臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1354號100年12月1日辯論終結原 告 東森電視事業股份有限公司代 表 人 施維德（董事長）訴訟代理人 陳志隆律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 蘇蘅（主任委員）訴訟代理人 蔡雨臣
李獻德上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國10
0 年6 月17日院臺訴字第1000098771號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔二分之一，餘由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告經營之東森綜合台頻道，於民國99年5 月27日、10 月1日、4 日至8 日、18日、19日分別播出「6D魔奏」「EZ無齡肌淡斑修復精華」化粧品廣告，經臺中市政府以宣播內容與核准者不符，違反化粧品衛生管理條例第24條第1 項規定，而依同條例第30條第1 項規定，以99年12月22日府授衛藥字第0990372781號裁處書核處託播者敬群國際有限公司（下稱敬群公司）罰鍰新臺幣（下同）135,000 元在案，副本並送由被告查明原告播送前開違規廣告，違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用同法第17條第1 款規定，依同法第37條第1項第1 款規定，以100 年3 月14日通傳播字第10048008450號裁處書處原告罰鍰40萬元，並應立即改正，依衛星廣播電視法相關規定製播節目，逾期不改正者，按次連續處罰，並得對前揭頻道處以3 日以上、3 個月以下之停播處分（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告起訴於先位聲明主張原處分為無效，已於起訴狀中敘明
並送達於被告，惟至今已逾30日，被告仍未確答，亦未提出任何答辯，故原告提起確認行政處分無效之訴，當符合行政訴訟法第6 條第2 項之程序要件（最高行政法院96年度判字第76號、94年度判字第199 號判決參照）。
㈡作成原處分之委員會議組織不合法，違反國家通訊傳播委員
會組織法（下稱通傳會組織法）之規定，顯然構成處分重大明顯瑕疵而違背法令：
⒈按通傳會組織法第4 條第1 項、第8 條、第9 條第3 項前段
規定，可知被告針對通訊傳播業務處分案之審議，除係為不得授權之事項外，所為處分應經委員會議以委員總額過半數之決議為之，方屬適法。原處分書理由及法令依據項下記載略為：「三、……並經本會100 年3 月11日第273 次分組委員會議決議，裁處如主旨。」等語，處分書形式以被告名義作成，處分書末亦以主任委員職銜用印在案，顯見係以被告之行政機關地位，針對原告之通訊傳播業務處分案進行審議並為處分之決定，依前揭規定，本件通訊傳播業務處分案之決議，依法自應由「委員會議以委員總額過半數之決議為之」；惟據原處分書揭示內容以觀，雖然其中之分組委員會議係屬通傳會組織法第9 條第4 項所示，但其地位顯然與法條明文之委員會議並不同一，復在法無明文下，其定位及權限如何甚有疑義；特別是以其決議取代依法不得授權，並明定應由「委員會議」審議之重要事項，其法理依據何在，著實令人費解，並有違法疑慮。
⒉又通訊傳播業務處分案之審議，應由委員會議以委員總額過
半數之決議為之，在被告依法設置7 名委員下，即至少應獲有4 名委員之同意，方能作成委員會議之決議，但本件100年3 月11日第273 次分組委員會議，卻僅有3 名委員出席，如何能獲致至少4 名委員之同意？顯然審議結果，並非以委員總額過半數之決議為之，與現行法制不合。原處分作成之分組委員會議，其組織既與法定之委員會議不同，顯然缺乏行政程序法第111 條第6 款後段所列舉之事務管轄權限，在審議結果依法亦應以委員總額過半數方能通過決議下，本件以所謂「分組委員會議」進行通訊傳播業務處分案審議，當然構成組織不合法及決議不合程式之重大明顯瑕疵，被告作成之原處分實屬違法。
㈢處分案審議乃專屬委員會議之法定權力，現行法並未允許分組委員會議亦具有同等權限：
⒈通傳會組織法中並未對「分組委員會議」規定其定位與權限
