臺北高等行政法院判決
100年度訴字第293號100年6月23日辯論終結原 告 李必顯（即李必秀、李必漢、李必武、李必玲、李
必香之選定當事人）被 告 國防部空軍司令部代 表 人 嚴明訴訟代理人 彭政元 律師上列當事人間眷舍事件，原告不服國防部中華民國99年12月21日99年決字第158號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
１、原告李必顯及李必秀、李必漢、李必武、李必玲、李必香等人的父親李杰於民國62年1 月4 日死亡。38年間，李杰經軍方向臺南合會公司承租房屋（門牌號碼為嘉義市○○路○○○巷○ 號）配予眷住，領有（58）烱芳字第18894 號空軍眷舍居住憑證（以下簡稱系爭居住憑證），該房屋坐落的土地所有權人原為第三人鄭氏，47年間出售予胡泉源、蔡辜素蘭、黃覺瑩（以下簡稱胡泉源等3 人）。69年間，胡泉源等3 人向臺灣嘉義地方法院（以下簡稱嘉義地院）訴請拆屋還地，嘉義地院於69年3 月11日以69年度訴第86號判決無權占有，須拆屋還地。69年8 月12日原告李必顯與胡泉源等3 人簽訂和解書，約定原告李必顯同意於69年10月12日以前自動拆除建物將土地騰空交還，胡泉源等3 人願給付原告李必顯新台幣（下同）30萬元補償金，付款方法為：69年8 月12日先給付10萬元，餘款於拆除騰空土地經點收後一次付清。嗣空軍總司令部以69年12月10日（69）範仲5231號令（以下簡稱69年註銷令）以現協調地主同意補償眷戶各30萬元自行購屋搬遷為由，註銷李杰的眷籍登記。
２、93年間及94年1 月5 日，原告李必顯陳請恢復李杰的眷戶資格以補配嘉義市經國新城改建住宅，經被告所屬空軍第四五五戰術戰鬥機聯隊（以下簡稱空軍455 聯隊）於93年12月27日以嘉忠字第0930011265號函及94年1 月11日嘉忠字第0940000246號函否准。98年10月28日原告李必顯及李必秀、李必漢、李必武、李必玲、李必香等人，再以嘉義市經國新城改建時，其等未接獲軍方令示需辦認證手續，迄未配舍為由，陳請恢復眷戶資格、補配眷舍，經空軍455 聯隊以98年11月
3 日空四聯政字第0980006644號書函否准，原告李必顯及李必秀、李必漢、李必武、李必玲、李必香等人不服提起訴願，國防部認為空軍455 聯隊的98年11月3 日函逾越權限，於99年6 月1 日以99年決字第75號撤銷、由該隊於收受決定書次日起1 個月內將全案移請權責機關即被告辦理。
３、被告審查結果，認為原告父親李杰原配眷舍嘉義市忠孝455巷1 號係被告依國軍在臺軍眷業務處理辦法（以下簡稱眷務處理辦法）暨相關規定奉准配住，並核發系爭居住憑證，該眷舍已由空軍總司令部以69年12月10日（69）範仲字第5231號令核定眷籍註銷登記，註銷列管眷籍，當時李杰的系爭居住憑證以遺失為由未繳還，李杰已非列管眷戶。原告為原眷戶二代子女，未奉權責單位核定承受輔助購宅權益，而作成
99 年10 月12日國空政眷字第0990004043號函，否准原告98年10 月28 日恢復眷戶資格、補配改建眷宅的申請。原告李必顯及李必秀、李必漢、李必武、李必玲、李必香等人不服提起訴願，經國防部為不受理決定後，推由原告李必顯為被選定當事人向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：
１、民國38年間，原告等隨父親李杰派住嘉義市○○路○○○ 巷○號，原編為建國二村散戶，領有系爭空眷居住憑證。該房舍為臺南合會公司所有，土地為胡泉源等3 人所有，屬私房私地。69年間，地主提起拆屋還地訴訟，經法院判決軍方、住戶均無權占有，須拆屋還地。嗣原告李必顯經地主委任居間調解（即仲介），煞費苦心，地主始對住戶的增建、搬遷及在外租金等補貼金額，雙方達成協議簽訂和解書，和解當時地主聘請的律師陳正芳、嘉義地區軍方常年律顧問林鍾仁律師均在場。
２、69年間，原告李必顯代父親李杰在和解書上簽字，係因身負雙方居間調解人責任，為顧慮全局圓滿和平落幕，且地主再三強調原告父親已於62年間病故，地主財力不足拒付補償費，但願給付仲介酬金，原告李必顯始同意增建搬遷補償費可放棄，只收仲介酬金，故增建費原告始終未取，嗣地主多次商請寬延2 、3 年，俟地主與建商合建的五樓傳統公寓完工，由原告向其購買乙戶，以打折優惠抵扣仲介酬金（所有權登記為原告李必顯長子李威慶），有老鄰居曲中源出具的證明書可證。詎搬離後，空軍455 聯隊枉顧國防部68年勁劭17
