臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1380號100年12月8日辯論終結原 告 林宗正
紀正時張益祥葉日安黃壬駿（原名黃錦洲）詹帛霖共 同訴訟代理人 籃健銘律師
陳彥君律師被 告 行政院原住民族委員會代 表 人 孫大川（主任委員）訴訟代理人 吳啟玄律師上列當事人間有關補償事務事件，原告不服行政院中華民國100年9 月21日院臺訴字第1000103507號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告等分別向財政部國有財產局（下稱國產局）臺灣北區辦事處花蓮分處（下稱花蓮分處）承租花蓮縣○○鄉○○段12、18、21、97、97-1、124 、148 、155 、165 地號等9 筆國有土地（下稱系爭土地），租期自民國93年至103 年間。
嗣被告於94年11月3 日申請無償撥用花蓮縣○○鄉○○段○○號等228 筆國有土地（包含系爭土地），經行政院以94年11月15日院授財產接字第0940034564號函准予撥用，並於95年4 月27日辦竣土地管理機關變更登記，將管理者變更登記為被告。被告於取得土地管理權後，曾於95年間委託花蓮縣政府與花蓮縣卓溪鄉公所辦理系爭土地之地上物查估補償等相關事宜，惟迄未給付補償金。原告等爰於100 年2 月14日請求被告作成給付補償金之行政處分，因被告未作成處分，原告等遂依訴願法第2 條規定，提起訴願，並於訴願決定作成前，依行政訴訟法第5 條第1 項規定，逕向本院提起行政訴訟。嗣被告以100 年9 月13日原民地字第1001049411號函（下稱原處分）復原告等，以渠等與花蓮分處簽訂之國有耕地租約業經該分處以94年12月16日台財產北花三字第0940015719號函終止，其請求權應自94年12月16日起算5 年，原告等於100 年2 月14日請求補償時，請求權業已消滅；又該租約記載租約終止時，承租人除法令另有規定外，不得向放租機關要求任何補償，原告等請求被告補償，礙難同意等語。其後，行政院100 年9 月21日院臺訴字第1000103507號訴願決定以原告等就被告撥用系爭土地而請求發給補償金，係本於私權關係所為之請求，非屬人民依法申請案件，應循民事訴訟程序解決為由，認原告等提起訴願，於法未合，爰依訴願法第77條第8 款規定，為不受理之決定。
二、本件原告等主張：㈠觀諸司法院釋字第400 號、第440 號解釋、最高行政法院92
年度判字第457 號判決要旨，均肯認行政機關依法申請撥用公有土地，致人民原存於土地上之權利遭放租之行政機關予以終止，屬國家依法行使公權力，致人民之財產權利為特別犧牲之態樣，自應依法補償人民所受之損失。原告等承租系爭土地之租約因被告申請撥用系爭土地而遭花蓮分處終止，乃屬財產權利之特別犧牲，國家依法徵收人民之財產或申請撥用公有土地致人民之權利受有特別犧牲，應給予「相當之補償」或「合理之補償」，故原告等依法起訴主張被告應對原告等為撥用補償，當屬有據。且按內政部52年10月5 日台
（52）內字第6574號令、97年4 月24日內授中辦地字第0970722994號函釋意旨，被告因公共目的申請撥用系爭土地，應依土地徵收條例之規定對系爭土地上原有權利人為撥用補償，始為合法。被告於94年11月15日經核准撥用系爭土地，並於95年4 月27日辦理變更管理機關完畢，取得撥用系爭土地之管理權，即應依土地徵收條例第6 條規定，徵收系爭土地上所種植之農作改良物並補償原告等之損失。
㈡原告等依據國有財產法第44條第2 項、行為時（下同）國有
不動產撥用要點第6 點規定，自得請求被告補償系爭土地之地上物：
⒈被告為申請撥用系爭土地之需地機關，原告等之國有耕地承
租權因此遭花蓮分處終止。況被告亦曾於95年7 月18日召開「花蓮縣卓溪鄉清水農場撥用土地地上物查估作業協調會」，欲辦理系爭土地上之農作改良物之補償。嗣98年5 月12日更召開研商「本會撥用花蓮縣卓溪鄉清水農場後續作業事宜」會議，會中被告自承曾於96年間補助卓溪鄉公所220 萬元辦理地上物查估作業事宜，益徵被告應依國有財產法第44條第2 項、國有不動產撥用要點第6 點之規定，對原告等作成補償地上物處分。
⒉被告稱原告等本有騰空土地返還義務，而毋須補償云云，惟
