臺北高等行政法院判決
100年度訴字第2008號101年2月16日辯論終結原 告 曾禮屏訴訟代理人 林漢章律師被 告 內政部北區兒童之家代 表 人 余瑞長（主任）住同上訴訟代理人 袁健峰 律師
陽文瑜 律師李承訓 律師上列當事人間補助費事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國100 年9 月20日100 公審決字第0318號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係臺灣省立臺北育幼院聘任教員，於民國78年12月退休。該院於79年1 月更名為臺灣省立桃園育幼院，嗣88年7 月1 日配合臺灣省政府組織功能精簡改隸內政部，更名為內政部北區兒童之家（下稱北區兒童之家）。原告於任職期間獲配住被告之桃園縣○○鄉○○路○ 巷○ 號眷舍（下稱系爭眷舍），被告奉行政院95年7 月10日院授人住字第0950305330號函復，同意辦理系爭眷舍騰空標售，遂以95年8 月17日北童行字第0950001398號函通知原告於95年10月
9 日前搬遷騰空，原告以其已配合系爭眷舍辦理騰空標售，於限期內完成搬遷，遂以96年3 月8 日申請書向被告申請核發一次補助費新臺幣（下同）180 萬元，經被告以96年3 月19日北童行字第0960000586號函復（下稱原處分），其不符實際居住之認定標準，否准所請。原告不服，向內政部提起訴願，經該部96年9 月10日台內訴字第0960094336號訴願決定書，以上開請求屬私權爭執，應循民事訴訟程序救濟，決定訴願不受理。嗣原告據以提起民事訴訟，經臺灣桃園地方法院97年3 月28日96年度訴字第1931號裁定、臺灣高等法院97年5 月30日97年度抗字第890 號裁定，以被告否准搬遷補助費請求事件，應屬行政法院審判權限為由，駁回確定。原告爰對上開確定訴願決定，向內政部申請再審，經該部97年
9 月8 日台內訴字第0970115755號訴願決定撤銷前次訴願決定，同時駁回其訴願。原告仍不服，提起行政訴訟，經本院98年4 月2 日97年度訴字第2848號判決駁回，原告不服提起上訴，經最高行政法院以非現職公務人員基於其原公務人員身分所生之公法上財產請求權事件，應依公務人員保障法（下稱保障法）規定，向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起復審，乃以100 年2 月10日100 年度判字第12 5號判決將原判決廢棄、撤銷訴願決定，並命被告將原告訴願書移送保訓會為復審決定。嗣被告依最高行政法院上開判決，以100 年3 月15日北童行字第1000000518號函檢附答辯書及相關資料，將原告所提訴願移由保訓會處理，原告亦於同年4 月7 日補正復審書表明不服前揭被告96年3 月19日函，改提復審，經復審決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）復審駁回原告所請，係因被告於92年8 月5 日、93年3 月
17 日 、93年10月22日、94年7 月29日、94年12月23日及95年6 月21日多次派員訪查未果，且環境髒污，水電多年來多為基本費用，認定原告非合法現住人要件及實際居住認定標準，否准原告搬遷補費之請求，固非無見，惟仍有下列事項應予考量。
（二）原告是否符合請領補償費之資格，應以被告原處分發文時，原告與被告之法律關係為斷。換言之，原告是否為合法之現住人，判斷時點應以95年8 月17日，或至遲為搬遷完畢之時限（即95年10月9 日止），故被告不應在房舍搬遷完畢後，再以過去資料認定原告非合法現住人，合先敘明。
（三）原告於搬遷騰空房舍時為合法現住人：①原處分之主旨載明：「‧‧請台端『務必』於95年10月9
日以前完成搬遷、斷水、電、瓦斯，攜帶全戶戶籍本兩份、斷水、斷電證明單、退休金證書證本各乙份及私章至行政課『蓋一次補助費具領清冊』，以免逾期權益受損致無法獲得補助費‧‧」。顯見被告當時已認定原告為合法現住人，方同意原告至行政課蓋一次補助費具領清冊。
②復依國有宿舍及眷舍房地加強處理方案（下稱加強處理方