552 號令文針對公房私地處理的作業規定，註銷眷籍，對原告向地主取得款項的真意，復未詳加調查審酌，率將仲介酬金誤為搬遷補償費。原告94年1 月5 日陳情書，只為陳述當地眷戶38年至69年期間的心歷路程，為家計搭建雞棚，兒女長大加蓋房舍，住地為軍方占用民宅，常遭所有權人違章舉報，生活艱辛，並非自承拿有此款，原告所取款項為仲介酬金。
３、近期嘉義縣水上鄉凌雲二村住戶奉派於99年底遷至嘉義經國新城J 、M 、R 等區計30餘戶，搬離前每戶領取增建搬遷補償費計40至60萬元不等，該眷村屬空軍公房、台糖公司公地，相較於原告前開房舍之私房私地，領取的又是仲介酬金，其餘眷戶領取的是地主對增建及租金補貼，軍方註銷眷籍行為，有違平等原則。訴願決定未為原告主持正義，利用專業袒護罩方違法，以法律漏洞脫離責任，此舉可能讓原告母親永遠喪失遺眷資格，也使二代的原告被排除在救濟範圍。
４、嘉義市○○路○○○ 巷○ 號房舍原為日人加藤護所有，光復後接管單位輾轉改為臺南區合會、臺灣中小企銀純屬私人企業私房。38年原告隨父親李杰派住該地，當時為威權灰色年代，軍方不明究理擅將房舍強納列營管，並核發予李杰系爭居住憑證，依嘉義地院69年度訴字第86號判決可知該處為私房私地，軍方與住戶都是無權占有，不符國防部68年勁劭第17
552 號令文針對公房私地的處理作業規定。軍方無理註銷家父眷籍，是違法行為。69年協調時，原告身負仲介之責，為求軍民和協、鞏固團結，簽畢原告即口頭宣布願放棄增建搬遷補償費，只取仲介酬金，有老鄰居曲中源、地主蔡辜蘭均可證明。
５、原告為二代，眷舍可否繼承法無明文，如被告否認，應提出依據。若69年當時，軍方未違法註銷眷籍，88年7 月嘉義經國新城改建時，原告母親李羅靜貞（90年12月15日去世）尚在世，依法理為遺眷，應可繼承李杰權益，分配眷舍，應為列管眷戶。嘉義經國新城改建時，原告母親曾多次口頭、書面向眷管單位反應，請准進住玉山路軍方租用的臨時集體安置區。反觀經國新城住戶中多為二代，雙親早在進住前均已亡故，餘屋尚有200 多戶，此事實請求法院派人實地查訪。
６、依空軍455 聯隊69年11月24日69強6843號呈文總部函，計4張憑證未收繳，是因為不符納入終止借貸契約範疇，但軍方99年10月12日國空政眷字第0990004043號函卻罔顧事實編造謊言、捏稱吾等藉詞憑證遺失為由拒繳，實為軍方心虛，恐違法註銷事曝光而改採黑箱作業。原告是94年1 月11日接獲聯隊嘉忠字第0940000246號覆函，始知眷籍註銷事。原告未曾收受軍方69年註銷憑證函，如何於法定期間訴願，再國軍眷舍管理表就是公文書，該管理表直系親屬欄內登載長子李必顯，應認為原告李必顯符合國軍老舊眷村改建條例（以下簡稱眷改條例）第3 條領有核發公文書之國軍老舊眷村住戶，另系爭空眷居住憑證可以證明原告是原眷戶，該憑證目前仍由原告保管中，原告具眷戶資格，應受保護。依國軍眷舍管理表、空總(69)範仲5231號飭令455 聯隊檢送核備名冊、60年原告全戶戶籍謄本，原告都列名其中，應該符合公文書之國軍老舊眷村住戶範疇。原眷戶資格認定與註銷權責單位為國防部，如有逾越權限，以違法論，69年間空軍455 聯隊與空軍總司令部對李杰眷籍的註銷是違法，應予撤銷。
７、國防部（68）勁劭17552 號令文，究其意義應是軍方在私人土地投資興建房舍，供眷戶居住公用公房，若地主提告拆屋還地，眷戶所得補償費為公房私地，即原軍方蓋建配發之眷舍補償及本身增建之地上物補償。此時，軍方投資付諸東流，註銷原眷戶資格，尚稱合理。但本件純屬私房私地、軍方及住戶均無權占有，軍方疏導眷戶與地主和解，爭取拆遷補償，眷舍被拆，軍方毫無損失，卻違法註銷眷戶眷籍，無理又無情。
８、空軍總司令部無權註銷李杰眷籍，眷籍的認定及註銷權責為國防部。69年註銷眷籍當時，並沒有通知或副知當事人，無從於法定期間救濟。依眷改條例子女可以繼承，69年被註銷時，原告是住戶也是眷戶。原告是約93年3 月間知道父親李杰眷籍被撤銷，有寫過好幾次陳情書。被告針對原告陳情的回覆，並沒有記載不服應向何單位訴願的教示。
９、聲明求為判決：
