臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1382號100年11月3日辯論終結原 告 李台興被 告 銓敘部代 表 人 張哲琛（部長）住同上訴訟代理人 楊順正
黃衍添上列當事人間退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國100 年6 月21日100 公審決字第0161號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告係新北市所屬頭前國民中學組長；其申請於民國100 年2 月1 日自願退休，經被告以100 年1 月27日部退一字第1003309034號函（下稱原處分）回覆略以：原告退休事實表所填任職年資，扣除66年12月16日至75年12月15日志願役軍職之兵役年資計9 年，及77年3 月1 日至79 年7月31日擔任國立臺北護理專科學校附設醫療衛生中心（93年
8 月1 日改制為國立臺灣大學醫學院附設醫院北護分院，以下簡稱臺北護專附設醫療中心）駐衛隊員年資計2 年5 月後，符合併計為公務人員退休之年資，至原告擬自願退休之10
0 年2 月1 日前1 日止，合計21年1 月13日，未滿25年，且原告係00年00月0 日出生，迄至100 年2 月1 日，未滿60歲，故與公務人員退休法第4 條規定之自願退休條件不符，否准其自願退休之申請。原告不服原處分，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）100 年6 月21日以10
0 公審決字第0161號復審決定（下稱復審決定）駁回，原告不服復審決定，遂提起本件訴訟。
二、原告主張：㈠按軍人及其家屬優待條例（下稱優待條例）第32條第1 項規
定：「後備軍人轉任公職時，其原在軍中服役之年資應予合併計算」，故未領退伍金者，得享有年資併計及退伍金額累計之權利；惟已領退伍金者，雖不得享有退伍金額累計之權利，仍應享有退伍年資併計之權利。原告於66年12月16日至75年12月15日志願役軍職之兵役年資，雖已領取退伍金，惟原告此次申請自願退休時，僅請求將該兵役年資與公務人員退休年資併計，並未重複請求採計退休金，並無不當得利，亦不違反公平正義。被告雖引用公務人員退休法（下稱退休法）施行細則第21條第1 項第3 款：「曾任下士以上之軍職年資，未核給退役金或退休俸，經國防部覈實出具證明者」之規定，認原告上述軍職年資因已領取退休俸，故不得併計為公務人員退休年資，惟前揭條文應僅在規範退休金不得重覆採計，不得擴及前引優待條例條文有關應予併計年資之規定，否則同屬曾任軍職者，僅因有無領取退休金，其權益即有明顯差異，自屬差別待遇，而有違平等原則。又優待條例為特別法，本應優先於為普通法之退休法而為適用，被告竟優先適用退休法施行細則之規定，認原告之兵役年資不得採計為公務人員退休年資，違反法律優位原則，且係未經法律具體明確授權，即增加法律所無之限制，與法律保留原則有悖；況優待條例為國家透過立法給予軍人權益保障之依據，被告計算原告之退休年資時，未遵循該法律規定執行，亦有違信賴保護原則。
㈡次按在公務人員退撫新制實施前，曾任有給專任之公務人員
具有合法證件者，另曾任同委任及委任待遇警察人員年資，未領退職金或退休金，經原服務機關覈實出具證明者，及曾任公立學校教職員之年資，未依各該規定核給退休金，經原服務機關覈實出具證明書者，其年資均得併計為公務人員退休年資，分別為退休法施行細則第21條第1 項第1 、4 、5款所明定。原告在77年3 月1 日至79年7 月31日，係經臺北護專附設醫療中心，依內政部根據警察人員人事條例第40條之授權而訂定之各機關學校團體駐衛警察設置管理辦法（下稱駐衛警察設置管理辦法）規定，任用之駐衛隊員，並經原服務機關覈實出具證明書，則上開駐衛隊員之年資，自符合前揭退休法施行細則規定，而得採計為公務人員退休年資。被告僅依其所作函釋，認原告擔任駐衛隊員，係由駐在單位依駐衛警察設置管理辦法進用，駐衛警察年資，依行政院函釋，係自成體系之人事法制單行規章，並非適用公務人員退撫法制規定，故不得併計為公務人員退休年資，未說明其所持見解之法令依據為何，違反退休法施行細則第21條第1 項第1 款規定，亦侵犯原告原服務機關依同項第4 、5 款規定而享有之權限，自非合法。
㈢原告係依據退休法第11條第4 項規定申請辦理退休，被告竟
