臺北高等行政法院判決
100年度訴字第283號100年4月28日辯論終結原 告 行德宮代 表 人 陳芳卿訴訟代理人 張格明律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）住同上訴訟代理人 邱永隆
萬添明上列當事人間有關寺廟事務事件，原告不服內政部中華民國99年12月22日台內訴字第0990198864號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係坐落臺北縣樹林市○○○段○○○ ○號土地（下稱「系爭土地」）上之寺廟，於民國92年12月4 日向臺北縣樹林市公所（現改稱新北市樹林區公所，下稱「樹林區公所」）申請補辦寺廟登記，經被告以93年2 月25日北府民宗字第0930097959號函（下稱「93年2 月25日函」）復樹林區公所，請該所轉知原告應依內政部訂定之「未辦理登記寺廟補辦登記作業要點」規定，檢附土地使用同意書及土地所有權人之印鑑證明後，再行辦理。原告乃於97年1 月21日提出臺灣板橋地方法院95年度訴字第465 號民事判決、臺灣高等法院96年度重上字第16號民事確定判決（下稱「系爭民事確定判決」）及土地捐贈契約書（下稱「系爭契約」），再次向樹林區公所申請寺廟補辦登記，經被告以97年4 月28日北府民宗字第0970218944號函核予北縣寺補字第623 號寺廟登記證（下稱「前核准登記處分」）。嗣系爭土地所有權人林卓義、林劉美錦、林黃聰、林隆吉及林寶燕等5 人（下稱「系爭土地所有權人」），以99年3 月15日申請書向被告請求撤銷97年
4 月28日函核予原告之寺廟登記證，被告以99年4 月12日北府民宗字第0990232494號函（下稱「99年4 月12日函」）復系爭土地所有權人，若未檢具發生新事實或新證據之相關證明文件，仍應維持原登記。系爭土地所有權人遂以99年5 月
3 日訴願書請求撤銷99年4 月12日函及前核准處分，被告乃以99年6 月21日北府民宗字第0990555016號函（下稱「99年
6 月21日函」）請原告依「未辦理登記寺廟補辦登記作業要點」第8 點規定，提出土地租賃契約（含已申辦承租中之公有土地）或土地使用同意書（含土地所有權人印鑑證明，共有土地應含應有部分共有人同意使用之證明及土地所有權人印鑑證明），原告以99年7 月15日函復被告略以：「……以法院裁判書補充代替土地使用同意書及印鑑證明……」等語。被告審認原告因無法提出上開相關文件，爰以99年8 月4日北府民宗字第0990438635號函（下稱「原處分」）撤銷前核准登記處分。原告不服，提起訴願，經內政部以台內訴字第0990196684號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：系爭土地係經過現所有權人之先父即原所有權人林贊成同意伊使用，並於系爭契約中約定：「……無償贈與乙方，供建廟使用」，期間並由林贊成自行申請伊所坐落寺廟建物（下稱「系爭建物」）之建造執照及使用執照，系爭土地現所有權人中之林黃聰亦曾擔任伊遷宮至系爭建物後第一任監察委員，可見伊並非無權占用系爭土地。惟至92年間，林贊成反悔捐贈系爭土地予伊，伊遂而向臺灣板橋地方法院提起履行贈與等訴訟（93年度訴字第1535號），惟伊敗訴且經駁回上訴確定（臺灣高等法院94年度上字第696 號），故系爭土地所有權人之一劉林美錦於繼承系爭土地後，即向臺灣板橋地方法院訴請伊拆屋還地並主張伊未經系爭土地所有權人同意使用系爭土地，惟經系爭民事判決駁回確定。故伊係經合法申請補辦登記而獲前核准登記處分，被告卻未詳盡調查，棄法院判決於不顧，以原處分撤銷前核准登記處分，顯有重大違誤及違反公益原則，且被告撤銷權亦已罹於除斥期間等語。並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：原告申請補辦寺廟登記時，應檢附土地所有權人出具之同意書及印鑑證明，始得辦理，惟卻仍以法院判決書及無效之系爭契約書，對重要事項提供不正確資料，故未符合內政部「未辦理登記寺廟補辦登記作業要點」之規定，且伊撤銷原告寺廟登記係依系爭土地所有權人之申請，故原處分並無違法。