1 訴願決定及原處分（含空軍總司令部69年12月10日69範仲5231號令及99年10月12日國空政眷字第0990004043號函）均撤銷。
2 被告應就原告98年10月28日申請案作成回復原告原眷戶資格，並補配嘉義市經國新城眷舍一戶的行政處分。
3 訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯：
１、原眷戶李杰的居住憑證早於69年間為被告依法註銷，當時原告未依訴願法規定於法定期間內提起訴願，註銷的行政處分已確定生效，此時原告請求回復，顯非合法：
⑴、被告68年12月8 日柱宇字5384號令主旨載明「重申國軍眷舍
拆遷，眷戶經協議已領取補償費者，不得申領房補費、配舍或輔導貸款購宅之規定。」說明欄記載「一、依國防部（68）勁劭一七五五二號令辦理。二、國軍現（退）役官兵、遺眷、無依軍眷、具有左列情事之一者，不得再申領房補費、配舍或輔導貸款購宅：……（二）公房私地，經核定拆屋還地，眷舍註銷列管，原住眷戶，已領取補償費，或獲得地主安置居住者。」
⑵、原告父親李杰配住的系爭眷舍為公房，眷舍坐落土地為胡泉
源等3 人所有為私地。嗣地主對眷戶訴請拆屋還地，經法院判決應拆屋還地，各眷戶與地主和解，眷戶同意於69年10月12日前自動拆除將土地騰空交還地主，地主即給付每戶補償金額30萬元，原告李必顯係和解的當事人之一，非所稱代理人，且和解書第2 條約明30萬元是補償金，不是原告所稱仲介酬金。原告不爭執已領取30萬元，卻改稱該30萬元是仲介酬金，與和解約定內容不符，不足採信。
⑶、原告於94年1 月5 日向空軍455聯隊陳情表示「陳情人李必
顯原住……，於69年拆遷時，所領拆遷補償費30萬元……新地主基於購地時理虧，始允補償前述之30萬元……」已自承向地主領取的30萬元是補償費。
⑷、原告既已自地主領取補償費，被告依68年12月8 日柱宇字53
84號令轉國防部（68）勁劭17 552號令文規定，於69年12月10日以系爭註銷令核定註銷李杰居住憑證，合法有據。
２、原告不具眷戶資格。依現行法令，並無原眷戶子女得為已過世原眷戶請求回復眷戶資格的規定，原告的請求顯屬無據且無保護必要。依眷改條例第3 條規定，原告並未持有居住證或經主管機關核發之文書，即非法令規定之原眷戶。而原告父親李杰已於69年間去世，現行法令無原眷戶子女得為已過世原眷戶請求回復眷戶資格規定，原告未說明其請求依據以及原告的權利或法律上利益因原處分受到何種損害，其請求洵屬無據，亦無受保護必要。
３、依系爭居住憑證記載，李杰才是原眷戶，但該眷戶資格在69年被註銷確定。而原告提出的國軍眷舍管理表，記載的當事人是李杰，並非原告，且該管理表不是被告對外正式發文的公文書，不能據以主張原眷戶資格。況眷改條例是85年制定，當時除配偶外，子女無承受權利，且原告也沒有承受，不具原眷戶資格。
４、依67年9 月9 日國防部（67）金銓字第3016號令修正公布的眷務處理辦法第2 條、第125 條、第144 條規定，原告父親李杰原係被告所屬官兵，系爭眷舍為空軍455 聯隊列管，所以被告為認定眷戶資格、核發居住憑證的權責機關。原告非69年註銷眷籍行政處分之相對人，且李杰於眷改條例公布施行前之62年間即已死亡，原告無從依眷改條例第5 條規定承受李杰眷戶權益，註銷眷戶行政處分對原告權益無影響，且原告亦未依法申請承受李杰眷戶權益。
５、退萬步言，縱李杰眷戶資格未被註銷，原告亦不得且未承受李杰眷戶權益，原告不具眷戶資格，本件請求即屬無據。依國防部69年5 月30日（69）正歸字第7499號令頒之「國軍老舊眷村重建辦期間作業要點」伍、三、（一）規定，原眷戶身分的認定是奉准有案或持有居住證者，再依眷改條例第3條規定觀之，原告所稱具眷戶資格之依據國軍眷舍管理表、被告69年12月10日（69）範仲字第5231號令所附名冊、戶籍謄本等資料，其中國軍眷舍管理表無被告用印，無首長姓名，無發文字號，顯非居住憑證亦非公文書，況該管理表載明當事人僅李杰一人，原告李必顯係以長子身分列名直系親屬欄，並非主眷。被告69年12月10日令所附名冊係載明原告李必顯為原配住人李杰之子，非原配住人。另戶籍謄本更非被告配發眷舍的公文書。
