臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1345號101年2月23日辯論終結原 告 劉鳳蓮被 告 銓敘部代 表 人 張哲琛訴訟代理人 鄭淑芬
鄭皓鴻吳俐澐上列當事人間退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國100 年5 月31日100 公審決字第149 號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
１、原告原係交通部公路總局（以下簡稱公路總局）科員，經被告民國96年6月29日部退三字第0962818641號函核定，自96年7 月16日退休生效，依公務人員退休法（以下簡稱退休法）第6 條、第16條之1 規定及同法施行細則第13條規定，以其所具84年7 月1 日退撫新制施行前、後任職年資8 年6 個月、12年15天，及原告所填具之年資採計切結書，選擇僅採計退撫新制施行後任職年資10年，核給一次退休金15個基數，並於函中說明三備註（三）記載略以，其50年10月14日至76年1 月1 日曾任公路總局工友職務之服務年資，業於原告改任換敘為士級資位人員時，採計所任25年2 個月16天年資先行辦理退職，且以25年之標準核給退職金50個基數。原告不服，遞經提起復審、行政訴訟，分別經公務人員保障暨培訓委員會（以下簡稱保訓會）96年12月11日96公審決字第0730號復審決定、臺北高等行政法院97年10月9 日97年度訴字第866 號判決、最高行政法院98年2 月26日98年度裁字第50
3 號裁定均駁回後，再針對最高行政法院98年度裁字第503號裁定聲請再審，經最高行政法院98年12月10日以98年度裁字第3163號裁定駁回原告再審之聲請。
２、99年10月11日原告以退休法施行細則第13條規定，經解釋日期98年4 月10日之司法院釋字第658 號解釋認為與憲法第23條法律保留原則有違，而99年7 月13日亦三讀通過自100 年
1 月1 日施行之退休法第17條第2 項，認為被告96年6 月29日對原告退休案的核定違法違憲，而申請重開行政程序，請求被告撤銷96年6 月29日的一次退休金之核定，並核予20年
7 個月退休年資及支領月退休金之處分。被告認為96年6 月29日的核定，並無違誤，而以100 年1 月20日部退三字第1003301368號函（以下簡稱原處分）敘明理由答復。原告不服提起復審，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
１、50年10月14日原告擔任前臺灣省交通處公路局工友，76年1月1 日改任換敘士級資位時，公路局為圖作業方便，未告知原告可選擇不請領退職金，且當時退休法亦未有可選擇領或不領退職金的類似規定，一律強制年資發給退職金。工友退休金計算基準與職員差距甚大，怎可能取小放大，當時退休法規未採計工友年資，也無35年上限規定。被告在核定原告退休案時，未察此對原告權益受損情形，逕引銓敘部90年4月10日九十退三字第2010757 號函（以下簡稱被告90年4 月10日函）規定，對原告退休案核為新制一次退休金15個基數，與原告請領應以20年7 月年資計算核予月退休金不符。
２、生存權為法治國憲法所保障基本人權，公務員為國民組成一份子，憲法所保障之基本權不因身分而有差異，即使因時空環境須有所限制或調整，亦應以法律明文定之，嚴格遵守法律保留原則，不得逾越生存所保護必要條件。退休金係公務員受憲法保障之基本權，應受法律保障，被告90年4 月10日函對工友退職年資併計的認定，被告以職權命令擴張解釋，，已違反並逾越法律對人民權利的保護規範，此原則亦經司法院釋字第658 號解釋意旨重申法治國應遵守。被告依退休法施行細則第13條第2 項就原告退休案作成之處分，違法且違憲，應不再援用，自當再為適法處分。
３、退休法第2 條所稱退休人員係指依公務人員任用法（以下簡稱任用法）任用，並經銓敘審定之現職人員，其退休年資亦係指依法任用並經銓敘審定人員之服務年資。工友並非依任用法任用銓敘審定人員，其服務年資應不適用併計退休法年資。原告曾任工友係依事務管理規則任用之人員，因不具任用法第5 條、第9 條任用資格，亦未經銓敘部審定，且工友年資與職員年資屬不同範圍，其任用、薪資待遇、考績、退休均不同，原告依當時事務管理規則辦理退職，因依當時法令工友年資無法併計職員年資辦理退職，故當時未爭執。參以司法院釋字第525 號解釋意旨，被告90年4 月10日退休年資35年上限的函釋，除含工友年資顯有前後矛盾外，未考量對原告相同情形人員給予合理補救措施，或訂定過渡期間條款，已違信賴保護原則，在行政程序上有重大違失。