另原告坐落之系爭建物係屬違法使用，且申請補辦寺廟登記時亦未提供正確資料，致伊依該資料准其登記，即合於行政程序法第119 條第2 款所定信賴不值得保護之情形，故原告並無信賴保護之問題等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有樹林區公所92年12月9 日北縣民字第0920037048號函影本、被告93年2 月25日函影本、原告97年1 月21日申請書影本、臺灣板橋地方法院95年度訴字第465 號民事判決影本、臺灣高等法院96年度重上字第16號民事判決影本、系爭土地捐贈契約書影本、前核准登記處分影本、系爭土地所有權人99年3 月15日申請書影本、被告99年4 月12日函影本、系爭土地所有權人99年5 月3 日訴願書影本、被告99年6 月21日函影本、原告99年7 月15日回函影本及原處分影本在卷可稽（答辯1 卷第10至16、33、38至42、57、80至87、101 、104 至105 頁），堪認為真正。
五、經核本件兩造爭點為：㈠被告所為之前核准登記處分是否違法？㈡原處分是否違反行政程序法第117 條之規定？㈢被告以原處分撤銷前核准登記處分，是否已罹於除斥期間？本院判斷如下：
㈠被告所為之前核准登記處分是否違法？
1.按司法院釋字第216 號解釋第一段明揭：「法官依據法律獨立審判，憲法第80條載有明文。各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束。」是行政機關下達或發布之行政規則，僅能拘束訂定機關、其下級機關及屬官（行政程序法第161 條參照），法官於審判案件時，並不受其拘束。經查，被告據以撤銷前核准登記處分之「未辦理登記寺廟補辦登記作業要點」，觀諸該要點第1 點：「內政部（以下簡稱本部）為加強寺廟行政管理措施，特訂定本要點。」及其全文規定內容，可知上開要點係內政部基於職權，為加強寺廟行政管理措施，及協助所屬機關統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，所訂頒之非直接對外發生法規範效力之一般、抽象規定，核屬行政程序法第159 條第2 項第2 款之解釋性及裁量性行政規則。故依前揭司法院解釋意旨，本院即不受上開要點規定之拘束，合先敘明。
2.針對申請補辦寺廟登記所應提出之資料，上開要點第8 點規定：「申請補辦寺廟登記時，寺廟負責人應備具下列文件：㈠補辦寺廟登記申請書（格式如附件1 ）。㈡寺廟負責人出具之不妨害公共設施、秩序、安全及環境保護之切結書。㈢寺廟負責人出具之不影響週鄰安寧之切結書。㈣寺廟負責人出具建築物本身無安全上顧慮之切結書（格式如附件2 ）。㈤土地登記謄本。㈥建築執照、使用執照（無則請於寺廟登記表、寺廟登記證應行補正事項欄註記之）。㈦土地租賃契約（含已申辦承租中之公有土地）或土地使用同意書（含土地所有權人印鑑證明，共有土地應含應有部分共有人同意使用之證明及土地所有權人印鑑證明）。㈧寺廟登記表（格式如附件3 ）。㈨寺廟人口登記表（無則免）（格式如附件4 ）。㈩寺廟建築物正面4 ×6照片2 張。寺廟負責人國民身分證正背面影印本2 張。
」
3.究諸上開要點第8 點第7 款要求申請人應提出「土地租賃契約或土地使用同意書（含土地所有權人印鑑證明）」之目的，應在於證明寺廟建築物有權使用其所坐落之土地。惟因有權使用土地之法律關係，並不以租賃或使用借貸契約為限。是於規範申請補辦寺廟登記所需有權使用土地之證明文件，實難以一一列舉或例示，則「未辦理登記寺廟補辦登記作業要點」第8 點第7 款，解釋上應屬就足以證明寺廟建築物有權使用所坐落土地之證據所為之「例示」規定，並非謂捨此之外，不得以其他證明文件或證據方法代之。否則，針對雖係基於租賃及使用借貸契約有權使用土地，惟因故無法提出上開文件之寺廟，以及基於租賃及使用借貸契約以外之法律關係有權使用土地之寺廟，如仍要求申請人提出上開要點所定之證明文件，豈非有強人所難、欠缺期待可能性之違法。內政部94年4 月6 日臺內民字第0940064747號函關於「依『未辦理登記寺廟補辦登記作業要點』規定，如寺廟無土地及建物所有權，應依要點第8 點之規定檢附土地使用同意書（含土地所有權人印鑑證明），無上述條件者，不得辦理」之解釋意旨，為本院所不採，依首揭司法院解釋意旨，本院亦不受該函釋之拘束。故被告未究明上開要點第8 點第7 款之規範意旨，主張申請補辦寺廟登記，一律均須提出上開規定所示之文件始可云云，非但牴觸該要點第8 點第7 款之規範意旨，亦屬對人民之自由權利增加該要點所無之限制，要無足採。