被告主張依原告等與國產局訂定之國有地租賃契約中，係指承租人不得向出租人請求補償，並無排除承租人向被告請求補償。又國有財產法第44條第2 項所定「損失補償請求權」之公法上權利，能否以私法上之特約排除，法理上恐有爭議，另依原告等與國產局訂定之國有地租賃契約第14條第3 款約定：「租約終止時，承租人應騰空交還土地，除法令另有規定外，不得向放租機關要求任何補償」，故國有財產法第44條第2 項應解為此處「法令另有規定」之情形（相同見解，參見鈞院92年度訴更一字第45號判決）。本案係因被告申請公地撥用後，方生原告等租約遭終止，而容有騰空地上物之損失問題，再有損失應依國有財產法第44條第2 項予以補償之事宜。被告主張原告等本應騰空土地而毋須補償，無異本末倒置、架空國有財產法第44條第2 項立法意旨，實不足採。
⒊衡酌土地徵收條例第21條第2 項規定，可知國家如對人民財
產為徵收者，如未完成補償費發放，人民即可為從來之使用。縱國家容有同條例第27條緊急情況，而需先行使用土地者，土地徵收條例亦無免除國家發放徵收補償費之公法上義務。如被告之主張得以成立，無異表示凡受徵收或因公地撥用而受有損失者，因人民本即因徵收或公地撥用關係，而容有將私有財產提供予國家使用之義務，故人民依此義務即無得向國家請求補償之權利。此種混淆人民因國家行為所受損失而不得不忍受之義務，與人民得向國家請求補償權利之謬論，實不足採。如被告之邏輯得以成立，無異表示所有因公地撥用，必須騰空地上物而受有損失之情形，均不得向國家請求損失補償，此一論證已架空國有財產法第44條第2 項立法意旨。故原告等得依國有財產法第44條第2 項、國有不動產撥用要點第6 點請求被告補償系爭土地之地上物。
㈢土地徵收條例第6 條規定亦為原告等得請求被告補償之公法
上請求權依據。該條之立法目的，應考量政府辦理公共事業而公地撥用致使人民財產受有損失時，此種準徵收之情形，為保障人民財產權，應比照徵收規定辦理補償之。依保護規範理論判斷土地徵收條例第6 條是否為公法上請求權基礎，即可得知土地徵收條例第6 條本身係保障因公地撥用而受有損失之特定範圍之人民，並非保障不特定公益之立法，自屬人民所得依據之公法上請求權無疑。此等賦予人民得向公地撥用需地機關請求損失補償特立之公法上請求權基礎，本為人民所得向需地機關請求之權利，非被告所稱屬其裁量範圍之規定。被告既已申請撥用系爭土地，並致原告等遭國產局終止國有地承租權租約，原告等自得依最高行政法院92年度判字第457 號判決要旨，類推適用土地徵收條例第19條、第31條之規定，向被告請求徵收補償系爭土地上之地上物。又原告等並無被告所稱之竊占國土情形，被告僅以自身片面之函文即主張原告等容有竊占國土等情，誠屬無據。
㈣依內政部94年12月編訂之「公地撥用作業手冊」所示，足見
管理機關變更登記，為公地撥用程序中，需地機關最後應為之程序行為，而公地撥用應係於需地機關完成管理機關變更登記後，整體公地撥用程序方告完成。本件請求權時效應自95年4 月27日被告完成土地無償撥用登記後，被告方取得系爭土地之管理權限，原告等亦於是時起，方得對被告為損失補償之請求。故原告等於100 年2 月15日請求被告為補償，自無罹於時效之問題。縱本件請求權消滅時效自被告主張之94年12月16日起算，惟原告等曾於臺灣花蓮地方法院（下稱花蓮地院）99年度訴字第107 號民事訴訟案件中，直接向被告主張以對被告存在之補償費用請求權，與被告請求之不當得利請求權抵銷之，即屬於時效完成前所為之請求。原告等既已於99年11月5 日以意思表示對被告請求給付補償費用，縱本件請求權消滅時效自被告主張之94年12月16日起算，亦已於消滅時效屆至前對被告請求之，故無請求權罹於消滅時效之問題。
㈤原告等於99年11月5 日請求損失補償後，已於6 個月內提起
訴願，原告等請求權之消滅時效自已中斷，而無罹於時效之問題：
⒈行政法上對於請求權時效未規定者，應類推適用民法上之規
定，司法院釋字第474 號解釋在案。而消滅時效中斷事由，依民法第130 條規定，請求者應於6 個月內起訴，係要求行使權利者，應於請求後6 個月內，依法定救濟程序提起救濟，故民法特於第129 條第2 項中，將凡係訴請民事程序救濟者，均與起訴有同一中斷時效之效力。又民事法律救濟程序，並無訴願之規定，故民法自不會將此一行政法上之法定救濟程序，列於該法第129 條第2 項中。是以，此一民法上規定之漏洞，因行政法上救濟程序之特殊性，自應為適當之修正。請求權人依法訴請法定程序救濟後（即訴願），自應類推適用民法第129 條第2 項之規定。
⒉人民於提起怠為處分之課予義務訴訟前，依現行法之規定，