４、原告原任公路總局工友，76年1 月考試及格初任職員，企求日後有月退休金終身保障，今以法律修正未溯及既往，而以行政命令擴張解釋，未慮及原告特殊情形，明顯侵害原告權益，應非修法時所樂見，而原告如單純以工友身分退休，除可領取退休金外，同時可選擇參加勞工保險年金給付或國民年金以保障基本生存。軍人退伍領取退休金再任公務員，其公務退休年資完全予以採計，被告對此也未限制，基於同一事理，應用同一法原則處理。
５、原告希望程序重開，歷次判決對工友身分能否適用退休法都沒有正面回答。依退休法第2 條規定，工友沒有官等及職等，不符合任用法第5 條規定，不適用退休法規定。歷次判決引述法規都是錯誤。現在已經立法，工友年資不用併計，顯見原告見解的正確。
６、聲明求為判決：
1 原處分及復審決定均撤銷。
2 被告應作成重開行政程序之處分。
3 被告應作成採計原告自76年1月1日至96年7月16日間計20年6 月又15日之全部退休年資，並核予月退休金之行政處分。
4 訴訟費用由被告負擔。
三、被告主張：
１、本件程序不合法：
⑴、被告100 年1 月20日函僅係就民意代表召開協調會所提建議
，依相關規定，向原告說明其請求事項在過去之處理情形及處理依據，屬單純事實敘述，非對原告請求有所准駁，非行政處分。
⑵、原告前不服被告96年6月29日部退三字第0962818641號函行
政處分，所提之行政救濟程序業經保訓會復審決定、臺北高等行政法院判決及最高行政法院裁定駁回並確定，是被告96年6 月29日函具實質確定力，原告如有新事實、新證據之再審事由，應依行政訴訟法所定再審程序提起救濟，並無法再以行政程序法第128 條第1 項規定申請程序再開。是本件行政訴訟，程序上顯不合法。
２、實體部分無理由：
⑴、68年1月24日修正公布之退休法第13條規定：「依本法退休
者，如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」同法施行細則於68年6 月4 日配合修正發布，於第12條明定：「再任人員重新退休時，其退休金基數或百分比應連同以前已領之退休金基數或百分比合併計算，以不超過本法第6 條所定最高標準為限。」依上述退休法修正規定，被告68年10月9 日68台楷特三字第34149 號函釋（以下簡稱被告68年10月9 日函）略以「關於退休法施行細則第12條（按84年7 月1 日施行之退休法為第13條）之規定，於依各機關單行退休規則或辦法退休人員，再任公職重行退休（資遣）時，應予比照辦理。」
⑵、84年7 月1 日施行之退休法第6 條規定：「一次退休金最高
35年給與53個基數（基數內涵為本俸之2 倍）；月退休金最高35年給與本俸2 倍之70﹪為限。」第16條之1 第1 項規定：「公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。」同法施行細則第13條規定：「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。是類人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6 條及第16條之1 第1 項所定最高標準為限。」
⑶、被告90年4 月10日函略以「為避免政務人員、教育人員或公
營事業人員退休（職）後轉任公務人員重行退休時，要求援引比照，不受最高採計年資之限制，以及避免對於久任公務人員其任職年資超過最高採計上限者產生不公，工友退職再任公務人員重行退休者，其已領取工友退職金年資，仍應併計受35年限制。」據此，已辦理工友退職者再任公務人員，於重行退休時，其前、後退休給與合併計算，須受退休法第
6 條及第16條之1 第1 項所定最高標準之限制．亦即退撫新制施行前之任職年資最高僅得採計30年，退撫新制施行後之任職年資可連同累計，最高採計35年。
⑷、原告自50年10月14日至76年1 月1 日任職交通處公路局工友
的年資，已按事務管理規則給與標準領取25年退職金，且係政府編列預算支付。依前揭退休法施行細則規定，其已領退職金之年資25年，與重行退休之年資合併計算，須受公務人員退休年資最高採計35年限制。被告96年6 月29日部退三字第0962818641號函核定原告新制施行後年資10年，依「核定年資未滿15年者不得擇領月退休金」規定，核給一次退休金15個基數，依法並無違誤。