以原告未年滿60歲，不符同法第4 條所定自願退休之要件為由，否准原告自願退休之申請，係刻意移轉焦點，明顯違法。
㈣綜上，原處分認為原告上述擔任軍職及駐衛警察之年資，不
得採計為公務人員退休年資，故原告不符自願退休之要件，顯有違誤，復審決定予以維持，亦屬違法，為此提起本件訴訟，並聲明：復審決定及原處分均撤銷；訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯：㈠依退休法施行細則第2 條第1 項及第21條第1 項規定，公務
人員在84年6 月30日前之軍職年資，必須未曾併計核給退除給與，且經國防部或原服務（役）單位所屬之各軍種司令部、聯勤總部或軍管部核實出具證明者，始得併計為公務人員退休年資；如已領軍職退伍給與之年資，不得併計公務人員退休年資。依卷附國防部參謀本部人事參謀次長室99年10月28日國人勤務字第0990015594號函所載：原告於75年12月15日以陸軍憲兵士官長職階退伍，士官役年資9 年，已支領退伍金，故原告上述志願役年資，因已於退伍時領取退伍金，依前揭規定，自不得併計入公務人員之退休年資。至原告援用之優待條例第32條第1 項規定，與退休法第31條第2 項規定：「中華民國87年6 月5 日以後退休、資遣生效，其退撫新制實施前曾任義務役軍職人員年資，未併計核給退除給與者，亦得採計為退休、資遣年資」，二者並無牴觸或競合之處，無「特別法優於普通法」原則之適用，原告稱優待條例應優先於退休法而為適用，純屬誤解。
㈡次依退休法施行細則第2 條第1 項、第21條第1 項規定，及被告86年10月9 日台甄一字第1520687 號函示意旨，可知：
駐衛警察係依駐衛警察設置管理辦法進用，非屬公營事業機構編制內人員。因駐衛警察年資依行政院函釋係單行規章自成體系，並非適用公營事業退撫法規，是以其年資無法併計公務人員退休年資。又各機關學校駐衛警察年資，因非屬機關內相當雇員以上之有給專任人員年資，亦非屬上開規定得予併計之其他公職或公營事業人員之年資，故不得併計公務人員退休年資。原告於77年3 月1 日至79年7 月31日，於臺北護專附設醫療中心擔任駐衛隊員之年資，依卷附臺北市政府警察局99年12月21日北市警人字第09942241300 號函所示，係內政部依其於68年1 月25日台內警字第828188號令訂定發布之駐衛警察設置管理辦法，自行辦理僱用支薪，故原告該段學校駐衛警察年資，核與上開公務人員退休法令規定不合，自不得併計為公務人員退休年資。
㈢綜上，原告上開軍職及駐衛隊員年資，依規定均無法採計為
公務人員退休年資，故原處分並無違誤，原告起訴為無理由，並聲明：駁回原告之訴；訴訟費用由原告負擔。
四、如事實概要欄所載事實，有原處分、復審決定書、國立臺灣大學醫學院附設醫院北護分院服務證明書及國防部參謀本部人事參謀次長室函附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真正。本件兩造爭執之點，厥為：原處分以原告於66年12月16日至75年12月15日之軍職年資，及77年3 月1 日至79年7 月31日之駐衛隊員年資，不得併計為公務人員退休之年資，故原告尚不符合公務人員退休法第4 條第1 項所定自願退休條件為由，否准原告自願退休之申請，有無違法？經查：
㈠按「本法適用範圍，指依公務人員任用法律任用，並經銓敘
審定之人員」，「公務人員有下列情形之一者，應准其自願退休：一、任職滿5 年以上，年滿60歲者。二、任職滿25年者」，「公務人員退休撫卹新制（以下簡稱退撫新制）自中華民國84年7 月1 日起實施」，「公務人員退撫新制實施前之年資併計，除本法另有規定外，仍適用退撫新制實施前規定」，退休法第2 條第1 項、第4 條第1 項、第14條第1項前段及第31條第1 項分別定有明文。次按「本法第2 條第1項所稱經銓敘審定之人員，指經銓敘部依據公務人員任用法律審定資格或登記者，或經法律授權主管機關審定資格者」，「依本法第15條第3 項規定，在退撫新制實施後得予併計之其他公職年資及本法第31條第1 項規定，在退撫新制實施前得予併計之年資如下：一、曾任有給專任之公務人員具有合法證件者。……三、曾任下士以上之軍職年資，未核給退役金或退休俸，經國防部覈實出具證明者。四、曾任雇員或同委任及委任待遇警察人員年資，未領退職金或退休金，經原服務機關覈實出具證明者。五、曾任公立學校教職員或公營事業人員之年資，未依各該規定核給退休金，經原服務機關覈實出具證明書者。……」，另為退休法施行細則第2 條第1 項及第21條第1 項第1 、3 至5 款所分別明定。
