臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1349號100年12月29日辯論終結原 告 王瑜琴
李金釵吳俊翰鄭玉鈴陳信男蕭志偉張琬舒張根源王志浩戴國祐黎怡君林伶玉邱雅惠潘宏明黃靖雯溫曉雯李雲妙韋宜志蔡惠蘭徐婉琳共 同訴訟代理人 羅明通 律師複 代理人 葉恕宏 律師被 告 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳（縣長）住同上訴訟代理人 張淑芬
許佩蓉
參 加 人 行政院農業委員會代 表 人 陳武雄訴訟代理人 王志輝
錢彥菖王翔榆上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100 年7 月8 日農訴字第1000119479號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告20人於民國99年8 月5 日，向被告申請於坐落新竹縣竹北市○○段○○○○○ ○號農業用地（下稱系爭土地）上集村興建農舍，經被告以系爭土地使用分區為特定農業區，與參加人99年10月15日農水保字第0991875738號令：
「核釋有關農業發展條例第18條第1 項規定，為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標，集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區。」下稱系爭解釋令）意旨不符，以100 年3 月3 日府農輔字第1000028847號函（下稱原處分）（下稱原處分），否准原告集村興建農舍之申請。原告不服原處分，提起訴願，復經駁回，原告遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠原處分之作成違反正當法律程序原則：
原告申請以集村興建農舍之系爭土地，並無農業用地興建農舍辦法第4 條所禁止之下列情形：⒈依區域計畫法編定之水利用地、生態保護用地、國土保安用地；⒉工業區內之農牧用地、林業用地；⒊其他違反土地使用管制規定者，被告卻未依行政程序法第102 條規定，給予原告陳述意見之機會，逕以原處分否准原告之申請，故原處分之作成顯然違反正當法律程序原則，應予撤銷。
㈡系爭解釋令侵害憲法第15條所保障原告之財產權與人格發展自由：
系爭解釋令性質上為行政程序法第159 條第2 項第2 款之解釋性行政規則，依同法第161 條規定，具有拘束訂定機關，其下級機關及屬官之效力，雖未直接對一般人民生效，但地方主管機關基於行政一體原則，仍須受系爭解釋令之拘束，自99年10月15日起，已無核定於特定農業區內以集村興建農舍之裁量權限。被告即因系爭解釋令之發布，而駁回原告集村興建農舍之申請，導致原告無法自由決定其財產之使用、收益及處分，是系爭解釋令已嚴重侵害原告憲法上所保障之財產權及人格發展自由。
㈢系爭解釋令違反法律保留原則：
承前所述，內政部與參加人依農業發展條例第18條第5 項規定之授權，就興建農舍之相關要件及應遵行事項訂定之農業用地興建農舍辦法第4 條，並未禁止申請興建農舍於特定農業區之土地上。系爭解釋令既係參加人就同條例第18條第1項「不影響農業生產環境及農村發展」所為之解釋性行政規則，僅能因執行特定法律之規定為必要之釋示，作為本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，詎系爭解釋令卻禁止集村興建農舍於特定農業區之土地上，對人民依法律享有之權利增加限制之要件，明顯有違司法院釋字第443 號解釋建立之層級化法律保留體系，與憲法第23條及中央法規標準法第5 條第2 款不符，應屬違憲。
㈣系爭解釋令違反比例原則：
⒈依參加人99年12月28日農授水保字第0990185179號函說明三
：「依據監察院99年9 月16日糾正文指出，現今多數集村興建農舍坐落之農業用地之所以選擇特定農業區，係因此等農地多已辦理○○○區○○○○○道路設施已臻完善，且其區位條件較一般農業區或山坡地保育區更能符合公共設施之需求，故鄰近市區已辦竣農地重劃且交通便利之特定農業區，常為集村興建農舍坐落之農業用地之首選，然而供農業生產之農業用地卻位於山坡地保育區，使農地有流失之情況，導致區位較佳且具優質生產力之特定農業區可實際進行農業經營之面積減少，已悖離農業經營之政策目標，並有破壞農業生產環境情事，甚至造成污染疑慮。」及說明四：「本會認為優良農地建地化將嚴重影響農業生產環境，為免優良農地繼續流失影響農業生產環境，以及避免全國各主管機關判斷標準不一，爰以99年10月15日農水保字第0991875738號釋令將『（不）影響農業生產環境』的抽象要件具體化，統一全國主管機關之見解，使各縣市政府依農業發展條例第18條第