３、前開退休法第6 條及第16條之1 第1 項所定退休年資最高採計上限立法意旨，係為落實公務人員永業化、落實文官中立人事政策、兼顧公務人力新陳代謝、基於政府財政負擔及維護現職公務人員工作士氣之考量，期能避免退休金隨任職年資增長而無限制增加，致衍生退休人員所得超過現職人員待遇之不合理現象，我國教育人員、軍職人員、公營事業人員退休法令等，均有相同設計與規定。至退休（職）再任人員部分，鑑於該等人員前次退休（職）時已領取由公庫支給之退休給與，如允許其於再退休時可不受最高年資採計上限限制，無疑鼓勵現職人員及早辦理退休（職），尋求再任公職機會，以能再次辦理退休並領取退休給與，此對久任公務人員，其任職年資超過退休最高年資採計上限而因此受限者，顯失公允。是公務人員退休年資之採計，無論係連續擔任公職至退休，或退休再任而含有新舊制年資，或已領取退休金後再任，嗣又再退休，其舊制公務人員退休年資均應受最高僅能採計30年，且新舊制年資合計應受最高僅能採計35年之限制。考試院依前開退休法第17條授權規定，本於退休年資採計上限立法精神，施行細則第13條對再任人員重行退休的最高年資採計上限規定，顯符合退休法立法意旨，被告90年
4 月10日函僅針對退休法規定為詳細說明，無違法律保留原則，亦未逾越母法授權範圍。
４、原告擔任工友期間當時適用的退休法施行細則第12條已明定，再任公務人員重行退休時，其退休金之基數或百分比應連同以前已領之退休金或百分比合併計算，以不超過本法第6條所定最高標準30年為限。另被告68年10月9 日函亦明定，依各機關單行退休規則或辦法退休人員，再任公職重行退休（資遣）時，其退休年資採計上限之限制，應予比照辦理，並無排斥以工友職務辦理退職而後再任公務人員者之適用。84年7 月1 日修正施行之退休法施行細則將上述規定改列於第13條，立法說明欄並載明「按現行各種單行退休法規或資遣給與辦法有關年資採計標準，大致相同且同由政府編列預算支應，如依規定辦理退休（職、伍）或資遣後再任或轉任公務人員重行退休，均應受最高年資採計上限之規定，以維持年資採計之衡平。」準此，上述限制規範自68年6 月4 日起即明定於退休法施行細則，被告90年4 月10日函係重申規定，非新增規範，無原告所稱須訂定過渡條款必要，亦無違信賴保護原則。原告所引用最高行政法院90年度判決字第1372號判決、95年度判決字第875 號判決，並非判例，僅對該個案有拘力，尚不得拘束本案。另84年7 月1 修正之退休法施行細則第13條已將退伍軍人轉任公務人員納入規範，已領軍人退伍金者，其年資採計亦受退休法所定年資採計上限限制。而司法院釋字第658 號解釋，係針對原退休法施行細則第13條規定因欠缺法律具體明確授權，應於解釋公布之日起至遲於屆滿2 年時失其效力。揆其意旨，該附期限失效之解釋，在期限屆滿且未完成修法前，原退休法施行細則第13條規定仍屬有效法規。本件退休案仍須依退休生效當時有效之退休法令規定辦理，另施行細則第13條所定事項已納入退休法修正條文，提升至法律位階，經總統99年8 月4 日公布施行。
５、依司法院釋字第658 號解釋意旨，送到立法院的版本是將施行細則第13條直接移到退休法第17條，只是朝野協商時考量到工友錢領得不多，針對工友身分作排除，所以100 年1 月
1 日施行的退休法第17條對工友身分已領取退職金不再受限。原告是在100 年1 月1 日退休法修正前退休，無法適用現行條文。
６、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
１、按公務人員保障法第25條第1 項規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。非現職公務人員基於其原公務人員身分之請求權遭受侵害時，亦同。」本件原告以99年10月11日申請書，依司法院釋字第658 號解釋及自100 年1 月1 日施行之退休法規定，向被告申請程序重開，請求被告撤銷96年6 月29日的退休核定，另核予20年
7 個月退休年資及支領月退休金。被告針對原告前揭申請，所為之100 年1 月20日部退三字第1003301368號函，內容重申原行政處分即96年6 月29日退休核定意旨，並敘及該行政處分已經復審決定駁回、臺北高等行政法院判決駁回、最高行政法院裁定上訴駁回確定，以及依司法院釋字第658 號解釋意旨，退休法施行細則第13條第2 項在99年12月31日前仍係有效法令，而100 年1 月1 日施行之退休法第17條並未追溯生效等語，核係拒絕原告申請重新進行行政程序的意思表示，影響原告權益，屬行政處分，原告對之不服，自得依法提起行政救濟，先予指明。