案）第6 點第2 項第1 款規定：「辦理騰空標售之眷舍合法現住人，自行政院核定之日起三個月內自行遷出者，可就下列方式辦理：⑴自本方案公布日起至92年12月31日前，其眷舍基地坐落都市計畫商業區或住宅區者，由公務人員住宅及福利委員會（以下簡稱住福會）按核定騰空標售時之貸款標準發給一次補助費，現職人員依所任本職官、職等，退休人員依退休時敘定退休之官、職等，即簡任新台幣220 萬元、薦任新台幣180 萬元、委任新台幣150 萬元。」被告係接獲行政院95年7 月10日院授人住字第0950305330號函，同意被告就系爭房舍辦理騰空標售，且已將原告居住之房舍列入清冊中。被告於同年8 月17日發函通知原告應於同年10月9 日完成搬遷，應係被告已經將原告核定為合法現住人，故要求原告在期限內完成相關手續，自符合請領規定。
③處理方案係指合法現住人與被告嗣後發函稱原告30日以上
未居住者無關，被告將合法現住人與無人在家混為一談，顯有誤解。蓋原告為被告房舍之借用人為其所自承，被告歷次檢查後，內部簽呈中僅簽報檢查結果係有部分退休人員無人在家，並未作任何後續處置，亦未通知原告，更未依民法相關規定對原告提起民事訴訟，請求遷讓房舍。準此，原告與被告之借用契約依然存在，自為合法借用人。若非合法借用人，被告豈會發函要求原告搬遷。
（四）被告迄報請行政院核准騰空標售前，均未認定原告有不符實際居住事實，依權利失效理論，被告不得再主張終止借用關係。
①參照最高行政法院94年判字第1419號判決及97年台上字第
950 號判決意旨，權利人若於相當期間內不行使其權利，並引起相對人信任權利人已不欲行使該權利時，依一般社會通念，認其權利之再為行使違反誠信原則時，權利人之權利應受一定限制而不得行使。
②原告為年逾70歲老人，獨居且患有腸癌痼疾，系爭眷舍附
近缺乏醫療資源，若令原告獨居必有生命及身體上之危險，惟該宿舍確係原告佔用居住。被告未實際入內查訪，且原告年邁有病無法整理戶外環境，被告自無法否定原告居住事實；又原告因信任被告，故未將室內擺設存證，現因房屋拆遷而無法舉證，對原告不公。且被告未依中央機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則（下稱查考作業原則），簽報首長核是否符合實際居住認定標準，或依加強處理方案對原告終止借用關係，依前述判決意旨，被告自不得再主張原告非合法現住人。
（五）加強處理方案係行政院為處理國有老舊眷舍及閒置或低度利用之首長宿舍，便利房地騰空標售事項之進行，對合乎條件者所為具獎勵性質之給予，避免使用人因反對遷讓而興訟，延宕標售時程。
被告將系爭房舍造冊送交行政院人事行政局時，應已認定原告為合法現住人，否則如何有把握於3 個月內辦理騰空標售？反之，被告機關若認為原告非合法現住人，應依加強處理方案第6 點第2 項第4 款依法訴追之方式，告知原告搬遷。準此，被告既未於原告主動搬遷前加以勸說、發函催告或起訴，則原告為合法現住人之事實應已確認，實難事後加以否認。若非原告主動於期限內遷讓，被告將無法順利將房舍標售等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。被告機關應依原告96年3 月8 日申請書作成核給原告搬遷補助費180 萬元，並陳報公務人員住宅及福利委員會核付之行政處分。
三、被告則以：
（一）原告確實不符合得請領本件搬遷補償費之資格。①得依中央各機關國有眷舍房地處理要點（下稱眷舍房地處
理要點）規定請領搬遷補償費者，須符合眷舍合法現住人之要件。復依行政院92年5 月7 日院授人住字第0920304408號函所訂之查考作業原則，如配住之眷屬宿舍借用人有連續30日以上未居住，或3 個月內居住日數累計未達45日者，即屬不符實際居住之認定標準，亦即不具備前開「眷舍合法現住人」之要件，自無從獲得搬遷補償費。
②自行政院頒訂查考作業原則後，被告即依規定每年至少2
次派承辦人員會同政風及人事部門人員至現場訪查借用人實際居住情形。惟經被告多次查訪，系爭眷舍均大門深鎖無人在家，其中更有多次發現系爭眷舍環境髒汙、雜草叢生，足見原告長期未居住於該處。蓋原告早已退休，若有實際居住，衡情應大部分或至少有1 、2 次在家，豈會均無一次在家，亦無可能放任住家雜草叢生、大門鏽蝕，故原告確有連續30日以上未居住或3 個月內居住日數累計未達45日之不符實際居住認定標準。