㈡原告66年12月16日至75年12月15日之軍職年資，因已領取退伍金，不得併計為公務人員退休年資：
⒈查原告於75年12月15日以陸軍憲兵士官長職階退伍（退伍令
字號：國退字第17506 號），核定服士官役年資「9 年」，已支退伍金在案等情，有國防部參謀本部人事參謀次長室99年10月28日國人勤務字第0990015594號函附本院卷第60頁可稽。是原告在退撫新制實施前，固曾服志願役9 年，惟於退伍時，既已支領退伍金，該段期間之軍職年資，因不符合退休法施行細則第21條第1 項第3 款「未核給退役金」之要件，自不得併計為公務人員退休年資。
⒉原告雖主張：依優待條例第32條第1 項規定：「後備軍人轉
任公職時，其原在軍中服役之年資應予合併計算」，原告雖已領退伍金，惟僅係不得累計退伍金，仍應享有退伍年資併計之權利；被告未優先適用該特別法之規定，卻引用退休法施行細則之條文，認原告上述軍職年資不得併計為公務人員退休年資，有違法律優位及法律保留原則，另僅因原告已領取退伍金，即在公務人員退休年資之採計上對原告予以差別待遇，影響原告之權益，違反平等原則，更違背原告對於被告將依優待條例保障其權益之信賴，悖於信賴保護原則等語。惟查：
⑴依優待條例第32條第2 項：「前項年資計算辦法，由行政院
會同考試院定之」，及同條例第4 條第1 項第1 款規定：「軍人及其家屬之優待，由左列各機關分別辦理之：一、中央以內政部為主管機關，國防部，教育部及國軍退除役官兵就業輔導委員會為協管機關，遇有與其他部會有關聯者，隨時會商辦理」，可知：後備軍人轉任公職時，其原在軍中服役年資之合併計算，尚須另訂計算辦法以為執行之準據。因行政院迄未會同考試院訂定該項年資計算辦法，在此之前，有關後備軍人年資併計公務人員退休年資事項，被告僅得依退休法施行細則第21條第1 項第3 款規定，函請國防部辦理查證，並核實出具合於併計公職退休年資之證明後，據以辦理併計公務人員退休年資。是被告依據上述國防部查證結果，以原告自66年12月16日至75年12月15日之軍職年資，因已領取退伍金，核與前揭退休法施行細則條文規定不符，故未將其併計公務人員退休年資，於法並無不合，原告主張被告未優先適用優待條例第32條第1 項規定，將其前述9 年軍職年資併計為公務人員退休年資，有違「法律優位原則」及特別法優於普通法之法律適用原則云云，尚非可採。
⑵次按公務人員退休事項，依前引退休法第2 條第1 項規定，
確屬法律保留之範圍，非依法律不得為之，亦不得以行政函釋任意加以限制。惟因法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。退休法施行細則，即係考試院依退休法第36條之授權所訂定，有關該施行細則第21條第1 項各款規定退休人員年資得合併計算範圍，即係基於前開母法授權，就細節性、技術性之事項加以規範，應無逾越母法之授權及立法目的；且其內容乃擴大解釋退休法中公務人員退休年資採計範圍，對於退休公務人員有利，並無違反「法律保留原則」之情事。至原告之軍職年資，因已領取退伍金，而不得併計公務人員退休年資，乃基於公務人員退休權益衡平之考量（詳後述⑶），原告據此指稱退休法施行細則第21條第1 項第3 款規定，與法律保留原則有悖，並無足取。⑶再按行政程序法第6 條所定平等原則，係規定行政機關對於
性質相同之事物應為相同之處理，非有正當理由，不得為差別待遇而言；是以如事物性質不盡相同，行政機關依其差異而為合理之各別處理，自非法所不許。退休法施行細則第21條第1 項第3 款規定，將公務人員從事軍職之年資，併計為公務人員退休年資，本屬一種例外情形，如該公務人員自軍職退伍時，已領取退伍金者，國家對其該段期間所服公職，即已提供相對應之照顧給付，若尚准許其日後擔任公務人員時，仍得將該段軍職年資併計退休年資，則其既可在較短時間內再度取得退休資格，且就部分公職年資（即軍職年資）已先行取得退伍給與，其餘未領取之退休金，又可將既有之軍職年資，換算為公務人員薪級後，繼續累計，如此對於與其同時服公職之公務人員不間斷服務滿25年自願退休，始得領取退休金者，顯非公平。是前揭條文將自軍職退伍後轉任公務人員者，其第二次退休之任職年資計算，與第一次退伍年資分離看待，旨在避免同一年資重複採計所造成上述不公平現象，故該規定就軍職年資得否併計為公務人員退休年資，根據該公務人員就軍職年資已否領取退伍金，而為不同之處理，乃具有正當理由，亦無原告所指違反平等原則之可言。