，被告為使分組委員會議具有與委員會議相同之權力，無視通傳會組織法從嚴明定委員會議專屬職權（參照通傳會組織法第8 條），並禁止授權之限制，訂立所謂國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點（下稱通傳會作業要點），藉以合理化其審議組織及決議方式之不合法瑕疵；惟其一、自通傳會組織法第9 條第4 項規定之文義可知，分組委員會議既係經委員會議決議而成立，顯然委員會議與分組委員會議係分屬二不同組織型態，即分組委員會議不等同委員會議，故若主張分組委員會係另一種委員會型態，並可獲得授權進行處分案審議，顯係藉口同為合議委員會型態而混淆二者，冀圖為分組委員會議取得法律明定限由委員會議行使之權限，此種解釋逾越法律明文，自非合法。其二、按國家通訊傳播委員會會議規則第2 條第1 項之規定，可知委員會議組織之組成為全體委員（7 名委員），然本件分組委員會議卻僅由3 名委員組織，二者間參與合議之委員組成不同，公平代表不同意見之範圍有別，本質上分組委員會議自無法與由全體委員組成之委員會議相提並論，故逕以分組委員會議行使委員會議職權，當然不合法。其三、按通傳會組織法第9 條第3 項前段規定，針對其中之「委員總額」語意，在立法審查時即有討論，除指出其意義為「不論有沒有出席，都算在內」外，行政院提案理由中更明白記載：「三、第3 項規定委員會議之決議方式，係以全體委員（7 人）過半數之同意為之，即必須有4 位以上委員同意。」等語，故委員會議既要作成決議，自必須由全體7 名委員組成會議，並獲過半數至少4 位委員之同意。本件之分組委員會議僅由
3 名委員組成，雖3 名委員全體皆同意處分案結果，但此顯然不符法律明定之委員會議決議方式，組織組成亦不合法，存有如此重大明顯之瑕疵，處分顯已非得撤銷，實屬於無效。其四、據通傳會組織法第8 條之行政院提案理由：「一、為充分落實委員制之精神，本會原則上應以委員會議之合議做為決策方式，但為增進行政效率，部分業務得經委員會議決議授權內部單位分層負責決行，爰於第1 項明定。
二、本會採合議制，故具有相當重要性事項原則上應經委員會議決議，爰參照行政院公平交易委員會組織條例第14 條及行政院金融監督管理委員會組織法第10條規定，於第2項明文規定應經委員會議決議之事項。」等語，可知通傳會組織法第8 條實已限定該條文所列之事項，均為所謂「具有相當重要性事項」，故從嚴僅許由法定、單一之委員會議審議辦理，不許假手他人而另為授權；換言之，未規定「分組委員會議」具有與「委員會議」相同定位與權限，自屬立法上有意排除。
⒉今本件之分組委員會議既非該法條所稱之委員會議，非有權
審議處分案之機關，故其針對處分案所為之審議俱屬非法，尚不因其自訂所謂通傳會作業要點，遂能有效創設法所不許之權限授權。就如同訴願事件，亦係採合議制，應提經訴願審議委員會審議決定，不得授權少數委員組成分組委員會議決議，始為適法。被告之分組委員會係依通傳會組織法第9條第4 項規定，僅由委員3 人組成，分組委員會議固得基於分工先為初步審查，然該條項並未明文規定「分組委員會」得取代「委員會」職責為決議，又分組委員會決議縱使係由分組委員會全體同意行之，仍無從達到母法即通傳會組織法第9 條第3 項關於會議決議之最低可決數4 人，故被告為處理通傳會組織法第8 條第2 項第5 款案件所訂定通傳會作業要點，其中關於處分案規定減縮由3 人組成分組委員會全體同意決議部分，顯無法律授權，然其逕就攸關人民權利義務關係當屬重要事項之處分案自為決議，而牴觸母法就委員會會議可決數最低門檻之規定。
⒊本件被告係依其100 年3 月11日第273 次之分組委員會決議
，認定原告系爭節目違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第1 款規定，依同法第37條第1 項第1 款規定處原告40萬元，並應立即改正云云，依上說明，參與決議裁處之「分組委員會」組織顯不合法，缺乏事務權限，其所為之決議無法源依據，其瑕疵已達行政程序法第111 條第7 款之重大明顯之程度，當屬無效，依行政程序法第111 條第6 款、第
7 款之規定，屬自始不生效力，惟訴願決定未予糾正，亦有不合。本案所涉之原處分具有前揭所述之無效原因，當應先確認其為無效之行政處分，蓋若無效之行政處分自始不生效力，即無從撤銷之。原處分縱非具有無效之原因，亦屬違背法令而應撤銷（鈞院100 年度簡字第33號、100 年度簡字第