須先向行政機關請求作為，再依法提起訴願，始得為之。而人民向行政機關請求後，行政機關於2 個月內不作為，人民方得提起訴願，此為訴願法第2 條第2 項所明定。又人民向訴願機關提起訴願後，如訴願機關依法延長訴願審議時間者（訴願法第85條第1 項），人民僅得於提起訴願5 個月後，方得提起行政訴訟。是以，人民於提起怠為處分之課予義務訴訟前，依現行法規定，人民將可能須等待長達7 個月期間，而此期間則取決於行政機關及訴願機關所為之程序快慢，將導致人民於請求後，無法於6 個月內向行政法院提起行政訴訟。故如未將「提起訴願」類推適用民法第129 條第2 項之規定，將導致人民得否於請求後6 個月內提起訴訟，取決於行政機關審理之程序，此等不利益如由人民承擔，將為行政法制上之漏洞，亦無異表示受請求之人得以控制請求權人時效得否合法中斷之法制上嚴重謬誤之情形。故「提起訴願」自應類推適用民法第129 條第2 項之規定，視為起訴中斷時效之情形，方維法制之公平。
㈥綜上所述，被告申請撥用系爭土地，致原告等於系爭土地之
租約遭花蓮分處終止，核屬財產權利之特別犧牲，被告自應依法對原告等為撥用補償之處分，況被告亦曾召開地上物查估作業協調會，已給予原告等關於撥用補償之信賴，依行政誠信原則，自不容被告任意破壞原告等對於撥用補償之信賴，而拒絕補償等情。並聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被告應對原告林宗正申請坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○○號土地之地上物撥用補償為適法之處分。⒊被告應對原告紀正時申請坐落花蓮縣○○鄉○○段12及18地號土地之地上物撥用補償為適法之處分。⒋被告應對原告張益祥申請坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○ ○號土地之地上物撥用補償為適法之處分。⒌被告應對原告葉日安申請坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○號土地之地上物撥用補償為適法之處分。⒍被告應對原告黃壬駿申請坐落花蓮縣○○鄉○○段21、148 及
155 地號土地之地上物撥用補償為適法之處分。⒎被告應對原告詹帛霖申請坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○ ○號土地之地上物撥用補償為適法之處分。
三、被告則以：㈠被告並未因取得系爭土地而有補償原告等之必要：
⒈土地徵收與公地撥用並不相同，前者係國家以公權力積極剝
奪私人所有權之方式取得土地所有權，後者則係國家所有土地之管理權在機關間變動，故後者本不生對人民權利侵害之結果。況公有土地因隨時需為國家任務所使用本具有較高之社會義務，而與私有土地不同。因此，公有土地之撥用是否造成人民財產之特別犧牲，本不能與土地徵收相提並論，而逕行認定為特別侵害之態樣，應就事實探究之。因此，土地徵收條例第6 條始就土地撥用是否應補償土地改良物，授權需用機關裁量之權利，要求行政機關就是否應予補償，綜合客觀情事決定之，而非逕將撥用認定為特別犧牲之態樣。且按土地法第208 條、第209 條規定，徵收土地係以私人土地為徵收之客體；而土地撥用依土地法第26條以及國有財產法第38條之規定可知，係指公有土地由不同行政機關使用之問題，故土地撥用之客體為公有土地，非私人之土地，與土地徵收之客體有間，對人民財產權之影響亦有輕重之別。又徵收直接使人民對土地及因土地所生之權利移轉予國家或直接歸於消滅，直接侵害人民之財產權，而撥用則通常不造成人民財產之損害，故在侵害之手段上兩者亦有程度上之差異。因此對撥用土地地上改良物之補償，不應直接比照土地徵收而予以補償，應視土地撥用對人民財產權侵害是否已達徵收之強度，並判斷是否比照土地徵收之方式予以補償。
⒉按司法院釋字第579 號解釋文第1 段可知，國家之合法行為
造成人民財產權特別犧牲時，始應予以補償，且對人民之補償應與損害相當為原則。所謂「特別犧牲」，依96年度高等行政法院法律問題八乙說之見解：「行政法上損失補償法理基礎採取特別犧牲說，亦即財產權負有社會義務，其損失如係屬社會義務範圍內者，負有容忍之義務，不在補償之列，必其損失超過社會義務而高於一般人應容忍之程度，如不予以補償，將失公平者，始構成特別損失，而得就其特別損失請求補償……」可知，人民財產對國家行為是否構成「特別犧牲」，端視人民財產所負之社會義務高低而定，非謂國家行為一旦對人民財產權造成侵害，人民之財產即有特別犧牲之情事。且國有財產本較一般私人財產負有較高之社會義務，此由國有財產法第32條第1 項規定可知，公用財產之使用本在實踐國家任務目的，故具有極高之公益性及社會義務；非公用財產雖非機關為國家任務而正在使用之財產，依國有財產法第38條第1 項本文規定，非公用財產隨時得因機關欲踐行國家任務，而由需用機關申請撥用，作為實踐國家任務之用；況由同法第34條第1 項規定亦可知，公用財產變更為非公用財產，亦需配合國家政策需要，具有極高之社會責任與義務。因此，非公用國有財產之使用人當然亦受國有財產極高社會公益性之義務所限制。