1 項審查農舍興建申請案件時，得以明確認定集村興建農舍坐落之農業用地位於特定農業區即有『影響農業生產環境』」，可知系爭解釋令所欲達成之目的，在避免優良農地建地化且保護優良農田供農業生產使用之目標，以維護農業生產環境及農村發展。然依參加人公布之98年農業統計年報，關於「非都市土地分區使用地編定面積」合計共2,715,525公頃，其中「特定農業區農牧用地面積」為271,392 公頃，另依監察院99年9 月8 日（99）財正第0054號糾正文，自90年4月26日至99年6 月30日近十年間，全國計有85件集村興建農舍申請案，其中位於優良農地或政府投入資源辦理農地重劃之「特定農業區」者，計有28.3553 公頃。由此可知，以集村方式興建農舍者僅佔特定農業區面積萬分之一點零四，其所佔面積極小，根本不生導致優良農地流失之弊端。再者，以集村興建農舍須經主管機關嚴格之審查，應與周圍農村生態為整體之規劃，並遵守地方主管機關所定之農舍標準圖樣，以符合城鄉風貌及建築景觀，且須設置建築物污水處理系統，提出非位於公告之特定水土保持區之證明，不僅無破壞農業生產環境情事，更未造成污染農村環境之疑慮。故系爭解釋令禁止特定農業區以集村興建農舍，不僅無助於維護農業生產環境及農村發展目的之達成，更與農業發展條例之立法意旨背道而馳，與憲法第23條比例原則不符，應屬違憲。縱認系爭解釋令有助於行政目的之達成，惟參加人未就個案具體審查許可以集村興建農舍會否影響農業生產環境及農村發展，反以發布系爭解釋令之方式，一律禁止於特定農業區以集村興建農舍，未考量在達成目的之相同有效手段中，尚有對人民較小侵害者，亦不符必要性原則，同樣違反憲法第23條所定比例原則。
㈤系爭解釋令違反平等原則而與憲法第7 條規定不符：
承前所述，於90年4 月26日至99年6 月30日近十年間，以集村方式興建農舍者，僅佔特定農業區面積萬分之一點零四，比例甚小，且以集村興建方式整體規劃公共設施與居住環境，一方面可以減緩農村被開發行為侵蝕之速度，做為都市與農村間的緩衝地帶，避免農地流失；另方面則藉著集中興建所產生的規模經濟，減少公共設施之支出，保存更多開放空間及農地。況集村興建農舍經過整體規劃，可維護完整農村景觀，提供完善公共設施，提高生活安全機能及公共服務投資效率，並能將廢污水進行妥善規劃管理，減少農業污染發生，有助於農業耕作品質提升，以維護優良農業生產環境。反觀個別興建農舍不僅未經整體規劃，其許可條件及審查程序較諸集村興建農舍者更為寬鬆、簡單，以致個別農舍分佈鬆散，無法將廢污水進行妥善規劃管理，任意流放至灌溉水體造成污染，且因管制困難，形成狗籠農舍遍佈特定農業區之雜亂景觀，破壞良田農地，影響國土風貌。質言之，個別興建農舍始為實際破壞農業生產環境及農村發展之元兇。系爭解釋令卻無正當理由，恣意對集村興建農舍及個別興建農舍為差別待遇，不僅打擊錯誤，更悖離農業發展條例第18條第6項對以集村方式興建農舍者給予獎勵並提供必要協助之良善立法美意，明顯有違平等原則而與憲法第7 條及行政程序法第6 條之規定不符，應屬違憲。
㈥原處分違反信賴保護原則：
⒈退萬步言，縱認系爭解釋令合憲，然參加人自89年農業發展
條例第18條修正通過允許集村興建農舍迄今，曾先於92年8月21日發布農授水保字第0921847142號函，送交縣（市）政府作為辦理集村興建農舍之依循準則，其中第14點明白表示：「農業發展條例及農業用地興建農舍辦法中，並無限制已辦竣農地重劃區不得參與集村興建農舍。」再於93年2 月2日發布農授水保字第0931801943號函，其中說明三：「依本會92年8 月7 日召開研商『農業用地興建農舍辦法』有關集村興建農舍執行疑義14之研商結論意旨，特定農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地均可參加集村興建農舍。」進一步表明特定農業區得以集村方式興建農舍，其後復於95年11月印製發行「集村興建農舍推廣手冊」，宣揚集村興建農舍具有「維護優良農業生產環境」、「藉由完善之公共設施及社區互助之環境建設，以期創造更優質的農村環境，達到富麗農村並維護農業經營的完整性」等優點，更依農業發展條例第18條第6 項規定之授權，訂定「集村興建農舍獎勵及協助辦法」，規定依農業用地興建農舍辦法集村興建農舍者，得申請獎勵及協助。各地方主管機關並據上述解釋性行政規則，自90年4 月26日至99年6 月30日間，陸續許可53件申請於特定農業區以集村興建農舍之案件，故已形成合法之行政慣例，應認足以構成原告之信賴，具有信賴基礎。原告等係知悉參加人允許於特定農業區以集村興建農舍之前揭行政慣例後，信賴其將持續存在，因而聯合20位有志從事農業生產之同好集資近億元共同買地、設計及規劃，並依農業發展條例第18條第1 項、農業用地興建農舍辦法及新竹縣農業用地集村興建農舍審查小組設置暨作業要點等規定，在歷經一年多之籌備後，始於99年8 月5 日檢附相關文件向被告所屬農業處提出在系爭土地上集村興建農舍之申請，自具有信賴表現。