍰。」⑸行政罰法
第24條：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」㈡本件事實概要欄所述事實，有航警局99年11月8 日航警行字
第0990029695號函、桃園地區監警聯合稽查小組談話紀錄、交通部公路總局新竹區監理所99年11月11日交竹監字第52000770號通知單、被告99年12月20日00000000000 號處分書、被告100 年2 月17日中監營字第1000004578號函、被告100年2 月22日0000000000000 號處分書及交通部100 年6 月24日交訴字第1000034159號等件影本附卷可稽，並為兩造所不爭執，其事實堪以認定。
㈢原告雖主張略以其當日僅與乘客議價車資1,200 元，並協助
客人將行李拉至停車場，之後就有便衣警察前來取締，並將客人帶去做筆錄，故並未完成載客事實，不應依公路法第77條第2 項處罰云云。惟查，對於自小客車不得收費載客經營計程車業務，原告自承為其所知悉，而原告與該客人間，既已就原告將客人及其行李，由桃園國際機場載至竹北市，車價為1,200 元達成合意，即已成立運送契約，而合於以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業之要件，並已合致於行政罰應以有故意過失之要件；至於原告所爭執之尚未完成載客事實一節，係屬契約訂立後之債務履行問題，不影響原告未依公路法申請核准，而擅自以自小客車經營汽車運輸業違章行為之成立。
㈣原告雖另主張其僅完成招攬客人行為，並未完成載客行為，
僅能依道路交通管理處罰條例第81條之1 妨害交通秩序予以處分，被告以公路法第77條處罰原告5 萬元並吊照2 個月實屬不當處罰云云。惟查，道路交通管理處罰條例第81條之1係以「於鐵路公路車站或其他交通頻繁處所，違規攬客，妨害交通秩序者」為其構成要件，其處罰對象尚包含掮客及合法之營業車輛駕駛人，所處罰之行為則為「妨害交通秩序之違規攬客行為」；至於公路法第77條第2 項則以「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業」為要件，二者規範內容不同，原告所為縱使合於道路交通管理處罰條例第81條之
1 規定，惟因原告同時違反公路法第77條第2 項規定，依首開行政罰法第24條規定，依法定罰鍰額最高之公路法第77條第2 項規定裁處罰鍰，另得併為裁處吊扣車輛牌照，原告所稱應依道路交通管理處罰條例第81條第1 項規定處罰，要無可採。從而，被告所為原處分並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷及確認為違法，均為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 12 月 15 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃 清 光
法 官 洪 遠 亮法 官 李 維 心上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 12 月 16 日
書記官 方 偉 皓