⒊原告等於承租系爭土地時，均已知悉系爭土地為國有地，且
原告等與國產局簽訂之租賃契約，亦均表明相關之權利義務，故原告等對系爭土地及租賃契約得否繼續使用及存續之信賴，本較一般私人在自有土地上之使用收益情況不同。因此，本件因土地撥用所生國產局與原告等終止租賃契約，對原告等而言，尚難謂有何特殊無法預見之損害及犧牲可言。依原告等與花蓮分處就系爭土地簽訂之租賃契約四、「其他約定事項」第點約定：「租賃耕地有下列情形之一時，放租機關得終止租約：⒈舉辦公共、公用事業需要者。⒉政府實施國家政策或都市計畫或依法編定或變更為非耕地使用者。⒊放租機關因開發使用或另有處分計畫有收回必要時。」可知，原告等承租系爭土地時，即已知悉自己之租賃權將因系爭土地負有較高之社會義務，而受有限制，且該租賃契約四、「其他約定事項」第點更進一步約定：「租約終止時，……，不得向放租機關請求賠償。」使原告等於租用系爭土地時，即可安排系爭土地遭收回時，應如何對自己之財產作妥適之規劃、安排。因此，原告等之財產權實難謂有何因本件土地撥用而負擔超出容忍範圍，並造成特別犧牲之情事。本件租約係自93年7 月1 日起，至103 年6 月30日止，縱被告並未取得撥用土地，原告等亦需於103 年6 月30日租約到期後，依約騰空土地返還出租人，不得向放租機關要求任何補償。花蓮分處既已於94年12月16日以台財產北花三字第0940015719號函，通知原告等終止系爭土地租約，原告等自應騰空交還土地，且不得向放租機關要求任何補償。按最高法院81年度台上字第755 號判決意旨，徵收機關就無權占有土地種植之農作物，並非有一併發放徵收補償費之義務。原告等非但未騰空交還，反而繼續占用系爭土地，自均屬無權占用，被告對於原告等並無發放徵收補償費之義務。況且，系爭土地之租賃契約雖於94年12月16日即終止，惟被告係迄99年3 月16日，始發函告知原告等於被告所管之系爭土地上墾植或任何使用均為違法占用之意旨，由此可知系爭土地雖於94年11月15日即因撥用而由被告取得管理使用權，但原告等仍繼續占有使用數年之久，有充裕時間妥適處理系爭土地上之作物，以維護本身之財產利益，實難謂系爭土地租賃契約遭終止，有何侵害原告等財產權核心，致渠等受有財產上之特別犧牲而需予以補償之情形。
⒋原告等主張應受補償之茶園及加工所用之茶場，經水土保持
局查察後，以99年5 月8 日水保監字第0991871131號函指明原告等於「……所謂承租地多有私自擴墾竊占國土、濫墾及破壞水土保持之情形」，故按最高行政法院84年度判字第73
7 號判決要旨，原告等私自擴墾、濫墾後再請求被告補償之行為，實非受有財產上之特別犧牲，且有違誠信原則，根本無任何補償之必要。再觀諸法務部90年1 月5 日（90）法律字第046145號函說明二：「按行政機關因合法行政行為致相對人受有特別犧牲者，其補償義務須有法規之依據及須相對人或利害關係人有值得保護之利益為前提，至於相對人或利害關係人之違法行為，既非值得保護之利益，自亦無必須補償之理……。本件請參酌上開說明，依法審認之。」亦足證原告等上開違法情事，並不得以之為主張有特別犧牲之理由。
⒌況依司法院釋字第440 號解釋意旨，關於特別犧牲之損失補
償，我國實務均採相當補償原則，即需有特別犧牲之存在而造成損害之情形，國家始需補償人民之損害，國有財產法第44條第2 項規定亦應依此解釋標準行之，非謂原告等之租約一經終止，被告即應賠償原告等主張之損害。原告等不法行為已嚴重破壞國家法秩序，致生嚴重損害，被告要求原告等騰空系爭土地，不過係回復原有之法秩序，並無任何造成原告等損害之情事，系爭土地之撥用既未造成原告等財產權之特別犧牲，被告要求原告等騰空返還土地，亦未造成原告等之損害，故渠等依國有財產法第44條第2 項規定要求被告賠償，實屬無據。
㈡原告等之請求權，業已因時效完成而消滅，不得再向被告請求作成適當補償之處分：
⒈按民法第759 條規定，不動產物權之得喪變更非因法律行為
發生者，登記僅為處分之要件，並非生效要件。次按國有財產法第38條第1 項本文、第2 項規定，非公用財產之撥用，屬行政院就公法上具體事件所為之單方決定性質，核屬行政處分，而非民法所稱之法律行為。因此，非公用財產之撥用，於國產局同意及行政院核定後，應即生撥用之效力。再按土地徵收條例第18條、第20條第1 項本文、第3 項本文規定，土地之徵收經中央主管機關核准後，需經30日之公告及書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人程序，並在30日公告後給付徵收補償費，故徵收補償費在公告後始得請求。
⒉非公用土地之撥用程序依上開國有財產法之規定，並無需經