又參加人允許於特定農業區以集村興建農舍之行政慣例，有助於維護農業生產環境及農村發展，業如前述，故無重大明顯違反上位規範之情形，人民對此所生之信賴應值得加以保護。詎參加人驟然改變其支持及獎勵集村興建農舍之一貫立場，對於信賴現存之法秩序而已為具體財產處置之原告，亦應給予信賴保護，被告所為原處分，卻未兼顧原告值得保護之信賴利益，並採取合理的補救措施或訂定過渡期間之條款，顯然違反信賴保護原則，自屬違法，而應予撤銷，並應依原告之申請，作成准原告以集村興建農舍之行政處分。⒉參加人99年12月28日農授水保字第0990185179號函，雖援引
司法院釋字第287 號解釋，認為系爭解釋令自法規生效之日起即應適用，性質上並無法訂定所謂落日條款，故無信賴保護原則之適用，惟上述司法院解釋係在闡明單純解釋函令變更之情形下，原則上無信賴保護的問題，惟並未否定行政慣例之變更無信賴保護原則之適用，故若某一解釋函令頒佈已久，且為行政機關長年慣例所奉行，內容上又未明顯抵觸法律本意時，此際法令之解釋得超越解釋標的，塑造新的法秩序，且實質上成為獨立的法規範，此一解釋函令所形成之行政慣例並可作為信賴基礎，故有信賴保護原則之適用，參加人上述主張，自非可採。
㈦關於系爭解釋令之適法性疑義，業經監察院余委員騰芳調查
，並於100 年1 月11日邀請國立臺灣大學法律學院林明鏘教授、國立政治大學法學院劉宗德教授及中國文化大學法學院郭介恆副教授等人到院諮詢，並經系爭解釋令函復及檢送相關資料到院；復於100 年4 月15日約詢農委會相關人員後，於100 年5 月5 日作成調查報告，亦認為系爭解釋令不符「法律保留原則」、「信賴保護原則」、「平等原則」及「比例原則」，在法制上極欠周妥，作法上且未達到監察院於99年9 月16日及99年10月11日兩次之糾正意旨，更無法有效保護優良農田供農業生產使用之政策目標，應切實檢討改進。由此益見系爭解釋令應屬違憲無效，被告不得據此駁回原告依法申請集村興建農舍資格之案件：退步言之，縱認系爭解釋令為合憲，亦應給予原告信賴保護，為此提起本件訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷；被告應作成准原告以集村興建農舍之行政處分。
三、被告抗辯：㈠系爭解釋令屬行政程序法第159 條第1 項規定之解釋性行政
規則，業經登載於99年10月15日行政院公報第16卷第198 期中依法發布，間接對外發生效力，全國各縣、市政府均一體適用。該解釋令係依農業發展條例第18條第1 項所定「不影響農業生產環境及農村發展」之立法意旨，補充認定集村興建農舍坐落之農業用地如位於特定農業區者，即屬「影響農業生產環境及農村發展」，以避免生產力較高之優良農地持續流失，故在闡釋前揭條文之立法目的與不確定法律概念之解釋與適用，既無違反法律保留原則，亦非法規有所變更，復與法律不溯及既往原則無違，且無中央法規標準法第18條之適用，依司法院釋字第287 號解釋，應自法規生效時起有其適用，亦即溯及農業發展條例生效之日起適用。系爭土地之使用分區為特定農業區，於系爭解釋令發布前，未經被告審核通過集村興建農舍之申請，被告依系爭解釋令意旨，以原處分退回原告之申請，自無違法。又原處分根據之事實在客觀上明白足以確認，符合行政程序法第103 條第1 項第
5 款規定，被告未給予原告陳述意見之機會，於法亦無違背。
㈡系爭解釋令係為導正長期以來法律適用之不明確，乃將法條
中之抽象要件予以具體化，俾利直轄市、縣（市）主管機關作為准駁相關申請案件之依據，期能即時、有效保護優良農地及農業生產環境，以保障社會整體之公共利益，其雖限制不得於特定農業區興建集村農舍，但對於真正從事農業經營之農民，仍得於自有農業用地從事農業生產及申請興建個別農舍，其農業經營與申請農舍之權利並未受到損害，故已考量並選擇對於實際從事農業之農民申請農舍權益影響最小之方案，尚無違背比例原則之虞。
㈢查目前集村興建農舍案件，坐落之農業用地多數位於特定農
業區，各起造人持有之農業用地，反多屬偏遠低價值之農業用地，已嚴重偏離集村興建農舍欲完整保護優良農地之原意與特定農業區劃設之目的。系爭解釋令即係在考量集村興建農舍之發展已有住宅化及商品化之現象後，補充解釋認定集村興建農舍所坐落之農業用地如位於特定農業區內者，即屬「影響農業生產環境及農村發展」，故係基於集村農舍與個別農舍對特定農業區影響本質上之不同，而為合理之差別待遇，與平等原則無違。
㈣系爭解釋令係為統一解釋農業發展條例第18條第1 項「不影