128 號判決參照）。㈣按司法院釋字第432 號、第491 號解釋意旨，法律構成要件
以抽象概念表示者，必須使受規範人能就違法行為與懲處有所預見，且意義須非難以理解，並可經由司法審查加以確認，方符明確性要求。故針對法律規範之內容指涉廣泛，無法使受規範人產生正當預見時，自屬違背法律明確性要求，相關規範即不能認為合法有效。原處分係適用衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第1 款規定，其中衛星廣播電視法第17條第1 款條文所謂強制或禁止之法令規定多如牛毛，內容指涉廣泛，此與司法院釋字第524 號解釋所指法律不明確之情形實質相同，蓋任何與播送內容直接、間接有關規範均包括在內，原告根本無法事前預見處罰要件所針對之特定違規態樣為何，亦即實際上形同並無任何明文規範，卻要求一切行為都應注意否則處罰，致原告因規範不明確而動輒得咎。是在違反法律明確性要求下，衛星廣播電視法第17條第1款規定，不能認為有效，遑論援引作為本件裁罰合法之依據。自司法院釋字第524 號解釋意旨可知，原處分所依據之衛星廣播電視法第17條第1 款規定，其要件有欠缺可預見性之情形，顯違反法律明確性之要求，而不能認為有效，原處分逕援引作為裁罰依據，實非合法正當。
㈤按行政程序法第5 條、第96條第1 項第2 款規定，及最高行
政法院93年度判字第1624號裁判意旨，行政處分既屬行政行為，其內容所包括之主旨、處分事實、法律依據等項目，尤其是處分所根據之違規行為事實，自應符合行政程序法第5條所揭示之明確性要求而具體記載，俾符合同法第96條處分程式規定並使受處分人瞭解因何受罰及違規事實何在，否則當即構成處分違法。而在行政行為明確性之要求下，原告本應可自原處分事實項內容之記載，明確獲知裁罰針對之特定具體違規事實為何；惟詳究上述內容之記載，原處分卻僅於事實項提及原告有於東森綜合台頻道播送敬群公司託播之「6D魔奏」「EZ無齡肌淡斑修復精華」化粧品廣告，敬群公司自承產品廣告內容未依廣告核准內容宣播，業遭臺中市政府裁罰等語。然所指敬群公司託播之「廣告內容未依廣告核准內容宣播」，其未依核准宣播之具體違規內容究竟為何（即何處未經核准，何處與申請不一致，而構成違法）？原處分均未具體明確表示，致原告根本不能知悉究竟因何內容構成違法受罰，同時亦無法理解法律適用正確與否；尤其據臺中市政府99年12月22日府授衛藥字第0990372781號裁處書之事實項記載，其中就敬群公司遭裁罰之具體內容（即何處未經核准，何處與申請不一致）均未敘明，自裁處書以觀，敬群公司根本被罰的不明究理，原告又豈能甘心受罰。原處分既未將違法事實具體表明，自難謂無處分行為不明確與不符行政處分程式要求之瑕疵等情。並聲明求為判決：⒈先位聲明：⑴確認原處分無效。⑵訴訟費用由被告負擔。⒉備位聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠原告經營之東森綜合台頻道於99年5 月27日、10月1 日、10
月4 日至8 日、10月18日及19日播送「6D魔奏」「EZ無齡肌淡斑修復精華」違規化粧品廣告，內容如前揭違規事實所述，已違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第1 款規定，依同法第37條第1 項第1 款規定核處。原告本次違法情節列為「普通」等級，且2 年內曾因相同違法事證，經被告以98年10月30日通傳播字第09848042790 號、98年12月7 日通傳播字第09848047020 號及99年5 月21日通傳播字第09948020230 號裁處書裁罰3 次在案，依99年4 月16日通傳播字第09948014850 號令修正發布之國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點規定，按違法情節、事業2 年內受裁處次數等考量事項，分別採計10分、9 分，合計積分19分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第2 級，對應衛星廣播電視法第37條之罰鍰額度，裁處40萬元，並經被告
100 年3 月11日第273 次分組委員會議決議。被告於案件處理過程已衡酌原告違法情節，對原告有利或不利均予以考量，並依法處分，認事用法並無違誤。
㈡原告稱本件處分案屬委員會議之法定權力，原處分由分組委