任何公告程序，亦無與土地徵收條例第20條需在公告後15日內給付補償費相同之文字，故撥用程序自無需與徵收程序作相同之處理。又國有財產之撥用與依法律行為所產生不動產物權得喪變更有間，故系爭土地自行政院於94年11月15日以院授財產接字第0940034564號函准予撥用後，無需公告通知即生撥用之效力，又不以辦理所有權移轉登記完成為要件，是在國產局於94年12月16日函原告等系爭土地已撥被告使用，且原告等對系爭土地之租賃權消滅後，原告等如有請求權存在時，即可向被告請求相關補償，法律並未設其他之限制，更不以系爭土地「管理權」移轉予被告，始得向被告請求補償費。因此，原告等主張本件補償費時效自95年4 月27日開始起算，實屬無據。
⒊況被告僅係登記為管理者，所有權人仍係中華民國，所有權
並未發生得喪變更之情形，原告等主張本件補償請求權時效係自95年4 月27日開始起算之依據為何？被告確係自行政院於94年11月15日以院授財產接字第0940034564號函准予撥用後，即取得系爭土地之管理權，不容原告等空言否認。最高行政法院99年度判字第1325號判決要旨，益可證上情。再由內政部94年12月編訂之「公地撥用作業手冊」內容觀之，需地機關辦理機關變更登記或所有權變更登記之功用，在於行政管理之便利，易於釐清需用機關與撥用機關間之管理責任，是僅具有公示之效果，絕非撥用之生效要件，當然亦非公地撥用之必要程序，故公地撥用之效力並不受是否辦理上開登記而受影響，仍應以行政院批准撥用時發生。況公地撥用作業手冊並非法律，本無拘束力，其內容亦僅為各機關辦理撥用時之參考而已，是以公地撥用仍應依相關法律規定決定效力，而非逕以該手冊為判斷公地撥用應行之程序及效力之準據。
⒋綜上所述，原告等因系爭土地撥用而得向被告請求補償之5
年時效，至遲應自94年12月16日起算，非自95年4 月27日起算，此由原告等100 年2 月14日土地撥用補償請求書請求聲明所載原告等請求被告給付「土地撥用補償金及自94年12月16日起至給付日止按年息5%計算之利息」更足以證明，原告等明知本件補償請求權時效應自94年12月16日起算，故原告等對被告補償請求權，至99年12月16日即因5 年時效完成而消滅。因此，原告等於100 年2 月14日始向被告請求補償費，顯已罹於時效，而不應准許。
㈢原告等主張本件請求權時效因在另案已向被告主張抵銷，而
未消滅云云，實屬無據。按民法第94條、第95條第1 項本文規定，對話意思表示需本人接受、並了解相對人之意思表示，始生效力。次按最高法院71年台上字第1788號判例意旨，民法第129 條第1 項第1 款規定之「請求」屬訴訟外行使權利之意思表示，而有上述民法第94條、第95條關於意思表示生效規定之適用，且表意人「請求」之意思表示如未生效，自無民法第129 條第1 項各款規定中斷請求權時效之效力。
再觀諸臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）99年審訴字第34
8 號判決要旨，如相對人非自然人，則意思表示應向有受領意思表示權限之人為之，否則不生效力。原告等雖主張關於本件請求權時效業因渠等另在繫屬花蓮地院99年訴字第107號返還不當得利案件審理中，原告等曾向被告訴訟代理人為「抵銷」之意思表示，故本件之請求權時效於99年11月5 日時即已中斷，原告等於100 年2 月14日向被告請求補償時，請求權時效尚未完成云云。惟被告當日到場之訴訟代理人非被告之代表人，而係受被告委託之訴訟代理人，故伊僅有為被告就該件返還不當得利為訴訟行為之權利，並無為被告受領「抵銷」意思表示之權利。因此，原告等以對話方式提出之抵銷意思表示，既未向有受領意思表示權人提出，被告當然自始從未接受原告等此等意思表示。故原告等抵銷之意思表示即自始不生效力，亦不發生民法第129 條所規定中斷請求權時效之效果。又由民法第129 條第2 項之立法理由觀之「此外可與起訴有同一之效力者，如支付命令之送達等，本條特臚舉之，乃明示審判上之中斷事項也。」該項規定係將審判上有中斷時效之事項加以臚列，而訴願並無開啟審判，或與確定判決有相同之效力，故與該項規定事項顯然有別，當不足以作為中斷請求權時效之事由，更無從類推適用本條之規定。因此，原告主張提起訴願有中斷時效之效果，並應類推適用民法第129 條第1 項、第2 項之規定，實屬無據。
從而，原告等主張本件請求權時效因渠等向被告「請求」而生中斷時效之效果，實屬無據。
㈣依國有財產法第44條第1 項、第2 項之文義可知，非公用財