響農業生產環境及農村發展」之不確定法律概念，而發布之解釋性行政規則，並未逾越法律授權之範圍與立法精神，且將集村興建申請之許可條件予以具體明確化，雖限制農民不得於特定農業區以集村方式興建農舍，惟仍得於特定農業區外之其他區域申請，或選擇於特定農業區申請興建個別農舍，對於真正從事農業生產之農民並無影響，更具確保農業永續發展，提高糧食自給率等維護糧食安全之公益目的。原告雖在系爭解釋令於99年10月15日發布前提出集村興建農舍之申請，惟被告尚未核定其申請，依司法院釋字第525 號及第
589 號解釋意旨，其等之行為僅期待日後得興建農舍，未有客觀上具體表現其已生信賴之事實，故欠缺信賴基礎，自不在信賴保護之範圍。況原告在被告核定其申請前，尚未取得實體法上之地位或實體法上利益（即取得興建農舍之權利），故不符合信賴表現之要件。縱認參加人92年8 月21日農授水保字第0921847142號函及93年2 月2 日農授水保字第0931801943號函，足以構成人民信賴之基礎，惟農業發展條例修正施行迄今，農地儼然為建地，悖離農業經營，顯然違反農業發展條例第18條之立法意旨，實已構成司法院釋字525 號、第605 號解釋所稱「經廢止或變更之法規重大明顯違反上位規範情形」，則原告援引參加人於92年8 月21日及93年2月2 日所作上開函釋，主張其信賴值得保護，自不足採。㈤再按農業發展條例第18條第4 項規定，農舍起造人應為該農
舍坐落土地之所有權人，惟原告中除陳信男係於99年5 月21日因買賣取得系爭土地應有部分所有權外，其餘諸人均於99年10月14日提出集村興建農舍申請後之同年11月19日，始因買賣而取得該土地應有部分所有權，故系爭土地於原告提出申請時，既非全部原告所有，自不符該揭條文規定。又原告所有之農業用地位於山坡地保育區，使用地類別為林業用地，經被告於99年9 月14日會勘配合農業用地現場，發現均無道路可達原告所有之農業用地，且現況為雜木林，此與監察院糾正案文所指集村興建農舍之執行結果，衍生農舍建築基地多位於優良農田之特定農業區，配合農地卻位於偏遠、低價值、荒野之山坡地保育區、森林區或養殖用地之現象相符合，故原告集村興建農舍之申請，顯然有違農業發展條例第18條第1項所定不影響農業生產環境之要件，自不應准許。
㈥綜上所述，原告之訴為無理由，並聲明：駁回原告之訴。
四、參加人陳稱：㈠特定農業區為優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，
經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者，惟特定農業區農牧用地面積從97年之28.5公頃減少至99年之27.1公頃，加以此等優良農地常因區位或公共設施相對優於其他農地，成為集村興建農舍之標的，導致優良農地質量減損，衝擊農業生產環境。現今全球氣候變遷加劇，缺糧風險與日俱增，世界各國莫不以保護農業用地為優先，並以確保糧食安全為重要政策，特定農業區既為糧食生產之精華地區，亦係國家過去農業投資之最重要地區，自不宜遭到農舍蔓延之破壞，是以「變更臺灣北、中、南、東部區域計畫通盤檢討」案，因而明定農業區農牧用地應以農業使用為原則；另參加人於100 年1 月12日召開之「全國農業與農地研討會」及
100 年5 月10日、11日之「全國糧食安全會議」中，亦決議應優先維護特定農業區及台糖供農業使用之優良土地，確保優良農地總量。
㈡農業發展條例於89年修正時，放寬農地移轉及分割限制，惟
為避免農地所有權人任意在農地上零亂興建農舍，使農業生產環境遭受破壞，故第18條有條件地例外准許在農業用地上以集村方式興建農舍或在自有農地上興建農舍，集村興建農舍即為將零星分布之個別農舍集中興建於完整地區內，藉以維護特定農業區等優良農業生活環境，繼續供作農業使用。惟依監察院調查資料，自修法迄今，全國集村興建農舍申請案共有53案選擇坐落特定農業區，其中供農業生產之配合農地有46案位於偏遠地區，明顯悖離集村興建農舍之立法意旨。基於維護優良農地之迫切需要，並落實改進監察院99年9月16日對參加人與內政部之糾正文中所指，集村興建農舍造成優質具生產力之特定農業區優良農地面積減少之缺失，參加人與內政部因而於99年8 月著手修正農業用地興建農舍辦法修正作業，惟因此次係大幅度修正，必須經相關機關、團體充分討論並彙整意見，必須耗費相當作業時間，惟優良農地之保護刻不容緩，參加人因而作成系爭解釋令，具體核釋集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區內，以明確提供農業發展條例第18條第1項「不影響農業生產環境及農村發展」之審認標準，故系爭解釋令對於即時保護特定農業區優良農地免於集村興建農舍案帶來規模化之破壞，確有時效上之急迫性，且已兼顧公私益之考量，並無違背比例原則。
㈢農業發展條例第18條第1 項明定，集村興建農舍之前提為不