③被告為顧及原告權益並求慎重，曾函請自來水公司提供系
爭眷舍每2 月1 次抄表之用水資料，經核對原告於92年6月、92年8 月、93年4 月、93年6 月、94年2 月至同年12月、95年4 月及95年6 月抄表之實際用水量均為0 度；另93年8 月至同年12月及95年2 月抄表之實際用水量均為1度。衡諸常情，一般人若有實際居住，因日常生活需要，每日應有相當用水量，僅多寡差異而已。若原告有實際居住於系爭眷舍，用水量斷無可能、甚至連續多月僅為0 度或1 度之情形。足見原告至遲自92年6 月起即明顯有連續30日以上未居住，以及3 個月內居住日數累計未達45日之事實。從而依前開查考作業原則，原告不符實際居住認定標準，此事實亦經貴院97年度訴字第2848號審理為相同認定。是被告本於依法行政，自無從將原告陳報上級機關轉公務人員住福會核發搬遷補償費。
④承前所述，被告乃以96年2 月12日北童行字第0960000400
號函覆知原告不符實際居住之認定標準，且原告未提出其符合前開認定標準之相關事證，無從證明原告確有居住於系爭眷舍之事實，自無權請求搬遷補償費。故原處分否准原告搬遷補償費之請求，應屬妥適並無違誤。
（二）被告95年8 月17日北童行字第0950001389號函，係單純通知原告全體眷戶應履行之事項，至於眷戶是否符合領取補償費要件，尚待被告審查認定。故原告以被告上開函文主張，被告已認定其符合領取補償費資格云云，實不足採。
（三）按行政法上權利失效並非法律明文規定，因此縱予承認，裁判上適用時亦應從嚴，最高行政法院100 年度判字第
954 號、100 年度判字第178 號判決意旨參照。被告係依法行政，認定原告不符實際居住標準而否准核發原告搬遷補償費之申請，並非長期不行使權利，致原告受有損害，與前開裁判得適用權利失效之情形即有不符。再者，因權利失效非行政法所明文，故縱予承認，適用時亦應從嚴為之，故本件不應予承認適用等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告是否為眷舍房地處理要點所稱之合法現住人，而得請領搬遷補助費？
五、經查：
（一）本件事實概要欄所述事實，有被告96年3月19日北童行字第0960000586號函、內政部96年9月10日台內訴字第09600943 36號訴願決定書、臺灣桃園地方法院97年3月28日96年度訴字第1931號裁定、臺灣高等法院97年5月30日97年度抗字第890號裁定、內政部97年9月8日台內訴字第0970115755號訴願決定書、臺北高等行政法院98年4月2日97年度訴字第2848號判決、最高行政法院100年2月10日100年度判字第125號判決及保訓會00年9月20日100公審決字第0318號復審決定等件影本附卷可稽，並為兩造所不爭執，其事實堪以認定。
（二）按「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」司法院著有釋字第557 號解釋可參。又本件行為時房地處理要點第1 點：「行政院為推行輔助中央公教人員購置住宅政策，強化國家資產管理，有效處理中央各機關學校國有眷舍房地，特訂定本要點。」第2 點第1 項：「本要點有關眷舍房地之處理，以行政院人事行政局為督導機關；公務人員住宅及福利委員會（下稱住福會）為執行機關；中央各部會及相當層級以上之機關為主管機關。」第3 點第1 項：「本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：( 一) 於72年5 月1 日以前依法配（借）住眷舍。(二) 為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。( 三)有居住之事實。( 四) 未曾獲政府各類輔助購置住宅。(五) 非調職、轉任、辭職、解僱、解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。( 六) 有續住之資格。( 七)所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有。」