２、次按，行政程序法第128 條規定：「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。前項申請，應自法定救濟期間經過後三個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請。」第129 條規定：「行政機關認前條之申請為有理由者，應撤銷、廢止或變更原處分；認申請為無理由或雖有重新開始程序之原因，如認為原處分為正當者，應駁回之。」又退休法第33條第2 項規定：「退休、資遣人員或請領撫慰金遺族，對於退休、資遣案或撫慰金案之核（審）定之結果如有不服，得依公務人員保障法提起救濟；如有顯然錯誤，或有發生新事實、發現新證據等行政程序再開事由，得依行政程序法相關規定辦理。」可見，重開行政程序的決定可分為兩個階段，第一階段為作成准否重開的決定，第二階段為准予重開後，作成撤銷、廢止或變更原處分抑或維持原處分的決定。如果行政機關在第一階段認為重開不符法定要件而予拒絕，就沒有第二階段的程序。而所稱「法定救濟期間經過後」，是指行政處分因法定救濟期間經過後，不能再以通常之救濟途徑撤銷或變更，而發生形式確定力而言。非經行政法院實體判決確定之行政處分，符合上開規定者，相對人或利害關係人自得依上開規定申請重新進行行政程序，若經行政法院實體確定判決確定之行政處分，因其得依再審程序謀求救濟，則不在得依上開規定申請重新進行行政程序之列，惟如無從依再審程序謀求救濟，符合上開規定者，解釋上，應容許申請重新進行行政程序，以求周延。
３、再者，行政程序法第128 條是針對已不可爭訟的行政處分，賦予行政處分相對人或利害關係人於具該條規定之一定事由時，可以向原處分機關請求重開行政程序，以決定撤銷、廢止或變更原行政處分。行政程序重開既然是允許處分相對人或利害關係人具備一定要件時，得對已具存續力行政處分加以爭執，冀以改變原處分效力的程序，類似訴訟法上的再審程序，則在進行已確定行政處分有無違誤的實體判斷前，應該先審究請求重開是否符合法定要件，如不符合重開要件，就沒有進一步審理原處分違法性的可能。
４、本件如事實概要欄所載之事實，有被告96年6 月29日核定函、退休金證書、保訓會96公審決字第0730號復審決定、本院97年度訴字第866 號判決、最高行政法院98年度裁字第503號裁定、原告99年10月11日申請書附於原處分卷可佐，本案事實，應堪認定。被告96年6 月29日針對原告退休案的核定處分，既曾由原告提起行政救濟，並經本院97年度訴字第86
6 號實體判決原告之訴駁回確定，因其得依再審程序謀求救濟，依前揭意旨，自不得依上開規定申請重新進行行政程序。
５、退步言，99年10月11日原告向被告申請程序重開的理由，無非是認為司法院釋字第658 號解釋意旨，已說明原退休法施行細則第13條第2 項有關已領退休（職、伍）給與者再任公務人員，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比合併計算，以不超過退休法第6 條及第16條之
1 第1 項所定最高標準為限的規定違反法律保留原則，且修正後100 年1 月1 日施行之退休法第17條第2 項將年資合併計算的限制，排除工友已領退職金的情形。但是，觀察行政程序法第128 條第1 項的各款事由，本件被告96年6 月29日一次退休金核定處分，並非同條項第1 款所稱之具有持續效力之行政處分，而原告所稱之司法院釋字第658 號解釋及10
0 年1 月1 日施行之退休法第17條第2 項規定，亦非同條項第2 款所稱之新事實或新證據。且依原告所述情節，復核與行政訴訟法第273 條第1 項第1 款至第14款、第2 項、第3項所列再審事由有別，而無同條項第3 款之其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由之情形。足認，本件原告重開程序的申請，並不符合行政程序法第128 條行政程序重開的要件。
五、綜上，原告所訴各節，均不可採。原處分並無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合，原告訴請為如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 15 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 曹瑞卿法 官 蘇嫊娟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20 日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。中 華 民 國 101 年 3 月 20 日
書記官 陳清容