６、69年註銷李杰眷籍，該處分已確，原告自93年間開始陳情回復眷戶資格，並沒有針對69年註銷眷籍請求撤銷。縱69年原告未收到註銷眷籍通知，但至少93年間提出申請時，原告已經知道了，況眷籍註銷處分的相對人是李杰，不是原告，本來就不必要通知原告，李杰死亡後，承受人是李杰配偶，也不是原告。另對於原告的陳情，空軍455 聯隊回覆時表示不具申請資格，但原告沒有提起救濟。系爭眷舍是公房，只是無權占有第三人土地，原告不具原眷戶資格，也不是原配住人。
７、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
１、按軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍的法律關係，乃私法上使用借貸關係，各該主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證，雖係公文書，然所能表彰的僅係單純的私權證明文件。惟85年2 月5 日制定公布的眷改條例第1 條揭示為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定眷改條例的意旨，眷改條例第5 條規定第1 項前段並規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。」即原眷戶的權益乃基於眷改條例所創設，並非主管機關以行政處分所形成，性質屬公法上權利，並授予一定之人始能享有。故是否為原眷戶，涉及能否享有上述眷改條例所規定之公法上權利，則關於眷舍居住憑證的註銷、顯係政府機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。本件原告以被告違法註銷居住憑證為由，請求回復原眷戶資格，依上開意旨，當屬公法上爭議無疑。
２、又關於國軍眷舍管理事項，因無法律規範，被告於45年1 月11日訂定發布「國軍在台軍眷業務處理辦法」，86年1 月22日修正名稱為國軍軍眷業務處理辦法，67年9 月9 日修正發布之眷務處理辦法第2 條規定：「軍眷業務權責畫分如左：
一、國防部負責軍眷管理政策。二、各軍種單位負責直接管理所屬軍眷。……」第125 條第1 款規定：「國防部部長辦公室總務局、情報局，及陸、海、空軍、聯勤、警備各總司令部、憲兵司令部權責如左：一、本單位眷舍之分配、管理修繕、維護、整建、遷建、重（改）建、及眷村與散戶之管理。」據此可知，被告係有權核配眷舍的機關，居住憑證或眷籍資料的註銷，都是被告就眷舍管理的職權範圍。原告指摘被告非權責機關，容有誤會。
３、眷改條例第3 條規定：「本條例所稱國軍老舊眷村，係指中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」可見，所謂國軍老舊眷村是指在69年12月31日以前興建完成的軍眷住宅，並非任何政府機關分配的房舍均屬之；而所謂原眷戶，係指領有主管機關國防部或其所屬有權分配眷舍權責機關核發的國軍眷舍居住憑證或公文書的國軍老舊眷村住戶，方足當之。
４、本件原告父親李杰於38年間經軍方向臺南合會公司承租房屋配予眷住，領有系爭居住憑證，69年間該眷舍的土地所有權人訴請拆屋還地，69年8 月12日原告李必顯與地主簽訂和解書，內容約定原告李必顯同意於69年10月12日以前自動拆除建物將土地騰空交還，地主胡泉源等3 人願給付原告李必顯30萬元補償金。被告即以69年12月10日（69）範仲5231號令核定註銷系爭居住憑證的眷籍登記之事實，有系爭居住憑證、國軍眷舍管理表、空軍455 聯隊69年11月24日函、和解書、69年12月10日（69）範仲5231號令、散戶眷舍眷戶名冊等附卷可佐，並為兩造不爭執，此部分事實，堪認為真。
５、至原告主張被告於69年註銷令的處分違法、應回復眷戶資格並補配改建眷宅等語；被告則表示：系爭眷舍經第三人訴請拆屋還地，原告與地主和解後領取補償費，被告依國防部（68）勁劭17552 號令規定，予以註銷並無違誤，而原眷戶李杰居住憑證早於69年間註銷，原告既非原眷戶，亦未承受權益等語。經查：
⑴、關於原告請求撤銷被告於69年12月10日系爭註銷令部分：
①、按行政訴訟法第106 條第1 項規定：「第四條及第五條訴訟
之提起，應於訴願決定書送達後二個月之不變期間內為之。……」第107 條第1 項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」再者，提起撤銷訴訟，以先經訴願程序為必要，此觀行政訴訟法第4 條規定自明，若未經訴願而提起行政訴訟，其起訴即因欠缺訴願前置程序，而屬不備其他合法要件。