影響農業生產環境及農村發展，系爭解釋令係參加人為協助下級機關統一解釋法令、認定事實，依據行政程序法第159條第2 項第2 款規定所作解釋性行政規則，揆諸司法院釋字第287 號及第536 號解釋意旨，應自農業發展條例第18條第
1 項於89年修正增訂「不影響農業生產環境及農村發展」之規定時起即有其適用。系爭解釋令既未創設法無明文之禁止條件，僅係統一解釋前揭條文規範之不確定法律概念，為強化裁量規範所發布之解釋性行政規則，並未變更法規，自無違反法律保留原則。
㈣系爭解釋令並非直轄市、縣（市）主管機關審查特定農業區
集村興建農舍申請案之唯一標準，主管機關仍應本於農業發展條例及農業用地興建農舍辦法規定之形式與實質要件加以審查，故在直轄市、縣（市）政府主管機關予以核定前，申請人均僅有預期之利益，尚未取得實體法上之地位或實體法上利益，故欠缺信賴基礎，是訴願決定認原告申請於系爭土地集村興建農舍，不符信賴保護要件，因而否准原告所請，於法並無不合。
㈤按農業用地興建農舍辦法第6 條第3 款本文規定，申請興建
農舍之該宗農業用地，扣除興建農舍土地面積後，供農業生產使用部分應為完整區塊，且其面積不得低於該宗農業用地面積90﹪。故個別興建之農舍，符合農民就近照顧農作之習性與需求，利於農民從事農業經營使用，惟集村興建農舍多刻意選擇山坡地保育區等非農業利用高潛力地區作為配合農地，並不符合農業發展條例保護優良農地之意旨。且集村興建農舍經建商有規模且計畫性地推動並包裝為純住宅商品之下，導致特定農業區變相成為大規模之住宅社區，造成住宅市場之扭曲，更破壞正常農地之移轉流通，形成我國推動擴大農場經營規模等重大農業政策之阻礙，加以集村興建農舍與個別農舍對於農業區之影響有本質上之差異，參加人始先以系爭解釋令禁止集村興建農舍之農業用地不得位於特定農業區，是系爭解釋令亦無原告所指違反平等原則之情事。
㈥綜上所述，系爭解釋令並無違反法律保留原則、比例原則、
平等原則，被告援引系爭解釋令，否准原告在位於特定農業區之系爭土地上集村興建農舍之申請，並無違誤，原告起訴為無理由，應予駁回。
五、如事實概要欄所載之事實，有系爭土地登記謄本、系爭解釋令、原處分及訴願決定書附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。又依系爭土地登記謄本所示，原告陳信男於99年
5 月21日登記為系爭土地所有權人，另19名原告則於同年11月19日登記為系爭土地所有權人，是原告於99年8 月5 日提出本件集村興建農舍申請時，雖非全為系爭土地所有權人，惟在被告於100 年3 月3 日否准其申請前，已均登記取得系爭土地所有權，合先敘明。
六、本件兩造爭執之點為：被告以原告申請集村興建農舍坐落之系爭土地坐落於特定農業區內，而否准所請，有無違誤？經查：
㈠按「本條例中華民國89年1 月4 日修正施行後取得農業用地
之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」農業發展條例第18條第1 項定有明文。其規範意旨，乃考量實際農民需求、農業發展及促進農地合理利用，對於89年1 月4 日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，「於不影響農業生產環境及農村發展」前提下，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。準此，於該條例89年1 月4 日修正施行後取得農業用地之農民，必須符合無自用農舍且不影響農業生產環境及農村發展之要件，並經直轄市或縣（市）主管機關核定，始得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。而「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，係立法者斟酌生活事實之複雜性、適用個案之妥當性，使用不確定法律概念，賦與主管機關相當程度之判斷餘地，是主管機關於核准集村興建農舍之申請前，應本於國家整體立場，審酌該項申請有無影響農業生產環境及農村發展之事由，如認為核准申請將影響農業生產環境及農村發展，自不應核准。
㈡次按「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要