⑷復按行政法上信賴保護原則之適用，必須行政機關之行政處
分及其他行政行為，足以引起當事人信賴（即所謂信賴基礎），又當事人因信賴該國家行為而有具體之行為（包括運用財產及其他處理行為），另信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；且當事人之信賴，必須值得保護，始足當之。現行退休法施行細則第21條第1 項第3 款規定，早在考試院71年2 月2 日以（71）考台秘議字第0331號令修正發布之該施行細則中，即有內容完全相同之規定（當時為第10條第
3 款）；是被告就已領取退伍金之軍職年資，在原告於75年12月15日退伍之前，向即依據該條文規定，不予採計為公務人員退休年資，並無任何足使原告信賴其軍職年資可併計公務人員退休年資之行為。是原告上開軍職年資無法併計為公務人員退休年資，並非原告因信賴被告之行為所致，原告主張被告違反信賴保護原則云云，仍無足取。
㈢原告77年3 月1 日至79年7 月31日擔任臺北護專附設醫療中
心駐衛隊員之年資，與退休法施行細則第21條第1 項第1、4、5 款所定要件均不相符，亦不得採計為公務人員退休年資：
原告復主張：伊上述駐衛隊員年資，符合退休法施行細則第21條第1 項第1 款之「有給專任之公務人員具合法證件」、第4 款之「同委任…待遇警察人員年資…」及第5 款之「公立學校教職員」等要件，自應採計為公務人員退休年資等語，惟查：
⒈按退休法施行細則第21條第1 項第1 款規定所稱「有給專任
」之公務人員，係指依公務人員任用法律任用或派用，經銓敘部審定資格或登記有案，並依公務人員俸給法等俸給法令核敘等級依法支俸（薪）之公務人員；所稱「具有合法證件」，係指由各機關首長派代，並經銓敘部審定合格後，由主管機關長官正式任命之法定文件，有被告81年4 月14日（81）台華特四字第0698307 號函釋可參。上開函釋係被告本於掌理公務員銓敘之主管機關職權，針對退休法第15條第3項及第31條第1 項所定在退撫新制實施前、後，得予併計公務人員年資之其他公職，所須具備之資格，而為解釋，並未逾越相關法律之規定，自得援用。查原告於上述期間擔任臺北護專附設醫療中心駐衛隊員，係由原服務機關依駐衛警察設置管理辦法自行辦理僱用支薪等情，有臺北市政府警察局99年12月21日北市警人字第09942241300 號函，附本院卷第35頁足憑，此與原告所提國立臺灣大學醫學院附設醫院北護分院服務證明書（見本院卷第37頁）備註欄所載，原告在該校擔任駐衛隊員職務，進用依據為駐衛警察設置管理辦法者，亦相符合。是原告係由臺北護專附設醫療中心，根據駐衛警察設置管理辦法之規定，自費僱用，並非依公務人員任用法律任用或派用，經被告審定資格或登記有案，並依公務人員俸給法等俸給法令核敘等級依法支俸（薪）之公務人員，自不符合退休法施行細則第21條第1 項第1 款所定「有給專任之公務人員具有合法證件」之要件；至上開服務證明書備註欄另記載「本院編制內有給專任職務」等語，不過在說明原告在臺北護專附設醫療中心擔任駐衛隊員期間，係該校編制內之專任人員，並向該校支薪，無從證明原告所任該項職務係依公務人員任用法律任用或派用，及依公務人員相關俸給法令支薪之公務人員。又原告迄至向被告申請自願退休時，有21年餘之公務人員年資，業如前述，則其依法本即具有參加公教人員保險之資格；而原告所提中華民國公務人員保險證（見本院卷第83頁），其上並未記載其係自何時起參加公教人員保險而為被保險人，則該保險證仍不足以證明其在擔任駐衛隊員期間，已屬有給專任且具有合法證件之公務人員，而得併計公務人員退休年資。
⒉次按退休法施行細則第21條第1 項第4 款規定所稱「警察人
員」，係指依警察人員人事條例任官授階執行警察任務之人員。惟由駐衛警察設置管理辦法第2 條：「…機關、學校、團體為維護安全及秩序，得申請設置駐衛警察。…」，第4條第1 項：「駐衛警察於其駐在單位區域內執行職務」，第