4.經查：⑴系爭土地所有權人係因其等之父林贊成於94年8 月2 日
死亡，而共同繼承系爭土地（答辯1 卷第109 至110 頁）。而林贊成於85年10月16日予原告簽訂系爭契約，除於第1 條約定：「甲方（林贊成）願將坐落於臺北縣○○鎮○○○段參零柒地號土地，面積3,928 平方公尺之1/2 部分，無償捐贈予乙方（原告），供建廟使用，經乙方同意受贈。」之外，更於第2 條約明：「捐贈土地坐落位置由乙方決定，決定之日起乙方有權依約定目的使用。」（答辯1 卷第108 頁），是依系爭契約之約定，林贊成除就系爭土地1/2 部分贈與原告之外，更授予原告指定系爭土地1/2 部分及使用該部分之權利。
⑵林贊成與原告簽訂系爭契約後，林贊成即點交系爭土地
予原告，由原告於系爭土地上指定範圍興建寺廟，且於86年農曆6 月28日開工動土儀式，林贊成及其家屬亦在場觀禮，嗣於86年10月23日由林贊成申請系爭建物之建造執照，林贊成及其胞妹周林貴除擔任原告建廟委員會之主任委員及副主任委員外，並共同承攬系爭建物之興建工程，且曾於86年間以主任委員及副主任委員名義發函予信眾，將建廟之進度公告周知，亦向原告領訖全部工程款新臺幣379 萬5,183 元；林贊成再於87年10月系爭建物完工後，申請系爭建物之使用執照。林贊成復於
88 年2月15日原告遷宮祀奉時，親自參加遷宮儀式，負責遷宮奉移香爐，並於88年5 月23日當選原告寺廟遷宮後之第1 任主任委員等情，此有臺北縣樹林鎮實施區域計劃地區自用農舍建造執照影本、使用執照影本、原告通知信眾之信函影本、興建系爭建物、原告遷宮及祭祀之照片影本、系爭建物工程費用表影本、原告管理委員會簽到冊影本附卷可佐（答辯1 卷第72至79頁、本院卷第17至19頁），信屬實在。本件原告既以系爭建物占用系爭土地，事前業經系爭土地所有權人即現所有權人之被繼承人林贊成事前同意，事中主導興建系爭建物，並於系爭建物完工後擔任原告第1 任主任委員，足見林贊成確有同意原告使用系爭土地興建系爭建物供作原告寺廟使用甚明。系爭民事確定判決亦同此認定，附此敘明。
⑶原告嗣於93年間對林贊成（現有所權人則於林贊成死亡
後承受訴訟）提起履行贈與等訴訟，請求林贊成將系爭土地應有部分1/2 移轉登記予原告，雖經法院判決駁回原告之請求，並認定系爭契約有違農地農用原則及違反農業發展條例第33條及訂約時該條例第13條之強制規定，該贈與契約應屬無效等情，亦有臺灣板橋地方法院93年度訴字第1535號判決影本、臺灣高等法院94年度上字第696 號判決影本及確定證明書影本在卷可稽（答辯1卷第17至29頁）。惟因原告係本於贈與契約請求林贊成將系爭土地1/2 移轉登記為其所有，縱經認定為無理由，原告占有系爭土地亦非必屬無權占有，蓋林贊既同意原告使用系爭土地興建系爭建物，則原告與林贊成間即使不成立贈與契約，亦可成立其他法律關係，使原告使用系爭土地具有正當權源，是原告於上開民事事件之敗訴判決，尚無礙於其使用系爭土地之正當權源，被告主張因贈與契約既經上開民事判決認定為無效，故原告為無權占有系爭土地云云，容有誤會，洵不足採。
5.系爭契約中關於贈與系爭土地1/2 予原告部分，雖經民事判決認定其為無效，惟林贊成同意原告無償使用系爭土地1/2 之使用借貸契約部分，則經系爭民事確定判決認定其為有效，且於林贊成死亡後，其繼承人即系爭土地所有權人仍受該使用借貸契約之拘束，亦即原告所有系爭建物占用系爭土地係屬有權占有。是原告於申請補辦寺廟登記時，因林贊成及其繼承人嗣後反悔而無法取得系爭土地使用同意書及系爭土地所有權人之印鑑證明之際，而以足以確實證明其所有系爭建物有權使用系爭土地之系爭契約書及系爭民事確定判決代之，揆諸前揭說明，即無不許之理。是被告以前核准登記處分核予原告北縣寺補字第623 號寺廟登記證，即屬合法有據。被告以原告未提出上開要點第
8 點第7 款所例示之「證明文件」，而主張前核准登記處分違法云云，違反禁反言原則，要難憑採。