之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407 號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159 條明定之行政規則之一種。……因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」「行政機關為執行法律，得依其職權發布命令，為必要之補充規定，惟不得與法律牴觸。」「法條使用之法律概念，有多種解釋之可能時，主管機關為執行法律，雖得基於職權，作出解釋性之行政規則，然其解釋內容仍不得逾越母法文義可能之範圍。」分別為司法院釋字第548 號、第505 號及第586 號解釋理由書所明白揭示。承前所述，以集村方式興建農舍，必須符合不影響農業生產環境及農村發展之要件，惟依參加人基於農業發展條例第18條第5 項授權，會同內政部訂定之農業用地興建農舍辦法第8 條第1 項規定，以集村方式興建農舍，應有20戶以上之農民為起造人，且農舍與坐落之農業用地間應留設至少6 公尺寬之道路，復應設置停車位、停車場、廣場等公共設施（參見該項第1 、6 、8 款等規定），足見集村興建農舍必須使用廣大面積之農業用地，作為住宅、道路或公共設施等非農業用途使用。準此而論，集村興建農舍坐落之農用土地，倘位於區域計畫法施行細則第13條第
1 款規定之特定農業區，即「優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經區域計畫主管機關會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者」，勢將使具有優質生產力而可實際從事農業經營之農用土地面積減少，對於農業生產環境顯有不利影響，復與農業發展條例第1 條所揭示確保農業永續發展及促進農地合理利用之立法目的相違背。參加人為該條例第2 條規定之中央主管機關，基於職權，並為達成避免農地建地化及保護優良農田供農業生產使用等目標，就該條例第18條第1 項所使用「影響農業生產環境及農村發展」之不確定法律概念，發布系爭解釋令，闡釋集村興建農舍所坐落農業用地如位於特定農業區者，即為影響農業生產環境及農村發展，核屬依行政程序法第159 條第2 項第2 款規定，為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實，而訂頒之解釋性行政規則，符合前引司法院釋字第548 號解釋意旨。
又系爭解釋令認為興建集村農舍坐落之土地，以非特定農業區之農業用地為限，與前述農業發展條例第18條第1 項之立法意旨及國家農業政策相符，並未逾越母法關於「不影響農業生產環境及農村發展」之文義可能範圍，亦無增加母法所未規定之申請限制，或與母法有所牴觸，合於前引司法院釋字第505 、586 號解釋所揭示行政機關訂定行政規則應遵循之原則，自無違背法律保留原則。另參酌司法院釋字第287號解釋意旨：行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用，是系爭解釋令應自農業發展條例第18條第1 項規定於89年1 月4 日修正施行時起即有適用，則被告對原告於99年8 月5 日所提出於特定農業區土地上集村興建農舍之申請，依據系爭解釋令意旨，以原處分予以否准，並無不合。
㈢原告雖主張：參加人與內政部依據農業發展條例之授權所定
農業用地興建農舍辦法第4 條，並未禁止申請興建農舍於特定農業區之土地上，系爭解釋令卻認特定農業區內不得集村興建農舍，係對人民依法律享有之權利增加限制，侵害原告之財產權，亦有違司法院釋字第443 號解釋建立之層級化法律保留體系，與憲法第23條及中央法規標準法第5 條第2 款不符，應屬違憲云云。惟原告援引之司法院釋字第443 號解釋，旨在闡釋憲法所定人民之自由及權利，於符合憲法第23條之條件時，究應由法律直接規範或得授權行政機關以命令予以規定，應視規範對象、內容或法益本身所受限制之輕重程度而容許合理之差異，至於行政機關依職權發布之行政規則，並非該號解釋探討之對象，原告執以主張性質上為行政規則之系爭解釋令違反法律保留原則，已非有據。再者，農業發展條例第18條第1 項規定，並非毫無限制地開放集村興建農舍，申請者仍須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之條件，方可獲主管機關核准，在未經核准前，難謂已享有集村興建農舍之權利；而系爭解釋令，即係就前揭條文所定集村興建農舍應具備之要件而為具體解釋，原告之申請既與該法定要件不符，故未獲被告核准，其等自始即未取得集村興建農舍之權利，並非如原告所指，乃參加人作成之系爭解釋令，對其等原本依法律享有之權利加諸限制，故原告以
此為由，指稱系爭解釋令侵害其等之財產權，且與法律保留原則有違，亦屬無憑。
㈣又查，依原告所提監察院對參加人及內政部提出之糾正案文