員會議作成程序，構成處分重大瑕疵而違背法令，被告答辯如下：
⒈按通傳會組織法第8 條第1 項、第2 項第5 款規定，關於通
訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議，原則上屬被告委員會議之決議事項，而該項所謂不得為前項之授權，係指不得授權內部單位而言。次按憲法增修條文第3 條第3 項、第4 項、通傳會組織法第9 條第4 項之規定，綜合考量裁量性質、管制程度、權益影響、案件數量、時程急緩及行政效率等因素，如待每件公告案、許可案及處分個案皆須依行政簽核提報委員會後決議是否召開分組委員會，恐無從兼顧人民權益及行政效能，爰被告依通傳會組織法第9 條第4 項之準則性規定，於95年5 月25日經被告第61次委員會議決議方式通過通傳會作業要點，以負面表列之方式概括授權何類許可案、處分案、公告案，交由分組委員會議審議。且依通傳會作業要點第3 點第30款負面表列「其他經委員會議決議應提報委員會議審議之案件」、第7 點「分組委員會議審議之案件，於審議時有任一委員持保留意見者，應將全案連同委員保留意見，提報委員會議審議。」、第11點「本要點應由委員會議定期檢討修正。」規定可知，分組委員會得審議之案件，得由委員會議視個案情節決議作彈性調整（該要點前後經被告委員會議決議共修正6 次，第6 次修正亦經由98年3 月11日被告第289 次委員會議決議通過沿用迄今）。是以，通傳會組織法第9 條第4 項既於同法第8 條外另行規定，被告亦基於上開規定決議將案件概括授權召開分組委員會議，並訂定通傳會作業要點以明確規定分組委員會議之審議及流程等細節性事項，自符合通傳會組織法第9 條第4 項之規定，而不在同法第8 條第2 項所列各款禁止授權事項範圍之列，無違法律保留原則。故被告之分組委員會並非內部單位，而係屬另一種委員會型態。
⒉按通傳會組織法第9 條第3 項雖明文「會議之決議，應以委
員總額過半數之同意行之。」惟自第9 條條文編列順序觀之，第9 條第3 項係承接同條第2 項之委員會議規定，而有關分組委員會議之規定（第9 條第4 項），係置於會議決議應經委員總額過半數同意規定之後（第9 條第3 項），可推知第9 條第3 項僅適用於被告之委員會議，分組委員會議應無第9 條第3 項規定之適用。且同條第4 項既明文得由委員會議決議召開分組委員會議，故委員會議自得依該項法律規定，基於政策性及業務決定需要制定關於分組委員會議之組成與決議行使方式。其中通傳會作業要點第6 點規定：「分組委員會議，由委員3 人組成之；……，其決議應以全體委員同意行之。」是以，被告委員會議基於通傳會組織法第9 條第4 項之授權決議關於分組委員會之組成及其決議方式，故此分組委員會議自無通傳會組織法第9 條第3 項行使方式之適用。又通傳會組織法第9 條第3 項之會議決議應以委員總額過半數同意行之（即至少須4 名委員同意），係以委員會議由7 人組成為計算基準而設之過半門檻；然由被告委員會議決議召開之分組委員會，無論自文義解釋抑或設立功能目的觀之，應可推論其組成人數係少於7 人，因此計算分組委員會議決議門檻時，其計算基準則不以7 人為分母，其決議之門檻自無同法第9 條第3 項之適用。
⒊本案原處分之罰鍰金額為40萬元，係屬通傳會作業要點第3
點第29款「依衛星廣播電視法裁處之罰鍰逾法定罰鍰最高額之2/3 以上者或罰鍰額度新臺幣1 百萬元以上者。」之負面表列事由，而得交由分組委員會議決議。原處分之裁罰金額未達上開金額，並經被告100 年3 月11日第273 次分組委員會議審議並決議，於法並無不合。
㈢原告主張「原處分所依據之衛星廣播電視法第17條第1 款規
定，其要件欠缺可預見性，違反法律明確性之要求」及「原處分就廣告宣播之內容何處違背政府法令，並未具體載明，違背行政程序法明確性與處分程式之要求」部分：
⒈所謂法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而