第8 點：「（第1 項）眷舍房地位於都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地，於93年1 月1 日起至95年12 月31 日，依第4 點、第5 點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人自行政院核定之日起3 個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售當期眷舍基地持分公告地價總價100 分之30給予一次補助費，其未達新台幣24萬元者，以24萬元計，最高不得逾新台幣150 萬元。（第
2 項）前項及前點之一次補助費，由各機關學校審查合格後，製作具領清冊送執行機關據以撥付。」次按行政院92年5 月7 日所訂作業原則第1 點：「基於宿舍管理考量，各機關學校首長宿舍、職務宿舍、單身宿舍之借用人及72年5 月1 日前配住之眷屬宿舍借用人，有下列情形之一者，即屬不符實際居住之認定標準，應終止借用，並責令搬遷：( 一) 連續30日以上未居住者。( 二)3個月內居住日數累計未達45日者。…」第2 點：「各宿舍管理機關每年至少辦理二次居住事實之查考認定，其查考作業原則如下：( 一) 定期或不定期由事務管理單位或會同相關單位人員，經簽報機關首長派員實地訪查各宿舍借用人居住情形。( 二) 派員實地訪查時，如該戶宿舍無人在家，除現場留置通知單請借用人限期回覆外，並再以掛號郵寄方式通知宿舍借用人限期回覆。(三) 如訪查結果及相關資料不足認定時，得視必要再辦理訪查。( 四) 宿舍借用人如有出國、至大陸地區或住院等特殊情形，應適時通知管理機關，俾利查考認定。」第3 點：「前述居住事實之查考作業，各宿舍管理機關得視需要參酌下列輔助措施：…( 三) 用水、用電紀錄：瞭解借用戶用水、用電紀錄，研判有無經常居住使用者。( 四) 檢視屋況：房屋及庭院外觀有無異常髒污、雜草叢生、久無打掃清理跡象者。」準此，行政院對於依職務關係借用宿舍之人員，將原應隨其退休而歸還之宿舍，於必要時酌情准其暫時續住，並於搬遷之際給與補助費之權宜措施，係屬一種恩給性質之給付行政行為，其自得規定補助對象以「實際居住者」為限，亦即，以規範目的而論，所核發之對象必須是「主觀上以該宿舍為惟一永久生活據點，客觀上非依恃該生活據點無以維持基本生活者」為限，否則即逾越「維持退休公務人員基本生存環境」之目的。是以得依前開規定請領搬遷補償費者，須符合眷舍合法現住人之要件，並非獲配宿舍者，無論有無實際居住事實，均可獲得搬遷補償費之恩給；而依上開行政院92年5 月7 日所頒「作業原則」第1 點規定，如配住之眷屬宿舍借用人有連續30日以上未居住或3個 月內居住日數累計未達45日者，即屬不符實際居住之認定標準，亦即不具備前開「眷舍合法現住人」之要件，自無從獲得搬遷補償費。
（三）被告自行政院頒定作業原則後，為查明所屬眷舍之居住事實，即依規定每年至少2 次派承辦人員，至現場實地訪查各宿舍借用人實際居住情形，作為居住事實之認定依據。然被告自前開規定頒布後歷次至現地訪查計6 次（92年8月5 日、93年3 月17日、93年10月22日、94年7 月29日、
94 年12 月23日、95年6 月21日），原告配住之眷舍均為大門深鎖，無人在家，更發現原告之眷舍環境髒污、大門鏽蝕、雜草叢生等情形，有被告歷次訪查原告眷舍之簽呈及現場照片影本附卷可稽，足見原告於被告95年8 月17日通知原告搬遷前3 年內，確有長期未居住於所配眷舍之事實，否則若有居住之事實，衡情應大部分或至少有一或二次在家，豈會歷次訪查渠二人均無一次在家。再者，被告為求慎重，復曾函請台灣自來水股份有限公司提供原告
2 人配住眷舍每二月一次抄表之用水資料，經核對原告於92年6 月、92年8 月、93年4 月、93年6 月、94年2 月至同年12月、95年4 月、95年6 月抄表之實際用水量均為0度，另93年8 月至同年12月、95年2 月抄表之實際用水量均僅為1 度，亦有台灣省自來水股份有限公司第二區管理處桃園服務所函及所附用水紀錄可稽，衡諸常情，一般人只要實際居住，因飲食、沐浴、盥洗之日常生活需要，每日應有相當之用水量，僅用水量多寡會有差異，若原告有實際居住於眷舍之事實，其於眷舍之實用水量，斷無可能於每二個月抄表時之實際用水量為0 度或僅1 度之情形；況由前開原告配住眷舍實用水量，屬於0 度或1 度者之次數，甚至有連續多月均為0 度或僅1 度之情形，足認原告至遲自92年6 月起即明顯有連續30日以上未居住於眷舍及