6.又按「未辦理登記寺廟補辦登記作業要點」第5 點規定：「依本要點准予先辦理寺廟登記者，不阻卻有關法令規定之約束及執行，仍應依有關規定補正，並於寺廟登記證備註欄內註記之。」內政部94年4 月6 日臺內民字第0940064747號函釋亦以：「寺廟登記分為正式登記與補辦登記2種，正式登記之寺廟依法申請建築執照及使用執照（其用途別為寺廟）；所稱寺廟補辦登記，係指實質上已存在之募建寺廟，其土地或建築物因未符合辦理寺廟登記要件，行政機關為加強寺廟行政管理，准其先辦理寺廟登記，但不阻卻有關法令規定之約束及執行……。」顯見准予補辦寺廟登記後，並不阻卻有關法令規定之約束及執行，如有違反其他有關規定者，仍應依各該法令補正。是原告寺廟所在之系爭建物，雖係以自用農舍名義申請建造執照及使用執照，依建管法令不得作為寺廟之用途，惟揆諸前揭規定及函釋意旨，是否符合建管法令應非被告准否原告補辦寺廟登記所應考量之要件，被告以前核准登記處分核予原告寺廟登記證，亦不發生治癒原告違反建管法令之效果，此觀諸被告於其所核發予原告之寺廟登記證「備註」之「
一、應行補正事項欄」勾選「1.用地未合都市計畫土地使用分區或非都市土地編定使用之規定。……」等情自明（答辯1 卷第11頁）。是被告所辯原告將系爭建物供作寺廟使用，違反農舍農用之規定，故前核准登記處分亦屬違法云云，更違反不當聯結禁止原則，尤無足採。
㈡原處分是否違反行政程序法第117 條之規定？
按行政程序法第117 條本文規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」是得依上開規定撤銷之行政處分，係以該行政處分違法為前提，被告所為前核准登記處分既屬合法，已如前述，則被告依前揭規定，以原處分撤銷前核准登記處分，即屬違法甚明。至於行政程序法第113 條第2項，係規定利害關係人得請求行政機關確認行政處分無效，而非請求行政機關撤銷行政處分。是被告援引行政程序法第
113 條第2 項，據以為撤銷前核准登記處分之依據，亦屬違誤。
㈢被告以原處分撤銷前核准登記處分，是否已罹於除斥期間？
按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」、「第117 條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2 年內為之。」行政程序法第117 條本文、第121條第1 項分別定有明文。由前開規定對照觀之，行政程序法第121 條第1 項規定之「撤銷原因」，乃指行政處分係屬違法而應予撤銷之原因，包括認定事實及適用法規之瑕疵；又該項所稱「知有撤銷原因」固非以知悉違法原因時，即為期間起算之始點。惟倘知悉違法原因發生後，對撤銷處分相對人是否有撤銷處分之原因，基於社會通念及經驗法則，行政機關如略加調查而不難得知該撤銷原因應已發生而存在時，即得作為除斥期間之起算點，尚難以該違法原因發生，須待法院判決確定，始得起算除斥期間，否則該法條自無庸規定長達2 年之除斥期間，且更有使承辦公務人員陷於消極不作為，而使該行政處分長期處於不確定之狀態，此殊非該法條立法規定除斥期間之目的（最高行政法院99年度判字第1104號判決意旨參照）。本件被告如認原告未提出系爭土地使用同意書及系爭土地所有權人之印鑑證明，不符合「未辦理登記寺廟補辦登記作業要點」第8 點第7 款之規定，故其所為前核准登記處分係屬違法，惟因被告係於97年4 月28日作成前核准登記處分，且「未辦理登記寺廟補辦登記作業要點」及內政部94年4 月6 日臺內民字第0940064747號函釋均早已客觀存在，則於事實及法規均未變更之情況下，被告至遲於該處分作成時，即已知悉其有應予撤銷之違法原因存在，則被告遲至99年8 月4 日始以原處分撤銷前核准登記處分，顯已逾行使撤銷權之2 年除斥期間，而屬違法甚明。
㈣綜上所述，被告所為前核准登記處分並未違法，則被告依行
政程序法第117 條規定，以原處分撤銷前核准登記處分，即屬違法，且其撤銷權之行使，業已罹於同法第121 條第1 項所規定之除斥期間，亦屬違法。訴願決定未加糾正，仍予維持，亦有違誤。原告訴請併予撤銷，均無不合，應予准許。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 12 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 張 國 勳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 5 月 12 日
書記官 陳 可 欣