言，立法者於立法制定時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，由立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定，茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與法律明確性原則相違，此觀諸司法院釋字第432 號解釋意旨可知。即便一般人民皆有守法之義務，其行為應不得違反法律強制或禁止規定，並不得藉口不知法律或法律不明確以免除責任，況原告經營電視事業多年，應瞭解何種作為或不作為係屬違法，並無原告所稱違反明確性原則之情事。再者，衛星廣播電視法對於電視事業播送之節目無庸事前送審，旨在課予業者自律之責任，並非免除其審查義務，我國媒體向來追求言論自由，原告更應自負並善盡注意義務，以體現民主法治國家媒體守法之精神，倘須被告告知何者合法、何者非法，始得或不得播送，則何須標榜或追求憲法所保障之言論自由？況原告2 年內曾因相同違法事證，經被告裁罰3 次在案，理應知悉遵守衛生主管機關相關規定，原告僅以原處分涉及不確定法律概念乙端，即指摘其違反法律明確性，是其所稱，核不足採。
⒉被告係以「電視播送之內容不得有違反法律強制或禁止規定
」核處原告，乃因有關違反化粧品衛生管理條例之廣告，係由衛生主管機關先行核處託播廠商，被告收受前揭機關裁處書（如：臺中市政府裁處書）副本後，據其所載之違法事實，再依衛星廣播電視法規定核處電視業者，此係依化粧品衛生管理條例第24條第1 項、第30條第1 項規定為依據。是以，原告所播「6D魔奏」「EZ無齡肌淡斑修復精華」化粧品廣告內容違反之「法律強制或禁止規定」係指化粧品衛生管理條例第24條第1 項及第30條第1 項而論。又化粧品衛生管理條例施行細則第20條第1 款、第3 款及第5 款復規定：「化粧品廣告之內容，應依本條例第24條第1 項規定，不得有左列情事：㈠所用文字、圖畫與核准或備查文件不符者。……㈢名稱、製法、效用或性能虛偽誇大者。……㈤涉及疾病治療或預防者。」系爭廣告內容既經臺中市政府認定違法，託播者亦坦承不諱並核處託播者罰鍰在案。原告既未否認播出系爭廣告，被告依據臺中市政府裁處書認定原告有違法之事實，並依衛星廣播電視法核處罰鍰，洵非無據。
⒊又系爭廣告內容，法律既明定應於事前將所有文字、畫面或
言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件，且化粧品廣告之內容不得與原核准文件不符，原告經營媒體事業多年，其事業內部應已建立健全之編審制度，並對託播之廣告內容嚴加編審、過濾，包括是否須送經主管機關核准、所播廣告內容是否與核准內容一致等，善盡注意義務，惟仍播出系爭廣告，顯見原告有應注意能注意而未注意之過失，自應就其違規行為負法律之責。被告依據上開臺中市政府裁處書，認定原告播送系爭化粧品廣告內容已違反法律強制或禁止規定，其核處重點為「電視媒體違反法律強制或禁止規定」，即原告播出違法廣告行為已違反同法第20條第1 項準用第17條第1 款規定，此於原處分事實欄已明確記載，自符合行政程序法第5 條及第96條第1項第2 款規定。至有關播出之化粧品廣告涉有虛偽誇大之違法情節內容（如：何處違法或與核准字號內容不符），係由衛生主管機關認定，非屬原處分之構成要件，當不屬被告審酌事項。
㈣原告對系爭廣告播出之內容，應注意遵守衛生主管機關相關
規定，而未予注意，並任令其廣告一再違法播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應就其違規行為負法律責任，此觀諸行政罰法第7 條第1 項規定可明。被告審酌系爭違法情節，依法核處，原處分並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭廣告側錄光碟、臺中市衛生局99年12月15日訪問紀要（第26頁）、臺中市政府99年12月22日府授衛藥字第0990372781號裁處書（第13-14 頁）、被告行政處分明細表（第16-17 頁）、被告98年10月30日通傳播字第09848042790 號、98年12月7 日通傳播字第09848047020 號及99年5 月21日通傳播字第09948020230 號裁處書（第18-23 頁）、被告裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表（第15頁）、被告100 年3 月11日第273 次分組委員會議紀錄（第11-12 頁）、原處分（第7-9 頁）、行政院100 年6 月17日院臺訴字第1000098771號訴願決定書（第1-6 頁）等件影本附原處分卷可稽，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告僅依分組委員會之決議作成原處分，其組織是否合法？原處分是否因而無效或得撤銷？又原處分是否合法？本院判斷如下：