記載，農業發展條例自89年修正公布以來，截至99年6 月30日止，全國計有85件集村興建農舍申請案，經統計集村興建農舍之農業用地作為建築基地面積者計有45.0189 公頃，其中位於優良農地或政府投入資源辦理土地重劃之「特定農業區」者，計有28.3553 公頃，占62.99%，亦即6 成以上本應為優先保護之特定農業區，卻成為集村興建農舍之建築基地，顯然悖離集村興建農舍之政策目標之一，即保護優良農地及其農業生產環境（見本院卷第97頁）。由此足見，在參加人作成系爭解釋令前，直轄市、縣（市）主管機關多未考量特定農業區之優質農地應優先保護作為農業經營使用，對於在特定農業區土地上申請集村興建農舍之案件，率予准許，導致具高度生產力且經國家投入資源維護之特定農業區土地面積不斷減少，故為避免優良農地建地化之現象持續擴大，衝擊國內之農業生產環境，對於特定農業區採取及時之保護措施，自屬必要。又參加人稱其與內政部於99年8 月即已著手農業用地興建農舍辦法之修正作業，惟因修正幅度甚大，需經相關機關、團體充分討論並彙整意見，迄至100 年10月
3 日止，已召開10次工作會議，仍未修正完成等情，未為兩造所爭執，堪以採信。是參加人基於維護優良農地之迫切需要，在相關辦法修正完成之前，作成系爭解釋令，統一解釋在特定農業區集村興建農舍之申請，與農業發展條例第18條第1 項所定「不影響農業生產環境及農村發展」之要件有違，而不應准許，俾直轄市、縣（市）主管機關有所遵循，自有助於達成保護優良農地續為農業使用，確保農業永續發展之公益目的。又特定農業區既屬糧食生產之精華地區，或國家過往農業投資之重點地區，理應嚴格限制其作為農業用途，始足以貫徹區域計畫及農業主管機關將之劃定為應予特別保護農業地區之目的，則系爭解釋令認為以集村方式興建之農舍不得坐落於特定農業區內，亦屬達成行政目的所必要之方法。是系爭解釋令並無原告所指無法達成行政目的，或未採取對人民最小侵害方法之情事，原告主張系爭解釋令之作成違反比例原則，亦無足取。
㈤復按行政法所稱之平等原則，並非指絕對、機械之形式上平
等，而係指相同事物性質應為相同之處理，非有正當理由，不得為差別待遇而言，如事物性質不盡相同而為合理之各別處理，自非法所不許（行政程序法第6 條及司法院釋字第59
6 號解釋意旨參照）。依前述監察院糾正案文所載，上開85件於農業發展條例89年修正後提出之集村興建農舍申請案中，作為配合農地之面積計有421.8514公頃，其中山坡地保育區農牧用地占總面積36.08%；其次為山坡地保育區林業用地，占總面積27.55%，若加計森林區農牧用地及風景區農牧用地，則配合農地中有高達70.32%之比例係屬偏遠、低價值之農地（見本院卷第99頁）。準此以觀，參加人作成系爭解釋令前，因申請以集村方式興建農舍之建築基地，多坐落於緊鄰市區之優良農地，其配合農地卻遠離該集村社區，致使居住農舍者必須駕車始能抵達配合農地，此與農業發展條例所定農舍興建之目的，應係為方便農民就近管理所耕作農地，以促進農業生產，而非專供住宅使用者，顯有違背。反之，觀諸前引農業發展條例第18條第1 項及第4 項前段：「第1項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人」，及農業用地興建農舍辦法第6 條第3 款本文：「申請興建農舍之該宗農業用地，扣除興建農舍土地面積後，供農業生產使用部分應為完整區塊，且其面積不得低於該宗農業用地面積90% 」等規定，可知個別興建之農舍，因係坐落於農民自己所有、供農業生產使用土地上，其面積復受有不得超過該宗農地面積10% 之限制，故符合農民就近照顧農作之習性與需求，亦較能確保大部分農地均確實作為農業經營使用。是上述將優良農地不當使用作為建築基地，卻將低價值之山坡地保育區、森林區及風景區農牧用地作為配合農地之情形，既為集村興建農舍所獨有，且不符合農業發展條例保護優良農地作為農業使用之意旨，參加人因而作成系爭解釋令，核釋集村興建農舍之農業用地不得位於特定農業區，以遏止優良農地建地化之異常現象繼續擴大，乃基於集村興建農舍與個別興建農舍對特定農業區所造成影響之本質上差異，而為合理之差別待遇，自與平等原則無違，原告指稱系爭解釋令違反平等原則，仍非有理。
㈥另按行政法上信賴保護原則之適用，必須行政機關之行政處
分及其他行政行為，足以引起當事人信賴（即所謂信賴基礎），又當事人因信賴該國家行為而有具體之行為（包括運用財產及其他處理行為），另信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；且當事人之信賴，必須值得保護，始足當之。若行政機關並無何足使當事人產生信賴之行為，或當事人純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，均屬欠缺信賴要件，不在保護範圍。經查：
⒈原告提出之參加人92年8 月21日農授水保字第0921847142號