產租賃，承租人僅於出租人解除租賃契約後，承租人始得向出租人請求補償。惟原告等係向國產局而非向被告承租系爭土地，且原告等之租賃契約係遭國產局終止，並非解除，故原告等向被告訴請因「終止」系爭土地租賃權之補償，於法自有未合，不應允許。次按國有不動產撥用要點第6 點規定係指必須拆遷補償之情形，但依原告等與國產局間之租賃契約約定可知，原告等於系爭土地之租賃契約終止後有騰空並返還土地之義務，自無所謂拆遷補償之問題。故原告等主張被告依國有財產法第44條、國有不動產撥用要點第6 點規定，應對原告等補償，實屬無據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有國有耕地放租租賃契約書（第17-24 頁）、撥用不動產計畫書（第25-27 頁）、行政院94年11月15日院授財產接字第0940034564號函（第28頁）、花蓮分處94年12月16日台財產北花三字第0940015719號函（第47頁，原處分卷第22頁）、系爭土地登記第2 類謄本暨異動索引資料（第29-46 頁）、花蓮縣政府95年7 月24日府原地字第09501106820 號函（第48-49 頁）、原告等100 年
2 月14日土地撥用補償請求書及回執（第50-52 頁）、原告等之訴願書及回執（第53-64 頁）、被告98年6 月23日原民地字第0980029753號函送研商會議紀錄（第67-77 頁）、原處分（第112-113 頁）、行政院100 年9 月21日院臺訴字第1000103507號訴願決定書（第114-116 頁）等影本附本院卷可稽，且為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告否准原告等請求系爭土地之地上物撥用補償，是否適法有據？㈠按公法上損失補償之意義，乃指國家基於公益需要，依法行
使公權力，致特定人發生財產上之特別犧牲，從全體之公平負擔觀點，為調整該犧牲所為之財產補償之謂。同理，行政機關基於公益考量，撥用公有土地予需地機關，致公有土地管理機關依法終止其與人民間所訂定之非公用財產之租約者，宜認屬依法行使公權力造成特別犧牲之損失補償之一種態樣。參照最高法院52年台上字第4031號判例意旨「各級政府機關因舉辦土地法第208 條所列公共事業需用公有土地，經依同法第26條規定，由該管市縣政府層請行政院核准撥用者，乃政府基於公法上之權力，使需用土地之機關取得該土地之權利，而該土地原使用人之權利，因與此不能並存遂歸於消滅，此與耕地三七五減租條例第17條所定終止租約之情形有別。」行政院訴願決定以本件基於撥用之核准，依法終止國產局與原告等間就系爭土地所訂定之租約，致生被告應否補償之爭議，係原告等本於私權關係所為之請求，非屬人民依法申請案件，應循民事訴訟程序解決為由，認原告等提起訴願，於法未合，而依訴願法第77條第8 款規定，為不受理之決定乙節，即有未合（最高行政法院92年度判字第457 號判決意旨參照）。惟本件既經原告等向被告請求遭否准後，復依法提起訴願，應認原告等提起本件訴訟之訴訟要件具備，其訴為合法，本院仍應予以實體審理，合先說明。
㈡本件被告為保障原住民基本權利、恢復原住民部落傳統領域
土地之人文、自然生態規劃及國土保育政策需要，由財政部層轉行政院，經行政院於94年11月15日以院授財產接字第0940034564號函核准撥用花蓮縣○○鄉○○段○ ○號等228 筆國有土地，合計面積1,328.3867公頃（包含系爭土地）；並國產局於撥用核准後，其所屬花蓮分處於94年12月16日以台財產北花三字第0940015719號函知原告等：「……說明：一、依財政部國有財產局94年11月23日台財產局接字第0940035818號函交下行政院94年11月15日院授財產接字第0940034564號函辦理。二、先生所承租之旨述土地，經層奉行政院以前揭函核准行政院原住民族委員會（即本件被告）撥用在案，故自即日起貴我雙方之租賃關係依最高法院52年台上字第4031號判例要旨歸於消滅……」。查依土地徵收條例第5 條、第6 條規定：「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。
但有下列情形之一者，不在此限：……」「需用土地人取得經核准撥用或提供開發之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」又依行為時國有不動產撥用要點第6 點規定：「申請撥用機關應確實調查所需之國有不動產使用狀況及地上物權屬、使用人之姓名、住所，且改良物必須拆遷補償時，除法有規定者外，申請撥用機關應負責協議處理，撥用後如有糾紛，應自行解決。」可知，被告既係申請撥用機關（需用土地人），則該核准撥用國有不動產上之私有土地改良物之補償機關，應為被告，故原告等以被告為處分機關，對之提起本件訴訟，尚無不合。