7 條第1 項：「駐衛警察由各駐在單位依第8 條規定遴選適當人員，送請直轄市警察局或縣（市）警察局審查合格後自費僱用之」，第9 條：「駐衛警察隸屬於駐在單位；執行勤務兼受當地警察局之指揮監督。駐衛警察之升職、獎懲、考核、考成、解僱，由駐在單位自行核定辦理後，函請直轄市、縣（市）警察局備查」，第10條：「政府機關、公營事業機構、團體、公立醫療機構、公營金融機構及公立學校駐衛警察之薪級，依附表之規定，其薪津、實物代金、主管職務加給，得比照駐在單位職員之待遇支給。但不得支領警勤加給」等規定，可知：駐衛警察人員係各駐在單位為維護其單位區域內之安全與秩序，經直轄市警察局或縣（市）警察局警政主管機關核定後，自費僱用，在駐在單位區域內執行勤務，其待遇支給均比照駐在單位職員，惟因未執行警察勤務，故不得支領警勤加給。故駐衛警察之任用程序及俸給，均非依據警察人員人事條例為之，復未執行警察任務，自與警察人員有別，故原告在臺北護專附設醫療中心任駐衛隊員期間，既非擔任「警察人員」，該段期間年資即無從依前揭退休法施行細則規定，採計為公務人員退休年資。至原告提出之臺北市政府警察局令及公務人員保俸（薪）標準表（見本院卷第84、85頁），僅能證明其係於77年2 月11日，經臺北市政府警察局派充前述學校任駐衛隊員，且所領薪資額170元，相當於委任警察人員之俸點，惟依前所述，駐衛隊員究與警察人員不同，原告執以上書證，主張應將其所任駐衛隊員之年資，併計為公務人員退休年資，尚難採憑。
⒊再按學校教職員退休條例第2 條規定：「本條例所稱學校教
職員，係指各級公立學校現職專任教職員，依照規定資格任用，經呈報主管教育行政機關有案者」，同條例施行細則第
2 條第2 項規定：「同條所稱教職員，係指依教育人員任用條例規定資格聘派任，並經審定合格之校長、教師、助教；及在教育人員任用條例施行前進用不需辦理公務人員或技術人員改任換敘，其職稱列入所服務學校或其附屬機構之編制，經主管教育行政機關核准有案之職員」；又退休法施行細則第21條第1 項，既就公務人員得予併計退休年資之其他公職範圍加以規範，其第5 款所稱之「公立學校教職員」，自應與前揭學校教職員退休條例及施行細則之條文規定一致。承前所述，原告係經臺北護專依駐衛警察設置管理辦法規定而僱用為駐衛隊員，故其並非根據教育人員任用條例規定資格聘派任，且經審定合格之校長、教師、助教；又原告係在教育人員任用條例於74年5 月1 日公布施行後，始於77年3月1 日經上開學校僱用，故亦非學校教職員退休條例施行細則第2 條第2 項後段所定在教育人員任用條例施行前進用之職員。是原告在臺北護專附設醫療中心擔任駐衛隊員一職，並非公立學校教職員，其年資自不符退休法施行細則第21條第1 項第5 款所定得併計為退休年資之要件。至原告提出之國立臺北護理專科學校教職員離職證明書（見本院卷第38頁），雖使用「學校教職員」之用語，惟與前揭學校教職員退休條例、公務人員退休法施行細則條文所稱「學校教職員」之定義並非相符，自不得僅憑該離職證明書使用之上述文字，即認原告所任駐衛隊員係屬公立學校教職員，而得將其年資併計入公務人員退休年資。
㈣末按退休法第11條第4 項係規定：「本法中華民國100 年1
月1 日修正施行前任職滿25年以上且年滿50歲者，依第4條第1 項第2 款（即任職滿25年者）辦理退休時，得就第9條第1 項之退休金種類擇一支領，不受第1 項月退休金起支年齡之限制」。承前所述，原告迄至100 年2 月1 日前1 日止，其公務人員退休年資合計僅21年1 個月13日，未滿25年，故根本不符合退休法第4 條第1 項第2 款得辦理退休之要件，亦無從主張前引同法第11條第4 項所定權利，則原告另主張伊係依據退休法第11條第4 項規定申請辦理退休，被告以伊未年滿60歲，不符同法第4 條所定自願退休之要件為由，否准伊自願退休之申請，係刻意移轉焦點，明顯違法云云，委不足採。
五、綜上所述，原告上述9 年軍職年資及2 年5 月駐衛隊員年資，依法均不得採計為公務人員退休年資，原處分未將該2 段年資併計為原告之退休年資，並認原告不符合自願退休之要件，否准原告自願退休之申請，認事用法並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷復審決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 11 月 17 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 忠 仁法 官 陳 姿 岑上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 11 月 17 日
書記官 蕭 純 純