函送縣（市）政府有關集村興建農舍執行疑義及研商結論，就第14點「已辦竣農地重劃地區，是否可參加集村興建農舍」之問題，固作成：「查農業發展條例及農業用地興建農舍辦法中，並無限制已辦竣農地重劃地區不得參與集村興建農舍」之結論；又參加人93年2 月2 日農授水保字第0931801943號函，復揭示特定農業區農牧用地及經辦竣重劃之農牧用地均可參加集村興建農舍，惟上述研商結論及函文內容，均僅就特定農業區之農牧用地及辦竣重劃之農牧用地可否參加集村興建農舍之疑義加以說明，並未改變在特定農業區農牧用地申請集村興建農舍，必須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之規定。又原告所提參加人於95年11月印製發行之「集村興建農舍推廣手冊」，及參加人根據農業發展條例第18條第6 項規定之授權，訂定之集村興建農舍獎勵及協助辦法，其內容亦無一語敘及申請在特定農業區集村興建農舍者，必可獲主管機關准許。再者，符合農業發展條例第18條第1 項規定取得特定農業區農牧用地所有權之農民，雖可依該項規定申請集村興建農舍，惟並非一經提出申請，主管機關就當然必須核准，仍應審核包括是否「不影響農業生產環境及農村發展」在內之其他法定要件是否具備，前已一再說明。故各地方主管機關在前揭規定修正施行後，陸續許可53件於特定農業區集村興建農舍之申請案，乃主管機關就每一個案逐一審查後，認與集村興建農舍所有法定條件均相符合，所作之決定，無從據以推論參加人或農業發展條例各地方主管機關，業已形成對特定農業區內集村興建農舍之申請案一律予以核准之行政慣例。是原告主張上述由參加人作成及訂定之研商結論、函釋、推廣手冊及法規命令內容，暨地方主管機關核准於特定農業區內集村興建農舍之前例，足以使一般人民信賴特定農業區及經辦竣重劃之農牧用地可供作集村興建農舍，具有使人民產生信賴之基礎云云，容有誤解，且忽略農業發展條例第18條第1 項所定集村興建農舍之要件，自無足採。
⒉次查，原告於99年8 月5 日提出本件集村興建農舍之申請時
，僅原告陳信男一人已為系爭土地共有人，其餘19名原告則均於參加人作成系爭解釋令後之99年11月19日，始取得系爭土地應有部分之所有權；故在系爭解釋令作成前，原告所為申請，因與前引農業發展條例第18條第4 項前段所定農舍起造人應為農舍坐落土地所有權人之要件不符，被告自無核准之可能，則原告既未取得集村興建農舍之權利，其等因期待被告將核准其等在系爭土地上集村興建農舍，而預先集資購買農地，並設計與規劃農舍興建事宜，純屬因主觀上願望、期待被告將核准其等之申請，而支出之成本，並非因參加人或被告有何足以引起信賴之行為，所為財產之運用及處理，自不得認係信賴之表現。從而，原告主張其等係信賴參加人以上開研商結論、函釋、推廣手冊、法規命令，及地方主管機關准許於特定農業區集村興建農舍之前例，所形成之信賴基礎，集資近億元並歷經一年多之籌備後，提出於系爭土地上集村興建農舍之申請，具有信賴表現，被告卻援引參加人作成之系爭解釋令，否准其等之申請，有違信賴保護原則云云，亦難採憑。
㈦再按「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見
之機會：…五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政程序法第103 條第5 款規定甚明。原告向被告申請集村興建農舍所坐落之系爭土地，位於特定農業區農牧用地內一事，明確登載於系爭土地登記謄本中，被告既係基於此一客觀上足以明白確認之事實，以原告申請於特定農業區內土地上集村興建農舍，不符系爭解釋令就農業發展條例第18條第1 項所為核釋為由，以原處分否准原告之申請，揆諸前引行政程序法第103 條第5 款規定，被告在作成原處分前，並無通知原告陳述意見之必要，原告另主張被告作成系爭函文前未予其陳述意見之機會，有違行政程序法第102 條規定云云，仍無足取。
㈧末查，原告另提出之監察院調查報告及立法院經濟委員會會
議決議：「建請在本決議案通過後，函各地方政府，就99年
10 月15 日以前提出申請辦理之集村農舍興建案，繼續依原辦法進行審理。」等其他機關之不同意見，並無法律效力，原告執以主張被告依據參加人作成之系爭解釋令，以原處分否准原告之申請，係屬違法云云，不足採取。
七、綜上，被告認原告之申請不符農業發展條例第18條第1項規定而予以駁回，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分；並請求被告應就系爭土地作成准許原告集村興建農舍之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 12 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 陳 姿 岑法 官 鍾 啟 煒以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 1 月 12 日
書記官 李 建 德