㈢原告等主張其得依土地徵收條例第6 條、行為時國有不動產
撥用要點第6 點規定，請求被告對系爭土地之地上物撥用補償為適法之處分乙節。查土地徵收條例第6 條就需用土地人取得經核准撥用之公有土地，係規定「得」準用而非「應」準用同法第5 條規定徵收該公有土地上之私有土地改良物；又行為時國有不動產撥用要點第6 點亦係規定「改良物必須拆遷補償時」始有所謂拆遷補償之問題；此乃因公地撥用（即公有土地之管理權在機關間變動，見土地法第26條及國有財產法第38條規定）是否造成人民財產之特別犧牲，不能與土地徵收（即國家以公權力剝奪私有土地之所有權，見土地法第208 條及第209 條規定）相提並論，而應綜合客觀情事，視土地撥用對人民財產權侵害是否已達徵收之強度決定之。若國家之合法行為造成人民財產權之特別犧牲時，國家始應給予合理之補償，且補償與損失必須相當；而所謂「特別犧牲」，亦即財產權負有社會義務，其損失如係屬社會義務範圍內者，負有容忍之義務，不在補償之列，必其損失超過社會義務而高於一般人應容忍之程度，如不予以補償，將失公平者，始構成特別損失，而得就其特別損失請求補償；又國家因合法行為致相對人或利害關係人受有特別犧牲者，其補償義務須有法規之依據及須相對人或利害關係人有值得保護之利益為前提，至於相對人或利害關係人之違法行為，既非值得保護之利益，自亦無必須補償之理（司法院釋字第40
0 號、第440 號及第579 號解釋、翁岳生主編之「行政訴訟法逐條釋義」第122 頁，及吳庚著「行政法之理論與實用」增訂十版第756-759 頁參照）。經查原告等於承租系爭土地時，均已知悉系爭土地為國有地，且依原告等與國產局簽訂之租賃契約四、「其他約定事項」第點、第點約定：「租賃耕地有下列情形之一時，放租機關得終止租約：……⒌經依法編定或變更為非耕地使用時。⒍因舉辦公共、公用事業需要或依法變更使用時。⒎放租機關因開發使用有收回必要時。……」「租約終止時，承租人應騰空交還土地，除法令另有規定外，不得向放租機關要求任何補償。」可知，原告等承租系爭土地時，已知其租賃權將因系爭土地需隨時為國家任務所使用（即系爭土地負有較高之社會義務，國有財產法第32條第1 項、第34條第1 項及第38條第1 項規定參照）致遭終止，斯時並應負騰空交還土地之義務，自無行為時國有不動產撥用要點第6 點所謂「改良物必須拆遷補償時」之拆遷補償問題。而其對於租賃契約是否繼續存續及得否繼續使用系爭土地之信賴，本較諸一般私人在自有土地上之使用收益情形有別，因此原告等於承租系爭土地時，預慮系爭土地若遭收回時可能之損失，尚非不得對自己在系爭土地上之財產作妥適之規劃、安排。故對原告等而言，本件因土地撥用所生國產局與原告等終止租賃契約，實難謂原告等之財產權有何因系爭土地撥用而負擔超出容忍範圍，並造成特殊無法預見之損失及特別犧牲情事。再者，系爭土地之租賃契約雖於94年12月16日因土地撥用而終止，惟被告係迄99年3月16日始以原民地字第0990012618號函（見本院卷第152 頁）通知原告等，在系爭土地墾植地上物或任何使用均為違法占用之旨，此外行政院農業委員會水土保持局並以99年5 月
8 日水保監字第0991871131號函謂「原告等於所謂承租地多有私自擴墾竊占國土、濫墾及破壞水土保持情形」等語（見本院卷第153-154 頁之被告100 年7 月12日原民地字第1001035550號書函說明四），益證系爭土地雖於94年11月15日即因撥用而由被告取得管理權，但原告等仍繼續占有使用系爭土地數年之久，有充裕時間妥適處理系爭土地上之私有土地改良物，以維護自身之財產利益，誠難謂系爭土地租賃契約遭終止，有何侵害原告等財產權核心，致渠等受有財產上之特別犧牲而需予以補償之情形。況且，徵收機關就無權占有土地之改良物或農作物，並非有一併發放徵收補償費之義務（最高法院81年度台上字第755 號判決、改制前行政法院84年度判字第737 號判決意旨，均資參照），查原告等非但未依約騰空交還系爭土地，反繼續占用系爭土地，原告等之私自擴墾、濫墾行為，既非值得保護之利益，自亦無必須補償之理，是被告拒絕發給原告等系爭土地改良物補償費，核屬允洽。
㈣原告等另稱其得依國有財產法第44條第2 項規定，請求被告
對系爭土地之地上物撥用補償為適法之處分乙節。查依國有財產法第44條規定：「（第1 項）非公用財產類之不動產出租後，除依其他法律規定得予終止租約收回外，遇有左列情形之一者，亦得解約收回：一、基於國家政策需要，變更為公用財產時。二、承租人變更約定用途時。三、因開發、利用或重行修建，有收回必要時。（第2 項）承租人因前項第