㈠先位之訴（確認原處分無效訴訟）部分：
⒈按行政訴訟法第6 條第2 項規定：「確認行政處分無效之訴
訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。例如經訴願程序為實體審理後，提起確認訴訟，或提起撤銷訴訟後變更為確認訴訟，即不能認為欠缺行政程序。又起訴而欠缺行政程序，並非原告一己所能補正，法院無庸定期命補正，得認起訴不備法定要件，為不合法而逕行裁定駁回之。然在裁定駁回前，如行政處分已經原處分機關為實質審查確認並非無效，應認為行政程序之欠缺因而補正（最高行政法院94年度判字第199 號判決參照）。查原告於起訴前，並未踐行向被告請求確認原處分為無效之行政程序，而其提起撤銷訴願，係請求「原處分撤銷，另為適法之決定」亦尚難遽爾謂其於提起本件確認原處分無效訴訟前已踐行請求被告確認為無效之行政程序。然因原告於訴願補充理由書表明「……原處分作成之分組委員會議，其組織既與法定之委員會議之組成不同，則在依法係屬委員會議方有權審議通訊傳播業務之處分案，並審議結果應以委員總額過半數決議為之下，本件以所謂『分組委員會議』進行通訊傳播業務處分案審議，當然構成組織不合法之重大瑕疵，同時所為審議決議自亦無法律效力可言……」等語，並於起訴時先位聲明請求確認原處分無效，而被告於訴訟中已將答辯狀送達原告，且於本院行準備程序及言詞辯論程序中，始終主張原處分於法並無不合，足徵被告已就原處分為實質審查確認並非無效，是依前述說明，應認原告提起本件確認原處分無效訴訟之行政程序欠缺因而補正，合先說明。
⒉次按行政程序法第111 條規定：「行政處分有下列各款情形
之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」可知，我國法制就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，該條第1 款至第6 款為重大明顯之例示，第7 款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度，非但重大，且任何人一望即知；如其瑕疵非重大，或非明顯，即難指該行政處分為無效（最高行政法院95年度裁字第1444號裁定意旨參照）。準此，行政處分已有外觀形式存在，並對外發生法律上效力，自不宜輕易認定為無效之行政處分，必該處分有任何人一望即知之瑕疵，並達重大明顯程度，可認自始即確定不能發生法律效力者，始為無效行政處分（行政程序法第110 條第4 項規定參照）。
本件原告主張原處分由分組委員會作成，而分組委員會缺乏事務權限，原處分有重大明顯之瑕疵，故原處分無效云云（見本院卷第138 頁言詞辯論筆錄之原告訴訟代理人之陳述）。惟查原處分在外觀上係以被告之名義作成，單由外觀形式觀察，並無一望即知之重大明顯瑕疵，至於原處分是否具有原告所稱前述瑕疵而無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，即以一般人一望即知其瑕疵為判斷，則被告是否僅依分組委員會之決議而作成原處分，其組織是否合法？原處分是否因而無效或得撤銷？均待本院加以審理後始能判斷，故原處分縱具有原告所稱前述瑕疵，亦僅構成得否被撤銷之事由（詳如後述），並無一望即知之重大明顯瑕疵，明顯未至行政處分無效之程度，故本件原告先位之訴（確認原處分無效訴訟）部分，並無理由。
㈡備位之訴（撤銷訴訟）部分：
⒈依通傳會組織法第8 條第1 項、第2 項第5 款規定：「本會
所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。」「下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：……五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。」觀之，關於通訊傳播業務公告案、許可案及處分案之審議，因非屬於可授權內部單位分層負責之事務，自應由委員會議以合議制之決議行之。又依同法第