3 個月內居住日數累計未達45日之事實；再者，原告於96年5 月5 日提出之訴願補正書內亦自陳略以「69年間曾患病手術並領有殘障手冊，自此之後時有病痛，由於子女皆定居台北且就醫亦在台北，故而時常往返台北及南崁二地．．」，本件起訴書亦自陳「原告為逾七十歲老人，兒女均成家無法與原告同居．．如令年逾七十歲之老人長期獨居，必有其生命及身體上之危險．．」，由此亦堪認原告有並未實際居住於系爭眷舍之事實，從而依「作業原則」第1 點之規定，原告即屬不符實際居住之認定標準，被告否准原告核發搬遷補償費之申請，核無違誤。
（四）原告雖主張原告是否符合請領補償費之資格，即原告是否為合法之現住人，判斷時點應以95年8 月17日，或至遲為搬遷完畢之時限（即95年10月9 日止），被告不應在房舍搬遷完畢後，再以過去資料認定原告非合法現住人云云。惟查，依上述作業原則第1 點規定，係以配住之宿舍借用人，如有連續30日以上未居住或3 個月內居住日數累計未達45日者，為「不符實際居住」之認定標準，並非以單一時點有無居住為準，被告依據該規定，為本件之認定，要無不合。原告雖又主張被告95年8 月17日函通知原告「務必於95年10月9 日以前完成搬遷、斷水、電、瓦斯．．至行政課『蓋一次補助費具領清冊』，以免逾期權益受損致無法獲得補助費‧‧」，顯見被告當時已認定原告為合法現住人，方同意原告至行政課蓋一次補助費具領清冊云云。惟查，該函僅係單純通知原告全體眷戶應履行之事項，至於眷戶是否符合領取補償費要件，有待原告提出相關資料後，由被告認定是否符合規定，此觀被告復於95年11月
23 日 以北童行字第0950002037號函通知原告「補提用水、用電紀錄及村長開立居住證明佐證資料，俾作為居住事實參據」，自堪認定被告95年8 月17日函通知原告時，尚未認定原告為合法現住人，原告之主張自無可採。原告又主張被告歷次檢查後，內部簽呈中僅簽報其檢查結果係有部分退休人員無人在家，其並未作任何法律行為，亦未通知原告，更未依民法相關規定對原告提起民事訴訟，請求遷讓房舍，是原告與被告之借用契約依然存在，原告仍為合法借用人云云。惟查被告於每次實地訪查後均黏貼通知單於門首，並請原告與被告聯絡，有通知單及照片附訴願卷可稽，原告雖稱其在查訪隔日即與被告承辦人員聯繫，被告固不否認原告曾電話與承辦人聯繫，惟縱屬實在，亦僅能證明原告並未失聯，仍不足作為有居住事實之有利證明；又被告於95年8 月17日通知原告應於95年10月9 日以前完成搬遷騰空，原告既已搬遷，被告自無再為終止借用契約之必要；而之前被告未通知原告繳回眷舍及提起訴訟，係屬寬縱而有利於原告之行為，然此非謂被告已認定原告為合法現住人，且是否提起民事訴訟，並非不發補助費之必要條件，原告就此所為之主張，均無可採。至原告所提最高行政法院94年判字第1419號判決及最高法院及97年台上字第950 號判決，均係以「經過數十年，在有關文件逾保存年限後，始行主張」之前提下，所為權利失效之論述，本件並無該情況，原告援引據以主張，顯有誤會，亦無可採。
六、綜上所述，被告原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告執前詞訴請撤銷，並請求判決被告應依其96年3月8 日申請書作成核給原告搬遷補助費180 萬元，並陳報公務人員住宅及福利委員會核付之行政處分，為無理由，應予駁回；本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 3 月 1 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃 清 光
法 官 李 維 心法 官 洪 遠 亮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 3 月 5 日
書記官 方 偉 皓