1 、第3 兩款規定，解除租約所受之損失，得請求補償。其標準由財政部核定之。」可知，非公用財產租賃，承租人僅得請求出租人補償「解除租約」所受之損失。惟原告等係向國產局而非向被告承租系爭土地，且原告等之租賃契約係遭國產局依雙方契約之約定及依最高法院52年台上字第4031號判例要旨歸於消滅（終止租約），亦非解除租約，故原告等向被告訴請因「終止」系爭土地租約之補償，於法自有未合，不應允許。況關於特別犧牲之損失補償，我國實務上均採相當補償原則，國有財產法第44條第2 項規定亦應依此原則行之，而非謂租約一經終止，被告即應補償原告等所主張之損失。如前所述，原告等未依約騰空交還系爭土地，反繼續占用系爭土地，其私自擴墾、濫墾行為嚴重破壞國家法秩序，被告要求原告等騰空系爭土地，不過係回復原有之法秩序，未造成原告等財產權之特別犧牲，故原告等依國有財產法第44條第2 項規定要求被告補償其損失，實亦屬無據。㈤又縱認被告本應准許原告等請求系爭土地之地上物撥用補償，惟原告等之公法上之請求權，亦因5 年間不行使而消滅：
按行政程序法第131 條第1 項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。」經查，非公用財產之撥用，於徵得國產局同意及行政院核定後，無需經任何公告程序，即生撥用之效力（土地法第26條及國有財產法第38條規定參照）。系爭土地係於94年11月15日經行政院核准撥用，其所有權人仍為中華民國（所有權並未發生得喪變更之情形），雖於95年4 月27日始辦竣管理機關為被告之變更登記（見本院卷第29-46 頁），然此僅係釐清管理責任之用（見本院卷第188-190 頁之內政部編訂「公地撥用作業手冊」內容），非公地撥用之生效要件。是至遲在國產局於94年12月16日函原告等系爭土地已奉行政院核准被告撥用，且原告等對系爭土地之租賃權歸於消滅後，原告等如有補償請求權存在時，即可向被告請求相關補償，法律並未設其他限制，更不以系爭土地之管理機關變更登記為被告，始得向被告請求補償。是原告等主張其請求權時效自變更管理機關登記之95年4 月27日起算，洵屬無據。原告等明知本件補償請求權時效應自94年12月16日起算（此觀原告等100 年2 月14日土地撥用補償請求書請求聲明所載原告等請求被告給付「土地撥用補償金及自94年12月16日起至給付日止按年息5%計算之利息」自明），惟渠等於100 年2 月14日始以「土地撥用補償請求書」向被告請求系爭補償，其公法上之請求權已因5 年間不行使而消滅（即至遲在99年12月16日已因5 年時效完成而消滅）。雖原告等稱本件請求權時效因其在另案（花蓮地院99年度訴字第107 號返還不當得利事件，嗣因減縮訴之聲明，改分簡易案件，案號為花蓮地院100 年度玉簡字第31號，見本院卷第193-195 頁之花蓮地院100 年度玉簡字第31號民事判決），於99年11月5 日向被告主張抵銷（見本院卷第172 頁、第210 頁），而於99年11月5 日已生中斷，是其於100 年2 月14日向被告請求補償時，請求權時效尚未完成云云。然「民法第129 條將請求與起訴併列為消滅時效之事由，可見涵義有所不同，前者係於訴訟外行使其權利之意思表示，後者則為提起民事訴訟以行使權利之行為……」最高法院71年台上字第1788號著有判例，是以原告等若要請求系爭補償，其請求權之行使，須於訴訟「外」行使，始符合民法第129 條第1 項第1 款之消滅時效中斷事由。若對話而為意思表示，須被告本人接受並了解原告等之意思表示，始生效力；非對話而為意思表示，則須原告等之意思表示，以通知達到被告時，發生效力（民法第94條、第95條第1項規定參照）；本件原告等主張以系爭補償抵銷被告於另案請求返還不當得利，係於訴訟「中」行使其權利之意思表示，不符合民法第129 條第1 項第1 款之消滅時效中斷事由，況其對話而為意思表示，係由原告等之該案訴訟代理人，向被告之該案訴訟代理人為之，既非由被告（有受領意思表示權限之人）接受並了解原告等之意思表示，自不生請求效力，亦不生民法第129 條第1 項各款規定消滅時效中斷之事由。從而原告等主張其請求權時效因渠等向被告「請求」而生中斷時效之效果云云，委無可採。
五、綜上所述，原告等之主張均無可採。被告否准原告等請求系爭土地之地上物撥用補償，於法並無不合；訴願決定以原告等之請求，係本於私權關係所為之請求，應循民事訴訟程序解決，而不受理原告等之訴願，固有未洽；惟本件原告等之請求既無理由，則原告等訴請判決如其聲明所示，仍應予以駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 22 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 12 月 22 日
書記官 黃玉鈴