4 條第1 項、第9 條第3 項規定：「本會置委員7 人……」「會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。……」足知，被告之委員會議決議係採合議多數決，以落實委員合議制公正、客觀及專業之精神。如同訴願事件，亦係採合議制，應提經訴願審議委員會審議決定，不得授權少數委員組成分組委員會議決議之。
⒉次按通傳會組織法第9 條第4 項固明定：「本會得經委員會
議決議，召開分組委員會議。」惟條文並未規定該分組委員會議得取代委員會議就其法定職掌作成最終之決議，且亦未排除委員會議之決議須有4 位以上委員同意之強制規定。況被告既稱依此規定其經第61次委員會議決議方式通過「國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點」，以負面表列之方式概括授權何類許可案、處分案、公告案，交由分組委員會議審議。足見「委員會議」並不等同於「分組委員會議」，此由通傳會組織法第8 條第1 項、第2 項條文均明定係「委員會議」，而不包括「分組委員會議」亦明。因此，就通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議，依前揭說明，既應由「委員會議」以合議制之決議行之，並遵循同法第9 條關於「委員會議」之組成及決議方式等相關規定辦理，自無任由被告以少數委員組成「分組委員會議」，而另行異於上開通傳會組織法關於通訊傳播業務公告案、許可案及處分案之審議決議程序。是基於相關法條之文義解釋、立法意旨及整體法律規定之關聯意義，通傳會組織法第
9 條第4 項之規定，應解釋為被告基於專業分工或行政效能之需要，就應由委員會議決議之法定職掌事項，得經委員會議之決議，先行召開分組委員會議進行初審或預審等事宜後，再提經「委員會議」決議，始無悖於同法第8 條第1 項、第2 項、第9 條第3 項等規定（最高行政法院100 年度裁字第2478號裁定意旨參照）。
⒊被告辯稱通傳會組織法第9 條第4 項既於同法第8 條外另行
規定，且被告亦基於上開規定決議將案件概括授權召開分組委員會議，並訂定「國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點」，該作業要點已明確規定分組委員會議之審議及流程等細節性事項，符合通傳會組織法第9 條第4項之規定，而不在同法第8 條第2 項所列各款禁止授權事項範圍之列，無違法律保留原則乙節。經查上開作業要點並無法律之授權，而係被告就其內部之組織、事務之分配、業務處理方式所訂定之一般性規定，僅具有行政程序法第159 條第2 項第1 款組織性行政規則之性質，其上開內容牴觸母法即通傳會組織法第8 條第1 項、第2 項及第9 條第3 項規定之部分，自屬無效，而不應予適用。
⒋再按依法應由合議作成之行政處分，合議機關之組成不合法
，則其所作成之行政處分，構成撤銷原因（最高行政法院93年度判字第18號判決意旨參照）。本件被告所為之原處分，係屬於通訊傳播業務之處分案，揆諸前揭規定及說明，該處分案之審議應由委員會議決議，並經全體委員總額過半數之同意行之，其程序方屬合法。惟依原處分之理由及法令依據
三、最末2 行載明「經本會100 年3 月11日第273 次分組委員會議決議，裁處如主文」可知，原處分僅經被告第273 次分組委員會議決議，又依被告第273 次分組委員會議紀錄所載，僅有劉委員崇堅、鍾委員起惠、翁委員曉玲出席，並由前開3 名委員審議通過本件處分案，其既非依通傳會組織法第8 條第1 項、第2 項所定經由委員會議決議行之，亦未達同法第9 條第3 項關於委員會議決議應經4 位以上委員同意之最低可決數，足認被告作成原處分之合議機關組織不合法，自屬可議，訴願決定未予糾正，亦有疏略。原告執此指摘原處分及訴願決定違背法令，訴請將之一併撤銷，為有理由，應由本院予以撤銷，由被告另為適法之處分。
⒌被告作成原處分之組織既不合法，而應予撤銷，則原處分是
否符合衛星廣播電視法第20條第1 項準用同法第17條第1 款規定，而得依同法第37條第1 項第1 款規定裁罰原告部分，即無庸再予審究。
五、綜上所述，原告先位請求確認原處分無效部分，為無理由；然其備位請求撤銷訴願決定及原處分部分，則為有理由。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 15 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 12 月 15 日
書記官 黃玉鈴