②、原告針對被告99年10月12日國空政眷字第0990004043號函的
否准處分，係於99年10月27日提起訴願，請求撤銷該否准處分，回復原眷戶資格，有該訴願書附於訴願決定卷可佐。本件訴訟，原告聲明請求撤銷被告69年12月10日系爭註銷令部分，既未經訴願程序，即不備起訴要件，為不合法。
⑵、關於原告請求回復眷戶資格並補配改建眷宅部分：
①、原告父親李杰的居住憑證於69年間經註銷，並將眷籍資料為
註銷登記乙節，此見空軍455 聯隊69年11月24日呈請核定函文及空軍總司令部69年12月10日（69）範仲5231號令附卷可佐，則李杰已非眷改條例所稱之原眷戶甚明。
②、原告非原眷戶：
1 所謂原眷戶是指領有權責機關核發的國軍眷舍居住憑證或公文書的國軍老舊眷村住戶。
2 眷務處理辦法對於符合於一定條件的軍眷可以申請分配眷舍，而符合一定要件的情形，亦規制應收回眷舍，惟眷舍的分配與收回畢竟是二件事，不可混為一談。觀之原告所持（58）烱芳字第18894 號空軍眷舍居住憑證，或本院卷所附國軍眷舍管理表，受配住人為原告父親李杰，並非原告，原告主張其69年當時就是原眷戶，並不可採。
3 至69年系爭註銷令所附散戶眷舍眷戶名冊中雖將原告李必顯列名其中，並註記原配住人李杰之子（見本院卷第156頁背面）等語，然依全卷資料未見原告李必顯曾以軍眷身分申請分配眷舍並獲配系爭眷舍的情事，縱李杰死亡而系爭眷舍因不符眷舍應收回要件而未收回，無法改變系爭眷舍的配住人為李杰之事實，亦不致使原告李必顯成為系爭眷舍受配住人之原眷戶，該名冊非眷改條例第3 條第2 項所稱之權責機關核發的國軍眷舍居住憑證或公文書，至為灼然。
③、原告非承受原眷戶權益之人：
1 眷改條例第5條規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。前項子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期均喪失承受之權益。但於中華民國八十五年十一月四日行政院核定國軍老舊眷村改建計畫或於本條例修正施行前，原眷戶與配偶均死亡者，其子女應於本條例修正施行之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益。本條例修正施行前，已依國軍老舊眷村改建計畫辦理改建之眷村，原眷戶之子女依第二項但書辦理權益承受之相關作業規定，由主管機關定之。」
2 查原眷戶依眷改條例所取得的公法上權利，是一身專屬權，並非一般得繼承或以遺囑處分的財產，所以原眷戶子女欲承受原眷戶權益，必須符合眷改條例第5 條規定之要件。本件即使原告父親李杰仍為原眷戶，李杰死亡後承受其原眷戶權益者為李杰的配偶即原告母親李羅靜貞，惟李羅靜貞於90年12月15日死亡後，原告並未於法定期間以書面協議向主管機關表示由何人承受權益，依前揭規定，亦已然喪失承受之權益。
五、綜上，原告請求撤銷空軍總司令部69年12月10日69範仲5231號令部分，未經訴願程序為不合法；而原告既非原眷戶，亦非承受原眷戶權益之人，其請求回復原眷戶資格並補配改建眷宅，於法無據，99年10月12日國空政眷字第0990004043號函否准處分認事用法俱無違誤，原告所訴各節，均不足採，訴願決定為不受理決定，雖有未洽，但結論並無二致，此部分原告請求撤銷99年10月12日國空政眷字第0990004043號函及訴願決定、被告應就原告98年10月28日申請案作成回復原告原眷戶資格並補配眷舍，為無理由，為訴訟經濟，與前述起訴不合法部分，併以判決駁回。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 7 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 蘇嫊娟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20 日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。中 華 民 國 100 年 7 月 7 日
書記官 陳清容